a) Účel zákona
Účelem zákona je omezit daňové úniky, racionalizovat a optimalizovat peněžní hotovostní oběh, zvýšit bezpečnost zúčastněných subjektů a v neposlední řadě působit proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, jak toto jednání vymezuje zákon č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti, ve znění pozdějších předpisů.
b) Porovnání přístupu k problematice bezhotovostních plateb v USA a v zemích EU
Podle získaných informací je situace v omezení plateb v hotovosti ve světě následující:
K omezení plateb v hotovosti existuje dvojí přístup:
povinná registrace plateb nad určitou hranici (USA);
zákaz některých plateb v hotovosti nad určitou hranici (tři evropské země: Francie, Belgie, Itálie).
USA
Hranice pro povinnou registraci hotovostních plateb (10 tisíc USD) platí ve stejné výši od začátku 70. let. Stejná hranice se používá i pro další účely (mezi jiným dovoz a vývoz hotovosti). Motivace byla od začátku fiskální (příjemcem informace je Internal Revenue Service; jiné orgány, např. zabývající se praním špinavých peněz, mají obtíže se k informaci dostat). Povinná registrace představuje velkou administrativní zátěž (v USA jde o 11 miliónů hlášení ročně; finanční sektor si stěžuje na náklady, které mu v této souvislosti vznikají – údajně 17 USD na každé hlášení).
Francie
Omezení je dvojí:
Zákon o rozpočtu (fakticky zřejmě zákon o rozpočtových pravidlech) z r. 1990 v čl. 107 požaduje za zboží nebo služby povinné platby bankovním nástrojem (např. bankovní nebo poštovní převod, některé šeky) pro všechny osoby, které nejsou obchodníky: hranice pro tyto povinné platby byla z původních 150 000 franků v roce 1990 snížena na 50 000 franků a nejnovějším dodatkem, který platí od 1.1.2000, na 20 000 franků.
Pro obchodníky platí hranice 5 000 franků.
Belgie
Čl. 10 zákona z 11. 1. 1993 vyžaduje, aby transakce probíhající za účasti notáře byly prováděny šekem nebo bankovním převodem u částek přesahujících 25 000 EUR.
Itálie
Zákon č. 1978 z července 1991 zakazuje u částek nad 20 miliónů lir převody hotovosti nebo platebních prostředků na doručitele, pokud nejsou prováděny přes oprávněné prostředníky (finanční instituce), podléhající požadavkům na identifikaci zákazníka a evidenci transakcí.
c) Hlavní principy navrhované právní úpravy
Návrh zákona o omezení plateb v hotovosti vychází z níže uvedených principů:
stanoví se povinnost provádět platby nad stanovený limit pouze bezhotovostně prostřednictvím účtu vedeného u peněžního ústavu (např. převodními příkazy, platebními kartami, popř. šekem apod.),
za bezhotovostní platbu se pro účely zákona nepovažuje platba provedená prostřednictvím provozovatele poštovních služeb nebo držitele devizové licence anebo vklad na bankovní účet či výběr z tohoto účtu,
povinnost provádět platby nad stanovený limit pouze bezhotovostně se týká vzájemných plateb všech právnických i fyzických osobu bydlících nebo majících sídlo na území České republiky a dále plateb prováděných těmito osobami ve prospěch osob bydlících nebo majících sídlo v zahraničí,
kontrolu jsou oprávněny provádět dle zvláštních právních předpisů místně příslušné finanční úřady v rámci daňových kontrol, nebo finanční ředitelství a Ministerstvo financí při finančních kontrolách nebo celní úřady při provádění celního dohledu. Na základě výsledků provedených daňových nebo finančních kontrol nebo výsledků zjištění při celním dohledu ukládají pokuty za porušení povinností stanovených navrhovaným zákonem místně příslušné finanční úřady, nebo finanční ředitelství, nebo Ministerstvo financí, nebo celní úřady,
za porušení povinnosti provádět platby nad stanovený limit pouze bezhotovostně lze uložit poskytovateli platby pokutu do výše odpovídající jedné polovině částky, o kterou uskutečněná hotovostní platba přesáhla limit; pokutu lze uložit rovněž příjemci hotovostní platby, pokud musel vědět, že jejím uskutečněním došlo k porušení zákona,
pokuty vybírají a vymáhají místně příslušné finanční úřady nebo celní úřady. Při ukládání pokut postupují kontrolní orgány podle správního řádu, při vybírání a vymáhání pokut se jejich postup řídí zákonem o správě daní a poplatků,
definovat výjimky, které by bylo třeba zohlednit ve věcně odůvodněných případech např.: výplaty mezd, náhrady škody, placení pojistného na sociální zabezpečení.
d) Zhodnocení souladu navrhované úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána, její slučitelnosti s právními akty ES
Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, ani právní akty ES se na danou oblast nevztahují. Předmět navrhované úpravy není právem ES upraven a není s právem ES v rozporu.
Navrhovaná povinnost není závazkem vyplývajícím z komunitárního práva, avšak Evropská dohoda odkazuje v čl. 86 (praní peněz) na normativní úpravu jak Společenství, tak jiných mezinárodních fór v této oblasti, včetně Skupiny pro finanční úkoly (FATF – Financial Action Task Force – působí spíše při OECD). Posledně jmenovaný orgán vydal sérii 40 doporučení proti praní peněz a v čl. 24 doporučuje, aby státy obecně podporovaly rozvoj moderních a bezpečných metod řízení peněz, které nahrazují hotovostní převody.
e) Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy, zejména nároky na státní rozpočet
Kvantifikaci dopadů realizace zákona nelze jednoznačně vyčíslit. Lze však očekávat, že prvotní náklady, které si vyžádá plánované personální posílení finančních úřadů, by měly být již v počátečním období účinnosti zákona kompenzovány zúžením prostoru k existenci tzv. “šedé” ekonomiky projevující se ve vyšším výnosu daní; částečné pokrytí nákladů lze očekávat i z výběru pokut při nedodržení povinnosti provést platbu bezhotovostně. Pozitivem navrhované právní úpravy je též zvýšení ”bezpečnosti” v ekonomickém rozvoji, zlepšení hodnocení adeptů na vstup do EU apod.
Pro územní finanční úřady představuje kontrola dodržování podmínek stanovených navrhovaným zákonem zcela novou činnost, nesouvisející přímo s daňovým řízením, jež dosud není předmětem soustavného zkoumání správců daně. Pokud by nové kompetence územních finančních orgánů vyplývající z předkládaného návrhu zákona měly doznat své plnohodnotné aplikace, pak je nezbytné též zkrátit frekvenci daňových kontrol u jednoho daňového subjektu, což rovněž souvisí s odpovídajícím personálním posílením územních finančních orgánů.
Ministerstvo financí nepředpokládá, že schválení návrhu zákona o omezení plateb v hotovosti vyvolá z tohoto titulu zvýšení nároku vůči státnímu rozpočtu. Početní stavy zaměstnanců finančních úřadů se nedaří naplňovat, jak si to vyžaduje jejich potřeba, neboť finanční ohodnocení této práce zdaleka neodpovídá její náročnosti. Již za současného stavu legislativy chybí v uvedených sférách činnosti územních finančních orgánů minimálně 200 zaměstnanců. Přitom s doplňováním zaměstnanců na plánovaný stav je každoročně počítáno v rozpočtové kapitole Ministerstva financí.
V důsledku schválení navrhovaného zákona je minimální odhad potřebného personálního posílení celkem 211 pracovníků, z toho :
194 pracovníků pro finanční úřady;
16 pracovníků pro finanční ředitelství;
1 pracovník pro MF – Ústřední finanční a daňové ředitelství.
Tomuto žádoucímu personálnímu posílení zaměstnanců na uvedených kontrolních orgánech odpovídá částka běžných výdajů ve výši celkem 83 582 tis. Kč. V běžných výdajích jsou započteny mzdové prostředky, zákonné pojistné, příděly do FKSP a ostatní věcné výdaje. Vzhledem k výše uvedené skutečnosti o trvalém nedostatku zájemců o práci na finančních úřadech, Ministerstvo financí neočekává zlepšení situace a z tohoto důvodu tudíž ani zvýšení rozpočtových prostředků pro personální posílení finančních úřadů nad současný rozpočtový rámec
Pokud jde o celní úřady, ve smyslu ustanovení § 271 odst. 2 zákona č. 13/1993 Sb., celní zákon, pověření zaměstnanci celní správy rozlišují při své činnosti hotovostní a bezhotovostní platby, neboť smějí přijímat od dlužníků platby cla, daní a poplatků vybíraných při dovozu v hotovosti výhradně tehdy, jedná-li se o celkovou částku nepřesahující 5 tis. Kč. V souvislosti s přijetím navrhované úpravy se proto nepředpokládá, že by při výkonu celního dohledu došlo k přírůstku nové agendy, která by si vyžádala zvýšené náklady na činnost celních úřadů.
S potřebou personálního posílení finančních úřadů souvisí i jednorázové materiální vybavení nových pracovníků výpočetní technikou. Tyto náklady lze odhadnout v rozmezí 10-30 mil. Kč. V souvislosti s navrhovaným zákonem by bylo třeba zkrátit frekvenci daňových kontrol u jednoho daňového subjektu a pro tyto účely personálně posílit a materiálně vybavit
příslušné orgány kontroly. To by si vyžádalo výdaje cca 100 mil. Kč ročně. I v případě dostatku kvalifikovaných zájemců o práci na finančních úřadech, nebude mít navrhovaný zákon negativní dopad na státní rozpočet. Zvýšený počet kontrol povede obecně ke zlepšení výběru daní, částečné pokrytí případných nákladů lze očekávat i z výběru pokut při nedodržení povinnosti provést platbu bezhotovostně.
Pro účely inkasa pokut bude zřízen zvláštní příjmový účet státního rozpočtu, aby bylo možné vyhodnotit dopad navrhované právní úpravy i z hlediska efektivnosti kontrolní činnosti.
§ 1 - Předmět úpravy
Zákon stanoví podmínky, za kterých jsou právnické, ale i fyzické osoby povinny při vzájemných platbách provést platbu prostřednictvím účtu. Záměrně je uvedeno, že jde o účet vedený u banky (ve smyslu § 1 odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů), nebo u pobočky zahraniční banky, nikoliv účet vedený např. v družstevní záložně, neboť tyto nevedou účty procházející zúčtovacím centrem České národní banky. Účelem předkládaného návrhu je přispět novou zvláštní zákonnou úpravou k omezení možnosti tzv. praní špinavých peněz a daňových úniků, a to tak, že se navrhuje stanovit povinnost platit nad určitou mez bezhotovostním způsobem. Zákon dále stanoví podmínky kontroly dodržování povinnosti provést platbu nad stanovený limit bezhotovostně.
§ 2 - Vymezení pojmů
Ustanovení § 2 odst. 1 písm. a) obsahuje definici bezhotovostní platby. Ustanovení odst. 1 písm. b) obsahuje definici poskytovatele platby, kterou je osoba povinná zaplatit, zjednodušeně řečeno dlužník. Poskytovatelem platby je také ten, kdo poskytuje platbu dobrovolně, např. sponzor apod.
V odstaveci 2 je stanoveno, jaké platby se nepovažují pro účely zákona za bezhotovostní.
§ 3 - Povinnost provést platbu bezhotovostně
Ustanovení tohoto paragrafu vymezuje v odstavci 1 osobní a teritoriální působnost zákona. Působnost zákona se navrhuje vztáhnout na platby prováděné vzájemně mezi osobami, které mají místo svého pobytu nebo sídlo na území České republiky a dále na platby prováděné osobami s místem pobytu nebo sídlem na území České republiky ve prospěch osob žijících nebo sídlících v zahraničí.
Druhý odstavec tohoto paragrafu vymezuje poměrně široký okruh plateb, na které se povinnost bezhotovostní platby nad stanovený limit nebude vztahovat. Jde o takové platby, u nichž by neměly být pochybnosti, že by mohly sloužit k legalizaci výnosů z trestné činnosti a u kterých je nezbytné, aby vůbec byly realizovány bez ohledu na způsob jejich provedení. Je zde proto zakotvena možnost státních orgánů a územních samosprávných celků přijmout i platbu uskutečněnou v hotovosti, neboť by bylo kontraproduktivní, kdyby např. finanční úřad nebo obec nesměly přijmout např. od poplatníka daňový nedoplatek přinesený v hotovosti dobrovolně ke splnění daňového závazku. Tato úprava umožňuje přijetí hotovostních plateb rovněž bývalým ústředním orgánům státní správy, správním úřadům a rozpočtovým organizacím, které od účinnosti zákona o majetku ČR jednají všechny jménem státu.
§ 4
V odstavci 1 je uvedena částka, od jejíž výše vzniká poskytovateli platby povinnost provést platbu bezhotovostně. Tento limit ve výši 1 mil. Kč vychází ze schváleného věcného záměru zákona. Návrh řeší i přepočet na českou měnu, měla-li by být prováděna platba v cizí měně. Vzhledem k absenci zkušeností v České republice s uvedenou problematikou, návrh neřeší předpokládané postupné snižování limitu až na 200 tis. Kč, jak bylo uvedeno ve věcném záměru zákona. Úprava limitu bude možná opět pouze zákonem.
Ustanovení odstavce 2 má zabránit obcházení účelu zákona, ke kterému by mohlo dojít rozložením platby týmž plátcem do několika po sobě následujících plateb v peněžních částkách nedosahujících limit stanovený zákonem. Časové období vymezující jednu platbu podléhající limitu je v návrhu stanoveno na 1 kalendářní týden.
Ustanovení odstavce 3 ukládá příjemci platby poskytnout součinnost při realizaci platby, avšak zákon mu neukládá povinnost zřídit si u banky účet.
§ 5 - Kontrola a sankce
Ustanovení odstavce 1 a 2 vymezují okruh orgánů, které budou provádět kontrolní činnost v souvislosti s navrhovaným zákonem, a odkazuje na právní předpisy, kterými se tato jejich činnost bude řídit.
V odstavci 3 je řešena výše pokuty, kterou může orgán kontroly uložit poskytovateli platby. Věcný záměr nestanovil konkrétní procentní sazbu pokuty, výši pokuty vymezil jako ”procentní vyjádření z částky, o jakou se bude jednat nad stanovený limit”. Je věcí názoru, zda navržená procentní sazba 50 % bude dostatečně účinným nástrojem, aby odrazovala od úmyslu porušit tento zákon. Věcný záměr rovněž výslovně neřešil subjekt, vůči kterému má pokuta směřovat, uváděl pouze, že pokuta se uloží “za porušení povinnosti provádět platby nad stanovený limit”. Částka určující minimální výši ukládané pokuty je v návrhu zákona stanovena na 5 000 Kč.
Do odstavce 4 byla záměrně zapracována možnost sankcionovat i příjemce platby, neboť v praxi, především v dodavatelsko-odběratelských vztazích, dochází často k nátlaku dodavatelů, aby odběratelé platili zejména za odebrané zboží v hotovosti. V návrhu je dikcí ”až do výše” vytvořen prostor, aby orgán kontroly mohl při ukládání pokuty postupovat diferencovaně vůči poskytovali i příjemci platby.
Ustanovení odstavce 5 stanoví lhůty, do kdy lze řízení o uložení pokuty zahájit a zároveň stanoví objektivní lhůtu, do kdy od porušení zákonem stanovené povinnosti lze pokutu pravomocně uložit.
Ustanovení odstavce 7 stanoví, že při ukládání pokut budou kontrolní orgány postupovat podle správního řádu.
Ustanovení odstavce 8 stanoví, že podle zvláštních předpisů, jimiž jsou zejména zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, bude povinný subjekt, který poruší ustanovení § 4 odst. 1, sankcionován správním orgánem podle příslušných ustanovení zvláštního zákona. Ustanovení odstavce 8 zakládá možnost živnostenských úřadů postupovat podle § 58 odst.2 zákonu č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání.
§ 6 – Přechodné ustanovení
Je vytvořen prostor pro řešení smluvních ujednání, která budou uzavřena před účinností zákona, a v nich stanovené platební podmínky by byly v rozporu s platným zákonem.
§ 7 - Účinnost
Bude-li zákon schválen, je třeba poskytnout dotčeným osobám časový prostor pro seznámení se s přijatou právní úpravou omezení plateb v hotovosti. Proto se navrhuje účinnost zákona dnem 1. ledna 2002.
V Praze dne 14. února 2001
Předseda vlády České republiky
Ing. Miloš Zeman
Místopředseda vlády a ministr financí
Doc. Ing. Pavel Mertlík, CSc.