Obecná část
Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Mezinárodní ochrana se dělí na asyl, který je regulován mezinárodním právem veřejným, a doplňkovou ochranu, která je regulována evropským právem. Stávající podoba mezinárodní ochrany je příliš benevolentní a neumožňuje dostatečně účinnou ochranu před masivním zneužíváním asylového práva zejména ekonomickými migranty z Afriky.
Jednou z příčin je tradiční podoba vylučujících klausulí, která v asylu (§ 15) byla recipována z článku 1F ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků z roku 1951, vyhlášené pod č. 208/1993 Sb., a v doplňkové (též „podpůrné“) ochraně (§ 15a) byla transponována z článku 17 směrnice Rady 2004/83/ES, o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany (dále jen „kvalifikační směrnice“).
Podstatou osnovy je, že na rozdíl od dnešního stavu bude mít před mezinárodní ochranou přednost legalita pobytu na území ČR. Česká republika je vnitrozemský stát EU, tj. je obklopena samými bezpečnými zeměmi podle § 16 odst. 1 písm. d). Žadatel o mezinárodní ochranu ČR tedy nemá možnost se bez visa legálně na území ČR dostat. K této faktické situaci by měla přihlížet i právní regulace mezinárodní ochrany v českém právním řádu.
Vylučující klausule jsou v nynější právní úpravě formulovány kasuisticky a arbitrárně. Jednak jsou vybrány trestné činy proti míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti a jednak vážné nepolitické trestné činy/zvlášť závažné zločiny. Osnova je navrhuje zobecnit na veškeré veřejnoprávní delikty, tj. trestné činy v úzkém slova smyslu a přestupky. Tím bude odstraněna i nežádoucí odlišnost mezi asylem a doplňkovou ochranou.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah, zejména na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí
Dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty bude positivní. Bude odstraněno zdlouhavé řízení o udělení mezinárodní ochrany tam, kde je zjevné, že žadatel o ni nežádá legálně.
Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami
Výchozím pramenem je všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948, která je nyní doktrínou považována za mezinárodní obyčej. Její článek 14 stanoví: „(1) Každý má právo vyhledat si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam asylu. (2) Toto právo nelze uplatnit v případě stíhání skutečně odůvodněného nepolitickými zločiny nebo činy, které jsou v rozporu s cíli a zásadami Spojených národů.“
Základním mezinárodním dokumentem, již závazným, je ženevská úmluva o právním postavení uprchlíků. Ta reguluje vylučující klausule v článku 1F. Ze systematiky této úmluvy lze dovodit, vylučující klausule jsou minimem, tj. kategorií lidí, kterým stát nemá postavení uprchlíka udělit. Jak vyplývá z rozsudku ESD Německo v. B a D z 9. 11. 2010, CELEX: 62009CJ0057, lze takovým lidem udělit asyl, ale nejedná se o uprchlíky, ale např. o poživatele doplňkové ochrany (doplňkáře). Stát tedy smí vylučující klausule rozšířit a upřít postavení uprchlíka i dalším lidem, pokud dojde k závěru, že udělit status uprchlíka by bylo v rozporu s veřejným zájmem, tj. národní bezpečností podle stávajícího § 15a odst. 1 písm. d) či veřejným pořádkem. K tomu se přiklání i doktrína, byť klade omezující podmínku, že by se tak mělo dít činností RB OSN. Tomu nasvědčuje i to, že článek 12 odst. 3 kvalifikační směrnice nemá základ v ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků.
To samé platí pro kvalifikační směrnici, která vylučující klausule reguluje v článcích 12 a 17. Kvalifikační směrnice recipovala vylučující klausule z ženevská úmluvy o právním postavení uprchlíků, a to i pro doplňkovou ochranu. Lze tedy o ní říci to samé co o ženevské úmluvě o právním postavení uprchlíků. Vylučující klausule vyjasnilo Německo v. B a D.
Zhodnocení souladu s ústavním pořádkem
Rovněž je třeba vzít v potaz článek 3 evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb., který zakazuje mučení: „Nikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“ a protokoly k ní – č. 6, omezující trest smrti, a č. 13, zakazující trest smrti. Tato ustanovení poskytují ochranu před vyhoštěním. Pokud by žadateli o mezinárodní ochranu hrozil v zemi původu trest smrti, neměl by být vyhoštěn, i když se dopustil zločinu, přečinu nebo přestupku.
Zvláštní část
Vzhledem k tomu, že stávající § 15a odst. 1 písm. d) se vztahuje pouze na doplňkovou ochranu, navrhuje se ho rozšířit a vztáhnout rovněž na asyl. Na základě principů vysvětlených v obecné části důvodové zprávy se kasuistické, arbitrární a rozdílné vylučující klausule pro asyl a doplňkovou ochranu nahrazují jednotnými: Vyloučen bude z mezinárodní ochrany ten, který se dopustil veřejnoprávního deliktu, tj. zločinu, přečinu nebo přestupku. Odstraňuje se tak i nedůvodně úzká transposice článku 17 odst. 1 písm. d) kvalifikační směrnice.
V případě, že by odepření mezinárodní ochrany bylo příliš příkré, správní úřad mezinárodní ochranu udělí, jsou-li zde důvody zvláštního zřetele hodné. Může se například jednat o to, že žadateli v zemi původu hrozí trest smrti. Posoudí se na základě principu proporcionality.
Návětí: „i když budou zjištěny důvody uvedené v § 12 nebo 13“ a „i když budou zjištěny důvody uvedené v § 14a“ není nutné měnit, protože NSS v A. S. v. ministerstvo vnitra, čj. 4 Azs 60/2007–119 konstatoval: „Jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany bude zjištěn některý z důvodů uvedených v § 15 nebo § 15a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, rozhodne Ministerstvo vnitra o neudělení mezinárodní ochrany; není dále povinno zjišťovat případnou existenci důvodů uvedených v § 12 nebo § 14a zákona o azylu.“ Dále se sloveso „spáchat“ se sjednocuje se zbytkem textu na „dopustit“.
V § 15a se ponechává odstavec 3 jako speciální případ odstavce 1; v praxi zřejmě díky odstavci 1 přestane být používán, nicméně, nadbytečné nevadí.
Legisvakační lhůta se stanoví s ohledem na to, že nová právní regulace je naléhavá.
V Praze dne 16. září 2015
David Kádner v. r.
Martin Lank v. r.
Marek Černoch v. r.
Olga Havlová v. r.
Jana Hnyková v. r.
Karel Fiedler v. r.
Jiří Štětina v. r.
Augustin Karel Andrle Sylor v. r.