Důvodová zpráva k V.n.z. o práv. vztazích k majetku ČR - RJ

1. Zhodnocení dosavadního vývoje právní úpravy a platného právního stavu

Dnem 31. prosince 2004 nabude účinnosti nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 278/2004 Sb. (dále jen „Nález“), kterým Ústavní soud zrušil článek II a současně tedy celou část druhou zákona č. 229/2001 Sb., nazvanou „Změna občanského zákoníku“.⁠‌​‌​​​​‌​‌​‌​‌‌‌⁠

Uvedené ustanovení čl. II zákona č. 229/2001 Sb., obsahujícího kromě změny občanského zákoníku rovněž změny zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, (dále jen „ZMS“) a zákona č. 72/1994 Sb., kterým se upravují některé spoluvlastnické vztahy k budovám a některé vlastnické vztahy k bytům a nebytovým prostorům a doplňují některé zákony (zákon o vlastnictví bytů), mělo za následek zrušení § 879c, 879d a 879e občanského zákoníku a tedy i hlavy osmé a deváté v rámci části deváté občanského zákoníku¹⁾.

Ustanovení § 879c se součástí občanského zákoníku stalo s účinností od 1. července 2000 (změna občanského zákoníku provedená zákonem č. 103/2000 Sb.) a doplňující (především výkladová) ustanovení § 879d a 879e pak s účinností od 1. ledna 2001 (změna občanského zákoníku provedená zákonem č. 367/2000 Sb.). Šlo o výsledek poslanecké iniciativy v rámci projednávání novely zákona o vlastnictví bytů v době, kdy byl v Parlamentu rovněž projednáván vládní návrh zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, (dále jen „ZMS“). Proti obecné právní úpravě ukončení vztahů trvalého užívání (§ 70 býv. hosp. zákoníku) zařazené do § 59 ZMS tak byla postavena časově nesouladná speciální právní úprava, navíc věcně nevhodně zařazená do občanského zákoníku, přestože se jednalo o právní vztahy k majetku státu.

Její podstata spočívala především v uzákonění plošné přeměny dosavadního bezúplatného práva trvalého užívání státních pozemků na vlastnictví těchto pozemků, a to pro právnické osoby, kterým bylo právo trvalého užívání zřízeno a přitom byly vlastníky budov či staveb na těchto pozemcích, popřípadě pokud tyto pozemky souvisely s provozem takové budovy nebo stavby. Ustanovení v tomto směru dopadalo na okruh bývalých tzv. nestátních socialistických organizací, jimž jediným bylo dříve možno majetek státu (prakticky pouze nemovitý, tj. stavby a pozemky) bezúplatně odevzdat do trvalého užívání, tedy zejména družstevních a společenských organizací, mohlo však dopadat i na jiné socialistické organizace, např. akciové společnosti založené ještě podle původního zákona o akciových společnostech č. 243/1949 Sb.²⁾

Speciálně u bytových družstev pak bylo navíc pamatováno i na změnu vlastnictví k pozemkům, u kterých bylo již před 1. červencem 2000 právo trvalého užívání nahrazeno výpůjčkou nebo nájmem. Vedle toho se úprava obdobně vztahovala i na vybraný okruh fyzických osob – členů bytových družstev, kteří jako vlastníci bytovými družstvy převedených jednotek (bytů a nebytových prostorů) v domech podle zákona o vlastnictví bytů byli již k 1. červenci 2000 vypůjčiteli či nájemci příslušných ideálních podílů takových státních pozemků anebo se jimi ještě do 31. prosince 2000 stali (k prodloužení uvedené časové podmínky došlo dodatečně přijatým § 879e obč. zák.).

Podstatným momentem této právní úpravy pro všechny oprávněné subjekty byla skutečnost, že změna dosavadních užívacích vztahů (tj. trvalého užívání, případě již výpůjčky nebo nájmu) na vlastnictví nenastávala již dnem nabytí účinnosti příslušných novel občanského zákoníku, ale s ročním resp. půlročním odkladem, tedy dnem 1. července 2001. U právnických osob byla tato přeměna navíc podmíněna předchozím podáním žádosti o tuto změnu užívacího práva; blíže jinak nespecifikovaná žádost přitom musela být podána rovněž ve lhůtě jednoho roku od nabytí účinnosti § 879c obč. zák., prakticky tedy nejpozději dne 30. června 2001.

Je skutečností, že tato právní úprava trpěla závažnými věcnými a formulačními vadami a ve svém důsledku výkladovými a aplikačními problémy (zejména co do vymezení oprávněných právnických osob, protože vůbec nepočítala s již nastalou transformací těchto původních socialistických organizací na subjekty různé právní povahy, včetně obchodních společností, k níž došlo podle právní úpravy především na počátku 90. let min. století a která v řadě případů u nástupnických subjektů vylučovala splnění podmínky původního zřízení – a trvání - práva trvalého užívání). Tím § 879c obč. zák. ve své podstatě okruh oprávněných právnických osob výrazně omezil, takže v zájmu aplikace tohoto ustanovení bylo zejména Ministerstvo financí tlačeno k extenzívním výkladům a detailní metodice, která by státní instituce instruovala k postupu podle tohoto problematického ustanovení tak, aby „úmysl zákonodárce“ byl naplněn. Výkladové problémy v úplnosti nevyřešila ani doplňková ustanovení § 879d a 879e obč. zák., zařazená do kodexu novelou provedenou zákonem č. 367/2000 Sb.

Svojí podstatou pak tato úprava narušovala obecné principy hospodaření s majetkem státu, obsažené v ZMS, a přechodného režimu § 59 ZMS (upravil přeměnu vztahů trvalého užívání dnem 1. ledna 2001 na zákonnou výpůjčku trvající nejdéle do 1. ledna 2004 resp. po prodloužení do 1. ledna 2007, ale případné zcizení veškerého dotčeného majetku v dosavadním trvalém užívání, tedy nejen pozemků, podřídil obecným podmínkám ZMS). Ve své výběrové plošnosti totiž nepřihlížela k logickému a hospodárnému požadavku diferencovaného využití této bezúplatné formy pozbytí majetku státem (zejména ve vztahu k subjektům komerčně zaměřeným a tedy touto cestou zásadním způsobem majetkově zvýhodněným oproti jiným podnikatelským subjektům). Bylo naopak zřejmé, že přijatá právní úprava svým způsobem (ovšem bez srovnatelného opodstatnění a především za využití neadekvátního srovnání s transformací práva osobního užívání fyzických osob na vlastnické právo) sledovala kvazirestituční či „náhradové“ principy a po hodnotové i věcné stránce umocňovala zatížení státu spojené se zákonnými postupy vyplývajícími z oficiálních restitučních zákonů a s plošným přechodem majetku do vlastnictví obcí. Současně zahájila řadu norem koncipovaných na bázi nerovného přístupu k vybraným skupinám subjektů při nakládání s majetkem státu, protože byla přijata v době, kdy postupné ukončování vztahů trvalého užívání probíhalo již cca 8 let (od roku 1992 již také nemohlo být trvalé užívání nově zřizováno), a to běžnou smluvní formou a zpravidla za úplatu. Ve své podstatě tak vytvářela prostor pro riziko nepovolené veřejné podpory a stala se „odměnou“ pro ty subjekty, které konečné řešení svých vztahů ke státním pozemkům záměrně odkládaly (a dále profitovaly z bezúplatnosti trvalého užívání i za změněných ekonomicko-právních podmínek) či o ně neprojevovaly zájem.

Zjevný aspekt neodůvodněnosti takto širokého bezúplatného přechodu vybraného majetku státu spolu s již uvedenými problémy výkladovými a aplikačními proto poslance vedl k iniciaci zákonné úpravy, která by nadcházející změně vlastnictví (1. července 2001) ještě včas stihla zabránit, ale která by současně nadále - v relativně odůvodněné míře - umožnila diferencovaný přístup k jednotlivým skupinám bývalých trvalých uživatelů a vybraných fyzických osob.

Výsledkem byl zákon č. 229/2001 Sb., který nabyl účinnosti dnem 30. června 2001 a který sledovaného cíle dosáhl jednak zrušením problematických ustanovení občanského zákoníku poslední den před nadcházející změnou užívacích vztahů na vlastnické a jednak potřebnou dílčí novelou ZMS a zákona o vlastnictví bytů. Tímto dnem byly zároveň definitivně ukončeny všechny zbývající vztahy trvalého užívání a nakládání s majetkem státu bylo podřízeno jednotnému režimu ZMS, včetně zajištění časově omezené zákonné výpůjčky (původně limitované datem 1. ledna 2004 a dodatečně prodloužené zákonem č. 480/2003 Sb. do 1. ledna 2007) pro dosavadní trvalé uživatele, během které mělo resp. má dojít ke konečné smluvní úpravě vztahů těchto uživatelů k vybranému majetku státu. Zároveň byly v rámci tohoto obecného režimu ve vymezeném rozsahu garantovány bezúplatné převody pozemků do vlastnictví bytových družstev (a družstev pro výstavbu a správu garáží) a rovněž do vlastnictví vybraných fyzických osob. K převodu určené pozemky přitom musí splňovat podmínku funkčního celku se stavbami – bytovými domy, event. rodinnými domy a garážemi ve vlastnictví těchto subjektů, resp. musí jít o pozemky tvořící funkční celek k domům rozděleným na jednotky podle zákona o vlastnictví bytů ve vlastnictví fyzických osob. Uvedenou úpravou (§ 60a a 60b ZMS) byl zohledněn nepochybně důvodný zájem na preferujícím řešení skupiny užívacích vztahů k pozemkům spojeným s citlivě vnímanou základní potřebou, totiž bydlením. Přístup ke zmíněným družstvům byl navíc sjednocen bez ohledu na to, zda pozemek byl v trvalém užívání konkrétního družstva nebo jeho právního předchůdce. Na druhé straně nutno podotknout, že i tato dílčí úprava vnesla do této skupiny oprávněných osob zásadní nerovnost, neboť (obdobně jako již § 879c a násl. obč. zák.) nedopadala a ani nemohla dopadat na srovnatelné pozemky ve vlastnictví obcí (v tomto směru nejvýrazněji v Praze) či dalších nestátních subjektů.

Dodatečně, opět cestou poslanecké iniciativy, pak byly dílčí úpravou ZMS (s účinností od 28. 6. 2002 – novela provedená zákonem č. 280/2002 Sb.) garantovány úplatné převody vybraných pozemků za obecně výhodnější ceny v úrovni r. 1991 jejich zákonným vypůjčitelům, jsou-li jimi výrobní, spotřební a bytová družstva a pokud tyto pozemky tvoří jeden funkční celek se stavbami ve vlastnictví těchto osob (§ 60c ZMS). Vedle toho byl v mezidobí separátně cestou poslanecké iniciativy vyřešen bezúplatný přechod vybraného majetku státu (sportovní zařízení) na občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu (dnem 1. ledna 2003 - § 14 a 15 zákona č. 290/2002 Sb.).

Uvedenými způsoby byly tedy „ošetřeny“ početně nezanedbatelné skupiny právnických osob, které samy (nebo jejich právní předchůdci) byly nositeli dřívějšího práva trvalého užívání a pro které s ohledem na zaměření jejich činnosti (bydlení, tělovýchova a sport, výrobní a spotřební družstevnictví) byl z hlediska veřejného zájmu zdůvodnitelný zvláštní postup, spočívající především v povinnosti státu řešit další majetkoprávní vztahy k dotčeného státnímu majetku s těmito subjekty přednostně (což již samo o sobě představuje relativní zvýhodnění a potlačení primárního zájmu státu na přiměřeném výnosu z prodeje svého majetku). Pokud jde o bytová družstva (a družstva pro výstavbu a správu garáží) a zejména vybrané fyzické osoby (viz výše), byl zvolen speciální přístup pamatující na dokonce ještě širší okruh těchto subjektů než původně v § 879c a násl. obč. zák. (není vázán na existenci původního vztahu trvalého užívání k vybraným pozemkům). Právnickým osobám zabývajícím se podnikáním byly přitom logicky garantovány především úplatné převody. Pro ostatní případy, které speciálně stanovené podmínky nesplňovaly (ostatní podnikatelské subjekty a dále občanská sdružení působící mimo tělovýchovu a sport), se uplatňoval a dále uplatňuje obecný režim ZMS.

Z uvedeného je zřejmé, že po zrušení § 879c a násl. obč. zák. platná právní úprava stanovila nezbytné režimy pro nakládání s majetkem státu dotčeným bývalým trvalým užíváním, ale i s majetkem státu mimo tento rámec, a že na základě této platně přijaté právní úpravy byla uskutečněna řada právních úkonů a změn vlastnických vztahů. Na sjednávání konkrétních smluv se přitom s ohledem na převládající příslušnost hospodařit s dotčenými státními pozemky podílely především okresní úřady,resp. od 1. ledna 2003 již Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (dále jen „Úřad“). Na území hl. m. Prahy se pak jedná o doménu přímo Ministerstva financí.

2. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích hlavních principů

Zvažování legislativního opatření, které by konkrétním způsobem reagovalo na situaci vyvolanou Nálezem, se nutně odvíjí především od ujasnění, zda a jaká relevantní východiska poskytuje či jaké kroky předjímá sám Nález.

Ústavní soud odůvodnění svého Nálezu opřel (s použitím judikatury Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, dále jen „ESLP“) především o závěr, že zrušení předmětných ustanovení občanského zákoníku bylo zásahem do legitimního očekávání subjektů, jimž se podle těchto ustanovení mělo jejich dosavadní užívací právo změnit na právo vlastnické. Dále dovodil, že tento zásah zákonodárce nebyl legitimní, protože se neuskutečnil ve veřejném  zájmu. Ústavní soud přitom poukázal na svoji konstantní judikaturu, podle které je věcí státu, aby rozhodl, že jedné skupině poskytne méně výhod než jiné, nesmí však postupovat libovolně a z jeho rozhodnutí musí vyplývat, že tak činí ve veřejném zájmu a nikoli např. proto, aby zakryl nedostatky ve správě věcí veřejných. Nedostatek veřejného zájmu opřel již o samo vyjádření Poslanecké sněmovny, ze kterého důvodem pro její postup bylo mimo jiné řešení výkladových problémů souvisejících s budoucí aplikací § 879c obč. zák., ale především pak o svůj závěr, že novela změnila dosavadní rovnost dotčených subjektů v nerovnost mezi jednotlivými skupinami těchto subjektů; takto zaváděnou nerovnost, která podle Ústavního soudu neodpovídala veřejnému zájmu, pak Ústavní soud zhodnotil jako porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod. Opět v návaznosti na judikaturu ESPL dále vyslovil závěr, že tento zásah zákonodárce vykazuje silné znaky svévole, protože z hlediska nezbytného požadavku zákonnosti neodpovídal zejména principu předvídatelnosti. Novela občanského zákoníku rovněž porušila princip právní jistoty a důvěry v právo. Na základě toho Ústavní soud návrhu na zrušení příslušného ustanovení vyhověl a napadené ustanovení zrušil pro rozpor s čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, s čl. 1 odst. 1 Ústavy a s čl. 1 Litiny základních práv a svobod.

I když není důvod pochybovat o obecných závěrech Ústavního soudu vyslovených v tomto odůvodnění, nelze se ztotožnit s charakteristikou trvalého užívání jako takového, a to zejména v návaznosti na argumentaci postupem zákonodárce ve vztahu k fyzickým osobám při transformaci práva osobního užívání pozemků na vlastnictví (právo trvalého užívání a právo osobního užívání vykazovalo nejen ekonomické, ale zcela zásadní právní rozdíly, včetně rozdílů v dispozici s těmito právy; právo osobního užívání pozemků fyzickým osobám vznikalo pouze za úplatu, která korespondovala s tehdejšími cenami pozemků, zatímco právo trvalého užívání bylo permanentně bezúplatné). Rovněž se nelze ztotožnit s tvrzením o navození stavu nerovnosti u subjektů oprávněných podle § 879c obč. zák., tj. u osob v „legitimním očekávání“ (již sám § 879c a násl. obč. zák. představoval zásadní nerovné řešení ve vztahu k ostatním trvalým uživatelům, užívajícím jiný nemovitý majetek státu než pouze vybrané pozemky, tj. především stavby a jiné než vybrané pozemky; současně zakládal výraznou nerovnost i u vybraných fyzických osob) a v návaznosti na to pak zejména s dovozením nedostatku veřejného zájmu při zrušení předmětných ustanoveni občanského zákoníku (při vědomí již založené nerovnosti subjektů byl veřejný zájem jednoznačně představován zájmem na zúžení této nerovnosti na případy zasluhující podporu již svojí podstatou, tedy případy související s podmínkami pro bydlení, a na současném odstranění nerovnosti mezi podnikatelskými subjekty).

Jelikož Ústavní soud v Nálezu dovozuje jako následek svého výroku „oživení“ zrušených ustanovení občanského zákoníku, předvídá rovněž, že tento stav bude mít „za následek vznik značné právní nejistoty nejenom v právech subjektů, na které se vztahoval režim § 879c až § 879e ObčZ, ale i u práv třetích osob“. Tím také odůvodňuje odložení účinnosti zrušení napadeného ustanovení zákona č. 229/2001 Sb., aby tak poskytl Parlamentu „dostatečně dlouhou dobu k přijetí přiměřené právní úpravy“.

Otázka případného „oživení“ již jednou platně zrušených ustanovení úzce souvisí s problematikou role Ústavního soudu jako „pozitivního zákonodárce“. V tomto směru jednoznačnou odpověd dal sám Ústavní soud v odůvodnění Nálezu, když tuto svoji roli vyloučil a potvrdil, že k faktickému konstituování nové úpravy formou „ožívání“ předpisu již dříve zrušeného nemůže dojít (srov. částka 89 Sbírky zákonů, str. 5833, včetně odvolávky na nález sp. zn. Pl. ÚS 21/01, publikovaný pod č. 95/2002 Sb.). Tamtéž však zároveň dovodil zjevně odlišné účinky zrušení derogačního ustanovení tím, když poukázal na svůj nález vyhlášený pod č. 8/1995 Sb., jímž dnem vyhlášení (tedy dnem 6. února 1995) zrušil zrušovací ustanovení obsažené v bodu 198 novely trestního řádu, provedené zákonem č. 292/1993 Sb. s účinností od 1. ledna 1994. Tvrdí přitom, že zrušení předmětného derogačního ustanovení mělo za následek „rehabilitaci“ zrušeného § 324 trestního řádu, „které je jeho součástí až do těchto dnů“.

Uvedená argumentace Ústavního soudu a tedy i závěr Ústavního soudu obsažený v Nálezu, že „zrušením části druh čl. II zákona č. 229/2001 Sb. se obnoví stav založený ustanovením § 879c, 879d a 879e ObčZ“, nevyznívají ovšem zcela přesvědčivě. Dnem nabytí účinnosti nálezu Ústavního soudu č. 8/1995 Sb. se totiž původně zrušené ustanovení § 324 trestního řádu velmi pravděpodobně „neoživilo“, což lze důvodně opřít o skutečnost, že s účinností od 1. září 1995 Parlament přijal (schváleno 29. června 1995) zákon č. 152/1995 Sb., kterým v rámci novely trestního řádu (čl. II) pod bodem 37 zařadil do trestního řádu kompletní § 324 včetně nadpisu, ačkoli změna oproti původní podobě § 324 zrušené zákonem č. 292/1993 Sb. a údajně „oživené“ s účinností od 6. února 1995 představovala pouze dílčí část textu odstavce 1 tohoto ustanovení. Kdyby tedy zákonodárce měl toto původní ustanovení za „oživené“ a tedy za součást trestního řádu v době jeho následné novelizace, zřejmě by s využitím běžné legislativní techniky nahradil v „oživeném“ ustanovení pouze příslušnou část textu. V tomto smyslu proto není důvod předpokládat při derogaci derogačních ustanovení Ústavním soudem jiné dopady než zrušení příslušné pasáže zákona č. 229/2001 Sb. a není tedy důvod měnit obecný závěr, že Ústavní soud nemůže být a není pozitivním zákonodárcem.

I z tohoto důvodu proto předkladatel při zvažování dalšího postupu vyhodnotil jako určující požadavek Ústavního soudu na zajištění právní jistoty dotčených subjektů formou přijetí přiměřené právní úpravy. Lze totiž zcela souhlasit s tím, že zrušení příslušné pasáže zákona č. 229/2001 Sb. přinejmenším může vyvolat právní nejistotu dotčených subjektů, včetně státu samotného. V tomto smyslu se jeví jako nezbytné, a to i z hlediska zcela zřejmého veřejného zájmu, deklarovat zachování dosavadních právních vztahů všech dotčených subjektů a současně potvrdit právní režim, který byl již platně založen, funguje a v reálném čase vytváří předpoklady pro postupné dokončení jednání státu směřujícího k nastolení standardních právních vztahů k majetku, který byl původně podle dřívějších právních předpisů odevzdán do bezúplatného trvalého užívání. Veřejný zájem současně toto legislativní řešení limituje z hlediska žádoucího vyloučení jakéhokoli dalšího prohlubování diferenciace, faktického narušování principů veřejné podpory a ve své podstatě diskriminačního přístupu státu k subjektům, které měly nebo ještě mají určité právní vztahy ke státnímu majetku, původně odevzdanému do trvalého užívání, a to nejen v časovém rozmezí počínajícím dnem 1. července 2000, kdy se později zrušená ustanovení § 879c a násl. na přechodnou dobu stala součástí občanského zákoníku, ale i zpětně vůči všem obdobně dotčeným subjektům, které si v období od roku 1992 postupně tyto vztahy se státem standardními postupy již vyřešily.

V tomto smyslu proto předkladatel za jediné možné a právně přijatelné považuje řešení v podobě minimální zákonné úpravy, která pouze stvrdí současný stav a nebude dosavadní existující právní vztahy ani právní režim deformovat způsobem, který nemůže být jiný než problematický, a to s ohledem na plynutí času a prakticky nepostižitelnou variabilitu v mezidobí vzniklých právních vztahů v ještě větší míře, než tomu bylo v případě včlenění ustanovení § 879c a násl. do občanského zákoníku. Přijetím navrženého zákona přitom bude využit prostor poskytnutý odloženou účinností Nálezu a současně budou ze strany zákonodárce učiněny dostatečné kroky sledující navození nezbytné právní jistoty všech zúčastněných. Z důvodu specifičnosti účelu i předmětu úpravy se navrhuje použít formu samostatného zákona, protože zapracování konkrétních ustanovení s takovým obsahem do kteréhokoli již existujícího zákona by nebylo vhodné po stránce věcné ani legislativně technické.

________________________

Návrh zákona nepodléhá konzultaci s Evropskou centrální bankou na základě Rozhodnutí Rady č. 98/415/ES ze dne 29. června 1998, o konzultacích vnitrostátních orgánů s Evropskou centrální bankou k návrhům právních předpisů.

Navrhovaná úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimž je Česká republika vázána, není ani v rozporu s právem Evropské unie a toto právo neupravuje otázky, které jsou předmětem navrhovaného zákona.

Z hlediska státního rozpočtu nepřicházejí jako důsledek navrhované právní úpravy v úvahu žádné bezprostřední dopady. Kvantifikaci nákladů, které by si mohly vyžádat případné soudní spory vedené z pozice odlišných právních názorů na danou problematiku, nelze provést s ohledem na neexistenci vstupních údajů pro tyto účely.

Z důvodu potřeby přijetí uvedeného zákona v době co možná nejkratší tak, aby jeho účinnost bezprostředně korespondovala s účinností Nálezu, se ve smyslu § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, navrhuje, aby Sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení.