Důvodová zpráva k Novela z. o pomoci v hmotné nouzi

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů.

Cílem tohoto návrhu je zamezit vyplácení více doplatků na bydlení do jednoho bytu či obytné místnosti v ubytovacích zařízeních, což současná právní úprava zákona o pomoci v hmotné nouzi umožňuje. Takto se nepřiměřeně poskytují státní prostředky a přeplácejí se tak náklady na bydlení, které mnohonásobně převyšují náklady v místě obvyklé pro danou formu bydlení, což je nehospodárné a nepřijatelné. Proto je nutné v zákoně o pomoci v hmotné nouzi zakotvit možnost vyplácení jednoho doplatku na bydlení do jednoho bytu či obytné místnosti v ubytovacích zařízeních. ⁠‌​‌‌‌‌​​‌​​‌​​​​⁠

Doplatek na bydlení je dávkou poskytovanou podle zákona o pomoci v hmotné nouzi. Tato dávka řeší nedostatek příjmu k uhrazení nákladů na bydlení v případech, kde nestačí vlastní příjmy osoby či rodiny včetně příspěvku na bydlení ze systému státní sociální podpory. Na doplatek na bydlení má v současné době nárok nájemce nebo vlastník bytu, který užívá byt v obci, v níž je hlášen k trvalému pobytu (tuto podmínku je možné tolerovat) a který má nárok na příspěvek na živobytí. Zároveň musí žadatel splňovat podmínku, že příjem rodiny je po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení nižší než částka živobytí této rodiny.

02

Vzhledem k tomu, že systém pomoci v hmotné nouzi je zaměřen na řešení individuálních situací, je umožněno, aby podmínky, které jsou v zákoně stanoveny v obecnější formě, byly v jednotlivých zvláštních případech změkčeny. Jedná se například o situaci, kdy žadatel nemá nárok na příspěvek na živobytí, nicméně jde o rodinu s nižším příjmem, který nepřesáhne 1,3 násobek částky živobytí, anebo o osobu, která nemusí mít nárok na příspěvek na živobytí a hlášený trvalý pobyt v obci, protože užívá jinou než nájemní formu bydlení (např. ubytovnu, podnájem).

Do 1. 1. 2012 byla v zákoně o pomoci v hmotné nouzi zakotvena podmínka pro nárok na doplatek na bydlení mít také nárok na příspěvek na bydlení, kdy se podle tohoto příspěvku určoval i okruh společně posuzovaných osob s výjimkou situace, kdy osoby užívaly jinou než nájemní formu bydlení. Avšak na základě poslaneckých pozměňovacích návrhů v rámci Sociální reformy I byla tato podmínka odstraněna a v současné době je okruh společně posuzovaných osob těžko stanovitelný a v praxi se stává, že v jednom bytě či obytné místnosti ubytovacího zařízení se může nacházet více okruhů společně posuzovaných osob. To vede k situaci, že se vyplácí více doplatků na bydlení do jednoho bytu a v poslední době této skutečnosti začali využívat hlavně majitelé ubytoven a doplatkem na bydlení se tak hradí náklady spojené s bydlením, které v součtu mnohonásobně převyšují nájemné v místě obvyklé určené pro jeden byt či bytovou místnost v ubytovacím zařízení. Proto je potřeba jasně stanovit pravidlo, kdy se odůvodněné náklady na bydlení rozpočtou na všechny osoby užívající byt nebo jiný prostor než byt, aby k těmto situacím nedocházelo.

Výše doplatku na bydlení je pak stanovena tak, aby po zaplacení odůvodněných nákladů na bydlení za aktuální kalendářní měsíc zůstala osobě či rodině zpravidla částka živobytí. Jelikož se výše doplatku na bydlení určuje z odůvodněných nákladů na bydlení za aktuální kalendářní měsíc, dochází v praxi k různým problémům, kdy se např. musí dávka vyhodnocovat až na konci měsíce a tím se může její výplata opozdit. Dalším problémem je, že všechny skutečnosti pro nárok a výši dávky se posuzují za měsíc předcházející a i u příspěvku na živobytí, kde příjem ovlivňují také odůvodněné náklady na bydlení, se berou v úvahu tyto náklady za předcházející kalendářní měsíc. Tato nepravidelnost se do zákona o pomoci v hmotné nouzi dostala také v rámci Sociální reformy I a je potřeba ji odstranit.

Ochrana v oblasti bydlení je v České republice zajištěna pro nízkopříjmové skupiny obyvatel dvěma dávkami, a to příspěvkem na bydlení ze systému státní sociální podpory a doplatkem na bydlení ze systému pomoci v hmotné nouzi. Počet příjemců obou dávek a výdajů na ně postupně rok od roku narůstá, avšak u doplatku na bydlení je tento nárůst v poměru let 2011 a 2012 značný, což ukazují následující tabulky:

Vývoj průměrného počtu příjemců (s nárokem na doplatek na bydlení v daném roce):

Zdroj: MPSV

Vývoj celkových nákladů (v mil. Kč):

Zdroj: MPSV

Jedním z důvodů tohoto nárůstu je možnost poskytování více doplatků na bydlení do jednoho bytu a hlavně do jedné obytné místnosti v ubytovacím zařízení. Největší nárůst doplatku na bydlení nastal právě v roce 2012 u jiné formy bydlení, což lze vyčíst z následující tabulky:

Struktura příjemců doplatku na bydlení v roce 2012 podle právního důvodu užívání bytu:

Zdroj: MPSV

Cílovým stavem právní úpravy je umožnit poskytovat jeden doplatek na bydlení do jednoho bytu nebo do jedné obytné místnosti v ubytovacím zařízení. Proto se navrhuje jasné stanovení okruhu společně posuzovaných osob pro doplatek na bydlení, které je založeno na faktickém užívání bytu. U jiné formy bydlení se navrhuje určit výši nákladů nejprve podle výše, která je v místě obvyklá, a teprve poté maximálně do výše normativních nákladů podle státní sociální podpory.

Pokud by nedošlo k realizaci navržených opatření, bude se nadále doplatek na bydlení poskytovat neefektivně a budou na státních prostředcích několikanásobně vydělávat majitelé bytů a hlavně ubytovacích zařízení. Rizikem tu může být, že majitelé nepůjdou s cenou dolů a osobám v hmotné nouzi budou vznikat dluhy či jim bude hrozit ztráta bydlení. Na druhou stranu můžou tato opatření rozproudit nabídku vhodnějšího a levnějšího bydlení a zapojit do bytové otázky obce a další subjekty.

Zachování stávající právní úpravy by přineslo riziko nadužívaní doplatku na bydlení a navyšování počtu osob v hmotné nouzi.

Navrhované řešení by přineslo efektivnější nakládání s veřejnými prostředky při výplatě doplatku na bydlení.

Tato varianta neřeší neefektivní vyplácení více doplatků na bydlení do jednoho bytu či obytné místnosti v ubytovacím zařízení. Dále je tu riziko, že po 6 měsících osoby v hmotné nouzi nenaleznou standardní formu bydlení a při neposkytnutí doplatku na bydlení by jim hrozila ztráta bydlení.

Nevýhoda při volbě varianty I by bylo neefektivní hospodaření s finančními prostředky ze státního rozpočtu při výplatě doplatku na bydlení a z ekonomického hlediska by tato varianta vedla k navyšování těchto prostředků. Výhoda by byla pro majitele bytů a ubytovacích zařízení, protože by měly z dávek velké zisky.

Výhodou této varianty je, že by doplatek na bydlení byl poskytován adresněji a mnohem efektivněji. Z ekonomického hlediska by došlo k úspoře finančních prostředků ze státního rozpočtu, protože by se majitelé bytů a především ubytovacích zařízení přestali přeplácet.

Navrhovaná varianta řeší situaci v rámci poskytování doplatku na bydlení jen částečně. Nevýhodou této varianty je, že by osoby při nenalezení standardního bydlení mohly přijít o střechu nad hlavou.

Z ekonomického hlediska se jeví tato varianta jako spíše úsporná, protože by osoby po 6 měsících v jiné než nájemní či vlastnické formě bydlení přišly o doplatek na bydlení, pokud by se nepřestěhovaly do standardní formy bydlení.

Varianta II

Varianta III

Varianta I

Jako nejvhodnější se jeví varianta II, neboť zabezpečuje efektivní a adresnější vyplácení doplatku na bydlení. Navrhovaná varianta přináší úsporu z pohledu výdajů veřejných rozpočtů.

K naplnění cílů obsažených v hodnocení dopadů regulace jsou kompetentní MPSV (metodické vedení, zabezpečení aplikačního programu HN, odvolací orgán), ÚP ČR (rozhodování o dávkách pomoci v hmotné nouzi), Ministerstvo financí (finance na dávky).

Dopad nové právní úpravy bude průběžně vyhodnocován, přezkum účinnosti bude realizován formou hodnocení ex post vždy na konci každého kalendářního roku.

Zastupitelé měst, starostové.

8.1 Ve vztahu k zákazu diskriminace

Navrhovaná právní úprava není v rozporu a nestanovuje odchylky ve vztahu k zákazu diskriminace. Rovněž není v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon).

8.2 Na státní rozpočet a veřejné rozpočty

Navrhovaná úprava nemá dopad na příjmové straně ani výdajové straně státního rozpočtu ani na veřejné rozpočty.

8.3 Na mezinárodní konkurenceschopnost ČR⁠‌​‌‌‌‌​​‌​​‌​​​​⁠

Navrhovaná úprava nebude mít dopad na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky.

8.4 Na podnikatelské prostředí

Navrhovaná úprava nebude mít dopad na podnikatelské prostředí.

8.5 Na ochranu soukromí a osobních údajů

Navrhovaná úprava garantuje práva na ochranu soukromí a osobních údajů všech dotčených subjektů.

8.6 Korupční rizika

Navrhovaná úprava nemá dopad do oblasti korupčních rizik a nevytváří jejich možnosti.

8.7 Na územní samosprávné celky

Navrhovaná právní úprava nemá negativní dopad na činnost územních samosprávných celků.

Navrhovaná právní úprava bude garantovat práva a povinnosti osob v hmotné nouzi a také bude garantovat jejich nárok na hmotné zabezpečení.

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné zásadní dopady na spotřebitele.

8.10. Na životní prostředí

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na životní prostředí.

Předkládaný návrh je v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále zejména s čl. 2 a čl. 4 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje jako ústavní zákon Listina základních práv a svobod (2/1993 Sb. – Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky). Návrh zákona respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy ÚS ČR.

Návrh zákona neimplementuje právo Evropské unie a ani s ním není v rozporu. Rovněž není v rozporu se žádnými mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Z hlediska principů rovnosti mužů a žen je návrh novely zákona neutrální (návrh respektuje směrnici 2004/113/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování, která se vztahuje i na přístup k bydlení a službám, včetně služeb sociálních) a vztahuje se stejně na obě pohlaví.

Návrh řeší situace, kdy se doplatkem na bydlení přeplácejí náklady na bydlení, jestliže v jednom bytě nebo v jedné místnosti (např. na ubytovně) bydlí více osob a každá z nich pobírá doplatek na bydlení do maximální možné výše určené zákonem o pomoci v hmotné nouzi.

Okruh společně posuzovaných osob se pro doplatek na bydlení navrhuje stanovovat obdobně, jako je tomu u příspěvku na živobytí, tzn. podle zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění pozdějších předpisů (toto pravidlo je zakotveno v § 2 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi). Tím se zjednoduší administrativa orgánu pomoci v hmotné nouzi, protože postačí vždy určit okruh společně posuzovaných osob u jedné z opakujících se dávek pomoci hmotné nouzi.

Dále se navrhuje možnost orgánu pomoci v hmotné nouzi vyloučit z okruhu společně posuzovaných osob ty osoby, které fakticky byt či jiný prostor než byt společně s žadatelem o dávku neužívají, tzn., bydlí někde jinde.

Možnost vyloučení může také nastat v případě, kdy osoby spolu sice užívají byt nebo jiný prostor než byt, ale nehospodaří spolu a nemají vůči sobě vyživovací povinnost (jsou k sobě tzv. osobami jinými). Pokud tuto skutečnost osoby prokáží, může je také orgán pomoci v hmotné nouzi vyloučit.

V konečném důsledku tento návrh znamená, že společně s žadatelem o dávku budou posuzovány osoby, které společně s ním užívají byt nebo jiný prostor než byt a mají k sobě vzájemnou vyživovací povinnost nebo společně hospodaří.

V případě, že jeden byt nebo jiný prostor než byt bude užívat více osob, které společně nebudou hospodařit či k sobě nebudou mít vyživovací povinnost a tím pádem nebudou společně posuzované, navrhuje se princip, že se výše odůvodněných nákladů na bydlení pro účely příspěvku na živobytí a doplatku na bydlení určí podílem těchto osob, jako by tyto osoby byly společně posuzované. Tím se zamezí přeplácení nákladů na bydlení v jednom bytě nebo jiném prostoru než bytě a také se zachová pravidlo, že v součtu takto určených výší odůvodněných nákladů na bydlení bude poskytnut pouze jeden doplatek na bydlení na jeden byt či jiný prostor než byt.

I když jedním z cílů tohoto návrhu je efektivní vynakládání prostředků ze státního rozpočtu, což tato úprava rozpočítávání odůvodněných nákladů na bydlení na všechny osoby užívající jeden byt či jiný prostor než byt naplňuje, je nutné upravit v zákoně i situace, kdy není možné zjistit celkové náklady na bydlení pro celý byt nebo jiný prostor než byt, protože tato ubytování užívají i další osoby, které nejsou se žadatelem v okruhu společně posuzovaných osob, a nelze tedy od nich zjišťovat potřebné údaje. Jako vhodné řešení se nabízí započtení stejných nákladů na bydlení jako u srovnatelného bytu či srovnatelného jiného prostoru než bytu nebo u bytů z fiktivní výše nákladů na bydlení odvozených z částky normativních nákladů na bydlení podle počtu osob v bytě dle zákona o státní sociální podpoře a u jiného prostoru než bytu z částky odůvodněných nákladů na bydlení podle § 34 odst. 1 písm. c) zákona o pomoci v hmotné nouzi (viz bod 4). Pokud by skutečné náklady na bydlení byly nižší, vycházel by orgán pomoci v hmotné nouzi z těchto nižších nákladů na bydlení.

V souvislosti se změnou, která je popsána v bodě 1, je potřeba také upravit § 33 odst. 4, ve kterém se navrhuje upravit, že je možné v případech hodných zvláštního zřetele považovat za nájemce i osobu, která užívá jiný prostor než byt či je jeho vlastníkem. To znamená, že nebydlí v bytě, ale např. na ubytovně či v jiném nebytovém prostranství.

Není důvod, aby osoby užívající jiný prostor než byt (např. ubytovnu) měly snazší podmínky nároku na doplatek na bydlení než osoby užívající standardní formu bydlení. Proto i u osob užívající jinou formu bydlení má být vyžadována podmínka nároku na příspěvek na živobytí.

Navrhuje se, aby bylo jasně upraveno, že se výše doplatku na bydlení při užívání jiného prostoru než bytu v první řadě limituje výší v místě obvyklou a poté výší 80 % normativních nákladů na bydlení podle státní sociální podpory. Nižší výše než 100 % normativních nákladů na bydlení byla určena, protože nebytové prostory nemohou být dražší než prostory bytové a ze státních prostředků se mají podporovat hlavně prostory určené k vhodnému bydlení. Je potřeba zamezit převážně vlastníkům ubytoven, aby si určovali ceny podle normativů ze státní sociální podpory a naopak ponechat možnost Úřadu práce ČR uvážit, v jaké výši a případně co vedle základních nákladů na bydlení bude za odůvodněné náklady na bydlení v této formě považovat. Úřad práce ČR tak může určit výši úhrady, která je v místě obvyklá, a ne kterou majitel ubytovny deklaruje.

V systému pomoci v hmotné nouzi se rozhodné skutečnosti pro nárok a výši dávky hodnotí za předcházející kalendářní měsíc, protože jsou všechny skutečnosti nepochybné. Není tedy důvod pro výši doplatku na bydlení hodnotit odůvodněné náklady na bydlení za aktuální kalendářní měsíc. Také v praxi je takovéto hodnocení velice zatěžující a neefektivní, kdy např. náklady na bydlení na ubytovně jsou rozpočítávány na odbydlené dny a při hodnocení nákladů za aktuální kalendářní měsíc je nucen orgán pomoci v hmotné nouzi hodnotit nárok a výši doplatku na bydlení na konci kalendářního měsíce, kdy na základě výše uvedeného může docházet k pozdější výplatě doplatku na bydlení. Také toto opatření narovná nesrovnalosti s rozhodným obdobím s dávkou příspěvku na živobytí, kdy se odůvodněné náklady na bydlení posuzují za předcházející kalendářní měsíc.

V návaznosti na úpravu okruhu společně posuzovaných osob a zjišťování odůvodněných nákladů na bydlení v poměru osob, které fakticky užívají byt nebo jiný prostor než byt, je potřeba dát povinnost žadateli o dávku v žádosti uvést, kolik takových osob v bytě či jiném prostoru než bytě se žadatelem bydlí.

Je potřeba stanovit přechodné ustanovení, odkdy se navrhovaná úprava bude vztahovat i na již poskytovaný doplatek na bydlení. Ponechává se orgánu pomoci v hmotné nouzi na přehodnocení již poskytovaného doplatku na bydlení lhůta 4 měsíců od účinnosti novely.

Navrhuje se, aby zákon vzhledem k věcné podstatě navrhovaných změn nabyl účinnosti již prvním dnem kalendářního měsíce následujícího po dni jeho vyhlášení ve Sbírce zákonů.⁠‌​‌‌‌‌​​‌​​‌​​​​⁠

V Praze dne . března 2014 předseda Senátu