Důvodová zpráva k Novela z. o specifických zdravotních službách

Navrhované ustanovení zmocňuje státní zastupitelství k výkonu pravomoci, kterou zákonodárce zakotvil do právního řádu s účinností novely¹ zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů k 1. 1. 2000. Nejedná se tedy o vymezení nové působnosti státního zastupitelství, ale pouze o návrh právní úpravy, která v právním řádu České republiky chybí, přestože je v ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství dlouhodobě předpokládána. Ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) počítá s výkonem dozor státního zastupitelství nad dodržováním právních předpisů v místech, kde je podle zákonného oprávnění omezována osobní svoboda, a přitom výslovně uvádí i místa, kde se vykonává ochranné léčení.

V důsledku absence zvláštní právní úpravy dozoru státního zastupitelství nad výkonem ochranného léčení Česká republika postrádá kontrolní mechanismus, který by naplňoval její závazek zajistit každému, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, účinný právní prostředek nápravy před vnitrostátním orgánem vyplývající z článku 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“). Při omezení osobní svobody může přitom docházet k porušování práv garantovaných Úmluvou, a to zejména práva nebýt mučen (čl. 3 Úmluvy), práva na svobodu a osobní bezpečnost (čl. 5 Úmluvy) a práva na respektování rodinného a soukromého života (čl. 8 Úmluvy). Žádný z mechanismů, které byly v České republice dosud zavedeny, není způsobilý naplnit kritéria prostředku nápravy zásahu do základního práva, tak jak je Evropský soud pro lidská práva ve svých výkladech čl. 13 Úmluvy předpokládá.² Veřejný ochránce práv od roku 2006 vykonává jako tzv. národní preventivní mechanismus dohled nad místy, kde dochází k omezení osobní svobody, a to včetně ústavního ochranného léčení. S ohledem na rozsah svých pravomocí a personální kapacitu však nemůže být považován ve smyslu čl. 13 Úmluvy za účinný prostředek nápravy. Podobně je tomu v případě kontrolních orgánů provádějících v zařízeních zajišťujících výkon ochranného léčení kontrolu nad dodržováním podmínek poskytování zdravotních služeb, a to zejména z důvodu absence nezávislého postavení daného orgánu.⁠‌‌​‌​​‌​​‌​‌​​‌​⁠

Cílem navrhovaného ustanovení je proto s využitím stávající formy činnosti státního zastupitelství zřídit nezávislý dozor, který přispěje k ochraně veřejného zájmu spočívajícího v dodržování lidských práv v zařízeních, v nichž dochází k omezování osobní svobody, a zachování důstojnosti osob, které jsou v těchto zařízeních na základě rozhodnutí soudu umístěny. Zavedením dozoru státního zastupitelství nad výkonem ochranného léčení by zároveň Česká republika měla vytvořit dostatečné podmínky pro naplnění jejích závazků plynoucích z článku 13 Úmluvy.

Jedním ze základních předpokladů pro to, aby se mohlo jednat o účinný právní prostředek nápravy ve smyslu čl. 13 Úmluvy, je požadavek, aby orgán, který o nápravném prostředku rozhoduje, byl nezávislý na orgánech odpovědných za konkrétní zařízení. Tento požadavek bez pochyby státní zastupitelství splňuje.³ Přímý dozor nad výkonem ochranného léčení se navrhuje svěřit v odstavci 1 pověřeným státním zástupcům krajských státních zastupitelství, podobně jako je tomu v případě dozoru státního zastupitelství v místech, kde se vykonává trest odnětí svobody, vazba či zabezpečovací detence.⁴ Soustředěním výkonu dozoru u krajských státních zastupitelstev by měla být zajištěna potřebná odbornost tohoto dozoru a možnost pověřit k dozoru státního zástupce, který by nevykonával jiné úkoly státního zastupitelství. Dohled nad jejich činností budou v souladu s ustanovením § 12d zákona o státním zastupitelství vykonávat státní zástupci vrchních státních zastupitelství.

Předmětem dozoru podle navrhovaného ustanovení je dodržování právních předpisů vztahujících se k výkonu ochranného léčení. Dozor státního zastupitelství tak plní jednu ze záruk zákonnosti zásahů do osobní svobody člověka. Státní zastupitelství vykonává dozor z úřední povinnosti, kromě plánovaných prověrek zařízení také činí šetření na základě podnětů nebo jiných poznatků. K provádění této působnosti státního zastupitelství se navrhuje státního zástupce vybavit oprávněními, která jsou výslovně stanovena v odstavci 2. Navrhovaná oprávnění jsou v tomto odstavci vymezena taxativně a reflektují limity poměrně širokého okruhu kompetencí státního zástupce spočívající v účelu dozoru nad výkonem ochranného léčení. V odst. 2 písm. a) zákonodárce svěřil státnímu zástupci možnost v kteroukoliv dobu navštěvovat místa, kde se provádí výkon ochranného léčení, a vstupovat do všech prostor, v nichž se mohou nacházet pacienti ve výkonu ochranného léčení. S ohledem na účel dozoru není důvodné, aby státní zástupce při výkonu dozoru vstupoval i do technických prostor zařízení, do prostor, které jsou určeny pouze zaměstnancům zařízení či do jiných prostor, kam pacienti vykonávající ochranné léčení nemají přístup.

Pro zajištění efektivního výkonu šetření a prověrky zařízení bude státní zástupce i bez souhlasu pacienta dále oprávněn nahlížet do zdravotnické a jiné dokumentace a pořizovat z ní výpisy a opisy (odst. 2 písm. b)). Současné znění ustanovení § 65 odst. 2 zákona o zdravotních službách⁵, jehož použití je k novelizovanému zákonu subsidiární⁶, ve svém výčtu osob oprávněných k nahlížení do zdravotnické dokumentace i bez souhlasu pacienta s dozorujícím státním zástupcem nepočítá. Aby však mohl být dozor státního zastupitelství považován za opravdu účinný a účelný mechanismus, odpovídající lidskoprávním závazkům České republiky, je zakotvení tohoto oprávnění nezbytné. Statní zástupce výkonem své dozorové pravomoci plní také důležitou úlohu preventivního prostředku špatného zacházení dle čl. 3 Úmluvy, tak jak je definován jejím čl. 13.

Zdravotnická dokumentace pacienta vykonávajícího ústavní ochranné léčení je mimo jiné důležitým zdrojem informací o zacházení s pacientem, o vývoji jeho duševního stavu, omezení jeho práv a jeho interakci s okolím. Oprávnění k nahlížení do zdravotnické dokumentace by však primárně nemělo sloužit k tomu, aby státní zástupce přezkoumával informace o zdravotním stavu pacienta, léčebných postupech či kvalitě lékařské péče. Důvodem pro nahlížení by mohla být například režimová opatření, informace o chování pacienta či dodržování práv a povinností pacientů. Státní zástupce bude oprávněn nahlížet do zdravotnické dokumentace, jen bude-li to v zájmu pacienta nebo bude-li to potřebné k naplnění účelu dozoru státního zástupce nad výkonem ochranného léčení, a to pouze v nezbytném rozsahu.⁷

Dalším důležitým oprávněním pro šetření státního zástupce, které návrh předpokládá v odstavci 2 písm. c), je možnost státního zástupce hovořit s pacienty bez přítomnosti jiných osob. Poskytovatel zajišťující ochranné léčení musí pro výkon dozoru poskytnout státnímu zástupci příslušnou součinnost. To se promítá také do odst. 2 písm. d), na základě kterého bude státní zástupce oprávněný žádat od zaměstnanců daného poskytovatele potřebná vysvětlení, předložení spisů, rozhodnutí a jiných písemností týkajících se výkonu ochranného léčení. Návrh také upravuje možnost státního zástupce prověřovat, zda rozhodnutí a postupy poskytovatele zajišťujícího ochranné léčení, které se k výkonu ochranného léčení vztahují, odpovídají právním předpisům (odst. 2 písm. e). Uvedené oprávnění je odrazem účelu dozoru státního zastupitelství obsaženého v odstavci 1.

Státní zastupitelství by mělo za pomoci těchto oprávnění zejména prověřovat zákonnost umisťování pacientů do zařízení, zda způsob výkonu ochranného léčení neohrožuje splnění jeho účelu, zda jsou dodržována práva a povinnosti pacientů, zda poskytovatel zajišťující ochranné léčení plní svou oznamovací povinnost soudu podle ustanovení § 87 zákona o specifických zdravotních službách a zda jsou stížnosti pacientů vyřizovány řádně a včas.

Na základě závazku plynoucího pro Českou republiku z čl. 13 Úmluvy se rovněž vyžaduje, aby zákonodárce zvolil k ochraně práv osob omezených na osobní svobodě takový kontrolní mechanismus, který bude garantovat právo na účinný právní prostředek každému, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny. Za tímto účelem se navrhuje, aby prostředek nápravy, který bude státnímu zástupci svěřen k výkonu dozoru, představoval efektivní způsob, jímž lze zabránit porušením právních předpisů. K tomu by měl státnímu zástupci sloužit nástroj dozoru zakotvený v odst. 1 písm. f). Na jeho podkladě bude státní zástupce oprávněný v případě zjištění, že v zařízení dochází k porušování právní předpisů, vydat příkaz k jejich zachovávání. Poskytovatel zajišťující ochranné léčení, bude povinen příkaz státního zástupce bezodkladně provést (odst. 3).

Další kompetence státního zástupce k nápravě nezákonného stavu bude spočívat v jeho možnosti nařídit, aby pacient, který je držen ve výkonu ochranného léčení nezákonně, byl ihned propuštěn. Tento prostředek dozoru, který je standardní součástí dozorových oprávnění státního zastupitelství i v jiných typech zařízení, kde jsou osoby omezeny na osobní svobodě (např. ve věznicích či vazebních věznicích), má za cíl, aby osoba, která se v zařízení nachází bez právního titulu, již v této detenci nebyla více nezákonně držena. Nařízení propuštění pacienta z výkonu ochranného léčení tudíž slouží pouze k nápravě nezákonného stavu, státní zástupce není oprávněn, jakkoliv zasahovat do rozhodovací pravomoci příslušných soudů.

Odstavec 4 navazuje na oprávnění státního zástupce vydávat příkazy k zachovávání právních předpisů vztahujících se k výkonu ochranného léčení, a to v případech, kdy státní zástupce bude postupovat na základě individuálního podnětu. Navrhuje se, aby v případech, kdy je předmětem podnětu pacienta vykonávajícího ochranné léčení stížnost na špatné zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy, byl státní zástupce povinen pacienta o průběhu a výsledku šetření bez zbytečného odkladu písemně vyrozumět. Státní zástupce bude dále povinen umožnit mu seznámit se s podklady použitými k vyřízení podnětu a vyjádřit se k nim, a to i během prošetřování podnětu. Stejná práva jako pacient bude mít za této situace i jeho zákonný zástupce, opatrovník či zmocněnec. Počátkem pro běh lhůty „bez zbytečného odkladu“ bude obdržení podnětu. Tato lhůta přímo neurčuje, v jakém konkrétním časovém okamžiku je třeba povinnost plnit. Z časového určení „bez zbytečného odkladu“ je třeba dovodit, že jde o velmi krátkou lhůtu, jíž je míněno bezodkladné, neprodlené, bezprostřední či okamžité jednání směřující ke splnění povinnosti, přičemž doba trvání lhůty bude záviset na okolnostech konkrétního případu.⁸

Dikce tohoto odstavce je navržena tak, aby odpovídala požadavkům vyplývajícím z čl. 13 Úmluvy a jeho výkladu ze strany Evropského soudu pro lidská práva. Přestože lhůta k vydání účinného prostředku nápravy není ani Evropským soudem pro lidská práva explicitně stanovena, je zřejmé, že při jejím vyměřování musí být kladen velký důraz na rychlou akceschopnost. Délka této lhůty musí vždy záviset na povaze práv, jejichž porušení státní zástupce zjistí při svém šetření v místech, kde je vykonáváno ochranné léčení. Zvláštní apel na rychlou reakci státního zástupce je proto na místě především, zjistí-li porušení čl. 3 Úmluvy.

Zákaz mučení a jiného nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání zakotvený v čl. 3 Úmluvy je na rozdíl od většiny ostatních práv garantovaných Úmluvou právem absolutním. Je-li osoba držena v detenčním zařízení v podmínkách porušujících čl. 3 Úmluvy, Evropský soud pro lidská práva, vzhledem k zvláštnímu významu tohoto článku, považuje za nejhodnotnější a skutečně nezbytný nápravný mechanismus takový prostředek, který je schopný porušování práva nebýt podrobován tzv. špatnému zacházen rychle ukončit.⁹ Špatným zacházením se na poli čl. 3 Úmluvy rozumí jednání, které nerespektuje lidskou důstojnost a dosahuje určitého stupně závažnosti, ať již samo o sobě, nebo při kumulativním účinku jednotlivých zásahů. Posouzení této minimální závažnosti je z povahy věci relativní, závisí na všech okolnostech případu, jako je například délka trvání tohoto zacházení, jeho tělesné nebo psychické následky a v některých případech i pohlaví, věk a zdravotní stav oběti. Mezi další faktory patří účel, pro který bylo dané zacházení použito, a záměr nebo motivace, která k tomu vedla, a také kontext, například atmosféra zvýšeného napětí a emocí.¹⁰

Důležitým argumentem pro výslovné zakotvení povinnosti státního zástupce postupovat při prošetřování stížnosti na špatné zacházení bez zbytečného odkladu bude v některých případech také zranitelné postavení pacientů vykonávajících ochranné léčení. Ochranné léčení je mimo jiné ukládáno v případě potřeby léčení pachatele s duševní poruchou.¹¹ Evropský soud pro lidská práva již několikrát ve své judikatuře uznal zvláštní zranitelnost duševně nemocných osob.¹² Osoby s duševní poruchou se mohou nesporně více cítit v postavení podřízenosti a bezmocnosti, čemuž je třeba věnovat zvýšenou pozornost při přezkumu porušování jejich práv garantovaných Úmluvou.¹³

Z uvedeného rozboru aspektů dozoru státního zastupitelství nad výkonem ochranného léčení tak vyplývá, že dvouměsíční lhůta¹⁴, která by se použila v případě neexistence navrhovaného ustanovení, nemůže být v případech stížností na špatné zacházení dostačující. Dosavadní právní úprava přijímání a vyřizování podání obsažená v ustanovení § 16a zákona o státním zastupitelství ani vnitřní předpisy státního zastupitelství v současné době nevyžadují účinné zapojení stěžovatele do řešení podnětů obsahujících stížnosti na špatné zacházení ve smyslu čl. 13 Úmluvy. Kontradiktornost řízení o stížnosti na špatné zacházení, spočívající v možnosti stěžovatele být svou účastí zapojen do šetření státního zástupce učiněného na základě podnětu proti špatnému zacházení, je však jedním z předpokladů pro dodržení mezinárodních závazků státu plynoucích z čl. 13 ve spojení s čl. 3 Úmluvy. Ten dle rozhodovací praxe Evropského soudu pro lidská práva vyžaduje, aby byla oběma „stranám“, jichž se výsledek vyřízení stížnosti dotýká, dána možnost seznámit se se stanovisky a důkazy s cílem ovlivnit rozhodnutí v dané věci a vyjádřit se k nim.¹⁵ V dalším lze pro účely odstavce 4 použít obecnou úpravu obsaženou v ustanovení § 16a zákona o státním zastupitelství. Nesouhlasí-li ten, kdo podnět podal, s jeho vyřízením, má možnost se dle odst. 7 tohoto ustanovení obrátit na dohledové státní zastupitelství. O tom je třeba toho, kdo podání podal, vždy poučit.

Vedle dozoru státního zastupitelství nad výkonem ochranného léčení se navrhuje zachovat kontrolní činnost prováděnou kontrolními orgány na základě jiného právního předpisu (odst. 5). Dozorová činnost státního zástupce je zcela nezávislá na šetření, které v téže věci mohou provádět kontrolní orgány. Zatímco předmětem dozoru státního zastupitelství v zařízeních zajišťujících výkon ochranného léčení je dodržování právních předpisů vztahujících se k výkonu ochranného léčení, předmětem kontrolní činnosti není jen hledisko zákonnosti postupu kontrolovaných orgánů, ale také např. hledisko kvality poskytovaných služeb. V žádném případě není v zájmu navrhovaného ustanovení oslabit jiné kontrolní mechanismy.

Závěrem lze na podkladě výše uvedených aspektů návrhu zhodnotit, že dozor státního zastupitelství ve znění navrhované právní úpravy je efektivním prostředkem, který dokáže díky významným oprávněním státního zástupce zabránit některým porušením právních předpisů a posílit tak ochranu práv osob při výkonu ochranného léčení, které jsou z důvodu omezení na jejich osobní svobodě ve zranitelném postavení. Pozitivní dopad tohoto ustanovení lze spatřovat rovněž v rovině preventivní. Znění návrhu také z významné části reflektuje dlouhodobou snahu o napravení absence dozoru státního zastupitelství v zařízeních, v nichž se vykonává ochranné léčení, jednak ze strany veřejné ochránkyně práv, která k zakotvení dozoru státního zastupitelství dala Poslanecké sněmovně České republiky již několik legislativních doporučení¹⁶, a jednak ze strany Rady vlády pro lidská práva¹⁷ a Výboru proti mučení¹⁸, které přijaly podněty k rozšíření dozoru státního zastupitelství nad dodržováním právních předpisů v místech omezení osobní svobody.

Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem. Návrh zákona je v souladu se závazky České republiky vyplývajícími z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Návrh zákona je v souladu s právem Evropské unie, respektive se jej nedotýká.

Rozšíření dozoru státního zastupitelství nad dodržováním právních předpisů vztahujících se k výkonu ochranného léčení, v místech, kde je ochranné léčení vykonáváno, by nemuselo automaticky vyžadovat personální posílení krajských státních zastupitelství. Počet psychiatrických nemocnic v obvodu jednotlivých krajských státních zastupitelství se pohybuje od jedné do tří¹⁹, rovněž počet pacientů vykonávajících ochranné léčení v jednotlivých nemocnicích je velmi různorodý (od jednotek pacientů až po více než 150 pacientů²⁰). Jde tedy o výrazně nižší počet zařízení i osob, něž již v současnosti státní zastupitelství dozoruje (výkon vazby, trestu či ústavní nebo ochranné výchovy²¹). Dalším faktorem je skutečnost, že s ohledem na konstantní pokles kriminality v České republice²², by mohlo dojít k částečnému přerozdělení agend a doškolení státních zástupců, kteří se dosud netrestní dozorové agendě nevěnovali.

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na státní rozpočet a rozpočty obcí a krajů.