A. Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu, hlavní principy navrhované právní úpravy, vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Navrhovanáprávní úprava reaguje na současný nevyhovující stav, kdy vlivem nejednoznačné dikce dotčeného zákonného ustanovení dochází k jeho svévolnému výkladu.
Ustanovení § 117 odst. 2 zákona č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru (dále jen „zákon o spotřebitelském úvěru“) zakotvuje právo věřitele spotřebitelského úvěru na náhradu účelně vynaložených nákladů, které mu vzniknou v souvislosti s předčasným splacením. Toto ustanovení je přitom transpozicí článku 25 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/17/ЕU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení (dále jen „směrnice o hypotékách“), v němž je mimo jiné stanoveno, že „věřitel má v odůvodněných případech nárok na spravedlivé a objektivní odškodnění za případné náklady přímo spojené s předčasným splacením úvěru, avšak nesmí uložit spotřebiteli sankci“. Takřka stejný způsob určení odškodnění stanoví dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/48/ES ze dne 23. dubna 2008 o smlouvách o spotřebitelském úvěru.
Při přípravě návrhu zákona o spotřebitelském úvěru byla k původnímu textu ustanovení § 117 odst. 2 (t.č. ustanovení § 119 odst. 2) vznesena připomínka ze strany České bankovní asociace o nutnosti zahrnout do okruhu uplatnitelných nákladů i tzv. cenu peněz. Tato připomínka byla akceptována, nicméně k upřesnění vlastní zákonné dikce nakonec nedošlo.1 V tomto ohledu však byla pozměněna důvodová zpráva, která náklady vynaložené v souvislosti s obstaráním peněz na poskytnutí spotřebitelského úvěru výslovně považuje za podřaditelné pod rámec ustanovení § 117 odst. 2 zákona o spotřebitelském úvěru.
Dne 7. března 2019 však vyjádřila na problematiku náhrady nákladů předčasného splacení svůj názor Česká národní banka, která výslovně vyřadila mimo jiné tzv. cenu peněz z kategorie nahraditelných nákladů. Za nahraditelné byly Českou národní bankou de facto uznány pouze administrativní náklady. Uvedený postup regulátora trhu svědčí o nejednoznačnosti stávající zákonné úpravy, a tedy potřebě její úpravy, která by eliminovala riziko vzniku protichůdných výkladů podmínek předčasného splacení úvěru v budoucnu a s tím i riziko právní nejistoty.
Změna zákona by přitom měla vycházet z původně zamýšlené koncepce, kterou podporuje i znění důvodové zprávy a nikoli z restriktivního výkladu České národní banky, jak je dále zdůvodněno.
Značná část států Evropské unie se rozhodla transpozici příslušné směrnice vyřešit tím, že přenesla doslovný text směrnice o hypotékách do tamějších zákonů (např. Irsko, Rakousko, Malta anebo Lotyšsko). Jiné řešení pak zvolilo například Španělsko, které stanovilo pevný způsob výpočtu.2 Podobně i Německo v praxi umožňuje nahradit například náklady spojené s dalším umístěním peněz z předčasně splaceného úvěru a výpadek příjmů, se kterým věřitel počítal.
Není přitom žádný legitimní důvod, proč by měli poskytovatelé spotřebitelských úvěrů v České republice být povinni nést v případech předčasného splacení vyšší náklady než např. ti v Německu nebo Španělsku. Ostatně jedním z účelů směrnice o hypotékách je vytvoření efektivního a konkurenčního vnitřního trhu.3 V tomto ohledu je tedy třeba změnit zákon o spotřebitelském úvěru tak, aby byl trh s hypotékami narovnán ve smyslu směrnice o hypotékách.
Stav odpovídající výkladu České národní banky je však nevýhodný nejen pro věřitele, ale především představuje velké riziko pro spotřebitele. Opatření omezující možnost poskytovatelů dosáhnout spravedlivého odškodnění v případech předčasného splacení povede s vysokou pravděpodobností k citelným změnám v portfoliu služeb nabízených spotřebitelům a celkově k restrukturalizaci fungování trhu hypoték.
Důvodně lze v této souvislosti očekávat pokles nabídky zápůjček s dlouhodobou fixací (které jsou typické pro vyspělou západní Evropu a představují záruku stabilního a předvídatelného trhu)4 a též nárůst úrokových sazeb a poplatků, neboť poskytovatelé spotřebitelských úvěrů budou logicky motivováni přenést své nenahrazené náklady spojené s předčasně ukončenými smlouvami na zájemce o spotřebitelský úvěr.
V posledních pěti letech se trh se spotřebitelskými úvěry v České republice vyznačuje trendem nárůstu procentuálního zastoupení spotřebitelských úvěrů se střednědobou a dlouhodobou fixací (a to až v desítkách procent). Ve vyspělých státech západní Evropy (Belgie, Německo, Nizozemsko) je zastoupení střednědobých a dlouhodobých fixací u spotřebitelských úvěrů dominantní, když činí 70-85 % všech poskytovaných spotřebitelských úvěrů. Pozitivy střednědobých a dlouhodobých fixací jsou zejména nižší úrok, celková stabilita, ochrana spotřebitele před růstem úrokových sazeb nebo jednotná výše splátek. V případě nemožnosti uplatnit spravedlivou náhradu nákladů spojených s předčasným splacením by však poskytovatelé byli nuceni nabídku střednědobých a dlouhodobých fixací spotřebitelských úvěrů významně omezit. Takové opatření v konečném důsledku bude pro spotřebitele zcela jistě negativní, neboť bude touto cestou dána další obtížně řešitelná překážka možnosti koupě nemovitosti ze strany spotřebitelů za dlouhodobě předvídatelných a únosných podmínek, a to zejména se zohledněním stávající velmi komplikované situace na realitním trhu. Nastíněný hrozící scénář vývoje tak lze považovat za neudržitelný stav z hlediska dlouhodobé perspektivy.
Potřeba změny znění ustanovení § 117 odst. 2 zákona o spotřebitelském úvěru je dána však rovněž skutečností, že toto ustanovení je zjevně nesouladné s již zmíněnou směrnicí o hypotékách. Tam, kde směrnice o hypotékách hovoří o nákladech přímo spojených s předčasným splacením, zákon požaduje vznik v souvislosti s předčasným splacením. Při komparaci s českou právní úpravou je patrné, že evropská úprava nepožaduje, na rozdíl od té české, aby náklady vznikly až v přímé souvislosti s předčasným splacením, pouze požaduje, aby byly s předčasným splacením spojené. Jedná se tedy o případ nepřesné transpozice.
Z textu směrnice o hypotékách lze usuzovat, že rozsah nahraditelných nákladů odpovídá spíše výkladu Ministerstva financí. Naopak výklad České národní banky lze považovat za excesivní, o čemž svědčí i odlišné chápání textu směrnice o hypotékách v jiných členských státech Evropské unie.
Přesvědčení o naléhavosti řešení popsané problematiky u předkladatele vzbudily rovněž reakce některých subjektů, které se na něj v této souvislosti obrátily. Předkladatel obdržel dopis Ústavu legislativních studií, z.ú. či Sdružení obrany spotřebitelů Moravy a Slezska, z.s., v němž tyto instituce apelovaly na nutnost legislativního zásahu v návaznosti na identifikovaná rizika spojená s akceptací výkladu příslušného ustanovení zákona o spotřebitelském úvěru České národní banky. Potřebu přesnějšího zákonného vymezení konečně vyjádřila i sama Česká národní banka.5
Ze všech výše uvedených důvodů je zřejmé, že je třeba pozměnit zákon o spotřebitelském úvěru tak, aby bylo jeho znění jednoznačné, předvídatelné, a aby tento zákon odpovídal své původní myšlence vyjádřené v důvodové zprávě, neznevýhodňoval postavení poskytovatelů spotřebitelských úvěrů vůči zahraničí a především v konečném důsledku nepoškozoval spotřebitele. Jako vhodné řešení se jeví zejména metoda demonstrativního výčtu nahraditelných nákladů při inkorporování textu článku 25 směrnice o hypotékách, neboť jednak zlepšuje podmínky pro jednotný výklad napříč členskými státy Evropské unie a jednak zvyšuje právní jistotu, neboť staví najisto, že rozsah nahraditelných nákladů předčasného splacení je širší než dle výkladu České národní banky. Mezi nahraditelné náklady předčasného splacení tak budou patřit zejména náklady, které poskytovatel ještě bude muset vynaložit v souvislosti s obstaráním peněz na spotřebitelský úvěr a náklady spojené s dalším umístěním peněz z předčasně splaceného spotřebitelského úvěru. Nákladem přímo spojeným s předčasným splacením může být případně i část provize vyplacené zprostředkovateli spotřebitelského úvěru. Odškodnění však musí být vždy spravedlivé a objektivní.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky a s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy České republiky
Zákon je v souladu ústavním pořádkem a neodporuje žádným mezinárodním smlouvám podle čl. 10 Ústavy České republiky.
3. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, na rozpočty krajů a obcí
Státní rozpočet, ani rozpočty krajů a obcí nebudou zasaženy žádnými výdaji v souvislosti s navrhovanou právní úpravou.
B. Zvláštní část
K části první – Změna zákona o spotřebitelském úvěru
K čl. I
K bodu 1.: Původně nejednoznačná dikce ustanovení, která vytvářela právní nejistotu, se navrhuje nahradit textem odpovídajícím směrnici Evropského parlamentu a Rady 2014/17/ЕU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení za současného inkorporování demonstrativního výčtu nahraditelných nákladů přímo spojených s předčasným splacením. Navrhované znění odstraňuje interpretační potíže stávající právní úpravy. Věřitel bude mít dle navrhované úpravy právo na náhradu pouze, pokud bude spravedlivá a objektivní. Zároveň se musí jednat o náhradu pouze takových nákladů, které jsou přímo spojené s předčasným splacením. Do budoucna návrh stanoví najisto, že mezi takové náklady lze zařadit například náklady, které věřitel spotřebitelského úvěru ještě bude muset vynaložit v souvislosti s obstaráním peněz na spotřebitelský úvěr a náklady spojené s dalším umístěním peněz z předčasně splaceného spotřebitelského úvěru, neboť tyto druhy nákladů by nikdy nemohly vzniknout, pokud by nedošlo k předčasnému splacení. Demonstrativní výčet byl zvolen proto, aby mohla interpretace zákona pružně reagovat na společenský vývoj, a nebylo nutné sahat k jeho častým novelizacím.
Do demonstrativního výčtu nahraditelných nákladů byly zařazeny předně náklady, které věřitel ještě bude muset vynaložit v souvislosti s obstaráním peněz na spotřebitelský úvěr. Důvodem zařazení tohoto nákladu mezi nahraditelné, je zejména fakt, že je nepřiměřené klást ho k tíži poskytovatele spotřebitelského úvěru, neboť ten počítá s tím, že zapůjčí spotřebiteli určitou částku na určitou dobu za určitý úrok. Aby mohl tuto částku zapůjčit, musí si zpravidla sám zapůjčit u jiné instituce za sjednaný úrok. Poskytovatel spotřebitelského úvěru se tak dostává do paradoxní situace, kdy spotřebitelský úvěr byl (za současného výkladu) takřka bez náhrady ukončen odstoupením, přičemž poskytovatel spotřebitelského úvěru nadále musí platit úroky a poplatky svému původnímu poskytovateli. Z toho důvodu jsou zejména banky nuceny vytvářet vyšší rezervy, aby byly splněny podmínky nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky. Nově pojatá nahraditelnost tohoto nákladu je omezena pouze na budoucí náklady, tedy na náklady, které vzniknou po odstoupení od spotřebitelského úvěru. Dochází tak k řešení, které je vyvážené pro obě strany spotřebitelského úvěru.
Dále byly zařazeny do demonstrativního výčtu náklady spojené s dalším umístěním peněz z předčasně splaceného spotřebitelského úvěru. Důvodem je, že po odstoupení od spotřebitelského úvěru zůstane poskytovateli spotřebitelského úvěru značné množství volných likvidních prostředků, se kterými poskytovatel spotřebitelského úvěru předem nemohl počítat. Dochází tak k významnému zásahu do jeho dlouhodobého plánu, přičemž musí předně peníze znovu zapůjčit, a to zpravidla za nižší částku, neboť se zhoršilo jeho celkové postavení a je třeba peníze zapůjčit co nejdříve. Zároveň je však povinen za současného stavu nadále hradit výše zmíněné náklady osobě, která je zapůjčila právě jemu. Jeví se tak zcela nepřiměřené a nedůvodné, aby nesl veškeré náklady právě poskytovatel spotřebitelského úvěru.
Poskytovatel spotřebitelského úvěru má též právo požadovat od dlužníka náhradu za poměrnou část provize, která byla poskytnuta zprostředkovateli tohoto úvěru, neboť by bylo zjevně nespravedlivé, aby nesl poskytovatel tíži celé provize zprostředkovateli vzhledem k tomu, že spotřebitelský úvěr nebyl ukončen tak, jak bylo původně při sjednání zprostředkovatelem předpokládáno.
K části druhé – Účinnost
Čl. II
Účinnost zákona je navržena ke dni 1. ledna 2021, aby bylo zabráněno podstatným škodám na straně poskytovatelů spotřebitelských úvěrů a zároveň byla co nejrychleji odstraněna právní nejistota.
Poznámky
1 https://www.mfcr.cz/assets/cs/media/Navrh_2015_vyporadaci-tabulka-ostatni-vlada-Spotrebitelsky-uver.pdf
2 Článek 23 reguladora de los contratos de créditoinmobiliario.
3 Recitál č. 82 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/17/ЕU ze dne 4. února 2014 o smlouvách o spotřebitelském úvěru na nemovitosti určené k bydlení.
4 https://hypo.org/app/uploads/sites/3/2019/04/EMF-Q4-2018-FINAL.pdf
5 https://www.cnb.cz/cs/casto-kladene-dotazy/Vyklad-ucelne-vynalozenych-nakladu-vzniklych-v-souvislosti-s-predcasnym-ukoncenim-hypotecniho-uveru-otazky-a-odpovedi/