Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Volby upravuje primárně ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“). Volební právo jako jedno ze základních politických práv je dále v ústavním pořádku upraveno v čl. 21 Listiny základních práv a svobod.
Volby do obou komor Parlamentu České republiky, tedy jak do Poslanecké sněmovny, tak i do Senátu, upravuje Ústava ve svých čl. 16 až 20. Dle čl. 16 odst. 2 Ústavy má Senát 81 senátorů, kteří jsou voleni na dobu šesti let, přičemž každé dva roky se volí třetina senátorů. Čl. 20 Ústavy pak dále stanoví, že další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon. Tímto zákonem je zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“).
Ustanovení § 59 citovaného zákona upravuje území volebních obvodů, kde se konají volby do Senátu. Pro volby do Senátu se na území České republiky vytváří 81 volebních obvodů. V každém volebním obvodu se volí jeden senátor. Volební obvody jsou stanoveny v příloze č. 3, která je nedílnou součástí tohoto zákona.
Platná právní úprava vztahující se k vymezení senátních volebních obvodů nezakládá žádným způsobem nerovnost z důvodu pohlaví při realizaci aktivního práva. Stejně tak pasivní volební právo, tedy umožnění kandidatury jak mužům, tak ženám, je věcí státu, který musí na tomto poli garantovat rovné postavení kandidátů bez ohledu na pohlaví. Nezakládá ani jiné nerovné podmínky, které by byly v rozporu se zákazem diskriminace.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Zákonem č. 72/2018 Sb., který nabyl účinnosti dne 19. května 2018, byla na základě pozměňovacího návrhu Senátu zrušena úprava, dle které se měnilo území volebních obvodů v případě, že počet obyvatel v některém volebním obvodu poklesl nebo se zvýšil o 15 procent oproti průměrnému počtu obyvatel připadajícímu na jeden mandát v České republice. Tímto došlo fakticky k „zakonzervování“ stávajícího vymezení volebních obvodů.
V průběhu projednávání shora uvedeného návrhu zákona v Senátu byla ze strany senátorů zřetelně vyslovena dlouhodobá nespokojenost se systémem, podle kterého se volební obvody mění každé dva roky. Tyto změny se z velké části týkají opakovaně týchž volebních obvodů, zejména v rámci Středočeského kraje, ale i dalších velkých měst, kde migrací obyvatel dochází k takovým změnám počtu obyvatel, jež jsou podle zákona o volbách do Parlamentu důvodem ke změně vymezení senátního obvodu. Změny vymezení senátních volebních obvodů mnohdy zasahují stejné obce, zejména ty, jež se nacházejí na hranicích volebních obvodů. V důsledku častých přesunů obcí mezi volebními obvody dochází k tomu, že někteří voliči nevolí v pravidelném šestiletém volebním cyklu, ale např. jednou za deset let nebo naopak volí častěji než jednou za šest let. Problém představuje i to, že změny vymezení volebních obvodů se řetězí, přenáší do sousedících volebních obvodů a mnohdy i do jiného kraje. Obyvatelé obcí, jež se stanou součástí jiného volebního obvodu, pak necítí potřebnou sounáležitost s územím. Časté změny volebních obvodů mají za následek rovněž to, že senátorům se mění v průběhu funkčního období území, kterému se při výkonu mandátu věnovali, a s ním i voličská základna, což v podstatě představuje zásah do nerušeného výkonu funkce.
Dle senátorů by při vymezení volebních obvodů mělo hrát roli více než hledisko demografické hledisko geografické (vztah senátora ke svým voličům by měl být určitým způsobem pevně založen vzhledem k tomu, že senátní volební obvod má teritoriální povahu).
Výsledkem diskuse na půdě Senátu bylo přijetí usnesení Senátu č. 377 ze dne4. dubna 2018, kterým Senát požádal vládu, aby připravila takovou úpravu volebního zákona, která zajistí větší stálost volebních obvodů pro volby do Senátu.
V návaznosti na shora uvedené usnesení Senátu byla ustavena pracovní skupina k přípravě nového vymezení senátních volebních obvodů, složená ze zástupců Ministerstva vnitra a zástupců parlamentních stran, která se uvedenou problematikou podrobně zabývala. Kromě zcela nového vymezení senátních volebních obvodů dle obcí s rozšířenou působností byla zvažována i tzv. relativní fixace, tj. aby se volební obvody měnily za určité časové období, které by zahrnovalo alespoň dvě volební období senátorů. Nakonec pracovní skupina dospěla k závěru, že přijatelným řešením vedoucím k větší stálosti volebních obvodů pro volby do Senátu je vymezit volební obvody na úrovni ústavního zákona. V ústavním zákoně jsou volební obvody, na rozdíl od současné právní úpravy, vymezeny výčtem všech obcí, které do daného volebního obvodu spadají. Počet 81 senátních volebních obvodů zůstává nezměněn. Zároveň zůstávají zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech.
Upravují se pouze některé volební obvody na území hlavního města Prahy, neboť hranice většiny pražských volebních obvodů v současné době nerespektují hranice městských částí (ve volbách tak volí pouze část občanů městské části), v některých případech dochází i k dělení okrsků. Navrženým řešením dojde ke scelení území volebních obvodů tak, aby hranice volebních obvodů respektovaly hranice městských částí a tím i hranice volebních okrsků všude tam, kde je to možné. Navržená úprava byla projednána se zástupci parlamentních stran.
Navrhovaná právní úprava nijak nezasahuje do současného stavu založeného na zákazu diskriminace a rovném postavení mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Navrhované řešení je v souladu s usnesením Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, které vyzývá vládu k přípravě takové úpravy, která zajistí větší stálost volebních obvodů.
Územní vymezení volebních obvodů zakotvené na ústavní úrovni tak bude do budoucna de facto stálé. Vymezením senátních volebních obvodů ústavním zákonem bude dosaženo větší fixace, než jejich ponecháním ve volebním zákoně (v příloze č. 3 k zákonu o volbách do Parlamentu), který může být změněn v režimu čl. 40 Ústavy.
Návrh na ústavní zakotvení územního vymezení volebních obvodů znamená, že vznikne status quo, tj. v zásadě neměnný stav, který nemůže být následně cíleně ovlivňován, např. pro účely získání profitu ve volbách.
Pro výjimečné případy, které si vyžádají změnu územního vymezení senátních volebních obvodů (např. při sloučení obcí, z nichž každá náleží do jiného volebního obvodu, nebo případ, kdy se k obci připojí jiná obec ze sousedního volebního obvodu), pak budou v tomto ústavním zákoně stanovena obecná pravidla, ke kterému volebnímu obvodu dané území patří.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Navrhovaná právní úprava je ústavně konformní, protože představuje naplnění čl. 18 odst. 2 Ústavy a současně ve svém důsledku přispívá k zajištění svobodné soutěže politických sil v demokratické společnosti, chráněné v čl. 22 Listiny základních práv a svobod.
Navrhovaná změna odpovídá tomu, co Ústavní soud již dříve judikoval (usnesení Ústavního soudu ze dne 8. prosince 1998 spis. zn. I. ÚS 360/98), že „princip rovnosti nemá absolutní (abstraktní) charakter, jedná se toliko o rovnost relativní. Nelze ji chápat mechanicky. Obzvláště rovnost volebního práva není nějakým absolutním principem, dokonce lze mít za to, že se jedná o zvláštní případ rovnosti“. Ústavní soud dokonce konstatoval, že v určitých případech je přípustné určité omezení rovnosti volebního práva. Právě otázka možné odchylky v počtech voličů volebního obvodu, resp. v počtech hlasů připadajících na jeden mandát, mezi ně patří. Pro úplnost je třeba dodat, že faktické rovnosti aktivního volebního práva nelze prakticky dosáhnout, resp. se jí přiblížit, pokud volby nejsou povinné a neúčast není sankcionována. I kdyby totiž bylo dosaženo rovnosti aktivního volebního práva technicky (tj. stanovením volebních obvodů se stejným počtem voličů rozhodujících o stejném počtu mandátů), volební účast v jednotlivých volebních obvodech bude různá, a způsobí tak faktickou nerovnost volebního práva, neboť počty hlasů potřebné ke zvolení se v jednotlivých volebních obvodech budou lišit. Lze tedy spíše hovořit toliko o rovnosti v možnosti výkonu volebního práva, skutečná rovnost volebního práva (hlasů) není dosažitelná.
Ústavní zakotvení územního vymezení senátních volebních obvodů tak nepopírá zásadu rovnosti volebního práva a současně důsledněji zohledňuje právo účastnit se hlasování ve volbách v pravidelných intervalech vyplývajících z délky funkčního období senátora.
Navrhovaná právní úprava důsledně respektuje ústavní principy svobody kandidatury, kdy občané v souladu s čl. 21 odst. 4 Listiny základních práv a svobod mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, svobodné volby svých zástupců v zákonodárných sborech a orgánech samosprávy a v neposlední řadě i volnou soutěž politických stran v souladu s čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny základních práv a svobod, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti.
5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva EU
Právní předpisy Evropské unie ponechávají právní úpravu konání voleb do národních parlamentů na vnitrostátní právní úpravě každého členského státu. Oblast navrhované právní úpravy není právem Evropské unie regulována, tudíž s ním není v rozporu.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhovaná právní úprava je v souladu s Mezinárodním paktem o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.), který ve svém čl. 25 zaručuje občanovi mj. právo volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování, a Dodatkovým protokolem k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (sdělení federálního Ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb.). Návrh je rovněž v souladu s čl. II Úmluvy o politických právech žen (vyhlášená pod č. 46/1955 Sb.) a s čl. 7 písm. a) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (vyhlášená pod č. 62/1987 Sb.).
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Návrh nebude mít finanční dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty ani dopady do dalších uvedených oblastí.
8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Ústavní vymezení senátních volebních obvodů formou výčtu obcí v sobě zahrnuje i jejich vymezení množinou obyvatel (potenciálních voličů) s trvalým pobytem na takto vymezeném území.
Přestože navrhovaná právní úprava se týká, jak z výše uvedeného vyplývá, fyzických osob, nezasahuje nijak do sféry ochrany soukromí a osobních údajů. Stávající ani navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady do těchto oblastí.
9. Zhodnocení korupčních rizik
Územní vymezení senátních volebních obvodů na ústavní úrovni znamená, že pro senátory bude trvale vymezen senátní volební obvod, ve kterém kandidují a jehož občany zastupují, což působí jako prvek právní jistoty a předvídatelnosti jak ze strany voličů, tak i samotných kandidátů bez možnosti jakékoli manipulace v něčí prospěch.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost či obranu státu.
11. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)
Na základě bodu 3.8 písm. a) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace se k návrhu ústavního zákona RIA nezpracovává.
Zvláštní část
K čl. 1
Území České republiky je při volbách do Senátu rozděleno na 81 volebních obvodů, což vychází z ústavně zakotveného většinového systému voleb do Senátu a Ústavou stanoveného počtu senátorů. V každém z nich se volí jeden senátor.
Vymezení volebních obvodů pro volby do Senátu právě na úrovni ústavního zákona vyplývá ze souběžně předkládaného návrhu novely Ústavy, a to z nově navrhovaného doplnění čl. 16 odst. 2 Ústavy.
K čl. 2
Územní vymezení volebních obvodů bude de facto stálé. Může však dojít ke vzniku nové obce (oddělením části obce nebo při sloučení dvou obcí) nebo ke změně názvu obce nebo připojení obce k již existující obci. Pro tyto případy jsou nastavena obecná pravidla, podle nichž se určí, do kterého volebního obvodu dotčené území patří. Nastavením těchto pravidel se vyloučí jakékoliv pochybnosti o příslušnosti k volebnímu obvodu.
Pokud sloučení obcí či připojení obce k jiné obci nastane u obcí náležejících do téhož volebních obvodu, zůstane volební obvod územně zachován; totéž platí i v případě vzniku nové obce, resp. nové městské části nebo městského obvodu a v případě změny názvu obce.
Případ, kdy může být porušen princip územní stálosti volebního obvodu, může nastat v situaci, kdy by se slučovaly sousední obce, z nichž každá doposud náležela do jiného volebního obvodu. Dojde-li výjimečně k takovému případu, obec vzniklá sloučením bude náležet do volebního obvodu, do kterého patřila územně největší ze slučovaných obcí. Pravidlo územní velikosti bylo upřednostněno před zvažovaným pravidlem správního obvodu obce s rozšířenou působností, neboť může dojít k situaci, že slučované obce náleží do správního obvodu téže obce s rozšířenou působností. V takovém případě pravidlo správního obvodu nelze aplikovat. Jakákoliv změna územního vymezení volebního obvodu se musí promítnout do základního registru územní identifikace, adres a nemovitostí, neboť ten kromě údajů o základních územních prvcích obsahuje i údaje o účelových územních prvcích, jimiž volební obvody pro volby do Senátu (předpokládá se v navrhovaném zákoně, kterým se mění některé volební zákony) by rovněž měly být.
Obdobně bude postupováno i v územně členěných statutárních městech v těch případech, kdy dojde ke zřízení nebo zrušení městské části nebo městského obvodu na hranici dvou volebních obvodů; taková situace může nastat v hlavním městě Praze a v územně členěných statutárních městech Brno, Ostrava a Plzeň, kde je vytvořeno na území těchto měst více volebních obvodů.
Může dojít i k tomu, že se k obci připojí jiná obec ze sousedního volebního obvodu. Vzhledem k tomu, že obec, která při připojení jiné obce nezaniká a již svým zařazením náleží do určitého volebního obvodu, je nepochybné, že i území zanikající obce, která se připojuje, sleduje volební obvod hlavní obce. Jde však o zcela výjimečné případy, jejichž výskyt nelze vyloučit, které však nijak podstatně nenarušují princip stálosti senátního volebního obvodu.
K případu vzniku nové obce změnou nebo zrušením vojenského újezdu už nemůže do budoucna dojít – tato možnost byla vyčerpána zákonem č. 15/2015 Sb., kdy k 1. 1. 2016 vzniklo 6 nových obcí. Některá území vojenských újezdů sice stále zůstávají, ale už nemají stálé obyvatele, tudíž při jejich dalším eventuálním rušení nelze předpokládat, že by vznikla nová obec, ale dotčené katastrální území by se pouze připojilo k již existujícím obcím.
K čl. 3
V přechodném ustanovení se upravuje, že vymezení volebních obvodů podle tohoto ústavního zákona se poprvé použije ve volbách do Senátu vyhlášených po nabytí jeho účinnosti.
Přechodné ustanovení vychází z toho, že nejpozději vyhlášením voleb, od kterého oficiálně začíná celý volební proces, musí být známa jasná a nezpochybnitelná pravidla, podle kterých mají jednotliví účastníci volebního procesu postupovat.
K čl. 4
Účinnost navrhované úpravy musí být upravena shodně s účinností novely Ústavy, která se souběžně předkládá a která zakotvuje vymezení volebních obvodů pro volby do Senátu na ústavní úrovni.
K příloze
Volební obvody jsou, na rozdíl od platné právní úpravy, vymezeny výčtem obcí nebo katastrálních území, případně jejich částí.
Volební obvody nacházející se na území hlavního města Prahy jsou vymezeny městskými částmi, jejichž názvy a území upravuje primárně příloha č. 1 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy, a dále katastrálními územími, případně jejich částmi.
Městský obvod nebo městskou část ve statutárním městě lze zřídit nebo zrušit na základě rozhodnutí zastupitelstva města (vychází se z projevu vůle samosprávy), pokud do 30 dnů od zveřejnění rozhodnutí není podán návrh na konání místního referenda v této věci. Obdobně je tomu v případě dohody dvou nebo více obcí, které spolu sousedí, o sloučení nebo dohody o připojení obce k jiné obci, se kterou sousedí.
Dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení zůstávají zachována tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. Výčet obcí byl pověřenými obecnými úřady v sídle volebního obvodu verifikován a odpovídá stávající právní úpravě.
Upravují se pouze volební obvody na území hlavního města Prahy, neboť hranice většiny pražských volebních obvodů v současné době nerespektují hranice městských částí (ve volbách tak volí pouze část občanů městské části), v některých případech dochází i k dělení okrsků. Navrženým řešením dojde ke scelení území volebních obvodů tak, aby hranice volebních obvodů respektovaly hranice městských částí a tím i hranice volebních okrsků všude tam, kde je to možné; takto lze vyřešit situaci v městských částech Praha 4, Praha 5, Praha 9 a Praha 10 (tj. týká se volebních obvodů č. 17 Sídlo: Praha 12, č. 19 Sídlo: Praha 11, č. 20 Sídlo: Praha 4, č. 21 Sídlo: Praha 5, č. 22 Sídlo: Praha 10 a č. 24 Sídlo: Praha 9). Scelení nebude mít vliv na stávající sídla volebních obvodů a zároveň respektuje zásadu rovnosti hlasů voličů (tj. volební obvody budou co do počtu obyvatel srovnatelné). Výjimkou zůstává volební obvod č. 27 Sídlo: Praha 1 a v souvislosti s tím pak volební obvody č. 25 Sídlo: Praha 6 a č. 26 Sídlo: Praha 2, kde by byla jediným řešením směřujícím k úplnému scelení zásadní revize všech pražských volebních obvodů včetně přenesení jejich sídel v závislosti na počtu obyvatel (navržené změny však i u těchto tří shora uvedených volebních obvodů přinášejí zlepšení oproti stávajícímu stavu).
Dále se odstraňují některé nepřesnosti stávajícího vymezení. Z volebního obvodu č. 68 Sídlo: Opava se vypouští obec Moravice, která je již zahrnuta do volebního obvodu č. 64 Sídlo: Bruntál. Tato obec byla na základě senátního pozměňovacího návrhu k senátnímu tisku č. 190 (novelou č. 114/2016 Sb.) začleněna do volebního obvodu č. 64 Sídlo: Bruntál, avšak současně nebyla vyjmuta z volebního obvodu č. 68 Sídlo: Opava, do kterého doposud patřila. Dále se opravuje ve volebním obvodu č. 45 Sídlo: Hradec Králové název obce „Čístěves“ na správný název „Čistěves“ a ve volebním obvodu č. 47 Sídlo: Náchod název obce „Žďár“ na úplný název „Žďár nad Metují“.
V případě, že na území České republiky existuje více obcí stejného názvu, jsou takové obce upřesněny okresem, do kterého spadají, popřípadě správním obvodem obce s rozšířenou působností, náleží-li do stejného okresu.
1. místopředseda vlády a ministr vnitra: