Obecná část
A. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů a vysvětlení nezbytnosti navrhované úpravy
A.1 Snížení zákonné rezervy autorizované obalové společnosti
V roce 2022 došlo v reakci na ceny energií k prudkému růstu nákladů ve zpracování a přepravě odpadu, souběžně došlo k stejně prudkému poklesu cen druhotných surovin, a tedy i poklesu příjmů systému třídění z jejich prodeje. Současný růst nákladů i pokles příjmů vytvořil deficit v bilanci příjmů a nákladů, který se jako náklad přenesl na autorizovanou obalovou společnost (dále jen „AOS“ nebo „autorizovaná společnost“). Ta svými platbami obcím i dotřiďovacím zařízením (třídičkám) stabilizovala obecní rozpočty i zajistila rentabilitu třídění odpadu tak, aby nedošlo k poklesu recyklace.
V praxi se ukázalo, že kompenzovat zvýšené náklady AOS bylo možné pouze zvýšením úhrady výrobců baleného zboží za uvedení baleného zboží na trh. Použití rezervy by totiž sice dočasně udrželo tyto úhrady na původní výši, ale hned v následujícím roce by musely být úhrady výrobců zvýšeny nejen o sumu odpovídající použité rezervě, ale dokonce ještě více tak, aby rezerva dosáhla výše dané procentem z vyšších nákladů předchozího roku. To v reálné praxi ukázalo, že pro vykrývání nepředvídaných nákladů je rezerva uložená zákonem nefunkční a pro takové účely je nutné vytvořit běžnou provozní rezervu, která není závislá na nákladech, jak to určuje zákon, ale na jiných ekonomických parametrech, jako jsou třeba ceny druhotných surovin. Ta by mohla být operativně čerpána nebo tvořena podle ekonomické situace, aniž by působila zpožděné, ale kumulované šoky v nákladech výrobců.
Pokud zákonná rezerva nemůže sloužit pro vykrývání mimořádných nákladů, pozbývá smyslu, aby byla vyžadovaná ve výši požadované zákonem, která je rovna polovině ročních nákladů, protože představuje pouze umrtvené finanční prostředky uhrazené výrobci baleného zboží. Pro zajištění likvidity AOS v případě ukončování činnosti totiž postačuje jen čtvrtina jejích ročních nákladů.
V roce 2020 byla finanční rezerva navýšena z 25% na 50%. Pokud by zůstalo v platnosti současné znění zákona, musela by AOS vytvořit v letošním roce rezervy v objemu dalších 25% nákladů, což by pro výrobce zboží, mimo jiné i potravin, znamenalo hradit nejen náklady třídění a recyklace, ale i zbytečnou přirážku zhruba v rozmezí 12% až 14% určenou pouze k tvorbě umrtvené a pro provoz třídění zcela nadbytečné rezervy. Toto navýšení by se negativně projevilo mimo jiné ve zvýšených nákladech výrobců potravin a zvýšených cenách potravin pro konečné spotřebitele. Návrh nemá žádný dopad na státní rozpočet.
A.2 Střet zájmů
Druhý okruh navrhované regulace je vyvolán nutností řešit otázky střetu zájmů mezi akcionáři autorizované společnosti, členy orgánů autorizované společnosti a vedoucími zaměstnanci autorizované společnosti jmenovanými do funkce statutárním orgánem autorizované společnosti nebo jeho členem, na straně jedné, a osob, jejichž předmětem podnikání je nakládání s odpady, nebo osob, jejichž činnost přímo souvisí s nakládáním s odpady nebo s obchodováním s druhotnou surovinou („odpadový podnikatel“), na straně druhé. V praxi vyvstala potřeba jasně vymezit a definovat nezávislost autorizované společnosti a odpadových podnikatelů.
Hlavním předmětem činnosti autorizované společnosti je efektivní zajištění plnění zákonných povinností osob, které uvádějí na trh nebo do oběhu obaly, stanovených § 10 až 12a, tj. zejména zajištění zpětného odběru a využití odpadů z obalů či provádění osvětové činnosti. Za účelem zajištění sdruženého plnění hradí klienti autorizované společnosti (povinné osoby) ve prospěch autorizované společnosti peněžní prostředky.
Autorizovaná společnost je založena na koncepci neziskovosti a na principu přísného vymezení účelu, k němuž může využívat finanční prostředky povinných osob. Současně je činnost autorizované společnosti fakticky úzce spojená se službami soukromých společností (případně fyzických podnikajících osob) působících v oblasti nakládání s odpady, které jí poskytují služby a jejichž některé aktivity autorizovaná společnost z podstaty svého účelu finančně podporuje.
Propojení akcionářů autorizované společnosti, členů orgánů autorizované společnosti či vedoucích zaměstnanců s odpadovými podnikateli, ať už přímé či nepřímé, je nežádoucí, neboť vede ke střetu zájmů mezi zájmem na co nejefektivnějším zajištění co nejvyšší míry sběru a recyklace obalového odpadu na straně jedné a zájmem na maximalizaci prospěchu osob nakládajících s obalovými odpady. Takový střet zájmů může ohrožovat nejenom řádné hospodaření autorizované společnosti a její neznevýhodňující přístup ve vztahu ke všem obalům uváděným na trh a do oběhu, ale také může ohrožovat hospodářskou soutěž na trzích nakládání s odpady, které má autorizovaná společnost s ohledem na svoji mimořádnou ekonomickou sílu schopnost významně ovlivňovat, a to i např. ku prospěchu či naopak k neprospěchu některé osoby či některých osob oprávněných nakládat s odpady.
Je proto navrhováno jasné vymezení nezávislosti autorizované společnosti a odpadových podnikatelů, které má zabránit zneužití autorizované společnosti k jiným účelům, než je efektivní zajišťování sdruženého plnění, a zároveň ochránit férové soutěžní prostředí v oblasti odpadového hospodářství.
Negativním důsledkem propojení uvedených osob by mohly být zejména nekontrolovatelné přesuny finančních prostředků, které jsou ale určeny k zajištění sdruženého plnění. K tomu by mohlo dojít například prostřednictvím smluv o zajištění využití odpadů z obalů uzavřených mezi autorizovanou společností a odpadovým podnikatelem. To by návazně mohlo vést k nedůvodnému růstu nákladů autorizované společnosti, a i k navýšení peněžních příspěvků hrazených osobami uvádějícími obaly na trh nebo do oběhu za účelem zajištění sdruženého plnění.
To by současně znamenalo jen těžko postihnutelné porušení povinnosti autorizované společnosti stanovené v § 21 odst. 1 písm. k) zákona o obalech, ve kterém je implementována povinnost uložená členským státům EU v čl. 8a odst. 4 písm. c) směrnice o odpadech. Autorizovaná společnost má povinnost zajistit, aby výše peněžních příspěvků hrazených osobami uvádějícími obaly na trh nebo do oběhu za účelem zajištění sdruženého plnění nepřesahovaly náklady nezbytné na poskytování služeb nakládání s odpady nákladově účinným způsobem.
Negativním důsledkem propojení může být dále zvýhodňování konkrétního odpadového podnikatele ze strany autorizované společnosti oproti jiným odpadovým podnikatelům. Typicky v situaci, kdy je s odpadovým podnikatelem přímo i nepřímo propojen akcionář autorizované společnosti. Ke střetu zájmu může dojít i v případě propojení s členy orgánů autorizované společnosti či vedoucími zaměstnanci autorizované společnosti.
Takové zvýhodnění může nastat například přímo použitím finančních prostředků od klientů autorizované společnosti nebo nepřímo slaďováním koncepce řešení systému sběru a využití odpadů z obalů se zájmy konkrétního odpadového podnikatele.
Popsané negativní důsledky mohou nastat v případě přímého i nepřímého propojení, a to nejenom prostřednictvím akcionáře autorizované společnosti, ale i prostřednictvím koncernu, jehož je akcionář součástí.
Příkladem může být hypotetická situace, kdy jeden z akcionářů autorizované společnosti by byl v rámci určitého koncernu dceřinou společností a současně mateřská společnost tohoto koncernu by ovládala i jinou společnost, jejímž předmětem činnosti by bylo nakládání s odpady z obalů (např. recyklace odpadů z obalů). V tomto případě by mateřská společnost mohla prosazovat zájmy odpadového podnikatele prostřednictvím akcionáře autorizované společnosti, kdy střet zájmů je v takovém případě nepřímého propojení akcionáře autorizované společnosti a odpadového podnikatele evidentní.
Doplnění omezení i nepřímého propojení je logicky nutné, aby se zabránilo obcházení zákona.
Smyslem navrhované novely zákona o obalech je tedy minimalizovat riziko zneužití autorizované společnosti, a tedy i peněžních prostředků, kterými autorizovaná společnost disponuje, k jiným účelům, než je efektivní zajišťování zpětného odběru a využití obalů všech jejích klientů.
Autorizované společnosti a jejím akcionářům se ukládá uvést svůj stav do souladu s novou právní úpravou v období 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona a poskytuje se jim tak přiměřená lhůta k provedení případných organizačních a jiných změn. Jestliže akcionáři budou ke dni nabytí novely zákona o obalech držet vyšší podíl v autorizované společnosti, než novela připouští, jsou povinni tento podíl do osmnácti měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona snížit.
B. Zhodnocení souladu s ústavním pořádkem České republiky
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
C. Zhodnocení souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Návrh zákona je v souladu s dvoustrannými i mnohostrannými mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
D. Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty
Návrh nemá žádný dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty.
E. Odůvodnění návrhu na projednání návrhu zákona v prvním čtení
Navrhuje se, aby návrh zákona byl projednán a schválen již v prvním čtení ve smyslu § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. S ohledem na regulovanou problematiku, kterou je tvorba finanční rezervy autorizované obalové společnosti v roce 2025 a následujících letech, je zapotřebí návrh zákona přijmout neprodleně. V opačném případě je ohrožena likvidita autorizované obalové společnosti a vzniklé náklady na třídění a recyklaci by byly přeneseny na výrobce zboží, mimo jiné i potravin, což by se projevilo v jejich zvýšené ceně pro spotřebitele.
Zvláštní část
K čl. I
K bodu 1, 2, 3, 4, 5 a 6:
S ohledem na shora uvedené je navrhováno v zákoně o obalech zakotvit a definovat nezávislost a oddělenost autorizované společnosti a odpadových podnikatelů.
Autorizovaná společnost musí být z hlediska své právní formy, organizace, vlastnické struktury a rozhodování nezávislá na odpadových podnikatelích, nesmí přímo ani nepřímo vykonávat kontrolu nad odpadovým podnikatelem.
V § 2 písm. z) je definována osoba odpadového podnikatele, která může představovat právnickou, ale také fyzickou osobu podnikající v oblasti nakládání s odpady či druhotnými surovinami z odpadů z obalů. Na tuto definici navazuje v § 2 písm. za) definice vertikálně integrované skupiny, tak, aby bylo možné předcházet přímým či nepřímým propojením s odpadovým podnikatelem v rámci podnikatelských uskupení. Přípustné je pouze marginální propojení, kdy je v definici vertikálně integrované skupiny stanoveno, že schopnost ovlivňovat odpadového podnikatele má ten, kdo v odpadovém podnikateli drží podíl na hlasovacích právech nebo základním kapitálu převyšující 10 % nebo ten, kdo je schopen jmenovat člena statutárního orgánu, člena dozorčí rady nebo vedoucí zaměstnance odpadového podnikatele – držení nižšího podílu tedy překážku nepředstavuje.
Navrhuje se snížení nejvyššího přípustného podílu na základním kapitálu autorizované společnosti nebo na hlasovacích právech autorizované společnosti. Cílem je poskytnout možnost kontroly širšímu okruhu povinných osob, což se jeví jako zvláště naléhavé v situaci, kdy v České republice existuje pouze jediná autorizovaná obalová společnost; vzniká tak potřeba zvýšení míry její kontroly ze strany nositelů povinností zpětného odběru a využití odpadů z obalů (tj. výrobců, dovozců a plničů obalů).
Doplnění v novém odstavci 5 v § 18 zakazuje propojení akcionářů autorizované společnosti s odpadovým podnikatelem. V návaznosti na to dochází i ke změně v § 18 odst. 7 (po přečíslování se jedná o § 18 odst. 8), které zároveň odstraňuje i nedostatek současné právní úpravy, která neumožňuje postihovat porušení § 19 odst. 2 zákona o obalech.
V § 19 odstavci 1 se zakazuje jakékoliv propojení vedoucího zaměstnance autorizované společnosti s odpadovým podnikatelem, ať již formou závislého vztahu, anebo formou členství v orgánem odpadového podnikatele či vertikálně integrované skupiny.
V § 19 odstavci 4 písm. a) až c) jsou stanovena minimální kritéria k zajištění nezávislosti autorizované společnosti a odpadových podnikatelů. Tato kritéria stanovují zákaz přímého a nepřímého propojení autorizované společnosti s odpadovým podnikatelem, jakož i zákaz přímého a nepřímého propojení členů statutárního orgánu, členů dozorčí rady a vedoucích pracovníků autorizované společnosti s odpadovým podnikatelem.
K bodu 7:
Rezerva dle § 21a má sloužit jako záruka toho, že AOS bude schopná zajišťovat kontinuálně a řádně sdružené plnění. V opačném případě může být ohroženo nejen plnění zákonných povinností klientů AOS, ale i zajišťování plnění povinností zpětného odběru a využití realizované jinými osobami podle § 13 odst. 1, což může v konečném důsledku zasáhnout celý odpadový trh.
Tato rezerva měla dle záměru zákona mít dva účely. Prvním bylo zajistit, aby AOS uhradila všechny své závazky vůči obcím a odpadovým firmám v případě ukončení činnosti. Druhým zajistit schopnost AOS vyrovnat se s náhlým výpadkem příjmů nebo nárůstem nákladů v důsledku výkyvů trhů. V praxi se však ukázalo, že pro druhý účel je rezerva nevhodná proto, že je její výše vázána na náklady předchozího období. Pokud tedy dojde k náhlému růstu nákladů, jako tomu bylo v důsledku nedávného prudkého vzestupu cen energií a následnému propadu cen druhotných surovin, nelze rezervu prakticky využít. Je tomu tak proto, že pokud AOS tuto rezervu použije na kompenzaci mimořádných nákladů v jednom roce, v roce dalším musí neprodleně rezervu doplnit nejen o využité prostředky, ale ještě ji navíc zvýšit, na úroveň 50% nákladů předchozího období. Tím se kumuluje dopad zvýšených nákladů s povinností doplnit rezervu. Finanční dopad na výrobce baleného zboží, a tedy i spotřebitele se tím sice časově posouvá, ale o to větším následným šokem působí. Rezerva tak nemá žádný význam pro vykrytí výkyvů v provozních nákladech a plní proto pouze svůj první účel, kterým je úhrada nákladů v případě ukončení činnosti AOS. Vzhledem k tomu, že evidenční období, a tedy i fakturační období, AOS probíhá ve čtvrtletních cyklech, postačuje pro tento účel rezerva ve výši nákladů jednoho čtvrtletí, tedy 25% ročních nákladů.
V odst. 3 je proto navrhována změna výše rezervy, a to z 50 % na 25 % celkových nákladů AOS podle poslední schválené řádné nebo mimořádné účetní závěrky.
Tato rezerva by měla postačovat na úhradu všech závazků při ukončení činnosti dle §26 tohoto zákona, kdy lze předpokládat, že v posledním čtvrtletí své činnosti AOS již nebude mít příjmy od svých klientů, ale bude stále povinna uhradit náklady spojené se zpětným odběrem a využitím obalů uvedených na trh nebo do oběhu ve čtvrtletí předchozím.
Spolu se změnou povinné výše rezervy je také upravena lhůta na její vytvoření. Navrhuje se stanovit, že výše rezervy musí být nově poprvé dosaženo po uplynutí 2 let od vydání prvního rozhodnutí o autorizaci, a to k poslednímu dni účetního období. Zkrácení této lhůty z 5 let na 2 roky poměrově vyplývá ze snížení minimální výše rezervy z 50 % na 25 % nákladů AOS.
K čl. II
Autorizované společnosti a jejím akcionářům se ukládá uvést svůj stav do souladu s novou právní úpravou v období do 12 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona a poskytuje se jim tak přiměřená lhůta k provedení případných organizačních a jiných změn. Jestliže akcionáři budou ke dni nabytí novely zákona o obalech držet vyšší podíl v autorizované společnosti, než novela připouští, jsou povinni tento podíl do osmnácti měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona snížit.
K čl. III
V souladu s ustanoveními zák. č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, je navrženo nabytí účinnosti zákona dnem 1. července 2025.
V Praze, dne 2. dubna 2025