Dne 1. 3. 2000 nabyl účinnosti zákon č. 356/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony. Tímto zákonem byl mimo jiné změněn § 73a, jímž je vláda ode dne účinnosti zmíněné novely zmocněna jednak k tomu, aby nařízením stanovila obsahovou náplň jednotlivých živností a seznam oborů živností volných a jednak k tomu, aby nařízením stanovila seznam živností, jejichž výkon je podnikatel povinen zajistit pouze fyzickými osobami splňujícími odbornou způsobilost uvedenou v tomto nařízení. Na základě § 73a mají dále ministerstva, do jejichž působnosti patří odvětví, v nichž jsou živnosti provozovány, vydat v dohodě s Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem školství, mládeže a tělovýchovy vyhlášku, která stanoví způsob provádění a obsahovou náplň zkoušky, kterou lze takovou odbornou způsobilost prokázat.
Na základě tohoto zmocňovacího ustanovení bylo vydáno jednak nařízení vlády č. 140/2000 Sb., kterým se stanoví seznam oborů živností volných a jednak nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností.
Podle přechodného ustanovení zákona č. 356/1999 Sb. jsou živnostenské úřady povinny nahradit, po projednání s podnikatelem, průkazy živnostenského oprávnění vydané podle dosavadní právní úpravy pro živnosti volné ohlašovací, jejichž název předmětu podnikání neodpovídá seznamu vydanému podle § 73a, průkazem živnostenského oprávnění podle nové právní úpravy, a to do 3 let ode dne účinnosti nařízení vlády vydaného podle § 73a. Nařízení vlády č. 140/2000 Sb. a nařízení vlády č. 469/2000 Sb. nabyla účinnosti dnem 1. 1. 2001, kdy začala běžet ona tříletá lhůta pro výměnu živnostenských oprávnění.
Právní úprava obsažená v § 73a živnostenského zákona a v nařízeních vlády vydaných na jeho základě jednoznačně koliduje s čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož může podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností stanovit zákon, nikoliv tedy právní předpis nižší právní síly, jímž je nařízení vlády.Zmocňovací ustanovení ale přesouvá velmi rozsáhlou úpravu podmínek podnikání (stanovení seznamu volných živností, stanovení obsahových náplní jednotlivých živností, stanovení odborné způsobilosti jako podmínky provozování živnosti) právě do nařízení vlády, tedy podzákonného právního předpisu. To odporuje i samotnému § 2 živnostenského zákona, podle kterého je živností soustavná činnost provozovaná samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, za účelem dosažení zisku a za podmínek stanovených tímto zákonem (ani toto ustanovení tedy s úpravou podmínek živnostenského podnikání v podzákonných právních předpisech nepočítá).
Podle čl. 26 odst. 1 Listiny má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost a jde tedy o jedno ze základních ústavních práv. Podle čl. 4 odst. 2 Listiny mohou být za podmínek stanovených Listinou meze základních práv a svobod upraveny pouze zákonem. Stávající právní úprava obsažená v § 73a živnostenského zákona a na něj navazujících nařízeních vlády je s těmito ustanoveními Listiny základních práv a svobod jednoznačně v rozporu. Na základě toho se navrhuje příslušné zmocňovací ustanovení zrušit.
V právní teorii se vede dosud jednoznačně nevyřešený spor o to, zda zrušení zmocňovacího ustanovení má za následek též zánik na jeho základě vydaných prováděcích předpisů. Vzhledem k tomu, že na tuto otázku jsou diametrálně odlišné názory a s ohledem na zásadu právní jistoty se navrhuje zrušit stejným zákonem současně i obě dosud vydaná nařízení vlády. Nařízení vlády je zákonem možné zrušit, neboť obecná teorie práva vychází z toho, že právní norma může být zrušena právní normou stejné nebo vyšší právní síly (zásada lex superior derogat legi inferiori). Na tom nic nemění ani skutečnost, že Legislativní pravidla vlády takovou možnost ve svém čl. 10 odst. 3 vylučují a požadují, aby prováděcí právní předpisy byly rušeny opět pouze prováděcími právními předpisy, navíc k tomu účelu speciálně vydanými. Tato praxe je jako nesprávná ostatně kritizována i z pozic právní teorie (srov. J. Barák: Některé problémy legislativního procesu z pohledu současných legislativních pravidel vlády a možnosti jejich řešení). Legislativní pravidla jsou koneckonců jen vnitřním předpisem exekutivy a nikoliv obecně platným kodexem tvorby práva. O tom, že podzákonné předpisy lze zákonem rušit a v praxi tomu tak i je, svědčí koneckonců např. zrušovací ustanovení obchodního zákoníku (§ 772). Zrušení dotčených nařízení vlády zákonem nelze chápat ani jako extenzi moci zákonodárné do sféry moci výkonné, neboť právní úprava obsažená v těchto nařízeních vlády je, jak to vyplývá z výše citovaných ustanovení Listiny základních práv a svobod, vyhrazena zákonu a tedy moci zákonodárné.
Druhým důvodem (vedle kolize s Listinou základních práv a svobod), který mluví ve prospěch zrušení této úpravy, je důvod ekonomický. Jde o to, že živnostenské úřady jsou na základě přechodných ustanovení k zákonu č. 356/1999 Sb. povinny nahradit všechny živnostenské listy pro volné ohlašovací živnosti novými živnostenskými listy podle oborů živností stanovených nařízením vlády č. 140/2000 Sb. K takovéto rozsáhlé a nákladné transformaci živností po r. 1991 nikdy nedošlo. Částka na transformaci jednoho živnostenského oprávnění se odhaduje na 100 Kč, přičemž jen v hlavním městě Praze je na volné ohlašovací živnosti vydáno 1 694 000 živnostenských oprávnění a náklady na jejich transformaci by tak činily 169 400 000 Kč. To jsou ovšem jen náklady zahrnující papír, obálky, tisk a poštovné. K tomu je třeba připočítat další náklady, které by si vyžádalo pořízení další výpočetní a kancelářské techniky, platy dalších zaměstnanců, které by bylo třeba přijmout, s tím spojené rozšiřování kancelářských prostor atd. Celkové náklady jsou tak jen v hlavním městě Praze představiteli živnostenských úřadů odhadovány na cca 500 mil. Kč. Mimo hlavní město Prahu vydávají volné živnosti pouze živnostenské úřady, které jsou součástí pověřených obecních úřadů. Obce s pověřenými obecními úřady dostávají ze státního rozpočtu na výkon státní správy pouze příspěvek, který ani zdaleka nepokrývá náklady takto vynaložené z obecních rozpočtů a podstatnou část nákladů na výkon delegované státní správy proto obce musí hradit „ze svého“. Prakticky celý tento transformační experiment se tak má uskutečnit na účet obecních rozpočtů.
Vedle zcela zbytečně vynaložených finančních nákladů by tato transformace měla i další negativní důsledky, a to značné administrativní zatížení podnikatelů a s tím spojené omezování jejich ústavních práv, další zhoršování důvěry veřejnosti ve výkon veřejné správy a v neposlední řadě zhoršení právní stability a jistoty podnikatelů a veřejnosti vůbec. Je proto zcela nejasné, proč má vůbec k takové transformaci dojít, nehledě k tomu, že v současné době se připravuje nový živnostenský zákon, který má odpovídat normám EU, kde by naše stávající právní úprava založená na podzákonných právních předpisech sotva obstála.
Zrušení nařízení vlády č. 469/2000 Sb., kterým se stanoví obsahové náplně jednotlivých živností bude zřejmě v době co nejkratší vyžadovat novelu živnostenského zákona, jejímž prostřednictvím by se do něj ve formě příloh doplnily obsahové náplně řemeslných, vázaných a koncesovaných živností, což by jednak přispělo k právní jistotě podnikatelů a usnadnilo by to i činnost živnostenských úřadů. Jde o to, že v současné době živnostenský zákon obsahuje ve svých přílohách jen seznam živností řemeslných, vázaných a koncesovaných a v praxi by mohlo dojít ke sporům o to, o jakou živnost se v konkrétním případě vlastně jedná.
Jak vyplývá z výše uvedeného, návrh je v souladu s ústavní pořádkem České republiky, normami EU a bude mít pozitivní dopad na veřejné rozpočty.
K čl. I.
K bodu 1.
Na základě toho, že se navrhuje zrušit § 73a zmocňující vládu k vydání několika nařízení, je třeba zrušit, resp. upravit ta ustanovení živnostenského zákona, která na § 73a odkazují. Z toho důvodu se navrhuje zcela zrušit § 7 odst. 3. Má-li být podmínkou provozování živnosti odborná způsobilost, je třeba tento požadavek pro každou takovou živnost stanovit výslovně v příloze zákona, a to z důvodů, které jsou rozebrány v obecné části důvodové zprávy.
K bodu 2.
Jedná se o legislativně – technické promítnutí v návrhu odůvodněných změn.
K bodu 3.
Doplnění § 24 reaguje na skutečnost, že zákon č. 356/1999 Sb. zasáhl nepřípustným způsobem do tzv. nabytých práv (iura quaesita) a tím i do právní jistoty účastníků právních vztahů, když těm, kdo podle platné právní úpravy získali v dobré víře živnostenské oprávnění, dodatečně stanovil další podmínky pro trvání tohoto oprávnění, a to pod sankcí jeho zrušení při jejich nesplnění. Aby se do budoucna vyloučily takové retroaktivní zásahy státu do nabytých práv odporující principu právního státu (srov. čl. 1 Ústavy a nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 215/94, v němž se uvádí, že „ke znakům právního státu neoddělitelně patří princip právní jistoty a ochrany důvěry občana v právo. Tento postup zahrnuje zákaz retroaktivity právních norem, resp. jejich retroaktivního výkladu.“), navrhuje se pro tyto případy prominout žadatelům o vydání živnostenského listu povinnost splnit podmínku zvláštní odborné způsobilosti, resp. praxe v oboru.
K bodu 4.
Nové znění ustanovení § 25 se vrací do stavu před účinností zákona č. 356/1999 Sb., kdy se existence žádného seznamu volných živností nepředpokládala. Měl-li by takový seznam existovat, pak opět jen jako
K bodu 5.
Navrhuje se zrušit § 73a zmocňující vládu k vydání několika nařízení, odůvodnění je obsaženo v obecné části důvodové zprávy.
K čl. II
S ohledem na navrhované zrušení nařízení vlády o seznamu volných živností je třeba zrušit též čl. IV bod 25 přechodných ustanovení zákona č. 356/1999 Sb., který předpokládal povinnost živnostenských úřadů nahrazovat dosavadní živnostenská oprávnění, která neodpovídají seznamu volných živností obsaženému v nařízení vlády, živnostenskými oprávněními novými vycházejícími z tohoto seznamu. Bez nařízení vlády obsahujícího seznam volných živností by se tak jako tak jednalo o obsoletní ustanovení.
K čl. III a IV
Navrhuje se přímo zákonem zrušit nařízení vlády č. 140/2000 Sb. a nařízení vlády č. 469/2000 Sb., a to z důvodů, které jsou podrobně rozebrány v obecné části.
K čl. V
Navržená změna právní úpravy vyžaduje přechodná ustanovení, a to jednak přechodné ustanovení vztahující se ke správním řízením, která živnostenské úřady zahájily na základě čl. IV bod 25 zákona č. 356/1999 Sb. a jednak přechodné ustanovení vztahující se k živnostenským oprávněním vydaným na základě nařízení vlády č. 140/2000 Sb. V případě správních řízení se přihlíží k tomu, že smyslem navrženého zákona je odstranit z ústavního hlediska závadný stav. V důsledku toho nelze použít obvyklé klauzule, že „správní řízení zahájená přede dnem účinnosti zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů“, neboť by se tím tento stav jen prodlužoval. Proto se navrhuje ta správní řízení, která budou ke dni účinnosti zákona probíhat, ze zákona zastavit. V případě živnostenských oprávnění vydaných již na základě nařízení vlády č. 140/2000 Sb. nelze s ohledem na zásadu právní jistoty a důvěry v právo zvolit jiné řešení, než že tato oprávnění zůstávají zachována (jejich držitelům pak nebude nic bránit v tom, aby si je po zrušení omezujícího nařízení vlády č. 140/2000 Sb. změnili).
K čl. VI
Z důvodů uvedených v obecné části důvodové zprávy (v tomto případě především z důvodů ekonomických) se navrhuje stanovit počátek účinnosti zákona 15. dnem po vyhlášení.
Pavel Němec v.r. Miloslav Výborný v.r.
Eva Dundáčková v.r. Ivan Pilip v.r.
Pavel Svoboda v.r. Vlastimil Tlustý v.r.
Karel Kühnl v.r. Stanislav Volák v.r.
Petr Mareš v.r. Ladislav Korbel v.r.
Pavel Pešek v.r. Miroslav Kalousek v.r.
Ivana Hanačíková v.r. Petr Matějů v.r.
Václav Krása v.r. Ivan Langer v.r.
Zdeněk Kořistka
Zákon o živnostenském podnikání s vyznačením navrhovaných změn
Pozn.: navrhované změny jsou vyznačeny tučně, resp. přeškrtnuty.
§ 7
Zvláštní podmínky provozování živnosti
(1) Zvláštními podmínkami provozování živnosti jsou odborná nebo jiná způsobilost, pokud je tento zákon nebo zvláštní předpisy vyžadují.
(2) Nelze-li odbornou nebo jinou způsobilost prokázat dokladem vydaným jedné fyzické osobě, lze odbornou způsobilost prokázat dokladem vydaným podnikateli příslušným odborným orgánem v souladu se zvláštními předpisy.22b)
22b) Zákon č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění pozdějších předpisů.
HLAVA I
Živnosti ohlašovací
§ 19
Ohlašovací živnosti jsou:
a) řemeslné, je-li podmínkou provozování živnosti odborná způsobilost uvedená v § 21 a 22,
b) vázané, je-li podmínkou provozování živnosti odborná způsobilost uvedená v příloze č. 2, není-li dále stanoveno jinak,
c) volné, není-li jako podmínka provozování živnosti odborná způsobilost stanovena.
§ 25
Živnosti volné jsou živnosti, pro jejichž provozování tento zákon nevyžaduje prokazování odborné ani jiné způsobilosti. K získání živnostenského oprávnění pro živnosti volné musí být splněny všeobecné podmínky (§ 6 odst. 1).