A. Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy
Návrh právní úpravy vychází z usnesení vlády ze dne 4. srpna 2010 č. 554 k návrhu věcného záměru právní úpravy Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronické tvorby právních předpisů, které akceptovalo základní principy řešení modernizace tvorby a vyhlašování právních předpisů. Řešení přijaté vládou sestává z technických a legislativních opatření nezbytných pro modernizaci tvorby práva a přístupu k němu.
V technické oblasti tvoří navrhované řešení elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv (dále též „e-Sbírka“) a elektronický systém tvorby právních předpisů (dále též „e-Legislativa“). eSbírka zajistí možnost právně závazného elektronického vyhlašování právních předpisů, nepřetržitou dostupnost právního předpisu v úplném znění a odbourání administrativní zátěže spojené s legislativním procesem. Součástí e-Sbírky bude propojení s informacemi o právu Evropské unie (systém EUR-Lex), elektronická databáze vyhlášených, minulých a aktuálních úplných znění právních předpisů, pokročilý systém vyhledávání a propojení se systémem pro přístup k právním úpravám členských států Evropské unie (N-Lex). e-Sbírka dále umožní opakované užití dat v ní obsažených a stane se základem pro implementaci politiky „Open data“ v oblasti dat o právních předpisech a podnítí rozvoj navazujících veřejných i komerčních služeb. eLegislativa poskytne nástroje pro tvorbu práva v moderním nástroji umožňujícím práci s úplným zněním, automatizovanou tvorbu novelizačních bodů a poskytne moduly pro usnadnění administrace připomínkových řízení, schvalování návrhů právních předpisů a projednávání pozměňovacích návrhů. Systém podpoří důsledné používání správné legislativní techniky a terminologie a usnadní kontrolu legislativně technické stránky návrhů. Tvorba právního předpisu v konsolidovaném znění, vzájemná provázanost části e-Sbírky a eLegislativy, ekonomičnost provozu a pravidla financování z prostředků Evropské unie vyžadují, aby byly obě stránky systému připravovány společně a jejich provoz zahájen společně a neprodleně po jejich dokončení.
Legislativní stránka řešení spočívá v přijetí nové právní úpravy elektronické publikace a elektronické tvorby právních předpisů. Ze zásadních změn, které přinese, je třeba zmínit zavedení konsolidovaného (úplného) znění právního předpisu jako nedílné součásti tvorby novely právního předpisu i jejího schvalovaného textu, vyhlašování právně závazné elektronické podoby právních předpisů při současném zachování jejich právně závazné listinné publikace, zakotvení povinné elektronické podoby legislativního procesu a povinného využívání jeho nástrojů. Vytvořením systému e-Sbírka a e-Legislativa se uvedou požadavky a postupy zakotvené novou právní úpravou a navazující legislativně technickými pravidly tvorby práva v život.
Nová úprava podoby vyhlašování a tvorby práva si vyžádá vedle přípravy nového zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), který je současně předkládán, také novelizaci řady dalších zákonů, zejména zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Předkládané řešení spočívá v přijetí legislativních změn zaměřených na celkovou elektronizaci tvorby a vyhlašování práva a na zakotvení užívání úplného znění právního předpisu při tvorbě a vyhlašování právního předpisu. Jejich společným cílem je zvýšení dostupnosti a srozumitelnosti práva, zkvalitnění, zefektivnění a vyšší transparentnost jeho tvorby prostřednictvím zavedení forem a nástrojů legislativní práce a vyhlašování práva. Návrh přináší nezbytné změny zákona č. 90/1995 Sb., zákona č. 107/1999 Sb. a zákona č. 182/1993 Sb. a dále provádí terminologické změny řady zákonů v souvislosti se sjednocením Sbírky zákonů a mezinárodních smluv do jedné Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a jejím novým pojmenováním.
Vychází se ze zásady, že dojde-li k modernizaci nástrojů tvorby a vyhlašování právních předpisů, některé fáze legislativního procesu či úkony se stanou méně náročnými, odstraní se chyby technického charakteru a efektivní nástroje tvorby a vyhlašování právních předpisů umožní odborným pracovníkům soustředit svou pozornost na obsahovou stránku tvorby právních předpisů. Na základě výsledků této modernizace a rozboru přetrvávajících problémů pak bude v další fázi možné přistoupit k další eventuální potřebné reformě legislativního procesu, například v oblasti lhůt projednávání návrhů právních předpisů nebo opatření umožňujících rychlejší implementaci závazků České republiky vůči Evropské unii. Řešit veškeré problémy tvorby právních předpisů současně by nebylo reálně uskutečnitelné a s ohledem na výše uvedené ani metodicky správné.
Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), podrobné zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů, vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy, zhodnocení korupčních rizik a zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů a dosavadního průběhu legislativního procesu je obsaženo v důvodové zprávě k návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), se kterým je společně předkládán.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Vzhledem k obsahu návrhu je třeba zmínit několik aspektů, které jsou relevantní z hlediska ústavního pořádku České republiky.
S problematikou použití úplného znění při projednávání, schvalování a vyhlášení právního předpisu je spojena otázka, zda skutečnost, že orgán moci výkonné (Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky) vytvoří úplná znění právního předpisu, která bude elektronický systém tvorby právních předpisů automatizovaně využívat, nepředstavuje ingerenci moci výkonné do oblasti moci zákonodárné. Hodnotíme-li stávající stav, za výchozí text pro zpracování či projednání návrhu právního předpisu slouží často zdroje, které nemají ani závazný charakter, ani nejsou co do správnosti nijak garantovány. Vytvoření databáze textů právních předpisů a jejich minulých a aktuálních ověřených (nikoli závazných) úplných znění představuje kvalitativní krok vpřed a odstraní zanášení právního řádu texty, které často skutečnému znění vůbec neodpovídají. Zároveň je třeba zdůraznit, že tvůrce právního předpisu může při přípravě právního předpisu do těchto zdrojových textů, považuje-li je za chybné, zasahovat a chyby opravovat. K zásahu do pravomocí moci zákonodárné tedy v žádném případě nedochází.
Dále je třeba zhodnotit, zda zavedení povinného využívání elektronického systému tvorby právních předpisů a jednotných pravidel formy a tvorby obsahu právního předpisu neomezuje mandát člena zákonodárného sboru. Mandát poslance Poslanecké sněmovny Parlamentu je koncipován jako tzv. „mandát volný“. Volnost mandátu nelze ovšem vnímat zcela neomezeně, ale v rámci mantinelů slibu poslance, který obsahuje závazek respektovat Ústavu České republiky a zákony a vykonávat mandát v zájmu všeho lidu. Respekt k právnímu řádu České republiky znamená též respekt k jeho základním zásadám, které nabývají skrze princip právního státu ústavní charakter. Je-li závazně upravena podoba právního předpisu a zásady tvorby jeho obsahu, jedná se o opatření v zájmu jednoty právního řádu a jeho srozumitelnosti, a tedy v rámci závazku, který člen zákonodárného sboru slibem přijal. Není také pochybnosti o tom, že jednota a srozumitelnost právního řádu a právo na dobré zákonodárství, o kterém hovoří nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, je v zájmu adresátů práva, a tedy „v zájmu všeho lidu“, jak ohledně výkonu mandátu člena zákonodárného sboru požaduje čl. 23 Ústavy České republiky. Důležitým aspektem je i technický charakter jednotných pravidel tvorby práva a systému elektronického legislativního procesu. Tato opatření a nástroje člena zákonodárného sboru nijak neomezují v tom, co zpracuje do obsahu právního předpisu, ani výkonu mandátu nekladou žádné umělé překážky, pouze sjednocují formu, jakou se obsah právního předpisu a právní předpis sám tvoří. Zákon stanoví povinnost využití elektronického systému tvorby právních předpisů pro předložení návrhu právního předpisu. Není vyloučeno, že část tvůrčích prací proběhne mimo elektronický systém tvorby právních předpisů a jejich výsledky do něho budou po jejich dokončení zapracovány. Pomoc s využíváním systému mohou poslanci či senátorovi poskytnout jak odborní poradci, jejichž služby může využívat a hradit z veřejných prostředků, tak odborný aparát obou komor Parlamentu. I tuto otázku lze uzavřít s konstatováním, že navrhovaná úprava je v souladu s úpravou ústavní.
Další ústavně-právní aspekty celkového řešení jsou popsány v důvodové zprávě k návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), se kterým je společně předkládán.
Z výše uvedeného vyplývá, že navrhovaná úprava i návrh řešení jako celek je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Naopak, v případě přijetí přispěje k naplnění řady principů v Ústavě České republiky implicitně zahrnutých.
3. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona není s právními předpisy a jinými prameny práva Evropské unie v rozporu a ani se tyto právní předpisy a jiné prameny práva Evropské unie na tuto oblast nevztahují.
Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami i ostatními prameny mezinárodního práva. V případě celkového řešení lze konstatovat, že vzhledem k elektronizaci a vyšší kvalitě zpřístupňování mezinárodních smluv a dalších aktů ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, včetně odůvodňujících dokumentů, povede přijetí navrhované úpravy a realizace věcného řešení k lepší informovanosti adresátů práva o mezinárodněprávních závazcích České republiky a o právech a povinnostech, které z těchto aktů pro adresáty práva vyplývají. Přispěje tak k vyšší publicitě mezinárodních závazků České republiky a k jejich lepší implementaci. Současně umožní navrhované opatření lepší informovanost adresátů práva o právech a povinnostech, které z práva Evropské unie pro adresáty práva vyplývají.
4. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky
Hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky je popsán v souvislosti s celkovým řešením v důvodové zprávě k návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), se kterým je společně předkládán.
B. Zvláštní část
K části první až deváté, jedenácté až čtrnácté, šestnácté až dvacáté třetí, dvacáté páté až padesáté čtvrté a padesáté šesté až šedesáté šesté
Navrhované úpravy zohledňují změnu terminologie upravenou v návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), tj. skutečnost, že namísto Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv bude k veřejnému vyhlašování právních předpisů, mezinárodních smluv a jiných aktů sloužit Sbírka zákonů a mezinárodních smluv.
K části desáté (změna zákona o Ústavním soudu)
Vzhledem ke změně způsobu publikace právních předpisů bude třeba nově upravit i vyhlašování nálezů Ústavního soudu, kterými Ústavní soud rozhodl o zrušení zákona nebo jiného právního předpisu (nebo jejich jednotlivých ustanovení) publikovaného ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Zvolená forma schvalování předpisu zahrnující schvalování novelizačních bodů a úplného znění předpisu v textu dokumentu (viz níže) vyžaduje zpracovat a vyhlásit ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv úplné platné znění zákona ve znění rozhodnutí Ústavního soudu, včetně znění nálezu a odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu a okamžiku vykonatelnosti změny. Ministerstvo vnitra bude mít povinnost jej vyhlásit ve lhůtách stanovených zákonem o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů.
Zákon zároveň pamatuje na specifické případy, kdy nelze nález Ústavního soudu do textu právního předpisu přímo promítnout zrušením právního předpisu, jeho ustanovení či částí jednotlivých ustanovení. Jedná se například o výrok, kterým Ústavní soud zrušuje ustanovení právního předpisu pouze ve vztahu k určité kategorii adresátů (Pl. ÚS 6/05). V takových případech zákon požaduje uvést informaci o změně právního předpisu v textu úplného znění, a to společně s okamžikem vykonatelnosti změny.
K části patnácté (změna zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny)
Změny, které se navrhují provést v jednacím řádu Poslanecké sněmovny, souvisí jednak s elektronizací tvorby a vyhlašováním zákonů a se začleněním úplného znění do projednávaného, schvalovaného a vyhlašovaného znění právního předpisu a jednak se snahou zpřehlednit proces projednání návrhu zákona a zavést jednotné standardy tvorby a odůvodnění návrhu zákona.
Úprava navazuje na obecnou úpravu elektronické tvorby právních předpisů zakotvenou v zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Úprava je založena na principu předkládání návrhu na změnu zákona s úplným zněním zákona jako jeho součástí.
K čl. XV
K bodu 1 (navrhovaný § 64)
Jedná se o legislativně technickou úpravu reflektující vypuštění dvou odstavců v § 86 prostřednictvím novelizačního bodu 3.
K bodům 2 a 3 (navrhovaný § 86)
V oblasti tvorby odůvodnění představuje část první navrhovaného zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv lex specialis, jehož požadavky jsou navíc podrobnější než požadavky stávajícího znění § 86 odst. 3 zákona. Ustanovení proto odkazuje na pravidla tvorby odůvodnění obsažená v návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Je třeba v těchto souvislostech rozlišovat mezi součástí návrhu právního předpisu a dokumenty přikládané k návrhu právního předpisu tak, jak je chápe § 19 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Součástí návrhu právního předpisu bude text návrhu předpisu ve znění novely, který bude vyhlašován společně s právním předpisem ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a bude umístěn do přílohy dané částky (§ 7 odst. 3 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Text této přílohy bude právně závazný. Dokumenty přikládané k návrhu právního předpisu, jimiž jsou důvodová zpráva a stručný popis obsahu návrhu právního předpisu (tzv. citizen summary), nebude příslušným legislativním orgánem přijímán a nebude ani vyhlašován ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Účel těchto dokumentů bude čistě teleologický sloužící k bližšímu poznání vůle zákonodárce. Text těchto dokumentů je tedy nezávazný a bude se nalézat pouze v databázi informací o aktech (§ 6 odst. 4 zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv).
K bodům 4, 13 a 21 (navrhovaný § 90 odst. 6, § 95 odst. 2 a § 106 odst. 2)
S ohledem na obligatorní tvorbu právního předpisu v elektronickém systému tvorby právních předpisů nepřipadá v úvahu výskyt tiskových chyb.
K bodu 5 (navrhovaný § 90 odst. 7)
Smyslem předmětné úpravy je zajistit, aby výbory Poslanecké sněmovny, které jsou z povahy věci největšími „producenty“ pozměňovacích návrhů, pracovaly při posuzování předložených návrhů zákonů s jejich aktuálním zněním. Mezi předložením návrhu zákona Poslanecké sněmovně a jeho projednáním ve výboru existuje časová prodleva (obvykle v řádu týdnů). Při četnosti novelizací právních předpisů a míry jejich vzájemné provázanosti není vyloučeno, že se text zákona, jež je předmětem novely, změní. Cílem navrhovaného ustanovení je zajistit, aby byl v Poslanecké sněmovně schválen legislativně technicky bezvadný předpis. Je třeba zdůraznit, že se bude jednat výlučně o legislativně technické úpravy (např. vyhlašovaný právní předpis bude měnit text odstavce 6, který se však v důsledku přijetí právní úpravy vyhlášené po schválení vyhlašovaného právního předpisu stane odstavcem 7).
Ustanovení současně umožňuje reagovat na specifické případy, kdy návrh záměrně navazuje na jiný legislativní návrh, jehož projednávání nebylo doposud ukončeno. V systému bude umožněn výběr, na jaký legislativní návrh, jehož projednávání nebylo ukončeno, má text navazovat. Bude proto možné editovat text ve znění návrhu, na který návrh navazuje. Nejedná se o obecný případ paralelních novelizací téhož předpisu, jeho aplikace je volitelná a ve většině případů (standardní výskyt paralelních novelizací téhož předpisu) se toto ustanovení nebude při přípravě návrhu zákona aplikovat.
Provedení „aktualizace“ je svěřováno předsedovi Poslanecké sněmovny z důvodu jeho specifické role v legislativním procesu. Tu potvrdila i judikatura Ústavního soudu (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/13). Jako osobě spolupodepisující zákony mu náleží úkol zajistit s pomocí dalších orgánů sněmovny (zpravodajové, ověřovatelé) a kanceláře Poslanecké sněmovny, aby konečný projev vůle Poslanecké sněmovny byl formulován v souladu s požadavky kladenými na zákon v podmínkách demokratického právního státu (určitost, jasnost, přehlednost, srozumitelnost, jednoznačnost, nerozpornost, jazyková a stylistická bezvadnost a respektování zákazu zpětné účinnosti). S ohledem na rozsah svěřované působnosti a požadavky na specifickou odbornost pro její výkon není možné, aby tuto působnost vykonával předseda Poslanecké sněmovny sám, a proto se deklaruje součinnostní role Kanceláře Poslanecké sněmovny. Ta podle § 117 zákona č. 90/1995 Sb. plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti Poslanecké sněmovny, jejích orgánů a funkcionářů, poslanců a poslaneckých klubů a poslanců Evropského parlamentu zvolených na území České republiky. Bude také pochopitelně možné, aby předseda Poslanecké sněmovny opíraje se o § 30 zákona č. 90/1995 Sb. delegoval výkon předmětné působnosti na místopředsedy Poslanecké sněmovny.
K bodům 6 až 11, 19 a 20 (navrhovaný § 91 odst. 4, § 92 odst. 1, § 93 odst. 1, § 94 odst. 1 a § 105 odst. 2)
Zavádí se povinnost odůvodňovat pozměňovací návrhy. Důvodem je jednak snaha zajistit, aby mohly být pozměňovací návrhy snáze posouzeny a mohlo o nich být kvalifikovaně rozhodováno, jednak zájem na tom, aby se proces podávání pozměňovacích návrhů stal plně transparentním a byly vyloučeny spekulace o možném prosazování partikulárních zájmů spojených s jejich předkládáním.
Ustanovení vztahuje tuto povinnost na pozměňovací návrhy obsažené ve stanoviscích výborů a jednotlivých poslanců. Zároveň se v zájmu transparentnosti legislativního procesu vyžaduje identifikace autora pozměňovacího návrhu, je-li pozměňovací návrh předkládán výborem.
S ohledem na fakt, že pozměňovací návrhy často podstatným způsobem mění projednávaný návrh zákona, navrhuje se, aby byly pozměňovací návrhy odůvodňovány ve stejném rozsahu jako návrhy právních předpisů, vůči kterým směřují. Elektronický systém tvorby právních předpisů však bude současně reflektovat situaci, kdy jsou podávány pozměňovací návrhy, které pouze zpřesňují normativní text, případně obsahují pouze legislativně technické modifikace. Bude-li tedy podáván pozměňovací návrh, který z povahy věci nevyžaduje příslušné odůvodnění (např. nepřináší žádné požadavky na veřejné rozpočty, nedotýká se práva na soukromí apod.), pomocí jednoduché volby se toto zobrazí v odpovídající části důvodové zprávy (např. textem „Pozměňovací návrh nepřináší žádné požadavky na veřejné rozpočty.“).
K bodu 12 (navrhovaný § 94 odst. 2)
Smyslem předmětné úpravy je zajistit, aby plénum Poslanecké sněmovny mělo před fází legislativního procesu, která je z hlediska případných změn projednávaných návrhů zákonů klíčová, tj. před třetím čtením, k dispozici aktuální znění novelizovaného zákona. Od poslední aktualizace znění (před projednáním ve výborech) může uplynout doba 90 dnů a více a text novelizovaného zákona může být změněn. Protože případná změna znění může být takového charakteru, že se podaný pozměňovací návrh může stát v různém rozsahu zbytečným či nelogickým, navrhuje se, aby byli poslanci prostřednictvím souhrnu pozměňovacích návrhů na takovou situaci upozorněni.
K bodům 14, 16 a 22 (navrhovaný § 97 odst. 1, § 98 odst. 1 a § 120b odst. 1)
Navrhovaná změna souvisí s tím, že návrhy zákonů budou projednávány pouze v elektronické podobě. Povinnost předkládat návrhy zákonů v listinném stejnopisu se proto zrušuje.
K bodům 15 a 17 (navrhovaný § 97 odst. 1 a § 98 odst. 1)
Jak již bylo zmíněno, předseda Poslanecké sněmovny je formálním garantem toho, že návrh zákona, který byl přijat Poslaneckou sněmovnou, respektive zákon, který byl přijat Parlamentem, naplňuje požadavky kladené na zákon v podmínkách demokratického právního státu, tj. podmínku vnitřní konzistence, řádné provázání s právním řádem České republiky, srozumitelnosti a přehlednosti. Provedení předmětné legislativně technické úpravy je jedním z prostředků, jak tuto garanci realizovat. Legislativně technickou úpravu předseda Poslanecké sněmovny zajistí ve spolupráci s Kanceláří sněmovny.
K bodu 18 (navrhovaný § 101 odst. 3)
Jedná se o legislativně technickou úpravu, neboť zákon může být během legislativního procesu měněn nebo rušen, nikoliv ovšem doplňován.
K bodu 23 (navrhovaný § 120b odst. 2)
Elektronický systém tvorby právních předpisů by měl být využíván pouze pro tvorbu právních předpisů publikovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, tzn. ústavních a „obyčejných“ zákonů, nařízení vlády a vyhlášek ústředních správních úřadů a České národní banky. Příprava těchto aktů se řídí v zásadě stejnými pravidly, což umožňuje jejich tvorbu v jednom systému. Tvorba aktů uvedených v předmětném ustanovení však probíhá podle odlišných pravidel, a není proto účelné, aby tak bylo činěno v elektronickém systému tvorby právních předpisů. Vyjma mezinárodních smluv jsou nadto svou povahou diametrálně odlišné od právních předpisů. Text mezinárodních smluv pak v Poslanecké sněmovně nedoznává změn, využití elektronického systému tvorby právních předpisů by tudíž bylo zbytečné.
K bodu 24 (navrhovaný § 120f)
Ustanovení zapracovává technické změny související se zavedením povinného využívání elektronického systému tvorby právních předpisů pro legislativní proces tvorby zákonů v Poslanecké sněmovně. Je součástí komplexu změn, které zohledňují specifickou podobu projednání návrhu zákona ve srovnání s projednáním jiných druhů aktů.
Ukládá se povinnost zpracovávat návrhy, které obsahují samotný text návrhu zákona nebo jeho změnu, a jejich odůvodnění prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů. Cílem je zajistit jednotnou aplikaci nástrojů elektronické tvorby právních předpisů a pravidel tvorby zákonů v celém legislativním procesu, usnadnit systematičtější a přehlednější projednání pozměňovacích návrhů, odstranit zbytečné chyby vyplývající z obtížné zvládnutelnosti projednání a zapracování velkého množství často protichůdných pozměňovacích návrhů a zajistit transparentnost změn právního předpisu co do jejich původce, času a důvodu navrhované změny. Počítá se i se zachováním možnosti vznášet pozměňovací návrhy ústně s tím, že tyto návrhy bude nezbytné neprodleně vložit do elektronického systému tvorby právních předpisů. Návrh předpokládá, že elektronický systém tvorby právních předpisů bude propojen s informačním systémem Poslanecké sněmovny, který zajistí distribuci autorizované verze jednotlivých návrhů poslancům a jejich zveřejnění.
Pro možnost plného využití elektronického systému tvorby právních předpisů při projednávání zákonů v Poslanecké sněmovně se zároveň stanoví povinnost zpracovávat návrhy na projednání pozměňovacích návrhů a projednávat pozměňovací návrhy k návrhu zákona prostřednictvím tohoto systému. Ze stejného důvodu se do elektronického systému tvorby právních předpisů zaznamenají návrhy a dokumenty související s projednáváním návrhu zákona a rozhodnutí přijatá v rámci jeho projednávání, přičemž se předpokládá, že prostřednictvím propojení elektronického systému tvorby právních předpisů a informačního systému Poslanecké sněmovny bude tento proces probíhat z větší části automatizovaně.
Klíčová role odborného aparátu Kanceláře Poslanecké sněmovny se zohledňuje i v její odpovědnosti za zapracování návrhu úprav vyplývajících z právních předpisů a nálezů Ústavního soudu vyhlášených ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a jejich předložení předsedovi sněmovny.
Využívání nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů, které bude povinné, přinese zároveň významnou pomoc předkladatelům návrhů zákonů. Povede je procesem tvorby návrhu zákona a jeho odůvodnění, zpřehlední náročný proces projednávání pozměňovacích návrhů a v každém okamžiku umožní poslanci i odbornému pracovníkovi Kanceláře Poslanecké sněmovny zjistit, jaká je aktuální podoba návrhu zákona.
K čl. XVI (přechodné ustanovení)
Zákon zavádí povinnost předkladatele návrhu zákona (čl. 41 odst. 2 Ústavy České republiky) převést návrh podaný před nabytím účinnosti tohoto změnového zákona a projednávaný v okamžiku nabytí účinnosti tohoto změnového zákona Poslaneckou sněmovnou (v jednotlivých čteních, vrácený Senátem nebo prezidentem republiky), do elektronického systému tvorby právních předpisů, aby jejich projednávání mohlo po nabytí účinnosti tohoto změnového zákona probíhat v tomto systému se všemi pozitivními dopady, které jeho využití přináší, a byla zachována konzistence všech návrhů a dat obsažených v elektronickém systému tvorby právních předpisů i elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.
K části dvacáté čtvrté (změna zákona o jednacím řádu Senátu)
Změny navrhované v jednacím řádu Senátu, stejně jako změny v jednacím řádu Poslanecké sněmovny, souvisí jednak s elektronizací tvorby a vyhlašováním zákonů a se začleněním úplného znění do projednávaného, schvalovaného a vyhlašovaného znění právního předpisu, jednak se snahou zpřehlednit proces projednání návrhu zákona a zavést jednotné standardy tvorby a odůvodnění návrhu zákona.
Úprava navazuje na obecnou úpravu tvorby právních předpisů v návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv) a umožňuje provázanost procesu projednávání návrhů zákonů mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Je též založena na principu předkládání návrhu na změnu zákona s úplným zněním zákona jako jeho součásti.
V širším rozsahu se reflektují změny související s elektronizací tvorby a projednání návrhů zákona, neboť elektronizace projednávání nebyla do jednacího řádu Senátu na rozdíl od jednacího řádu Poslanecké sněmovny doposud zásadním způsobem zapracována.
K čl. XXV
K bodům 1, 2, 5 až 7, 9 až 14, 19 a 21 až 23 (navrhovaný § 101 odst. 4, § 104, § 105, § 109 odst. 1, § 120a, § 121 odst. 2, § 122 odst. 3, § 127 odst. 2, § 129 odst. 2, § 130 odst. 5)
V jednacím řádu Senátu se zavádí povinnost odůvodňovat všechny pozměňovací návrhy. Důvodem je jednak snaha zajistit, aby mohly být snáze posouzeny a mohlo o nich být kvalifikovaně rozhodováno, jednak zájem na tom, aby se proces podávání pozměňovacích návrhů stal plně transparentním a byly vyloučeny spekulace o možném prosazování partikulárních zájmů spojených s jejich předkládáním.
S ohledem na fakt, že pozměňovací návrhy často podstatným způsobem mění projednávaný návrh zákona, navrhuje se, aby byly pozměňovací návrhy odůvodňovány ve stejném rozsahu jako návrhy právních předpisů, vůči kterým směřují. Elektronický systém tvorby právních předpisů však bude současně reflektovat situaci, kdy jsou podávány pozměňovací návrhy, které pouze zpřesňují normativní text, případně obsahují toliko legislativně technické modifikace. Bude-li tedy podáván pozměňovací návrh, který z povahy nevyžaduje příslušné odůvodnění (např. nepřináší žádné požadavky na veřejné rozpočty, nedotýká se práva na soukromí apod.), pomocí jednoduché volby se toto zobrazí v odpovídající části důvodové zprávy (např. textem „Pozměňovací návrh nepřináší žádné požadavky na veřejné rozpočty.“).
Zároveň se v zájmu transparentnosti legislativního procesu vyžaduje v bodech 5, 6, 12 a 21 identifikace autora pozměňovacího návrhu, který pozměňovací návrh předložil nebo přednesl.
K bodu 3 (navrhovaný § 101 odst. 4 věta druhá)
S ohledem na zaváděné obligatorní vytváření pozměňovacích návrhů prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů (novelizační bod 26) je nutno vyloučit jiné způsoby předkládání v písemné podobě. Adverbium písemně zahrnuje všechny způsoby tvorby dokumentu formou zaznamenání na hmotný či nehmotný nosič, tj. i na listinu.
K bodům 4 a 13 (navrhovaný § 101 odst. 5 a § 122 odst. 3)
Ustanovení terminologicky reflektuje skutečnost, že pozměňovací návrhy budou existovat pouze v elektronické podobě.
K bodu 8 (navrhovaný § 109 odst. 1)
Vypuštění slov „, které se současně předkládají písemně“ se navrhuje s ohledem na zaváděné obligatorní písemné vytváření pozměňovacích návrhů prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů (novelizační bod 26). Je proto nutno vyloučit jiné způsoby písemného předkládání, neboť adverbium písemně zahrnuje všechny způsoby tvorby dokumentu formou zaznamenání na hmotný či nehmotný nosič, tj. i na listinu.
Co se týče ostatních změn navrhovaných tímto ustanovením, důvod je totožný jako v případě novelizačního bodu 2.
K bodům 16 a 17 (navrhovaný § 122 odst. 3 a 4)
Smyslem předmětné úpravy je zajistit, aby plénum Senátu mělo před fází legislativního procesu, která je z hlediska případných změn projednávaných návrhů zákonných opatření klíčová, k dispozici aktuální znění novelizovaných zákonů. Mezi předložením návrhu zákonného opatření Senátu a jeho projednáním plénem Senátu existuje časová prodleva a není zcela vyloučeno, že text právního předpisu, jež má být zákonným opatřením novelizován, dozná změn, jakkoliv je potřeba připustit, že pravděpodobnost změny bude spíše nižší. Protože však případná změna znění může být takového charakteru, že se podaný pozměňovací návrh může stát v různém rozsahu zbytečným či nelogickým, navrhuje se, aby byli senátoři prostřednictvím souhrnu pozměňovacích návrhů na takovou situaci upozorněni.
Ustanovení současně umožňuje reagovat na specifické případy, kdy návrh záměrně navazuje na jiný legislativní návrh, jehož projednávání nebylo doposud ukončeno. V systému bude umožněn výběr, na jaký legislativní návrh, jehož projednávání nebylo ukončeno, má text navazovat. Bude proto možné editovat text ve znění návrhu, na který návrh navazuje. Nejedná se o obecný případ paralelních novelizací téhož předpisů, jeho aplikace je volitelná a ve většině případů (standardní výskyt paralelních novelizací téhož předpisu) se toto ustanovení nebude při přípravě návrhu zákona aplikovat.
Provedení aktualizace textu je svěřováno předsedovi Senátu z důvodu jeho specifické role v legislativním procesu. V případě přijímání zákonných opatření Senátu má předseda Senátu v zásadě obdobné postavení jako předseda Poslanecké sněmovny při přijímání zákonů. Lze tedy na něj vztáhnout závěry, které učinil Ústavní soud (nález sp. zn. Pl. ÚS 22/13) ohledně působnosti předsedy Poslanecké sněmovny stran péče o kvalitu zákonů. Předsedovi Senátu jako osobě spolupodepisující zákonná opatření Senátu tak náleží úkol zajistit s pomocí dalších orgánů Senátu (zpravodajové, ověřovatelé) a Kanceláře Senátu, aby konečný projev vůle Senátu byl formulován v souladu s požadavky kladenými na zákonné opatření Senátu v podmínkách demokratického právního státu (určitost, jasnost, přehlednost, srozumitelnost, jednoznačnost, nerozpornost, jazyková a stylistická bezvadnost a respektování zákazu zpětné účinnosti). S ohledem na rozsah svěřované působnosti a požadavky na specifickou odbornost pro její výkon není možné, aby tuto působnost vykonával předseda Senátu sám. Z tohoto důvodu se podtrhuje součinnostní role Kanceláře Senátu. Ta podle § 146 zákona č. 107/1999 Sb. plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti Senátu, jeho orgánů a funkcionářů, senátorů a senátorských klubů. Podobně jako v případě Poslanecké sněmovny bude pochopitelně možné, aby předseda Senátu opíraje se o § 34 zákona č. 107/1999 Sb. delegoval výkon předmětné působnosti na místopředsedy Senátu.
K bodu 18 (navrhovaný § 126 odst. 2)
Jak již bylo zmíněno, předseda Senátu je formálním garantem toho, že zákonné opatření Senátu, které bylo Senátem přijato, naplňuje požadavky kladené na právní předpis v podmínkách demokratického právního státu. Provedení předmětné legislativně technické úpravy je jedním z prostředků, jak tuto garanci realizovat.
K bodu 20 (navrhovaný § 128 odst. 2)
Smyslem předmětné úpravy je zajistit, aby výbory Senátu jakožto nejčastější podatelé pozměňovacích návrhů pracovaly při posuzování předložených návrhů zákonů s jejich aktuálním zněním. Při četnosti novelizací zákonů a míry jejich vzájemné provázanosti není vyloučeno, že se text zákona, jež je předmětem novely, v mezidobí změní.
K bodu 24 (navrhovaný § 130 odst. 5)
Podobně jako v případě projednávání zákonných opatření Senátu je účelem předmětného ustanovení zajistit, aby plénum Senátu mělo před fází legislativního procesu, která je z hlediska případných změn projednávaných senátních návrhů zákonů klíčová, k dispozici aktuální znění novelizovaných zákonů. Cílem navrhovaného ustanovení je zajistit, aby byl v Senátu schválen legislativně technicky bezvadný předpis.
K bodu 25 (navrhovaný § 130 odst. 8)
Podobně jako v případě zákonných opatření Senátu se zakládá kompetence předsedy Senátu, jejímž prostřednictvím by mělo být zajištěno, že senátní návrh zákona bude vyhovovat požadavkům kladeným na právní předpis v podmínkách demokratického právního státu. Cílem navrhovaného ustanovení je zajistit, aby byl v Senátu schválen legislativně technicky bezvadný předpis. Legislativně technickou úpravu předseda Senátu zajistí ve spolupráci s Kanceláří Senátu.
K bodu 26 (navrhovaný § 149a a § 149b)
Ustanovení zapracovává technické změny související se zavedením povinného využívání elektronického systému tvorby právních předpisů pro legislativní proces tvorby zákonů v Senátu.
Ukládá se povinnost vytvářet návrhy, které obsahují samotný text návrhu zákona, návrhu zákonného opatření Senátu a návrhu senátního návrhu zákona, jejich změnu či jejich odůvodnění prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů. Cílem je zajistit jednotnou aplikaci nástrojů elektronické tvorby právních předpisů a pravidel tvorby zákonů v celém legislativním procesu, usnadnit systematičtější a přehlednější projednání pozměňovacích návrhů, odstranit zbytečné chyby vyplývající z obtížné zvládnutelnosti projednání a zapracování velkého množství často protichůdných pozměňovacích návrhů a zajistit transparentnost změn právního předpisu co do jejich původce, času a důvodu navrhované změny. Počítá se i se zachováním možnosti vznášet pozměňovací návrhy ústně s tím, že je bude nezbytné neprodleně vložit do elektronického systému tvorby právních předpisů. Návrh předpokládá, že tento systém bude propojen s informačním systémem Senátu, který bude sloužit distribuci autorizované verze jednotlivých návrhů senátorům a jejich zveřejnění.
Pro možnost plného využití elektronického systému tvorby právních předpisů při projednávání zákonů v Senátu se zároveň stanoví povinnost zpracovávat návrhy na projednání pozměňovacích návrhů a provádět projednávání pozměňovacích návrhů k návrhu zákona prostřednictvím elektronického systému. Ze stejného důvodu se do elektronického systému tvorby právních předpisů zaznamenají návrhy a dokumenty související s projednáváním návrhu právního předpisu a rozhodnutí přijatá v rámci jeho projednávání, přičemž se předpokládá, že prostřednictvím propojení elektronického systému tvorby právních předpisů a informačního systému Senátu bude tento proces probíhat z větší části automatizovaně.
Klíčová role odborného aparátu Kanceláře Senátu se zohledňuje i v její odpovědnosti za zapracování návrhu úprav vyplývajících z právních předpisů a nálezů Ústavního soudu vyhlášených ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a jejich předložení předsedovi Senátu. Elektronický systém tvorby právních předpisů poskytne pro tento úkol specializované nástroje.
Využívání nástrojů elektronického systému tvorby právních předpisů, které bude povinné, přinese zároveň významnou pomoc předkladatelům návrhů zákonů. Povede je procesem tvorby návrhu právního předpisu a jeho odůvodnění, zpřehlední náročný proces projednávání pozměňovacích návrhů a v každém okamžiku umožní senátoru i odbornému pracovníkovi Kanceláře Senátu zjistit, jaká je aktuální podoba návrhu právního předpisu, a změny snadněji a s nižším rizikem chyby zapracovat do textu právního předpisu.
K čl. XXVI (přechodné ustanovení)
Zákon zavádí povinnost předkladatele návrhu zákona či zákonného opatření (čl. 41 odst. 2 a čl. 33 odst. 4 Ústavy České republiky) převést návrh podaný před nabytím účinnosti tohoto změnového zákona a projednávaný v okamžiku nabytí účinnosti tohoto změnového zákona Senátem do elektronického systému tvorby právních předpisů, aby jejich projednávání mohlo po nabytí účinnosti tohoto změnového zákona probíhat v tomto systému se všemi pozitivními dopady, které jeho využití přináší, a byla zachována konzistence všech návrhů a dat obsažených v elektronickém systému tvorby právních předpisů i elektronickém systému Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.
K části padesáté páté (změna zákona o správních poplatcích)
V návaznosti na možnost zažádat kontaktní místo veřejné správy o vydání příslušné částky nebo její přílohy v podobě ověřeného výstupu z informačního systému veřejné správy se stanovuje správní poplatek za její vydání. Jeho výše vychází ze skutečnosti, že se jedná o doplňkovou (a svou povahou nadstandardní) službu k možnosti získat výtisk částky Sbírky zákonů a mezinárodních smluv objednávkou či na základě předplatného od vydavatele (zde Tiskárna Ministerstva vnitra). Je též třeba eliminovat případnou nadměrnou zátěž kontaktních míst veřejné správy, která by byla důsledkem realizace požadavku na tisk velkého objemu Sbírky zákonů a mezinárodních smluv.
K části šedesáté sedmé (účinnost)
Datum nabytí účinnosti koresponduje s datem nabytí účinnosti zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv). Je odvozeno od předpokládaného data dokončení systému eSbírka a eLegislativa. Předpokládá se, že do 1. dubna 2018 bude systém dokončen, a stanovené datum nabytí účinnosti tak ponechá dostatek času na pilotní provoz, který umožní seznámení uživatelů s prací se systémem a vložení rozpracovaných legislativních návrhů. Současně je vhodné, aby byl nový systém vyhlašování právních předpisů zaveden od počátku nového kalendářního roku, což navržené datum účinnosti respektuje.