Vl.n.z, kterým se mění některé volební zákony

Obecná část

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Volby upravuje primárně ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (dále jen „Ústava“). Listina základních práv a svobod řadí volební právo mezi práva politická a v čl. 21 odst. 2 stanoví, že volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem.

Volby do obou komor Parlamentu České republiky upravuje Ústava ve svých čl. 16 až 20. Na základě čl. 17 odst. 1 Ústavy se volby do obou komor Parlamentu konají ve lhůtě počínající třicátým dnem před uplynutím volebního období a končící dnem jeho uplynutí. Podle čl. 17 odst. 2 Ústavy byla-li Poslanecká sněmovna rozpuštěna, konají se volby do šedesáti dnů po jejím rozpuštění. Čl. 20 Ústavy pak stanoví, že další podmínky výkonu volebního práva, organizaci voleb a rozsah soudního přezkumu stanoví zákon.

Tímto zákonem je zákon č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do Parlamentu“). Podle jeho § 1 odst. 3 volby do Poslanecké sněmovny a Senátu vyhlašuje prezident republiky nejpozději do 90 dnů před jejich konáním. Ustanovení § 55 tohoto zákona pak krátí lhůty volebního procesu v případě, kdy došlo k rozpuštění Poslanecké sněmovny. Úkoly Ministerstva vnitra jsou stanoveny v § 9 zákona o volbách do Parlamentu, kdy Ministerstvo vnitra metodicky řídí organizační a technickou přípravu, průběh a provedení těchto voleb. Území volebních obvodů do Senátu upravuje § 59 zákona o volbách do Parlamentu. Pro volby do Senátu se na území České republiky vytváří 81 volebních obvodů. Volební obvody jsou stanoveny v příloze č. 3, která je nedílnou součástí tohoto zákona.

Čl. 102 Ústavy zakotvuje ústavní úpravu voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků. Funkční období zastupitelstev územních samosprávných celků je podle čl. 102 odst. 2 Ústavy čtyřleté. Ústava pak zmocňuje, aby „běžný“ zákon stanovil, za jakých podmínek se vyhlásí nové volby do zastupitelstva před uplynutím jeho funkčního období. Tímto zákonem je zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev krajů“) a zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o volbách do zastupitelstev obcí). Volby do zastupitelstev územních samosprávných celků vyhlašuje prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním.

Platná právní úprava vztahující se k vymezení senátních volebních obvodů a pravidlům voleb do Parlamentu a zastupitelstev územních samosprávných celků sice dopadá na fyzické osoby, avšak nezakládá pro ně nerovné podmínky z důvodu rasy, etnického původu, národnosti, pohlaví, sexuální orientace, zdravotního postižení, náboženského vyznání, víry či světového názoru. Z hlediska požadavků na zajištění rovnosti mužů a žen ji lze považovat za neutrální.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen, a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Navrhovaná úprava sleduje úpravu navrženou v novele Ústavy a v ústavním zákoně vymezujícím stálé volební obvody pro volby do Senátu.

Zákonem č. 72/2018 Sb., který nabyl účinnosti dne 19. května 2018, byla na základě pozměňovacího návrhu Senátu zrušena úprava, dle které se měnilo území volebních obvodů pro volby do Senátu v případě, že počet obyvatel v některém volebním obvodu poklesl nebo se zvýšil o 15 procent oproti průměrnému počtu obyvatel připadajícímu na jeden mandát v České republice. Tímto došlo fakticky k „zakonzervování“ stávajícího vymezení volebních obvodů.

V průběhu projednávání shora uvedeného návrhu zákona v Senátu byla ze strany senátorů zřetelně vyslovena dlouhodobá nespokojenost se systémem, podle kterého se volební obvody mění každé dva roky. Tyto změny se z velké části týkají opakovaně týchž volebních obvodů, zejména v rámci Středočeského kraje, ale i dalších velkých měst, kde migrací obyvatel dochází k takovým změnám počtu obyvatel, jež jsou podle zákona o volbách do Parlamentu důvodem ke změně vymezení senátního obvodu. Změny vymezení senátních volebních obvodů mnohdy zasahují stejné obce, zejména ty, jež se nacházejí na hranicích volebních obvodů. V důsledku častých přesunů obcí mezi volebními obvody dochází k tomu, že někteří voliči nevolí v pravidelném šestiletém volebním cyklu, ale např. jednou za deset let nebo naopak volí častěji než jednou za šest let. Problém představuje i to, že změny vymezení volebních obvodů se řetězí, přenáší do sousedících volebních obvodů a mnohdy i do jiného kraje. Obyvatelé obcí, jež se stanou součástí jiného volebního obvodu, pak necítí potřebnou sounáležitost s jeho územím. Časté změny volebních obvodů mají za následek rovněž to, že senátorům se mění v průběhu funkčního období území, kterému se při výkonu mandátu věnovali, a s ním i voličská základna, což v podstatě představuje zásah do nerušeného výkonu funkce.

Dle senátorů by při vymezení volebních obvodů mělo hrát roli více než hledisko demografické hledisko geografické (vztah senátora ke svým voličům by měl být určitým způsobem pevně založen vzhledem k tomu, že senátní volební obvod má teritoriální povahu).

Výsledkem diskuse na půdě Senátu bylo přijetí usnesení Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, kterým Senát požádal vládu, aby připravila takovou úpravu volebního zákona, která zajistí větší stálost volebních obvodů pro volby do Senátu.

V návaznosti na shora uvedené usnesení Senátu byla ustavena pracovní skupina k přípravě nového vymezení senátních volebních obvodů, složená ze zástupců Ministerstva vnitra a zástupců parlamentních stran. Pracovní skupina dospěla k závěru, že přijatelným řešením vedoucím k větší stálosti volebních obvodů pro volby do Senátu je vymezit volební obvody na úrovni ústavního zákona. V tomto ústavním zákoně budou volební obvody, na rozdíl od současné právní úpravy, vymezeny výčtem všech obcí, které do daného volebního obvodu spadají. Počet 81 senátních volebních obvodů zůstává nezměněn. Zároveň zůstávají zachována dosavadní sídla volebních obvodů a jejich vymezení tak, aby bylo v co nejmenší míře zasaženo do výkonu mandátu senátorů v jejich volebních obvodech. Upravují se pouze některé volební obvody na území hlavního města Prahy tak, aby jejich hranice respektovaly hranice městských částí a tím i hranice volebních okrsků tam, kde je to možné. Z výše uvedeného důvodu je pak nutné v zákoně o volbách do Parlamentu vypustit přílohu č. 3, ve které jsou vymezeny volební obvody. Pro tyto stálé volební obvody se navrhuje, aby se staly účelovým územním prvkem vedeným v základním registru územní identifikace adres a nemovitostí (RUIAN), tak jako stálé volební okrsky. Jejich změny (třeba v případě sloučení obcí z různých obvodů) tak budou promítány automaticky v tomto základním registru, a to s dostatečnou mírou publicity.

Z jednání se zástupci parlamentních stran vyplynula dále shoda na tom, že termín konání voleb do Senátu a voleb do zastupitelstev územních samosprávných celků by měl být pevně zakotven v Ústavě. Důvodem pro zavedení této úpravy je skutečnost, že termíny konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků se v důsledku nastavených lhůt a společného konání těchto voleb posouvají směrem dopředu.

Dále se navrhuje prodloužit lhůty volebního procesu v případě „předčasných“ voleb do Poslanecké sněmovny na lhůty odpovídající volbě prezidenta v případě, kdy se uvolní jeho úřad. V případě rozpuštění Poslanecké sněmovny tak lhůty budou prakticky stejné jako při řádných volbách. Krátit se bude jen lhůta 90 dnů pro nejzazší termín vyhlášení na 80 dní před volbami. Další lhůty není třeba krátit.

Další navrhovanou změnou je sjednocení právní úpravy všech druhů voleb týkající se úkolů Ministerstva vnitra, kdy se doplňuje do zákona o volbách do Parlamentu a do zákona o volbách do zastupitelstev krajů, že Ministerstvo vnitra nejen metodicky řídí organizační a technickou přípravu, průběh a provedení voleb, ale i tuto činnost kontroluje; tak jak je to stanoveno v dalších volebních zákonech.

Navrhovaná právní úprava nijak nezasahuje do současného stavu založeného na zákazu diskriminace a rovném postavení mužů a žen.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Navrhované řešení týkající se volebních obvodů je v souladu s usnesením Senátu č. 377 ze dne 4. dubna 2018, které vyzývá vládu k přípravě takové úpravy, která zajistí větší stálost volebních obvodů.

Územní vymezení volebních obvodů bude proto zakotveno na ústavní úrovni, a tak bude do budoucna de facto stálé. Vymezením senátních volebních obvodů ústavním zákonem bude dosaženo větší fixace, než jejich ponecháním v zákoně o volbách do Parlamentu (v příloze č. 3 k zákonu o volbách do Parlamentu), který může být změněn v režimu čl. 40 Ústavy. Proto se v tomto zákoně příloha č. 3 ruší.

I pro výjimečné případy, které si vyžádají změnu územního vymezení senátních volebních obvodů (např. při sloučení obcí, z nichž každá náleží do jiného volebního obvodu, nebo případ, kdy se k obci připojí jiná obec ze sousedního volebního obvodu), pak budou v ústavním zákoně, nikoliv v zákoně o volbách do Parlamentu, stanovena obecná pravidla, ke kterému volebnímu obvodu dané území patří. Nově se zavádí, aby volební obvody pro volby do Senátu byly účelovým územním prvkem vedeným v RUIAN. Toto řešení přispěje k transparentnosti územního vymezení volebních obvodů, kdy každý volič může v každém okamžiku sledovat aktuální stav, aniž by vznikaly pochybnosti, do kterého senátního obvodu daná obec patří. Změny nebude nutné publikovat, neboť budou dohledatelné v RUIAN. Mapy senátních volebních obvodů bude možné přímo vytisknout a nebude tak třeba zadávat k vytvoření, čímž se ušetří značné finanční náklady.

Řádné volby do zastupitelstev územních samosprávných celků se od roku 1998 konají společně s řádnými volbami do Senátu (pouze první volby do Senátu v roce 1996 proběhly samostatně). Úpravu, která by založila společné konání voleb, však žádný právní předpis na úseku voleb neobsahuje. Obvykle se volby do územních samosprávných celků konají společně s prvním kolem voleb do Senátu (výjimkou byly volby do zastupitelstev obcí v roce 2002, které vyhlásil prezident republiky společně až s druhým kolem voleb do Senátu).

Cílem navrhované úpravy je, aby se tyto volby konaly vždy společně s volbami (prvním kolem voleb) do Senátu, a to v předem stanovené době. Jde o zastupitelské sbory s pevně stanoveným volebním obdobím, které se obnovuje při společně konaných volbách. Případné dodatečné nebo nové volby (např. konané z důvodu rozpadu zastupitelstva v určité obci) nemají na toto období vliv. Stejně tak v případě doplňovacích voleb do Senátu se volí senátor pouze na zbytek volebního období senátora, jehož mandát zanikl.

Pevný termín konání voleb do Senátu a do zastupitelstev územních samosprávných celků bude upraven na ústavněprávní úrovni, neboť má dopad na vymezení volebního období senátorů a členů zastupitelstev, které je stanoveno Ústavou. Jeho zakotvení bude přínosem jak pro kandidující volební strany, tak i voliče a jejich účast ve volbách. Ve volebních zákonech se pak pouze pro větší srozumitelnost pro voliče a z důvodu kontinuity dosavadního obsahu příslušných ustanovení zákonů parafrázuje text Ústavy.

Prodloužení lhůt volebního procesu v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny na lhůty odpovídající řádným volbám je podmínkou pro zavedení korespondenčního hlasování v zahraničí, které si za cíl stanovila vláda v programovém prohlášení. Dle současné právní úpravy Ústavou a volebním zákonem stanovené zkrácené lhůty pro předčasné volby do Poslanecké sněmovny neumožňují technicky zajistit korespondenční hlasování, neboť tato alternativní forma k prezenčnímu hlasování vyžaduje tisk hlasovacích lístků v dostatečném předstihu tak, aby voliči byl dán prostor pro jejich úpravu a zpětné odeslání příslušnému volebnímu orgánu. Stav, kdy je rozpuštěná Poslanecká sněmovna, je v zásadě nežádoucí a je zájem na jeho co nejrychlejším zhojení. Doba 30 dnů zde však nečiní dramatický rozdíl. Zájem na poskytnutí dostatečného času pro přípravu voleb (nejde jen o kampaň, ale také o činnost volebních orgánů, logistiku, čas pro stále narůstající nápad soudních řízení, výrobu hlasovacích lístků) je dostatečně silný, aby odůvodnil prodloužení lhůty pro konání předčasných voleb. Rovněž je zájem na tom, aby i v předčasných volbách bylo možné v zahraničí hlasovat korespondenčně. Tento dodatečný argument jednotností úpravy voleb a legitimním a naléhavým zájmem na realizovatelnosti volebního práva občanů ČR v zahraničí je spojen s bezvýhradnou nutností prodloužit lhůtu pro konání předčasných voleb na 90 dní.

Pokud Ministerstvo vnitra je v postavení volebního orgánu, který metodicky řídí organizačně technické zabezpečení voleb, pak je třeba mu zakotvit i možnost organizačně technické zabezpečení voleb kontrolovat.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Návrh zákona nenarušuje ústavní principy volebního práva vyjádřené v Ústavě a nedotýká se podstatných náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).

Vzhledem k tomu, že zakotvení územního vymezení senátních volebních obvodů bude provedeno ústavním zákonem, vypuštění jejich vymezení ze zákona o volbách do Parlamentu nezasahuje do volebního práva a naopak důsledněji zohledňuje právo účastnit se hlasování ve volbách v pravidelných intervalech. Zákon zachovává stávající principy, ani nemodifikuje stávající volební systémy.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Právní předpisy vztahující se k volebnímu právu občanů Evropské unie jsou:

• Smlouva o EU (čl. 10 odst. 2 a čl. 14 odst. 3),

• Smlouva o fungování EU (čl. 20 odst. 1 a čl. 20 odst. 2 písm. b, čl. 22 odst. 1 a čl. 223),

• Listina základních práv EU (čl. 39 a 40),

• Akt o volbě zastupitelů v Evropském parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí 76/787/ESIO, EHS, Euratom,

• Směrnice 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky,

• Směrnice 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky.

Záležitosti organizace voleb a jednotlivé úkony v průběhu volebního procesu, jichž se návrh zákona týká, nejsou právem EU regulovány a jsou ponechány na vnitrostátní právní úpravě jednotlivých členských států EU.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona je v souladu s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána. Jde zejména o:

• čl. 21 Všeobecné deklarace lidských práv,

• čl. 25 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.), který zaručuje občanům právo volit a být volen v pravidelných volbách, jež se budou konat na základě všeobecného a rovného hlasovacího práva, tajným hlasováním zabezpečujícím svobodu hlasování,

• čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (vyhlášený pod č. 209/1992 Sb.). Podle uvedeného protokolu se vysoké smluvní strany zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru.

Návrh je rovněž v souladu s čl. II Úmluvy o politických právech žen (vyhlášená pod č. 46/1955 Sb.) a s čl. 7 písm. a) Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen (vyhlášená pod č. 62/1987 Sb.).

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí a dopady na bezpečnost nebo obranu státu

Finanční dopad do státního rozpočtu bude mít pouze zavedení stálých volebních obvodů pro volby do Senátu jako účelových územních prvků do RUIAN; náklady jsou odhadovány na cca 5 mil. Kč. Tyto náklady ponese správce tohoto registru, kterým je Český úřad zeměměřický a katastrální. Jelikož je potřeba zajistit výše uvedenou částku v kapitole ČÚZK, uvedl ji Český úřad zeměměřický a katastrální v aktualizaci střednědobého rozpočtového výhledu pro Ministerstvo financí.

Ostatní navrhovaná úprava nebude mít finanční dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty ani dopady do dalších shora uvedených oblastí.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Předkládaný návrh zákona nemá negativní dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Předkládaný návrh mění volební zákony za účelem souladu s navrhovanými změnami Ústavy a s navrhovaným ústavním zákonem. V nich navrhované změny týkající se územního vymezení volebních obvodů do Senátu směřují k větší právní jistotě a předvídatelnosti jak pro voliče, tak kandidáty a tím i k větší transparentnosti voleb. Ostatní navrhované změny nemají vliv na korupční rizika.

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá na tyto oblasti dopad.

11. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)

Předkládaný návrh slouží k provedení ustanovení navržených v novele Ústavy a v ústavním zákoně o volebních obvodech pro volby do Senátu Parlamentu České republiky, ke kterým se na základě bodu 3.8 písm. a) Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace RIA nezpracovává. Ve vztahu k novele volebních zákonů byl proto předseda Legislativní rady vlády požádán o povolení výjimky z provedení hodnocení dopadů regulace (RIA). Vzhledem k minimálnímu dopadu novely na státní rozpočet a další sledované oblasti a také k absenci dalších variant právní úpravy byla v souladu s čl. 76 odst. 2 Legislativních pravidel vlády a bodem 5.7. Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace výjimka předsedou Legislativní rady vlády udělena dopisem č. j. 3083/2019-UVCR ze dne 31. ledna 2019.