Návrh zák. o přechodném financování dávek horníkům

V letech 1990 až 1992 realizoval stát rozsáhlá restrukturalizační opatření v oblasti hlubinného hornictví, která byla spojena s výrazným poklesem těžby a hromadným propouštěním horníků z organizačních i zdravotních důvodů. Jestliže v roce 1989 bylo v uhelném hornictví zaměstnáno celkem 164 tisíc zaměstnanců, pak v roce 1992 poklesl tento počet na 112 tisíc a na konci roku 2000 pracovalo v uhelném hornictví již jen 44 tisíc zaměstnanců. Současné prognózy důlních společností ukazují, že v roce 2005 bude v uhelném hornictví pracovat již jen 34 tisíc zaměstnanců. Objem těžby uhlí poklesl ze 112 mil. tun v roce 1989 na 86 mil. tun v roce 1982 a na 64 mil. tun v roce 2000. Předpoklady hovoří již jen o 47 mil. těžby uhlí v roce 2005. Uvedená čísla, která jsou, pokud jde o trend, obdobná i v uranovém a rudném hornictví, nejlépe dokumentují mimořádný rozsah útlumu tohoto průmyslového odvětví, který byl koncentrován do několika málo regionů. Rozsáhlé propouštění se přitom díky komplexu sociálních opatření financovaných ze státního rozpočtu i z podnikových zdrojů podařilo realizovat bez vážnějších obtíží v prostředí sociálního smíru.

Technická, organizační a zdravotně preventivní opatření byla provázena sociálně zdravotními opatřeními, která směřovala ke zvýšení ochrany zdraví horníků pracujících na nejrizikovějších důlních pracovištích v podzemí, z nichž velká část musela hromadně v uvedených letech z těchto pracovišť odejít pro výrazné překročení stanovené nejvyšší přípustné expozice dosažené na těchto pracovištích, pro ohrožení nemocí z povolání, popřípadě z důvodu vzniku nemoci z povolání. Současně však přiznání těchto dávek umožnilo poskytnout uvolňovaným horníkům, jejichž další pracovní uplatnění je v konkurenčním prostředí na trhu práce obtížné či prakticky nemožné, zabezpečení, které kompenzuje zdravotní a sociální újmu, k níž u nich došlo v důsledku nepřiměřeně dlouhého a intenzivního výkonu práce na rizikových pracovištích. Tyto kompenzace se uskutečňují některými krátkodobými dávkami (jednorázové odstupné, mzdové vyrovnání poskytované po dobu nejvýše jednoho roku) a zejména dlouhodobými zákonnými dávkami (zvláštní příspěvek horníků, deputátní uhlí a dříví a náhrada za ztrátu na výdělku poskytované v rámci náhrady škody způsobené na zdraví horníků).

Do roku 1994 vzniklo šest komerčních uhelných společností, a to Ostravsko-karvinské doly, a. s., Ostrava, Českomoravské doly, a. s., Kladno, Mostecká uhelná společnost, a. s., Most, Severočeské doly, a. s., Chomutov, Sokolovská uhelná, a. s., Sokolov a Západočeské uhelné doly, a.s., Zbůch u Plzně. Vnitřní restrukturalizace a stabilizace uvedených komerčních společností je finančně náročná a neumožňuje těmto společnostem nést miliardové sociální náklady pocházející z minulosti spojené s výplatou tzv. obligatorních sociálně-zdravotních dávek vzniklých do 31.12.1992 ve svém hospodaření při respektování tržního principu tvorby cen uhlí a nezbytnosti vlastního rozvoje. Mnohem náročnější prostředí, ve kterém se budou hornické společnosti nacházet v období plné liberalizace trhu s energiemi a nutnost postupné konsolidace pánevních regionů vyžaduje, aby tyto přechodné náklady, pocházející z minulosti a nesouvisející s útlumem, byly hrazeny trvale ze státního rozpočtu.

Od vzniku komerčních uhelných společností jsou proto obligatorní sociálně zdravotní dávky, na které vznikl nárok do 31.12.1992 u činných dolů i u dolů, na které byl vládou vyhlášen útlum, předmětem dotace státního rozpočtu cestou rozpočtové kapitoly Ministerstva průmyslu a obchodu. Ostatní státní organizace uhelného průmyslu (dnes Východočeské uhelné doly, s.p., Trutnov a Palivový kombinát, s.p., Ústí nad Labem) byly zachovány formou státního podniku s postupným zařazením do likvidace. I u těchto státních podniků jsou veškeré sociálně zdravotní závazky vzniklé do 31.12.1992 hrazeny z dotace státního rozpočtu. Prostředky na úhradu obligatorních sociálně zdravotních dávek jsou při tvorbě státního rozpočtu zahrnovány do rozpočtové kapitoly Ministerstva průmyslu a obchodu společně s prostředky na neinvestiční dotace na útlum dolů a lomů. Výplata uvedených sociálních dávek je pak prováděna prostřednictvím komerčních hornických organizací či státních podniků, které jsou příjemci dotace ze státního rozpočtu. Obdobná situace panuje i v oblasti útlumu uranových a rudných dolů. Systém úhrady uvedených sociálně zdravotních dávek je shodný jako v uhelném hornictví s tím, že horníkům se poskytuje pouze zvláštní příspěvek horníkům a náhrada za ztrátu na výdělku podle § 195 zákoníku práce.

Uvedené dlouhodobé sociálně zdravotní dávky představují časově omezený, avšak dlouhodobý finanční závazek státu, který je důsledkem přijetí jeho strategického rozhodnutí o útlumu hornictví (uhelného, uranového i rudného) a svojí podstatou a smyslem jsou obdobné dávkám sociálního zabezpečení: o jejich uplatnění rozhodl stát jako vlastník důlních podniků v době, kdy tyto dávky byly zavedeny a postiženým horníkům přiznány, tyto dávky jsou vypláceny bývalým horníkům na základě zákona a představují finanční závazek státu vůči bývalým horníkům. Tento finanční závazek musí stát i v budoucnosti garantovat nezpochybnitelným způsobem (jde o nároky vyplývající ze zákona), a to jak vůči horníkům, kterým jsou uvedené sociální dávky vypláceny, tak vůči důlním podnikům, které na sebe převzaly namísto státních orgánů výplatu těchto dávek.

Při privatizaci důlních podniků i v dalších letech až do současnosti stát opakovaně potvrzoval svůj závazek financovat uvedené sociálně zdravotní dávky horníků, na které vznikl nárok, a které byly přiznány do konce roku 1992 usneseními vlády a na jejich základě poskytuje ze státního rozpočtu v rámci kapitoly Ministerstva průmyslu formou účelových dotací, potřebné finanční prostředky společně s prostředky určenými na útlum těžby a na zahlazování škod způsobených důlní činností. Pro finanční garanci uvedených zdravotně sociálních dávek, nezbytnou s ohledem na jejich zákonný charakter a skutečnost, že je vyplácejí nadále místo státu podnikatelské subjekty, však dosud chybí příslušná zákonná úprava, jejíž přijetí zákon č.218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla) umožňuje. Podle § 14 odst. 1 tohoto zákona může zvláštní právní předpis stanovit, že na dotaci poskytovanou právnickým osobám na podnikatelskou činnost, je právní nárok. Navrhovaným zákonem se tato chybějící právní úprava doplňuje. Zajistí nárokovým způsobem poskytování dotace na uvedené sociálně zdravotní dávky horníků pro poskytovatele těchto zákonných dávek - privatizované podniky hlubinného hornictví i pro státní podniky, které mohou být v budoucnosti rovněž zprivatizovány.

Přijetí navrhované právní úpravy přispěje k posílení právních jistot desetitisíců poživatelů uvedených zdravotně sociálních dávek, k finanční stabilitě a perspektivám dalšího úspěšného vývoje velkých těžařských firem, které se významně podílejí na ekonomickém rozvoji a sociální stabilitě krizových regionů České republiky (severní Morava, severní Čechy), a které budou muset obstát v tržním prostředí v soutěži s konkurenty, jimž riziko výplaty obdobných dávek ve srovnatelných objemech nehrozí. Zpochybnění úhrady sociálně zdravotních dávek nebo nezajištění potřebných zdrojů k jejich úhradě by vzhledem k jejich váze na celkových nákladech podnikatelské činnosti důlních společností, které tyto dávky vyplácejí, mohlo způsobit vážné finanční potíže, popřípadě zánik těchto společností s nepříznivým dopadem na zaměstnanost v uvedených regionech a potřebu úhrady tím vyvolaných dodatečných vyšších sociálních výdajů ze státních prostředků v rámci záchranné sociální sítě apod.

Přijetím navrhované úpravy se nezmění vlastní způsob financování zdravotně sociálních dávek realizovaný do současné doby na základě usnesení vlády ze státního rozpočtu prostřednictvím kapitoly Ministerstva průmyslu, ani způsob jejich výplaty, která bude nadále prováděna jednotlivými důlními společnostmi, v žádném případě pak nedojde v důsledku přijetí navrhované úpravy k rozšíření okruhu oprávněných osob, okruhu zdravotně sociálních dávek ani změně jejich podmínek či zvýšení nároků v jednotlivých případech nad rámec příslušných zákonných úprav, na jejichž základě se uvedené sociální dávky poskytují.

Dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet:

Přijetí navrhované úpravy nebude mít vliv na výdaje státního rozpočtu, vzhledem k tomu, že v minulosti byly a i v současnosti jsou uvedené nároky ze státního rozpočtu financovány. Navrhovaný zákon mění pouze charakter dotace poskytované každoročně ze státního rozpočtu na úhradu sociálně zdravotních dávek horníků. S postupem času se budou roční náklady státního rozpočtu na úhradu uvedených dávek snižovat vzhledem k tomu, že okruh poživatelů těchto dávek nemůže být rozšířen a každoročně se snižuje. Od roku 1993 do roku 2000 se postupně zvýšily roční náklady státního rozpočtu na výplatu těchto dávek za všechny důlní společnosti v České republice z cca 1 mld Kč na 2 mld Kč a v následujících letech se budou pohybovat zhruba na stejné úrovni s tím, že po roce 2010 lze očekávat výraznější pokles těchto nákladů.

Soulad s ústavním pořádkem České republiky:

Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Soulad s právem Evropské unie:

Předmět navrhované právní úpravy nenáleží do působnosti ES. Právo ES nezakazuje poskytování dotací na úhrady zákonem stanovených sociálních dávek vyplácených podnikatelskými subjekty místo státních orgánů.

Předložený návrh zákona není relevantní pro sbližování práva České republiky s právem ES a není v rozporu s právem ES.

K § 1:

Ustanovení vymezuje okruh tzv. sociálně zdravotních nároků horníků, které představují závazek státu vyplývající z jeho bývalého vlastnictví důlních podniků a z jeho odpovědnosti za újmy, zejména škody na zdraví, způsobené bývalým horníkům v důsledku porušování hygienických předpisů a předpisů o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci v podzemí hlubinných dolů. Navrhovaná úprava financování prostřednictvím nárokové dotace ze státního rozpočtu se bude vztahovat na

a) zvláštní příspěvek horníkům na který vznikl nárok do 31. prosince 1992 zaměstnancům uvolněným ze zdravotních důvodů na základě vyhlášky č. 129/1979 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků v hornictví trvale nezpůsobilých k dosavadní práci v podzemí hlubinných dolů, a následně podle zákona č. 98/1987 Sb., o zvláštním příspěvku horníkům, ve znění zákona č. 160/1989 Sb.,

b) náhradu za ztrátu na výdělku vyplácenou podle § 195 zákona č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů, vyplácenou zaměstnancům, jimž tento nárok vznikl do 31. prosince 1992,

c) deputátní uhlí a dříví poskytované na základě § 23 zákona č. 1/1992 Sb., zákon o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku, uvolněným pracovníkům, důchodcům, a vdovám, kterým tento nárok vznikl do 16. ledna 1992 podle výnosu Federálního ministerstva paliv a energetiky č. 1/1990 ze dne 23.1.1990, reg. pod č. 59/1990 Sb..

Navrhovaná právní úprava se netýká financování nároků na uvedené dávky přiznaných po 31.12.1992, ani financování jiných nároků poskytovaných uvolňovaným pracovníkům (odstupné podle § 60a a násl. zákoníku práce, odstupné a mzdové vyrovnání podle vyhlášky č.19/1991 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků trvale nezpůsobilých k dosavadní práci, věrnostní přídavek horníkům podle zákona č.62/1983 Sb., o věrnostním přídavku horníků), které bude i nadále zajištěno z prostředků důlních společností.

Klíčovým z hlediska navrhované právní úpravy je pro zvláštní příspěvek horníků a náhradu za ztrátu na výdělku datum 31.12.1992, k němuž byly důlní podniky privatizovány. Nároky na uvedené dávky přiznané do tohoto data a vyplácené privatizovanými podniky jsou financovány i nadále ze státního rozpočtu a dávky přiznávané po tomto datu jsou financovány privatizovanými důlními společnostmi. Toto řešení je věcně opodstatněné a spravedlivé jak vůči státu, tak vůči důlním společnostem a po celou dobu od roku 1992 do současnosti bylo opakovaně potvrzováno postupně dalšími vládami řadou jejich usnesení zabývajících se restrukturalizací a útlumovými programy v hornictví. U deputátního uhlí a dříví je rozhodným datem 16.1.1992 s ohledem na počátek účinnosti zákona č.1/1992 Sb., o mzdě, který uvedené nároky do budoucna zrušil a ponechal v platnosti pouze nároky přiznané dřívějšími státními podniky do dne účinnosti zákona o mzdě (podle výnosu bývalého federálního ministerstva paliv a energetiky č. 1/1990, reg. pod. č.59/1990 Sb., se za tyto nároky považují i nároky důchodců a vdov přiznané podle předpisů platných před 1.lednem 1990, a to ve výši v jaké náležely ke dni 31.prosince 1989 - takový předpisem byl např. výnos bývalého Ministerstva hornictví č.8/1989. I tyto nároky vyplácejí místo státu v současnosti důlní společnosti, popř. státní podniky působící v jednotlivých odvětvích hlubinného hornictví, a to ve výši nevalorizovaného finančního plnění v úrovni skutečných výplat roku 1992 (tj. při nezměněném hmotném základu nejvýše 100 Kč/q).

Restrukturalizace hornictví, včetně útlumu těžby formou postupné likvidace nadbytečných a ekologicky či ekonomicky nerentabilních kapacit, byla poprvé uceleně řešena usnesením vlády č. 691 ze dne 9.12.1992 k programu restrukturalizace uhelného průmyslu, kterým byla schválena v bodě I. č.3, písm. b) počínaje rokem 1993 účast státního rozpočtu na krytí obligatorních sociálně zdravotních nákladů a deputátů vzniklých do 31.12.1992. Následovala další usnesení vlády, která se zabývala sociálními důsledky a opakovaně potvrzovala a prodlužovala spoluúčast státu na úhradě sociálně-zdravotních závazků horníků:

usnesení č. 558 ze dne 4.října 1995, o doplnění koncepce útlumu uhelného hornictví v České republice, v bodě II č. 1 uložilo ministru průmyslu a obchodu ve spolupráci s ministry práce a sociálních věcí, financí a zdravotnictví zpracovat a předložit vládě do 31.3.1996 analýzu ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků organizací uhelného průmyslu vůči současným i bývalým pracovníkům vzniklých do 31.prosince 1992 a předložit vládě též návrh zásad trvalé účasti státu na jejich úhradě včetně návrhu harmonogramu příslušných legislativních opatření – tento materiál byl projednán na poradě ministrů dne 14.1.1997 s tím, že porada se shodla, že je žádoucí, aby státní rozpočet i nadále hradil uvedené náklady, na něž vznikl nárok před koncem roku 1992 a nepřenášel je na zaměstnavatele,
usnesení č. 15 ze dne 8. ledna 1997, o prodloužení platnosti bodu I/3/b usnesení vlády České republiky z 9.prosince 1992 č.691, k programu restrukturalizace uhelného průmyslu, kterým vláda souhlasila s prodloužením státní účasti na krytí obligatorních sociálně zdravotních nákladů a deputátů vzniklých do 31.12.1992 schválené v bodě I. č.3, písm. b) usnesení vlády č. 691/1992, a to do 1.března 1997,
usnesení č. 37 ze dne 15. ledna 1997, o změně usnesení vlády č.15/1997, o prodloužení platnosti bodu I/3/b usnesení vlády České republiky z 9.prosince 1992 č.691, k programu restrukturalizace uhelného průmyslu, kterým vláda souhlasila s prodloužením státní účasti na krytí obligatorních sociálně zdravotních nákladů a deputátů důchodců vzniklých do 31.12.1992 schválené v bodě I. č.3, písm. b) usnesení vlády č. 691/1992, a to do 1.července 1997,
usnesení č. 401 ze dne 2.července 1997, k postupu vypořádání ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků organizací uhelného, uranového a rudného hornictví vůči pracovníkům, jejichž nárok vznikl do 31.prosince 1992, kterým vláda stanovila v bodě II zásady spoluúčasti státu na úhradě ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků organizací báňského průmyslu vůči pracovníkům, jejichž nárok vznikl do 31.prosince 1992 (uvedené v příloze k usnesení vlády), a v bodě III souhlasila s úhradou ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních nároků vůči pracovníkům organizací báňského průmyslu vzniklých do 31.prosince 1992 u zvláštního příspěvku horníků, náhrady za ztrátu na výdělku a u deputátů, na něž vznikl nárok do 16.ledna 1992, z finančních prostředků účelové dotace státního rozpočtu na útlum těžby prostřednictvím rozpočtové kapitoly ministerstva průmyslu a obchodu do 31.prosince 1998,
usnesení č. 814 ze dne 9.prosince 1998, o plnění útlumových programů v odvětví uhelného a rudného hornictví a návrhu dalšího postupu po roce 1998, kterým vláda schválila v bodě II mj. spoluúčast státu na sociálně zdravotních nákladech v uhelném a rudném hornictví s výjimkou hnědouhelných akciových společností ve věcném vymezení podle přílohy č.3 tohoto usnesení,
usnesení č. 913 ze dne 8. září 1999 k postupu vypořádání ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků vůči pracovníkům uhelného, uranového a rudného hornictví od roku 2000, kterým vláda schválila
1. v bodě II č. 2 písm. a) úhradu ze státního rozpočtu u pracovníků v hornictví ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků vzniklých do 31. prosince 1992 (náhrad za ztrátu na výdělku, tzv. zdravotního zvláštního příspěvku horníků a deputátů vzniklých před 16.lednem 1992)
2. v bodě II. č. 3 úhradu ze státního rozpočtu u horníků organizací geologického průzkumu ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků vzniklých do 31. prosince 1992 a jednorázového vypořádání vzniklých a dosud nevypořádaných obligatorních sociálně-zdravotních závazků, a to počínaje rokem 2000 a prostřednictvím rozpočtové kapitoly Ministerstva životního prostředí
3. v bodě II. č. 4 zásady dlouhodobého závazku státního rozpočtu úhrady ze zákona vyplývajících obligatorních sociálně-zdravotních závazků vůči zaměstnancům uhelného, rudného a uranového hornictví uvedené v příloze usnesení.

Stav, kdy financování nároku občana, který je zákonem založeným závazkem státu, je opakovaně potvrzováno usneseními vlády, která nemají povahu obecně závazného právního předpisu, je právně neudržitelný a z hlediska potřeb praxe i neopodstatněný. Navrhuje se proto zákonem výslovně upravit, že výplaty sociálně zdravotních dávek horníků se hradí dotací poskytovanou ze státního rozpočtu podle zvláštního zákona (tj. podle zákona o rozpočtových pravidlech) s tím, že na poskytnutí této dotace mají právnické osoby uvedené v odstavci 1 právní nárok. Tím se odstraní rozpor mezi nárokovým charakterem uvedených sociálních dávek, které musí být podle výše uvedených zákonů horníkům poskytnuty důlními společnostmi a nenárokovým charakterem účelové dotace ze státního rozpočtu na úhradu těchto dávek. Odstranění této právní mezery zvýší právní jistotu uvolněních horníků i důlních společností, které jim vyplácejí místo státních orgánů uvedené sociálně zdravotní dávky a zajistí potřebné předpoklady pro jejich další ekonomický rozvoj. Přispěje i k vytváření rovných podmínek hospodářské soutěže v konkurenčním prostředí těžařských firem nabízejících svoji produkci na našem trhu.

Navržené řešení je přitom administrativně mnohem jednodušší, operativnější a finančně méně náročné než případné převedení výplaty uvedených dávek na některý ze státních orgánů vyplácejících sociální dávky. Nenaruší současný mechanismus poskytování dotací na úhradu uvedených dávek, ani jejich účelový charakter a přispěje k přesnému vymezení mandatorních výdajů státu ve vztahu k jeho závazkům z minulosti.

K § 2:

S ohledem na skutečnost, že k uplatnění navrhované právní úpravy v praxi není zapotřebí delší legisvakance, navrhuje se stanovit účinnost navrhovaného zákona dnem jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.

Jiří Hofman v.r. Milada Emmerová v.r.

Jaroslav Gongol v.r. Tomáš Teplík v.r.

Ludmila Müllerová v.r. Břetislav Petr v.r.

Dušan Tešnar v.r. Zdeněk Škromach v.r.

Podpisová listina navrhovatelů

k návrhu zákona o přechodném financování některých sociálně zdravotních dávek horníků

Jméno a příjmení poslance podpis

…………………………………… …………………………………..

…………………………………… ……………………………………

…………………………………… …………………………………...

…………………………………… ……………………………………

V Praze, dne……………………

1⁾ § 10 až § 11a vyhlášky ministerstva práce a sociálních věcí č.129/1979 Sb., o pracovním uplatnění a hmotném zabezpečení pracovníků trvale nezpůsobilých k dosavadní práci v podzemí hlubinných dolů.

Zákon č. 98/1997 Sb., o zvláštním příspěvku horníků, ve znění zákona č.160/1989 Sb.

§ 23 zákona č. 1/1992 Sb., zákon o mzdě, odměně za pracovní pohotovost a o průměrném výdělku.

§ 195 zákona č.65/1965 Sb., zákoník práce.

2⁾ § 7 odst. 1 písm. d) a § 14 až 18 zákona č.218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění zákona č.493/2000 Sb.