A. Obecná část
1. Zhodnocení platného právního stavu a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Navrhovaná novela zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „JŘPS“) reaguje na dlouhodobě problematický stav parlamentní kultury v ČR1. Zavádí omezení výstupů při projednání pořadu schůze Sněmovny a řečnické doby během rozpravy.
Navrhuje se, aby každý poslanec mohl s návrhy na změnu nebo doplnění pořadu schůze Sněmovny vystoupit nejvýše jednou v rozsahu pět minut. Poslanci s přednostním právem dle § 67 JŘPS mohou vystoupit i mimo pořadí, ale v této fázi také pouze jednou, a to v rozsahu třicet minut.
Dále se omezuje rozprava na deset minut s dvojím opakováním. Výjimka třiceti minut je udělena prvnímu výstupu zpravodaje, osobám uvedeným v § 67 písm. c), d) a e) JŘPS a poslancům pověřených přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu. Omezení se nevztahuje na členy vlády a prezidenta České republiky.
Cílem navrhované úpravy je zvýšit efektivitu a věcnost jednání Poslanecké sněmovny. Každý poslanec může vystoupit s návrhem na změnu nebo doplnění pořadu schůze. Tato okolnost vede nezřídka k mnohahodinovým projednáváním návrhu pořadu schůze, což spotřebovává drahocenný parlamentní čas na úkor řádného a důkladného projednání schválených bodů pořadu. Navrhované limity garantují čas na přednesení návrhu nebo návrhů včetně krátkého odůvodnění, brání ale zneužívání projednávání návrhu pořadu schůze k obstrukci.
Omezení řečnické doby se vztahuje s určitými výjimkami na všechny řečníky a představuje nástroj, který podporuje strukturovanější a soustředěnější diskusi, čímž přispívá k lepšímu využití času Poslanecké sněmovny a efektivnějšímu legislativnímu procesu.
V mnoha demokratických zemích, včetně některých evropských parlamentů, existují limity řečnické doby např. v Belgii, Dánsku, Německu, Rakousku, Izraeli či na Slovensku2. Jednací řády parlamentů sousedních států stanovují obecnou řečnickou dobu 20 minut. Dle § 57 odst. 1 jednacího řádu rakouské Národní rady lze řečnickou dobu usnesením Národní rady dále zkrátit až na 5 minut, a dle § 30 jednacího řádu slovenské Národní rady činí řečnická doba 10 až 30 minut, což slovenský Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 6/2019 akceptoval: „…ústavný súd konštatuje, že ustanovením § 30 rokovacieho poriadku nezasahuje do slobody prejavu poslanca, pretože táto je/bola by zachovaná. Ustanovením § 30 rokovacieho poriadku došlo k regulácii, ktorá nie je neobvyklá a ktorá časovo reguluje rečnícke vystúpenie poslanca, ale táto mu nezakazuje a ani neznemožňuje rečnícke vystúpenie v rozprave… Jediné, čo novela rokovacieho poriadku vyžaduje, je zvládnutie rečníckeho vystúpenia a predstavenie svojich argumentov v časovom limite. Ústavný súd v tejto súvislosti poukazuje na to, že vyžadovanie predstavenia svojich názorov a argumentov v časovom limite je bežným nástrojom používaným napríklad pri organizovaní vedeckých konferencií. Požiadavka prezentovať odborný názor na nejakú tému na vedeckej konferencii v časovom limite (mnohokrát kratšom ako 20 minút) pritom nie je chápaná ako zásah do slobody prejavu.“. Tyto limity se osvědčily jako účinný nástroj k udržení hladkého průběhu jednání, aniž by bylo omezeno právo poslanců vyjádřit své názory.
Současná praxe umožňuje poslancům hovořit neomezeně dlouho, což často vede k nadměrnému protahování jednání a k využívání obstrukčních technik. Možnost omezení řečnické doby dle § 59 odst. 2 JŘPS bývá využit jen zřídka3. Zkrácení řečnické doby zajistí spravedlivější rozdělení času mezi jednotlivé poslance.
2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Předkládaný návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Navrhovaná opatření se nedotýkají závazků z mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána.
Navrhovaná úprava úzce souvisí s některými ustanoveními Ústavy a Listiny garantujícími svobodnou soutěž politických stran a ochranu menšin při rozhodování většiny. Jedná se o čl. 5 Ústavy, podle kterého je politický systém založen na volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy. Čl. 6 Ústavy, který říká, že politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním, přičemž rozhodování většiny by mělo dbát ochrany menšin. Tato ustanovení Ústavy doplňuje čl. 22 Listiny, podle kterého zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti4.
Podle komentáře k čl. 5 Ústavy se volnou soutěží demokratických politických stran rozumí „rovná možnost jednotlivých stran působit na obyvatelstvo státu za účelem získání podpory pro své programové cíle" s tím, že tento pojem zahrnuje rovněž „povinnost státu respektovat právo na rovnost šancí politických stran a politických hnutí z hlediska právní úpravy podmínek této soutěže a úpravy nároků pro její účastníky, neboť jde v podstatě o aplikaci obecné zásady rovnosti“5.
Princip ochrany menšin v čl. 6 Ústavy se týká mimo jiné i politického rozhodování v rámci zákonodárného procesu, a proto je třeba jej rovněž zohlednit při výkladu JŘPS. Ve vztahu ke komentovanému ustanovení by tak příslušníkům parlamentní menšiny měly být garantovány rovnocenné podmínky, pokud jde o právo vyjádřit se k projednávané věci, jako příslušníkům parlamentní většiny6.
Podle komentáře k čl. 22 Listiny je význam tohoto ustanovení ještě širší, protože používá pojmu "politické síly", který kromě politických stran, jež musí mít určitou právní formu, zahrnuje i ostatní subjekty aktivně se podílející na politickém dění, tj. nezávislé kandidáty, poslanecké kluby atd. Svobodná soutěž politických sil tak předpokládá pluralitu a rovnost šancí těchto subjektů s tím, že omezení ze strany veřejné moci musí být spíše restriktivní a musí k nim být přistupováno pouze ve výjimečných a legitimních případech (podrobněji k výkladu tohoto ustanovení viz citovaný komentář k Listině).
Ústavní soud již dříve dovodil, že uvedená ustanovení Ústavy a Listiny je třeba vztáhnout i na zákonodárnou proceduru (viz např. nálezy ÚS Pl. ÚS 55/10 a Pl. ÚS 1/12), a jednací řád by měl být tudíž v této části vykládán s ohledem na ochranu svobodné soutěže politických sil. Ústavní soud se k časovému omezení vyjádřil v nálezu Pl. ÚS 1/12 následovně: „Omezením řečnické doby nebo počtu vystoupení podle § 59 odst. 1 a 2 jednacího řádu nedochází k vyloučení práva jednotlivých poslanců zúčastnit se rozpravy, ale jen k jeho časovému omezení. Jak bylo naznačeno výše, jde o nalezení rovnováhy mezi zájmy vládní většiny na přijetí určitého rozhodnutí a právem opozice usilovat přípustnými prostředky o dosažení opačného výsledku.“.
Omezením řečnické doby nebo počtu vystoupení tedy nedochází k vyloučení práva jednotlivých řečníků zúčastnit se rozpravy, ale jen k časovému omezení. Časové omezení není v komparativním kontextu novinkou a omezení počtu vystoupení bylo dokonce součástí prvorepublikové úpravy. Ta v § 45 odst. 5 zákona č. 325/1920 Sb. o jednacím řádu poslanecké sněmovny Národního shromáždění stanovila následující: „Žádný poslanec nesmí mluviti k témuž předmětu jednání více než dvakráte.“.
Předkládaný návrh se snaží o nalezení rovnováhy mezi zájmem většiny na rychlost, efektivnost a věcnost jednání určitého rozhodnutí a právem menšiny, aby měla garantována rovnocenné podmínky, pokud jde o právo vyjádřit se k projednávané věci. Navrhovaná úprava ponechává možnost vystoupit k dané věci všem řečníkům, aniž by určitou skupinu nepřiměřeně znevýhodňovala. Zároveň v případě potřeby delší parlamentní diskuse se bude moci Poslanecká sněmovna usnést na prodloužení rozpravy.
3. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních dvorů orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Návrh zákona je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních dvorů orgánů Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona je v souladu s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána, a dále s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva.
5. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty
Návrh nemá přímý dopad do státního rozpočtu, rozpočtu krajů a obcí.
6. Předpokládaný dopad na územní samosprávné celky
Navrhovaná právní úprava nemá negativní dopad na činnost územních samosprávných celků.
7. Předpokládané sociální dopady
Navrhovaná právní úprava nebude mít sociální dopady, neboť se této oblasti nedotkne.
8. Předpokládané dopady na životní prostředí
Navrhovaná právní úprava nebude mít negativní dopad na životní prostředí.
9. Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů
Navrhovaná právní úprava nemá negativní dopad na rovnost žen a mužů a nemá negativní dopady ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen, neboť se této oblasti nedotýká.
10. Dopady ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná úprava nemá zásadní dopady na ochranu soukromí a osobních údajů.
11. Zhodnocení korupčních rizik
Navrhovaná úprava nevytváří nová korupční rizika.
12. Dopady na bezpečnost nebo obranu státu
Navrhovaná úprava nebude mít dopady na bezpečnost nebo obranu státu, neboť se navrhovaná opatření této oblasti nijak nedotknou.
B. Zvláštní část
K Čl. I
K bodu 1 [§ 54 odst. 6]
Omezuje se délka a počet výstupů poslanců k přednesení návrhu o přesunutí, změnu nebo doplnění schváleného bodu pořadu schůze Sněmovny. Každý poslanec (včetně poslanců v postavení přednostních řečníků dle § 67 JŘPS) mohou v této fázi jednání vystoupit pouze jednou.
Stanovuje se časový limit pro vystoupení poslance v postavení přednostního řečníka (§ 67 JŘPS) na 30 minut a 5 minut pro ostatní poslance. Jedno vystoupení v délce 5 až 30 minut dává dostatečný prostor k přednesení i vysvětlení návrhu na změnu schváleného pořadu schůze.
K bodu 2 [§ 57 odst. 3]
Omezuje se vystoupení zpravodaje na třicet minut. Sněmovna se může podle novelizovaného znění § 59 odst. 1 JŘPS usnést, že časový limit bude delší.
K bodu 3 [§ 59 odst. 1 a 2]
Z důvodu zajištění efektivnosti jednání Poslanecké sněmovny se navrhuje omezení času a počtu opakování vystoupení jednotlivých řečníků. Omezení se nevztahuje na členy vlády a prezidenta republiky. Právo prezidenta republiky na takové udělení slova vyplývá z čl. 64 odst. 1 Ústavy, právo členů vlády z čl. 38 odst. 1 Ústavy.
Třicet minut je uděleno pro první výstup poslance pověřeného přednést k věci stanovisko poslaneckého klubu (podle usnesení Poslanecké sněmovny č. 248 z 9. schůze dne 26. února 1997 platí, že lze k projednávanému bodu přednést takové stanovisko klubu jen jedno) a řečníků uvedených v § 67 písm. c), d) a e) v JŘPS.
Řečnická doba všech řečníků, kromě výjimek výše uvedených, je 10 minut a podle novelizovaného znění § 59 odst. 2 JŘPS je zásadně omezen počet výstupů řečníků na dva výstupy. Sněmovna se může i v tomto případě podle novelizovaného znění § 59 odst. 1 a 2 JŘPS usnést, že časový limit nebo počet opakování bude větší.
K bodu 4 [§ 67 odst. 2]
Řečníkům uvedených v § 67 písm. c), d) a e) JŘPS je udělena možnost vystoupit v každé rozpravě nejvýše dvakrát. Přičemž první výstup může být až v délce třiceti minut. Na druhý výstup se již vztahuje limit deseti minut. Sněmovna se může usnést na prodloužení těchto limitů.
K čl. II
Navrhuje se, aby zákon vstoupil v účinnost prvním dnem 10. volebního období Poslanecké sněmovny.
Seznam předkladatelů:
Lucie Potůčková, podepsána elektronicky
Marie Jílková, podepsána elektronicky
Martina Ochodnická, podepsána elektronicky
Klára Kocmanová, podepsána elektronicky
Poznámky
1 WINTR, J. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium, 2021. ISBN 978-80-87284-90-2; WINTR, J. Česká parlamentní kultura. Praha: Auditorium, 2010. ISBN 978-80-87284–13-1; ZÁMEČNÍKOVÁ, M. Vady zákonodárného procesu a zákonů v České republice, Německu a Rakousku. Leges 2019. ISBN: 978-80-7502-315-5.
2 Němec, J., Smetanková, D., Pecháček, Š. Regulace délky řečnické doby jednacími řády evropských parlamentů a Izraele. Parlamentní Institut online, ISSN 2533-4131. Srovnávací studie č. 1.234.
3 WINTR, Jan. Proměny parlamentní kultury. Praha: Auditorium, 2021. ISBN 978-80-87284-90-2. str. 227. SY LLOVÁ, J ., KAVĚNA, M ., TETOUROVÁ, E ., NĚMEC, J ., FRANCOVÁ, J . a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2024-11-24]. ASPI_ID KO90_1995CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.
4 SYLLOVÁ, J ., KAVĚNA, M ., TETOUROVÁ, E ., NĚMEC, J ., FRANCOVÁ, J . a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2024-11-24]. ASPI_ID KO90_1995CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.
5 Sládeček, V., Mikule, V., Syllová, J.: Ústava České republiky. Komentář. 1. vydání. Praha: C.H. Beck 2007, s. 68-69.
6 SYLLOVÁ, J ., KAVĚNA, M ., TETOUROVÁ, E ., NĚMEC, J ., FRANCOVÁ, J . a kol. Jednací řád Poslanecké sněmovny: Komentář. [Systém ASPI]. Wolters Kluwer [cit. 2024-11-24]. ASPI_ID KO90_1995CZ. Dostupné z: www.aspi.cz. ISSN 2336-517X.