Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Volby upravuje primárně ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“). Listina základních práv a svobod řadí volební právo mezi práva politická, jejíž čl. 21 odst. 2 stanoví, že volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem.
Volby do obou komor Parlamentu České republiky, tedy jak do Poslanecké sněmovny, tak i do Senátu, upravuje Ústava ve svých čl. 16 až 20. Poslanecká sněmovna má 200 poslanců, kteří jsou voleni na dobu čtyř let. Senát má 81 senátorů, kteří jsou voleni na dobu šesti let, přičemž každé dva roky se volí třetina senátorů.
Na základě čl. 17 odst. 1 Ústavy se volby do obou komor Parlamentu konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím volebního období a končící dnem jeho uplynutí. Čl. 20 Ústavy pak dále stanoví, že další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon.
Tímto zákonem je zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“). Podle jeho § 1 odst. 3 volby do Poslanecké sněmovny a Senátu vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Byla-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konají se volby do šedesáti dnů po jejím rozpuštění (čl. 17 odst. 2 Ústavy). Ustanovení § 59 citovaného zákona upravuje území volebních obvodů, kde se konají volby do Senátu. Pro volby do Senátu se na území České republiky vytváří 81 volebních obvodů. V každém volebním obvodu se volí jeden senátor. Volební obvody jsou stanoveny v příloze č. 3, která je nedílnou součástí tohoto zákona.
Ustanovení čl. 102 Ústavy zakotvuje ústavní úpravu voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků. Funkční období zastupitelstev územních samosprávných celků je podle čl. 102 odst. 1 Ústavy čtyřleté. Ústava pak zmocňuje, aby „běžný“ zákon stanovil, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby do zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období. Tímto zákonem jsou zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Volby do zastupitelstev územních samosprávných celků vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním.
Platná právní úprava vztahující se k vymezení senátních volebních obvodů a pravidlům voleb do Parlamentu a zastupitelstev územních samosprávných celků sice dopadá na fyzické osoby, avšak nezakládá pro ně nerovné podmínky z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, věku, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru. Z hlediska požadavků na zajištění rovnosti mužů a žen ji lze považovat za neutrální.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Zákonem č. 72/2018 Sb., který nabyl účinnosti dne 19. května 2018, byla na základě pozměňovacího návrhu Senátu zrušena úprava, dle které se měnilo území volebních obvodů pro volby do Senátu v případě, že počet obyvatel v některém volebním obvodu poklesl nebo se zvýšil o 15 procent oproti průměrnému počtu obyvatel připadajícímu na jeden mandát v České republice. Tímto došlo fakticky k „zakonzervování“ stávajícího vymezení volebních obvodů.
V průběhu projednávání shora uvedeného návrhu zákona v Senátu byla ze strany senátorů zřetelně vyslovena dlouhodobá nespokojenost se systémem, podle kterého se volební obvody mění každé dva roky. Tyto změny se z velké části týkají opakovaně týchž volebních obvodů, zejména v rámci Středočeského kraje, ale i dalších velkých měst, kde migrací obyvatel dochází k takovým změnám počtu obyvatel, jež jsou podle zákona o volbách do Parlamentu důvodem ke změně vymezení senátního obvodu. Změny vymezení senátních volebních obvodů mnohdy zasahují stejné obce, zejména ty, jež se nacházejí na hranicích volebních obvodů. V důsledku častých přesunů obcí mezi volebními obvody dochází k tomu, že někteří voliči nevolí v pravidelném šestiletém volebním cyklu, ale např. jednou za deset let nebo naopak volí častěji než jednou za šest let. Problém představuje i to, že změny vymezení volebních obvodů se řetězí, přenáší do sousedících volebních obvodů a mnohdy i do jiného kraje. Obyvatelé obcí, jež se stanou součástí jiného volebního obvodu, pak necítí potřebnou sounáležitost s územím. Časté změny volebních obvodů mají za následek rovněž to, že senátorům se mění v průběhu funkčního období území, kterému se při výkonu mandátu věnovali, a s ním i voličská základna, což v podstatě představuje zásah do nerušeného výkonu funkce.
Dle senátorů by při vymezení volebních obvodů mělo hrát roli více než hledisko demografické hledisko geografické (vztah senátora ke svým voličům by měl být určitým způsobem pevně založen vzhledem k tomu, že senátní volební obvod má teritoriální povahu).
Výsledkem diskuse na půdě Senátu bylo přijetí usnesení Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, kterým Senát požádal vládu, aby připravila takovou úpravu volebního zákona, která zajistí větší stálost volebních obvodů pro volby do Senátu.
V návaznosti na shora uvedené usnesení Senátu byla ustavena pracovní skupina k přípravě nového vymezení senátních volebních obvodů, složená ze zástupců Ministerstva vnitra a zástupců parlamentních stran, která se uvedenou problematikou podrobně zabývala. Kromě zcela nového vymezení senátních volebních obvodů dle obcí s rozšířenou působností byla zvažována i tzv. relativní fixace, tj. aby se volební obvody měnily za určité časové období, které by zahrnovalo alespoň dvě volební období senátorů.
Nakonec pracovní skupina dospěla k závěru, že přijatelným řešením vedoucím k větší stálosti volebních obvodů pro volby do Senátu je vymezit volební obvody na úrovni ústavního zákona. V tomto ústavním zákoně budou volební obvody, na rozdíl od současné právní úpravy, vymezeny výčtem všech obcí, které do daného volebního obvodu spadají. Počet 81 senátních volebních obvodů zůstává nezměněn. Zároveň zůstávají zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. Upravují se pouze některé volební obvody na území hlavního města Prahy tak, aby došlo k jejich scelení, tj. aby hranice volebních obvodů respektovaly hranice městských částí a tím i hranice volebních okrsků tam, kde je to možné.
Z jednání se zástupci parlamentních stran vyplynula dále shoda na tom, že termín konání voleb do Senátu a voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků by měl být pevně zakotven v Ústavě. Důvodem pro zavedení této úpravy je skutečnost, že termíny konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků se v důsledku nastavených lhůt a společného konání těchto voleb posouvají směrem dopředu (blíže k letním měsícům) a dochází de facto ke zkracování volebního období senátorů a zastupitelů.
Dále se navrhuje prodloužit lhůty volebního procesu v případě „předčasných“ voleb do Poslanecké sněmovny, aby se volby v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny konaly do 90 dnů poté. Prodloužením lhůt bude zajištěn podobný časový prostor politickým stranám a politickým hnutím, resp. jejich kandidátům, a nezávislým kandidátům pro volební kampaň jako při řádných volbách.
Navrhovaná právní úprava nijak nezasahuje do současného stavu založeného na zákazu diskriminace a rovném postavení mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Navrhované řešení je v souladu s usnesením Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, které vyzývá vládu k přípravě takové úpravy, která zajistí větší stálost volebních obvodů.
Územní vymezení volebních obvodů zakotvené na ústavní úrovni tak bude do budoucna de facto stálé. Vymezením senátních volebních obvodů ústavním zákonem bude dosaženo větší fixace, než jejich ponecháním ve volebním zákoně (v příloze č. 3 k zákonu o volbách do Parlamentu), který může být změněn v režimu čl. 40 Ústavy.
Návrh na ústavní zakotvení územního vymezení volebních obvodů znamená, že vznikne status quo, tj. v zásadě neměnný stav, který nemůže být následně cíleně ovlivňován, např. pro účely získání profitu ve volbách.
Pro výjimečné případy, které si vyžádají změnu územního vymezení senátních volebních obvodů (např. při sloučení obcí, z nichž každá náleží do jiného volebního obvodu, nebo případ, kdy se k obci připojí jiná obec ze sousedního volebního obvodu), pak budou v tomto ústavním zákoně stanovena obecná pravidla, ke kterému volebnímu obvodu dané území patří.
Řádné volby do zastupitelstev územních samosprávných celků se od roku 1998 konají společně s řádnými volbami do Senátu (pouze první volby do Senátu v roce 1996 proběhly samostatně). Úpravu, která by založila společné konání voleb, však žádný právní předpis na úseku voleb neobsahuje. Obvykle se volby do územních samosprávných celků konají společně s prvním kolem voleb do Senátu (výjimkou byly volby do zastupitelstev obcí v roce 2002, které vyhlásil prezident republiky společně až s druhým kolem voleb do Senátu).
Cílem navrhované úpravy je, aby se tyto volby konaly vždy společně s volbami (prvním kolem voleb) do Senátu, a to v předem stanovené době. Jde o zastupitelské sbory s pevně stanoveným volebním obdobím, které se obnovuje při společně konaných volbách. Případné dodatečné nebo nové volby (např. konané z důvodu rozpadu zastupitelstva v určité obci) nemají na toto období vliv. Stejně tak v případě doplňovacích voleb do Senátu se volí senátor pouze na zbytek volebního období senátora, jehož mandát zanikl.
Pevný termín konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků je třeba upravit na ústavněprávní úrovni, neboť má dopad na vymezení volebního období senátorů a členů zastupitelstev, které je stanoveno Ústavou. Jeho zakotvení bude přínosem jak pro kandidující volební strany, tak i voliče a jejich účast ve volbách.
Prodloužení lhůt volebního procesu v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny na lhůty odpovídající řádným volbám je podmínkou pro zavedení korespondenčního hlasování v zahraničí, které si za cíl stanovila vláda v programovém prohlášení. Dle současné právní úpravy Ústavou a volebním zákonem stanovené zkrácené lhůty pro předčasné volby do Poslanecké sněmovny neumožňují technicky zajistit korespondenční hlasování, neboť tato alternativní forma k prezenčnímu hlasování vyžaduje tisk hlasovacích lístků v dostatečném předstihu tak, aby voliči byl dán dostatečný časový prostor pro jejich úpravu a zpětné odeslání příslušnému volebnímu orgánu. Stav, kdy je rozpuštěná Poslanecká sněmovna, je v zásadě nežádoucí a je zájem na jeho co nejrychlejším zhojení. Doba 30 dnů zde však nečiní dramatický rozdíl. Případná nefunkčnost mechanismů podle ústavního zákona č. 110/1998 Sb. pak není důvodem, proč od navrhované změny upustit, zvláště očekává-li se od Ministerstva obrany návrh systémového řešení tohoto stavu.
Zájem na poskytnutí dostatečného času pro přípravu voleb (nejde jen o kampaň, ale také o činnost volebních orgánů, logistiku, čas pro stále narůstající nápad soudních řízení, výrobu hlasovacích lístků) je dostatečně silný, aby odůvodnil prodloužení lhůty pro konání předčasných voleb. Rovněž je zájem na tom, aby i v předčasných volbách bylo možné v zahraničí hlasovat korespondenčně. Tento dodatečný argument jednotností úpravy voleb a legitimním a naléhavým zájmem na realizovatelnosti volebního práva občanů ČR v zahraničí je spojen s bezvýhradnou nutností prodloužit lhůtu pro konání předčasných voleb na 90 dní.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Návrh novely Ústavy respektuje obecnou dikci Ústavy a ústavní principy a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).
Navrhovaná změna odpovídá tomu, co Ústavní soud již dříve judikoval (usnesení Ústavního soudu ze dne 8. prosince 1998 spis. zn. I. ÚS 360/98), že „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji chápat mechanicky. Obzvláště rovnost volebního práva není nějakým absolutním principem, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti“. Ústavní soud dokonce konstatoval, že v určitých případech je přípustné určité omezení rovnosti volebního práva. Právě otázka možné odchylky v počtech voličů volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. Pro úplnost je třeba dodat, že faktické rovnosti aktivního volebního práva nelze prakticky dosáhnout, resp. se jí přiblížit, pokud volby nejsou povinné a neúčast není sankcionována. I kdyby totiž bylo dosaženo rovnosti aktivního volebního práva technicky (tj. stanovením volebních obvodů se stejným počtem voličů rozhodujících o stejném počtu mandátů), volební účast v jednotlivých volebních obvodech bude různá, a způsobí tak faktickou nerovnost volebního práva, neboť počty hlasů potřebné ke zvolení se v jednotlivých volebních obvodech budou lišit. Lze tedy spíše hovořit toliko o rovnosti v možnosti výkonu volebního práva, skutečná rovnost volebního práva (hlasů) není dosažitelná.
Ústavní zakotvení územního vymezení senátních volebních obvodů tak nepopírá zásadu rovnosti volebního práva a současně důsledněji zohledňuje právo účastnit se hlasování ve volbách v pravidelných intervalech vyplývajících z délky funkčního období senátora.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva EU
Právní předpisy Evropské unie ponechávají právní úpravu konání voleb do národních parlamentů a voleb do zastupitelstev vyšších územních samospráv na vnitrostátní právní úpravě každého členského státu. Oblast navrhované právní úpravy není právem Evropské unie regulována, tudíž s ním není v rozporu.
Evropské předpisy se dotýkají zčásti voleb do zastupitelstev obcí. Nicméně navrhovaná změna Ústavy nemění žádná pravidla pro tyto volby, a je proto v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava je v souladu se základními principy volebního práva, jež jsou chráněny těmito mezinárodními lidskoprávními dokumenty:
Všeobecná deklarace lidských práv – čl. 21
Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.) – čl. 25
Dodatkový protokol k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášený pod č. 209/1992 Sb.) – čl. 3
Návrh je rovněž v souladu s čl. II Úmluvy o politických právech žen (vyhlášená pod č. 46/1955 Sb.) a s čl. 7 písm. a) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (vyhlášená pod č. 62/1987 Sb.).
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Návrh novely Ústavy nebude mít finanční dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty ani dopady do dalších výše uvedených oblastí.
8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Ústavní vymezení senátních volebních obvodů formou výčtu obcí v sobě zahrnuje i jejich vymezení množinou obyvatel (potenciálních voličů) s trvalým pobytem na takto vymezeném území.
Přestože navrhovaná právní úprava se týká, jak z výše uvedeného vyplývá, fyzických osob, nezasahuje nijak do sféry ochrany soukromí a osobních údajů. Stávající ani navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady do těchto oblastí.
9. Zhodnocení korupčních rizik
Územní vymezenísenátních volebních obvodů na ústavní úrovni znamená, že pro senátory bude trvale vymezen senátní volební obvod, ve kterém kandidují a jehož občany zastupují, což působí jako prvek právní jistoty a předvídatelnosti jak ze strany voličů, tak i samotných kandidátů bez možnosti jakékoli manipulace v něčí prospěch.
Ostatní navrhované změny nemají vliv na korupční rizika.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost či obranu státu.
11. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)
Na základě bodu 3.8 písm. a) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace se k návrhu novely Ústavy RIA nezpracovává.
Zvláštní část
K čl. I
K bodu 1 - čl. 16 odst. 2 Ústavy:
Přímodo Ústavy se zakotvuje, že volební obvody pro volby do Senátu, resp. jejich popis výčtem obcí, které do nich spadají, stanoví ústavní zákon. Z článku 16 odst. 2 vyplývají některé základní parametry senátních voleb, mezi které může patřit např. i určení, kde se volby konají. V návaznosti na to se nejeví jako vhodné a potřebné v čl. 20 kombinovat odkaz na (volební) zákon a ústavní zákon.
Počet 81 senátních volebních obvodů zůstává nezměněn. Zároveň zůstanou zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. K úpravě dojde pouze ve výjimečných případech tam, kde to vyžaduje odstranění některých nelogičností a nepřesností.
Volební obvody tak budou de facto stálé a je na ně třeba pohlížet nejen z hlediska ústavně garantované rovnosti volebního práva, ale též z hlediska rovněž Ústavou zaručeného práva volit.
Ve zvláštním ústavním zákoně pak budou dále nastavena obecná pravidla, podle nichž se bude postupovat v případě vzniku nové obce (oddělením části obce nebo při sloučení dvou obcí) nebo při změně názvu obce anebo v případě připojení obce k již existující obci. Nastavením těchto pravidel se vyloučí jakékoli pochybnosti o příslušnosti k volebnímu obvodu.
K bodům 2 a 4 - čl. 17 odst. 1 a 3 Ústavy:
Z odstavce 1 čl. 17 Ústavy upravujícího lhůty pro konání voleb do obou komor Parlamentu se vypouští volby do Senátu, neboť pro tento druh voleb (obdobně i pro volby do zastupitelstev krajů a zastupitelstev obcí) se navrhuje stanovit pevný termín jejich konání, který je zakotven v nově vloženém odstavci 3 tohoto článku. Je tomu tak proto, aby se předešlo zkracování volebního období senátorů, neboť termíny konání těchto voleb se vzhledem k nastaveným lhůtám posouvají směrem dopředu, a rovněž aby se zajistilo konání řádných voleb do Senátu vždy společně s řádnými volbami do zastupitelstev krajů nebo s řádnými volbami do zastupitelstev obcí.
K bodu 3 - čl. 17 odst. 2 Ústavy:
Navrhuje se konat volby do Poslanecké sněmovny v případě jejího rozpuštění do devadesáti dnů po jejím rozpuštění, aby byl poskytnut dostatečný časový prostor pro volební kampaň kandidujícím stranám, resp. jejich kandidátům, obdobně jako je tomu u řádných voleb, popřípadě i pro zavedení korespondenčního hlasování i v tomto typu voleb. Legislativní řešení je obdobné jako u volby prezidenta podle čl. 56 odst. 8 věty druhé. Prezident vyhlásí volby do 10 dnů po rozpuštění Poslanecké sněmovny a zároveň nejpozději 80 dnů před jejich konáním. To znamená, že od vyhlášení voleb do jejich konání musí být alespoň 80 dnů. Zároveň se volby nemohou konat později než 90 dnů od rozpuštění Poslanecké sněmovny. Počítá se s tím, že se volby budou konat v pátek a sobotu. Aby termín voleb připadl při dodržení výše uvedených lhůt na tyto dny, bude muset podle konkrétní situace dojít k jejich vyhlášení třeba již pátý den z desetidenní lhůty pro tento úkon.
K bodu 5 - čl. 102 odst. 2 Ústavy:
Shodně jako v případě voleb do Senátu se stanovuje pevný termín voleb do zastupitelstev krajů a voleb do zastupitelstev obcí tak, aby se tyto volby konaly vždy společně s volbami do Senátu.
K bodu 6 - čl. 102 odst. 3 Ústavy:
Ustanovení o zmocnění k úpravě voleb do zastupitelstev obcí a zastupitelstev krajů se navrhuje upravit obdobně, jako je tomu v případě voleb do Poslanecké sněmovny a Senátu a volby prezidenta republiky. Doplňuje se také výslovné zmocnění pro zákonodárce upravit podmínky konání voleb před uplynutím volebního období (zejména jde o tzv. nové volby).
K čl. II
V přechodném ustanovení se stanoví, že podle novelizované podoby Ústavy se bude poprvé postupovat při volbách vyhlášených po nabytí její účinnosti.
Přechodné ustanovení vychází z toho, že nejpozději vyhlášením voleb, od kterého oficiálně začíná celý volební proces, musí být známa jasná a nezpochybnitelná pravidla, podle kterých mají jednotliví účastníci volebního procesu postupovat.
K čl. III
Účinnost se navrhuje k 1. lednu 2020 tak, aby byl poskytnut dostatečný časový prostor nejen pro volební orgány, ale zejména pro kandidáty a potažmo i voliče připravit se v dostatečném předstihu na změnu, kterou novelizace přináší, a která se poprvé promítne v řádných volbách do třetiny Senátu a zastupitelstev krajů na podzim roku 2020.
V Praze dne 3. června 2019
Předseda vlády:
Ing. Andrej Babiš v.r.
1. místopředseda vlády
a ministr vnitra:
Jan Hamáček v.r.