Důvodová zpráva k Návrh novely zák. o matrikách, jménu a příjmení

1. Zhodnocení platného právního stavu:

V současné době není v právu České republiky institut anonymních porodů zakotven. Podle dosud platného a účinného zákona č. 268/1949 Sb., o matrikách, v platném znění, není dáno matce dítěte právo při porodu odmítnout sdělit svou totožnost. Stejně tak nový zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, který nabude účinnosti od 1.7. 2001, o této možnosti nehovoří.

Za tohoto právního stavu dochází k případům utajených domácích porodů s následným usmrcením dítěte matkou. Časté jsou též případy nalezených odložených novorozeňat, u kterých lze předpokládat následné trvalé poškození zdraví. Pachatelkami jsou zejména ženy v těžkých životních situacích, které se snaží z různých důvodů těhotenství a následný porod utajit. Často jde i o prostitutky, v mnoha případech cizinky, což navíc znesnadňuje možné budoucí osvojení odložených dětí.

Platný právní stav tedy žádným způsobem nepředchází tragickým případům opuštění novorozenců či přímo vraždám novorozenců matkou. Navrhovaná změna by měla těmto případům předcházet.

Další pozitivním efektem souvisejícím se zavedením anonymních porodů je možnost efektivněji využít stávajícího institutu osvojení v některých případech. Současný právní stav totiž znesnadňuje osvojování dětí cizinek zde rodících, které v mnoha případech o dítě nestojí (z porodnic zpravidla předčasně utečou). Jde zejména o prostitutky. Důvodem, který osvojení znesnadňuje, je existence mezinárodního prvku – tj. cizí státní občanství těchto dětí.

Níže vysvětlené změny, které umožní ženám, které o dítě nestojí, anonymně porodit, mohou ročně zachránit desítky životů dětí a zároveň v některých případech i usnadnit jejich osvojení, což je vzhledem k současnému stavu porodnosti v České republice řešení nanejvýš žádoucí.

2. Hlavní principy navrhované úpravy:

1. Změna zákon o matrikách, jménu a příjmení

Navrhovaná úprava mění zákon o matrikách tak, aby žena měla právo při porodu odmítnout uvést svou totožnost a tedy zůstat v anonymitě. Žena tedy sdělí lékaři veškeré požadované údaje, tak jako každá jiná rodička, zejm. údaje o zdravotním stavu, ovšem s výjimkou uvedení své totožnosti. Podrobnosti stanoví ministerstvo zdravotnictví vyhláškou. Časový údaj „při porodu“ je třeba vykládat extenzivně, tj. sdělení požadovaných údajů kromě totožnosti bude zpravidla probíhat před porodem, nelze však vyloučit ani případ, kdy k tomu dojde až po porodu (např. v případě okamžitého příjmu ženy, u níž je porod již v chodu).

Návrh dále vytváří zákonnou fikci o tom, že dítě je nalezenec. Do právního řádu se tedy nezavádí nový status fyzické osoby (osoba anonymně narozená), nýbrž se bude právně s touto osobou zacházet jako s nalezencem. Proto návrh výslovně vylučuje provádění šetření policie podle současného znění § 17 zákona č. 301/2001 Sb., o matrikách, jménu a příjmení, neboť toto šetření (u dětí nezjištěné totožnosti za účelem zjištění jejich totožnosti) by bylo v rozporu se smyslem institutu anonymních porodů.

Narození dítěte je povinno oznámit matričnímu úřadu zdravotnické zařízení, v němž byl porod ukončen podle § 15 odst. 1 zákona č. 301/2001 Sb. Vzhledem k tomu, že je v novele zakotvena fikce o tom, že je dítě nalezené, je pro odstranění pochybností do § 15 odst. 1 přidáno ustanovení, které výslovně uvádí, že oznamovací povinnost zdravotnického zařízení či lékaře se vztahuje i na případy anonymních porodů.

Matriční úřad podle § 18 odst. 4 písm. d) zákona č. 301/2001 Sb. nezapíše do knihy narození jméno, neboť „rodiče nejsou známi“, a učiní o tom oznámení soudu. Jméno potom (stejně jako u nalezenců) určí soud.

Fikce o tom, že dítě je nalezenec, je podstatná z důvodu umožnění jednoduššího osvojení dětí žen-cizinek. Pojem „nalezené dítě“ je zvolen záměrně shodně s terminologií zákona o nabývání a pozbývání státního občanství ČR. Nalezenec totiž podle § 5 zák. č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, v platném znění, získává automaticky státní občanství ČR. Tím se pro budoucí osvojení dítěte vylučuje komplikující mezinárodní prvek – tj. cizí státní občanství dítěte, neboť tím, že u dětí nezjištěné totožnosti nejsou známi rodiče, není známo ani občanství, které by dítě jinak zpravidla po rodičích nabylo. Takto dítě nabývá pouze občanství České republiky. Je tím též zajištěno vyloučení apatrismu (bezdomovectví) anonymně narozených dětí, neboť pokud by narozené dítě nemělo status dítěte nalezeného, avšak rodiče by zároveň nebyli známi, nebylo by zřejmé, jaké občanství dítě po rodičích získává a mohlo by se tedy narodit jako osoba bez státního občanství (apatrida), což je nepřijatelné.

Podle vyjádření porodníků v současné době žádá o možnost „nějakým způsobem utajeně porodit“ během jednoho roku max. jedna rodička v dané spádové oblasti. Žádné statistiky však v tomto ohledu neexistují. Nelze tedy nijak přesně stanovit, kolik rodiček by možnost anonymního porodu využilo, ale lze odhadovat, že půjde max. řádově o desítky porodů ročně v celé ČR.

2. Financování

Vzhledem k tomu, že matka dítěte je anonymní, nebude zřejmé, zda je v ČR zdravotně pojištěna, a zda má být tedy porod hrazen ze zdravotního pojištění a kterou pojišťovnou. Proto návrh vychází z financování těchto porodů státem. Tyto náklady jsou ovšem zcela neporovnatelné s pozitivním efektem zavedení možnosti rodit anonymně, kterým je výrazná prevence proti možným vraždám či odkládáním novorozenců na straně jedné ale též možnost neplodných párů získat osvojením dítě na straně druhé. Každé matce je ponecháno právo si anonymní porod uhradit sama, i když tyto případy budou spíše výjimečné.

Aby nemohlo být financování anonymních porodů zneužíváno (což se v praxi týká pouze těch matek-cizinek, které nejsou v ČR zdravotně pojištěny), je stanovena podmínka uhrazení nákladů státem, která spočívá v tom, že stát tyto náklady uhradí teprve poté, když matka o dítě neprojeví po dobu nejméně dvou měsíců po porodu žádný zájem. Smyslem zavedení anonymních porodů je totiž mimo jiné také to, aby nechtěné děti anonymně rodících matek mohly být co nejdříve předány do rodinného prostředí – tedy aby byly osvojeny. Právě lhůta dvouměsíčního nezájmu je nezbytná k tomu, aby dítě mohlo být osvojeno bez souhlasu rodičů.

Podle zákona o rodině může matka udělit souhlas s osvojením až po uplynutí šesti týdnů od porodu. Ačkoli anonymně rodící matky vysloví svůj souhlas s osvojením už při porodu, nemá tento souhlas žádnou právní relevanci. Po šesti týdnech od porodu se ovšem nikdy nepodaří získat (vzhledem k anonymitě matky) souhlas s osvojením. Podle zákona o rodině je ovšem možné osvojení i bez souhlasu rodičů, a to pokud rodiče po dobu nejméně dvou měsíců po porodu neprojevovali o dítě žádný zájem (§ 68 odst. 2 písm. b) zákona o rodině). Je zřejmé, že matka, která své dítě odmítá a rodí anonymně, nebude o dítě po porodu žádný zájem projevovat, a tudíž bude možné toto dítě po uplynutí dvou měsíců a po rozhodnutí soudu podle § 68 odst. 3 zákona o rodině osvojit. Přesto byla lhůta dvouměsíčního nezájmu jako podmínka úhrady anonymních porodů do zákona vložena jako určitá pojistka, aby se předešlo zneužívání anonymních porodů za účelem vyhnutí se povinnosti uhradit náklady na porod, což se týká nepojištěných cizinek. Nelze totiž vyloučit případ (ač je to nepravděpodobné), kdy se anonymně rodící matka o své dítě do dvou měsíců přihlásí, tak jako se u nalezenců mohou dodatečně objevit rodiče. V takovém případě porod uhrazen státem nebude. U pojištěných matek, které se o dítě přihlásí, samozřejmě uhrazen bude ze zdravotního pojištění, tak jako u všech pojištěných rodiček podle obecné úpravy zákona o všeobecném zdravotním pojištění. Nepojištěné rodičky však budou muset v případě, že se o dítě během dvou měsíců po porodu přihlásí, porod uhradit zdravotnickému zařízení samy (tak jako je tomu v současné době).

Z daného znění tedy vyplývá, že stát zaplatí anonymní porod teprve poté, co uběhne dvouměsíční lhůta nezájmu a kdy je tedy zřejmé, že dítě může být bez souhlasu rodičů osvojeno. Neboť smyslem institutu anonymních porodů je nejen snaha zamezit zbytečným úmrtím novorozeňat, ale zároveň umožnit těmto dětem vyrůstat v náhradním rodinném prostředí díky co nejrychlejšímu osvojení

Lze předpokládat a zároveň doufat, že soudní řízení podle § 68 odst. 3 zákona o rodině (tj. vydání rozhodnutí o existenci dvouměsíčního nezájmu) bude probíhat (s ohledem na zájem dítěte) pokud možno co nejrychleji, zejména vzhledem ke zcela zřetelnému skutkovému stavu, tj. jasně viditelnému nezájmu o dítě již od porodu.

Předpokládá se, že otcové dětí anonymně rodící matek budou zpravidla neznámí, popř. stejně jako matka nebudou projevovat o dítě žádný zájem. Nelze však vyloučit ani případ, kdy se otec do dvou měsíců po porodu o dítě přihlásí, a bude se dožadovat určení otcovství (obdobně jako otec nalezence), i když pravidlem je to, že otec otcovství popírá.

Varianta 1. financování anonymních porodů:

Tato varianta vychází z financování anonymních porodů z prostředků zdravotních pojišťoven, nikoli státního rozpočtu. Namísto včlenění odst. 3 do § 17 zákona o matrikách (čl. I bod 2.), by se provedla změna zákona o všeobecném zdravotním pojištění (jako část druhá čl. II tohoto návrhu) následovně:

Změna zákona č. 48/1997 Sb., o všeobecném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů:

Zákon č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění zákona č. 242/1997 Sb., zákona č. 2/1998 Sb., zákona č. 127/1998 Sb., zákona č. 225/1999 Sb., zákona č. 363/1999 Sb., zákona č. 18/2000 Sb., zákona č. 167/2000 Sb., zákona č. 132/2000 Sb., zákona č. 155/2000 Sb., zákona č. 220/2000 Sb., zákona č. 258/2000 Sb. se mění takto:

1. V § 13 odst. 1 se za slova „zdravotní stav“ vkládají slova „a zdravotní péče uvedená v odst. 3“.

2. V § 13 se za odst. 2 vkládá nový odst. 3, který včetně poznámky pod čarou č. 23a) zní:

„(3) Ze zdravotního pojištění se hradí náklady na porod dítěte, jehož matka odmítla při porodu uvést svou totožnost 23a) a po dobu nejméně dvou měsíců po narození dítěte neprojevovala o dítě žádný zájem. Tuto péči hradí zdravotní pojišťovna, u které bude pojištěno narozené dítě. Matka dítěte má právo uhradit zdravotnickému zařízení náklady na porod dítěte sama.

23a) § 17 odst. 2 zák. č. 301/2000 Sb., o matrikách, jménu a příjmení“.

Zdůvodnění varianty 1:

Podle zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, v platném znění, je ze zdravotního pojištění hrazena péče poskytnutá pojištěnci. Vzhledem k tomu, že rodička neuvede svou totožnost, nebude možné tuto péči vykazovat jako péči o konkrétního pojištěnce. Navíc nebude zřejmé, zda je či není rodička vůbec pojištěncem (zejm. pokud jde o cizinky).

Z tohoto důvodu se v zákoně o veřejném zdravotním pojištění výslovně uvádí, že vedle péče o pojištěnce se ze zdravotního pojištění hradí i náklady na anonymní porody. Vzhledem k tomu, že jsou všechny rodičky s trvalým pobytem v ČR zdravotně pojištěné, nebude úhrada anonymních porodů ze strany pojišťoven žádnou finanční zátěží navíc, neboť zdravotní pojišťovny by tyto porody financovaly i v případě, že by rodička práva utajit totožnost nevyužila. Výjimkou jsou případy, kdy by rodičkou byla cizinka, která není v ČR zdravotně pojištěna. Takovéto náklady navíc budou ovšem pro zdravotní pojišťovny vzhledem k předpokládané nízké četnosti anonymních porodů zanedbatelné a navíc nesrovnatelné s pozitivy, která možnost anonymních porodů přinese. Nelze např. opomenout výši nákladů na zdravotní péči o nalezená odložená novorozeňata, přičemž právě těmto případům by anonymní porody měly předcházet.

Anonymní porody bude financovat ta zdravotní pojišťovna, u které bude pojištěno narozené dítě. Důvody zakotvení podmínky dvouměsíčního nezájmu o dítě jsou vysvětleny výše.

Opět je umožněno matce, aby porod uhradila sama.

C. Soulad navrhované úpravy s ústavním pořádkem a s mezinárodními smlouvami

Návrh je v souladu s čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále „Listina“), která je součástí ústavního pořádku ČR. Čl. 32 odst 1. zaručuje zvláštní ochranu dětí a mladistvých.

Nedotčen zůstává čl. 32 odst. 4 věta druhá Listiny, který stanoví, že práva rodičů mohou být omezena jen rozhodnutím soudu na základě zákona, neboť osvojení anonymně narozených dětí bez souhlasu rodičů se bude provádět podle stávajících ustanovení zákona o rodině na základě soudních rozhodnutí.

Podle čl. 24 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každé dítě bez jakékoli diskriminace podle rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, náboženství, národnostního nebo sociálního původu, majetku nebo rodu právo na takovou ochranu, která mu přísluší s ohledem na jeho postavení nezletilce, ze strany jeho rodiny, společnosti a státu.

Podle čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte musí být zájem dítěte předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejným nebo soukromým zařízením sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. Zájem dítěte musí být tedy základním principem jak při tvorbě práva, tak i při jeho aplikaci. Navrhovaná úprava je tudíž v souladu i s čl. 7 odst. 1 a čl. 8 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte.

D. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy, dopad na státní rozpočet:

Vzhledem k tomu, že počet anonymně rozených dětí se odhaduje max. na řádově desítky ročně, nebude tato částka významným zatížením pro státní rozpočet. Průměrné náklady na jeden nekomplikovaný porod se pohybují kolem 5000,- Kč. V souhrnu by se tak mohly náklady pohybovat v řádu desítek, max. stovek tisíc Kč.

Prostředky, které stát vynaloží na úhradu anonymních porodů naopak ušetří zdravotní pojišťovny, které by jinak většinu těchto porodů (tj. porody pojištěných rodiček) hradily.

V případě varianty 1:

V případě hrazení porodů z prostředků zdravotního pojištění by byl dopad na státní rozpočet nulový. Konkrétní výši prostředků nelze jednoznačně určit, neboť vzhledem k anonymitě rodiček nebude zřejmé, kolik z nich by mělo tento porod z pojištění zaplacen v případě, pokud by nerodily anonymně. Nárůst potřebných finančních prostředků ze zdravotního pojištění by se tedy netýkal všech anonymních rodiček, nýbrž pouze těch, které zdravotně pojištěny nejsou (tj. některých cizinek). Vymáhání prostředků od nepojištěných rodiček je ovšem již dnes problémem řady nemocnic. Proto by se mohla možnost tyto porody financovat ze společného pojištění jevit jako žádoucí i pro zdravotnická zařízení, která v dnešní době musejí náklady na nezaplacené porody nést sama.

Vzhledem k předpokládané nízké četnosti anonymních porodů by nemělo financování těchto porodů způsobit pojišťovnám žádné finanční problémy, zvláště když jde o opatření výrazně preventivního charakteru, které tedy může v konečném důsledku finance vynaložené na zdravotní péči snížit.