Na rozdíl od minulého režimu, který se zásadně střežil přímého vlivu mezinárodního práva ve vnitrostátních záležitostech, se nyní projevuje stále více nutnost opustit izolacionistickou koncepci celého vnitrostátního právního řádu, který mezinárodní právo sice připouští jako zvláštní a oddělený právní systém, ale popírá jeho přímé propojení s vnitrostátním právem.
Český právní řád rovněž nezná pojem kogentních norem obecného mezinárodního práva obyčejové povahy, které všechny státy musejí za všech okolností respektovat. Taktéž z řady mezinárodních smluv, které nejdříve Československo a poté i Česká republika uzavřely a se souhlasem Parlamentu ratifikovaly, přímo vyplývá řada povinností, jejichž plnění nemůže záležet výlučně na dobré vůli zákonodárce nebo aplikujícího orgánu, neboť případné opominutí promítnutí mezinárodního závazku (pacta sunt servanda) do vnitrostátního práva může vést ke vzniku mezinárodní odpovědnosti.
Ústava České republiky tím, že ve svém čl. 10 převzala konstrukci ústavního zákona č. 23/1991 Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod, vytvořila ve světě dosti neobvyklý, leč málo praktický model (obdobně jako v Ústavě Slovenské republiky, kde se tak stalo ze stejných důvodů jako v české části bývalé federace) pouze jediné kategorie mezinárodních smluv, jimž se na ústavní úrovni přiznávají bezprostřední vnitrostátní právní účinky. Jde z hlediska práv jednotlivců o smlouvy nejdůležitější, tj. o smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Avšak řada dalších smluv má buď povahu smíšenou (takže nelze jednoznačně určit při jejich schvalování, že se jedná o smlouvu o lidských právech a základních svobodách), nebo se základních práv a svobod sice netýkají, ale přesto stanoví konkrétní práva a povinnosti jednotlivců i státních orgánů.
Všechny ostatní smlouvy, ať už konkrétní práva a povinnosti stanoví či nikoli, jsou dnes vnitrostátně aplikovatelné jen tehdy, jestliže zákon výslovně stanoví, že se uplatní tehdy, pokud mezinárodní smlouva (vyhlášená, schválená Parlamentem apod.) nestanoví jinak. Těchto odkazů je v českých zákonech velké množství, nejsou zdaleka formulovány jednotně, ani zařazovány do zákonů důsledně. Pomíjíme přitom nejen teoretickou otázku, zda vůbec zákon sám, bez ústavního zmocnění, může přiznat mezinárodní smlouvě přednost. Výsledkem popsaného stavu je nepřehlednost a následná nedůslednost v používání příslušných smluv soudy a jinými orgány.
Ačkoli mají mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách přednost před zákonem, jejich dodržování dnes zajišťuje výlučně Ústavní soud. Zvláštní ochrana poskytovaná mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách sice z hlediska formálního ospravedlňuje jejich schvalování ústavní většinou, avšak zároveň komplikuje přebírání závazků na poli lidských práv Českou republikou, což je politicky jen málo přijatelné. Stanovení vyššího kvóra pro přijetí těchto smluv v obou komorách Parlamentu de facto vytváří těžko zdůvodnitelnou překážku pro přijímání závazků z oblasti lidských práv a svobod. Parlamentní praxe navíc ukazuje, že samo určení mezinárodních smluv o lidských právech a základních svobodách není prosto problémů, když typově podobné smlouvy nejsou vždy kvalifikovány stejně, resp. když není vyjasněno, kdo je skutečným kvalifikátorem mezinárodní smlouvy. Přinejmenším projednávání Evropské sociální charty ozřejmilo tento problém jako praktický a zvýraznilo úskalí obecně stručné úpravy vztahů obou komor, neboť absence pravidel umožňujících řešit případný spor Poslanecké sněmovny a Senátu by nejspíše vedla při odlišné kvalifikaci k odepření souhlasu s ratifikací charty.
Obtíže s sebou nese i interpretace pojmu "bezprostřední závaznost". Pokud by jí měla být přímá použitelnost (direct applicability) mezinárodní smlouvy, pak zjišťujeme, že řada zjevně lidskoprávních smluv vylučuje svou přímou použitelnost. V takovém případě vzniká rozpor mezi účinky přiznanými mezinárodní smlouvě čl. 10 Ústavy a účinky jí samou vymíněnými. Zdá se proto, že "bezprostřední závazností" rozuměl ústavodárce to, co zahraniční ústavy přesněji označují jako "součást vnitrostátního práva".
Česká republika uzavřením asociační dohody v roce 1993 a zejména podáním přihlášky v roce 1996 převzala závazek vytvořit podmínky pro vstup do Evropské unie. Na jedné straně je za tímto účelem zapotřebí rychle přibližovat český právní řád k právu Evropských společenství, což se ve zvýšené intenzitě děje, na druhé straně se nelze vyhnout vytvoření ústavního prostoru pro budoucí ratifikaci základních smluv, na nichž dnes spočívá Evropská unie ("integrační zmocnění"). Pro plnění těchto významných a pro budoucnost české společnosti klíčových závazků dnes v Ústavě nejsou vytvořeny nutné předpoklady. Rovněž vztah vnitrostátního práva a závazků vyplývajících z členství v Evropské unii (zejména poměr vnitrostátního práva a svébytného systému práva evropského) a základní úprava vztahů ústavních orgánů s členstvím v Evropské unii související je předmětem hodným ústavní úpravy v podobě "evropských článků".
Konečně dosud není nikterak zabezpečena kontrola ústavnosti mezinárodních smluv, které mají být případně na místo zákonů použity.
Z těchto důvodů mezi normami našeho právního řádu a mezinárodními závazky České republiky vznikají nutně rozpory, které bývají obvykle řešeny na úkor mezinárodních závazků státu. Takový přístup však mnohdy zakládá rizika mezinárodně právní odpovědnosti České republiky (viz již výše).
Proto také vláda tímto návrhem ústavního zákona, při vědomí řady dalších otázek, které bývají v souvislosti s možnými změnami Ústavy zmiňovány, sleduje primárně ústavní řešení dílčího okruhu problémů spjatých s řešením celkového vztahu vnějšího právního prostředí (mezinárodního a evropského práva) k právnímu prostředí vnitřnímu (českému právnímu řádu) a podává Poslanecké sněmovně návrh komplexní novelizace "mezinárodního a evropského rozměru Ústavy". Činí tak po mnohaměsíčních konzultacích se zástupci všech poslaneckých a senátorských klubů shromážděných ve smíšené pracovní komisi.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Navrhovaný ústavní zákon lze z hlediska problematiky, jíž by měl v našem právním řádu řešit, rozdělit do dvou okruhů:
obecné otázky dodržování mezinárodních závazků České republiky,
otázky související s integrací České republiky do mezinárodních institucí, na něž jsou přenášeny působnosti ústavních orgánů, zejména do Evropské unie.
Ad. 1. Obecná úprava vazby mezi Českou republikou a mezinárodním společenstvím vychází z obecného postulátu, že Česká republika bude nadále dodržovat povinnosti, které jí, jako kterémukoli jinému státu, ukládají pravidla mezinárodního práva, jakož i povinnosti, které na sebe různými formami převzala. Po vzoru dvou nejnovějších ústav – polské z roku 1997 (čl. 9) a švýcarské z roku 1999 (čl. 5 odst. 4) – se navrhuje, aby i česká Ústava stanovila, že Česká republika dodržuje pravidla mezinárodního práva a dodržuje mezinárodní závazky, které pro ni z mezinárodního práva vyplývají.
Tak bude ostatním subjektům mezinárodního práva i mezinárodních vztahů poskytnuta garance v tom, že Česká republika přebírá své mezinárodní závazky s největší vážností a v dobré víře. Ústava bude ukládat všem orgánům veřejné moci, aby ve své činnosti dbaly norem mezinárodního práva a mezinárodních závazků České republiky, což neznamená, že je mají stejně aplikovat jako prameny práva ve formálním smyslu (to je spíše ojedinělý případ Německa). Touto konstrukcí se rozšiřuje a zpřesňuje pojem právního státu, neboť se výslovně stvrzuje vázanost státu nejen jeho právem vlastním, nýbrž také mezinárodním.
Navrženo je nově vymezit okruh mezinárodních smluv, které budou součástí právního řádu a budou mít přednost před zákonem; tyto dva účinky budou spojeny se splněním čtyř vstupních podmínek.
První podmínkou bude souhlas Parlamentu s posléze ratifikovanou mezinárodní smlouvou. Bez tohoto souhlasu by tyto smlouvy nemohly mít přednost před zákonem, který je přijímán Parlamentem jako základní pramen práva v naší zemi. Tím dojde pro futuro i k odstranění nutnosti zakotvovat speciální odkazy na přednost mezinárodních smluv, t.č. obsažené v různých zákonech. Dojde tak i k posílení kontroly Parlamentu nad mezinárodním právem, k jehož dodržování se Česká republika ratifikací smluv zaváže. Přechodné ustanovení z důvodu respektování hodnoty právní jistoty zachovává techniku odkazů u smluv ratifikovaných před účinností tohoto ústavního zákona, s výhradou odlišného uvážení zákonodárce, vyjádřeného zákonem. Obecně přechodné ustanovení zachovává všem dříve ratifikovaným mezinárodním smlouvám ten status, který měly.
Druhou podmínkou vnitrostátních právních účinků mezinárodních smluv bude jejich vnitrostátní vyhlášení, tj. publikace ve Sbírce mezinárodních smluv, čímž se naplňuje požadavek právního státu, podle něhož musí být právní normy subjektům práva přístupné.
Třetí podmínkou použitelnosti mezinárodních smluv v České republice bude jejich závaznost pro Českou republiku. Tuto problematiku komplexně upravuje kodifikační Vídeňská úmluva o smluvním právu, vyhlášená pod č. 15/1988 Sb.
Čtvrtou podmínkou bude skutečnost, že Parlament neprovedl mezinárodní smlouvy nebo jejich ustanovení zákonem. Tím bude též stanoveno jasné kritérium pro orgány smlouvy aplikující, aby byly s to rozlišit mezinárodní smlouvy nebo jejich ustanovení, které mohou a mají aplikovat přímo, od takových, která podle úvahy Parlamentu ke své konkretizaci nezbytně vyžadují přijetí vnitrostátní úpravy ve formě zákona. Pokud Parlament mezinárodní smlouvy nebo jejich ustanovení neprovede zákonem, jsou součástí právního řádu, mají přednost před zákonem a podle povahy věci mohou být aplikovány.
Navrhovanou úpravou dochází k rozšíření věcné působnosti čl. 10 Ústavy, který se dnes vztahuje výlučně na mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách. S výkladem tohoto termínu bývají však spojeny obtíže již ve fázi schvalování těchto smluv v Parlamentu, kde se nadto vyžaduje kvalifikovaná ústavní většina v obou komorách. Napříště bude vymezení smluv jsoucích součástí právního řádu širší, přičemž zvláštní pravidla schvalování budou použita jen na mezinárodní smlouvy, které mají za následek převod některých působností ústavních orgánů České republiky na mezinárodní instituce.
Důsledkem přednosti mezinárodních smluv jsoucích součástí právního řádu před zákonem bude i vázanost soudce těmito mezinárodními smlouvami. Nejeví se jako praktické z hlediska budoucích závazků České republiky plynoucích z členství v Evropské unii a ani jako právně možné, aby v případě nesouladu zákona s mezinárodní smlouvou jsoucí součástí právního řádu, rozhodoval Ústavní soud. V opačném případě by hrozilo jednak zdržení mnoha soudních sporů, jednak neúměrné přetížení Ústavního soudu. Navíc nutno zdůraznit, že universální funkcí ústavních soudů ve všech vyspělých zemích je abstraktní, resp. konkrétní ochrana ústavnosti, eventuálně základních lidských práv a svobod, a rozšiřování takto vymezené působnosti Ústavního soudu České republiky by bylo nesystémové.
Proto se předpokládá, že soudce v případě zjištění rozporu zákona s mezinárodní smlouvou jsoucí součástí právního řádu dá přednost mezinárodní smlouvě. Takový postup bude možný jen tehdy, budou-li příslušná ustanovení v mezinárodní smlouvě dostatečně konkrétní a nebudou proto muset být Parlamentem provedena zákonem. Tento postup obecného soudu vyplývá jak z přednosti mezinárodních smluv (resp. jejich určitých ustanovení) před zákonem, tak z explicitní úpravy v čl. 95.
Ochrana lidských práv a základních svobod poskytovaná v souladu s čl. 4 Ústavy mocí soudní výše uvedenou změnou neutrpí, ale naopak se zpružní a zvýší. Ústavní soud zůstane i nadále poslední vnitrostátní instancí v ochraně základních práv a svobod, která bude rozhodovat o ústavních stížnostech pro porušení základních práv a svobod a jíž zůstane výlučná pravomoc rušit zákony v případě, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo s ustanoveními mezinárodních smluv o lidských právech a svobodách. Ústavní soud bude nadále sám určovat, které ustanovení mezinárodní smlouvy jsoucí součástí právního řádu bude považovat za ustanovení o lidských právech a svobodách, a jemuž tudíž poskytne nejvyšší ochranu. Mezi subjekty oprávněnými iniciovat řízení o zrušení zákona pro rozpor zákona s ustanovením o lidských právech a svobodách v mezinárodní smlouvě jsoucí součástí právního řádu nadále nebudou obecné soudy, neboť ty budou mít povinnost aplikovat mezinárodní smlouvu bez přerušení řízení.
Evropské státy řeší různě problematiku vztahu mezinárodního a vnitrostátního práva, tzn. že uplatňují monistické nebo dualistické nebo smíšené koncepce. Nicméně děje se tak vždy se zřetelnou tendencí vstřícně přejímat mezinárodní závazky do vnitrostátního práva. Některé státy přiznávají mezinárodním smlouvám potenciálně až nadústavní nebo ústavní charakter. To platí např. pro monistické pojetí v Nizozemí nebo pro dualistické pojetí v Rakousku (záleží zde na hierarchickém postavení recepční normy). Již podle platné právní úpravy obsažené v čl. 10 a čl. 87 Ústavy Česká republika přiznává prakticky ústavní charakter mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách (kvalifikované ústavní většiny, absence kontroly ústavnosti, vázanost Ústavního soudu). Francie, Řecko, Belgie, Lucembursko, Švýcarsko či Polsko pokládají mezinárodní smlouvy za pramen právních norem nadzákonné povahy. Do této skupiny států se podle nové právní úpravy výslovně a jednoznačně zařadí i Česká republika, přičemž ustanovením o lidských právech a svobodách v mezinárodních smlouvách zůstane v konečné instanci ochrana na ústavní úrovni. Řada jiných států jako například Německo, Maďarsko, zčásti Rakousko, Itálie, Spojené království, přejímá mezinárodní smlouvy formou zákona; v praxi mívají před vnitrostátním zákonodárstvím zpravidla přednost.
Navrhovaná právní úprava přinese v České republice zprůhlednění systému a hierarchie právních norem. Dnes Ústava České republiky neuznává jako pramen práva jiné smlouvy než smlouvy o lidských právech a základních svobodách. Paradoxně na jiné smlouvy – z hlediska Ústavy vlastně neexistující prameny práva – hojně odkazují zákony. V nově navrhovaném znění Ústava jasně uzná existenci mezinárodních smluv a obecně otevře cestu jejich používání ve vnitrostátním právním řádu.
Jakmile se mezinárodní smlouva, s jejíž ratifikací vyslovil souhlas Parlament, stane závaznou pro Českou republiku, nic nestojí v cestě jejímu uplatňování uvnitř státu. Stát musí mít ovšem eminentní zájem na respektování svých nejvyšších zákonů, jimiž jsou zákony ústavní. Dosavadní Ústava tento zásadní problém neřeší. Proto se předpokládá, že Ústavní soud získá novou kompetenci a bude rozhodovat o souladu mezinárodních smluv jsoucích součástí právního řádu s ústavním pořádkem, a to před jejich ratifikací. Po vzoru řady států, především Spolkové republiky Německo, Francie, Španělska, Portugalska a Polska, se tak zavádí tzv. předběžná kontrola ústavnosti mezinárodních smluv. Subjekty oprávněnými podat návrh na přezkoumání ústavnosti mezinárodní smlouvy před jejich ratifikací, budou prezident republiky nebo určitý počet poslanců nebo senátorů.
V případě, že Ústavní soud zjistí rozpor mezi ústavním pořádkem a smlouvou, bude nutno buď k ratifikaci smlouvy nepřikročit, nebo změnit ústavní pořádek a tím vytvořit prostor pro její ratifikaci. Zkušenosti z uvedených států ukazují, že je taková kompetence Ústavního soudu potřebná a žádoucí.
Ad. 2. Novela Ústavy vytváří prostor pro přistoupení České republiky k smlouvám, jež jsou právním základem Evropské unie, nebo pro vstup do dalších mezinárodních institucí, které budou spojeny například se společnou trestní jurisdikcí (společným postihem určitých skutkových podstat trestných činů). V souvislosti s tím je třeba pro případ vstupu do Evropské unie upravit třístranný vztah mezinárodního práva, práva vnitrostátního a práva mezinárodní instituce.
Z hlediska vnitrostátního je nevyhnutelné jednak umožnit samotný vstup státu do nadstátní mezinárodní instituce, jednak zabezpečit, aby byl stát po svém vstupu trvale schopen plnit členské povinnosti.
Svrchovaný stát při svém vstupu předává mezinárodní instituci část svých svrchovaných pravomocí v oblasti tvorby práva, vynucování práva, centrálního bankovnictví atd. Nevzdává se tím svrchovanosti samotné, která je pojmovým znakem samostatného státu. Naopak svou svrchovanost zhodnocuje tím, že ji v některých oblastech vykonává společně s jinými státy prostřednictvím zvláštního mezinárodního subjektu. Vstup do Evropské unie proto nebude mít za následek ztrátu svrchovanosti českého státu, ale jen odlišný výkon svrchovaných pravomocí.
Návrh novely Ústavy má umožnit, aby se v budoucnosti mezinárodní smlouvou mohlo provést výše uvedené postoupení výkonu některých svrchovaných pravomocí na mezinárodní instituci. Navrhovaná úprava se inspiruje metodou, kterou využilo Polsko ve své Ústavě z roku 1997. Také Rakousko v čl. 9 Ústavy postupovalo obdobně.
Přenos pravomocí na nadstátní organizaci, jejíž činnost se v případě Evropské unie stále více dotýká každodenního života lidí, modifikuje charakter samotné státní moci i fungování dělby moci uvnitř státu. Rozhodnutí v takové věci proto vyžaduje široký politický a sociální konsensus. Ústavy zpravidla vyžadují zvláštní kvalifikovanou většinu při hlasování v národním parlamentu o souhlasu s ratifikací smlouvy o přístupu, popř. i smluv o změně zřizovacích smluv, nebo podmiňují souhlas kladným výsledkem referenda, popřípadě obě metody kombinují.
Návrh novely Ústavy předpokládá, že k ratifikaci mezinárodní smlouvy, jíž se přenášejí některé pravomoci ústavních orgánů na mezinárodní instituci, je třeba souhlasu stejné kvalifikované většiny, jaká se vyžaduje k přijetí ústavního zákona, nebo že ústavní zákon stanoví, že k ratifikaci takové smlouvy je třeba referenda. Tím dochází k rozvedení ustanovení čl. 2 odst. 2 Ústavy, podle něhož ústavní zákon může stanovit, kdy lid vykonává svoji moc přímo (příslušné návrhy ústavních zákonů o referendu zpracovaly jak Senát, tak vláda). Jde přitom o ratifikaci každé smlouvy, jíž se přenášejí pravomoci ústavních orgánů: kromě smlouvy o přistoupení (akcesní smlouva) to mohou být i smlouvy pozdější, pokud jimi dojde k přenosu dalších pravomocí ústavních orgánů.
Po vzoru některých ústav členských států Evropské unie se zakotvuje zvláštní úprava vztahu mezinárodního, vnitrostátního a práva ES, a to v podobě generální interpretační klauzule zakazující interpretovat celý právní řád způsobem neslučitelným se závazky vyplývajícími z členství ve výše zmíněné mezinárodní instituci. Mezi tyto závazky patří především zajištění provádění a vynucování evropského práva, garance jeho základních atributů jako je přednost před celým vnitrostátním právním řádem či přímý účinek, dodržování základních hodnot a principů Evropské unie (svoboda, demokracie, právní stát aj.) apod. Jak vidno, je povaha závazků ve srovnání se závazky vyplývajícími z ostatních mezinárodních smluv výrazně nadstandardní; proto je také navrhována zvláštní ústavní úprava.
V řadě dalších zemí se specifikace této závažné otázky ponechává spíše ústavním soudům. Je-li však výslovně upravován postup obecných soudů ve vztahu vnitrostátního a mezinárodního práva v čl. 95 Ústavy, tím spíše by měl být upraven ve vztahu práva vnitrostátního a práva ES.
Rovněž tak se zakotvuje ústavní základ podrobnější zákonné úpravy součinnosti Parlamentu a vlády ve věcech Evropské unie. Jde o pendant Protokolu o úloze národních parlamentů, který byl přijat spolu s Amsterodamskou úmluvou, a reflexi výrazného posílení exekutivy ve věcech, v nichž je jinak vystavena důkladné kontrole Parlamentu, případně v nichž je jinak příslušný jednat Parlament sám. Parlament ke své činnosti na tomto specifickém poli potřebuje dostatek informací a některá zvláštní oprávnění, jichž by se mu touto cestou mělo dostat.
Slučitelnost navrhované úpravy s mezinárodními závazky a ústavním pořádkem
Navrhovaná ústavní úprava slouží výlučně k posílení mechanismů plnění mezinárodních závazků České republiky a k přípravě České republiky na jejich převzetí. Jelikož jde o návrh ústavního zákona, nelze soulad s ústavním pořádkem zkoumat. Lze však konstatovat, že je respektována obecná dikce Ústavy a ctěny základní parametry dělby moci a jejího vyvažování.
Vztah navrhované úpravy k právu Evropských společenství
Navrhovaná novelizace Ústavy je v souladu se závazky, které přijala Česká republika Evropskou dohodou zakládající přidružení mezi Českou republikou na jedné straně a Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na straně druhé (Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb.) a jmenovitě jejím článkem 117 odst. 1, podle kterého strany podniknou všechna obecná nebo zvláštní opatření požadovaná ke splnění jejich závazků podle uvedené dohody; budou sledovat dosažení cílů vytyčených touto dohodou; jako konečný cíl ČR uvádí preambule uvedené Dohody přijetí do Společenství.
Navržená novelizace Ústavy vyjádřená zejména v článcích 10, 10a, 10b a 10c umožňuje České republice získat členství v Evropské unii, plnit závazky vyplývající ze zakládajících smluv Evropské unie, Evropského společenství, Evropského společenství uhlí a oceli a Evropského společenství atomové energie, lépe přizpůsobit institucionální uspořádání podmínkám a potřebám evropské integrace a účinněji využívat výhod, které tento proces poskytuje.
Návrh je v souladu s judikaturou Soudního dvora ES zakládající prioritu komunitárního práva.
Finanční a hospodářský dosah navrhované úpravy
Z navrhované právní úpravy nevyplývají zvýšené přímé nároky na státní rozpočet.