Důvodová zpráva k Sml. mezi ČR a Mongolskem o policejní spolupráci

V rámci působnosti Ministerstva vnitra ČR byla s Mongolskem v nedávné době sjednána tzv. readmisní dohoda – Dohoda mezi vládou České republiky a vládou Mongolska o zpětném přebírání osob s neoprávněným pobytem, podepsaná v Praze dne 20. května 2019¹, která upravuje spolupráci v oblasti návratů nelegálně pobývajících osob. Dosud však nebyla ve vztahu k Mongolsku upravena oblast mezinárodní policejní spolupráce.

Česká strana měla o sjednání mezinárodní smlouvy, která by poskytla potřebný právní rámec pro spolupráci v boji zejména proti nejzávažnějším formám trestné činnosti, dlouhodobý zájem. Tento zájem vyplýval mj. z faktu, že v České republice pobývá a pracuje větší počet občanů Mongolska. Návrh textu smluvního dokumentu předala mongolské straně již v r. 2015, reakci však nikdy neobdržela. ⁠‌​​​‌‌​​​​‌​​​​​⁠

V návaznosti na schválení nové vzorové směrnice pro expertní jednání o smlouvách o policejní spolupráci se státy, které nesousedí s Českou republikou (schválená ministrem vnitra 19. prosince 2019), byl vypracován nový návrh textu Smlouvy mezi Českou republikou a Mongolskem o policejní spolupráci (dále jen „Smlouva“), který byl mongolské straně předán v listopadu 2024. Vzhledem k zájmu obou stran podepsat Smlouvu při slavnostní příležitosti návštěvy prezidenta Mongolska v ČR v březnu t.r. se podařilo jednání o textu dokončit korespondenční cestou v nezvykle krátkém čase. Konečný text Smlouvy tak vychází převážně z českého návrhu, mongolská strana navrhla pouze dílčí, pro českou stranu akceptovatelné, změny.

Vláda schválila návrh na sjednání Smlouvy svým usnesením ze dne 26. února 2025 č. 134. Smlouva byla podepsána dne 10. března 2025 v Praze.

Úvodní část I Smlouvy je věnována vymezení jejího předmětu. Článek 1 definuje rozsah spolupráce podle Smlouvy. Smlouva vytvoří právní rámec pro spolupráci bezpečnostních orgánů při prevenci a odhalování trestné činnosti, při zjišťování pachatelů trestných činů a při zajištění veřejného pořádku a bezpečnosti. Z působnosti Smlouvy je standardně vyloučena úprava právní pomoci v trestních věcech a vydávání osob, která je vyhrazena justičním orgánům. Spolupráce je umožněna i v dalších oblastech výslovně smlouvou upravených (viz níže).

Spolupráce podle Smlouvy se vztahuje na všechny formy trestné činnosti. V článku 2 jsou v demonstrativním výčtu uvedeny oblasti trestné činnosti, na boj proti nimž kladou obě strany zvlášť důraz. Jedná se např. o terorismus, nedovolené obchodování s omamnými a psychotropními látkami, nezákonnou výrobu zbraní a střeliva a nedovolený obchod s nimi, počítačovou kriminalitu, obchodování s lidmi, padělání a pozměňování platebních prostředků, cestovních dokladů a dalších úředních dokladů atd.

Část II Smlouvy se týká tzv. obecných forem spolupráce, tj. těch, které budou využívány nejčastěji.

Článek 3 se týká orgánů příslušných ke spolupráci podle Smlouvy. Tyto orgány nejsou uvedeny přímo v textu Smlouvy, ale smluvní strany si je oznámí diplomatickou cestou. Současně je nastaven systém pro informování o veškerých kontaktních údajích příslušných orgánů, a to včetně případných změn. Orgány příslušnými k provádění Smlouvy budou na české straně standardně Policie České republiky, Ministerstvo vnitra, celní orgány a Generální inspekce bezpečnostních sborů. Na provádění Smlouvy se bude podílet i Vojenská policie; jak je u tohoto typu smluv obvyklé, nebude označena přímo jako orgán příslušný k přímé spolupráci podle Smlouvy, ale bude do provádění zapojena prostřednictvím orgánů Policie České republiky.

Článek 4 upravuje postup podávání a vyřizování žádostí o spolupráci a jejich náležitosti. Standardním způsobem je upravena forma žádosti (v zásadě písemná, příp. ústní s písemným potvrzením), povinnost postoupit žádost příslušnému orgánu v případech, kdy adresát k vyřízení žádosti příslušný není, či možnost vyžádat si doplňující informace. Spolupráce na žádost je základním způsobem spolupráce příslušných orgánů; smlouva však upravuje rovněž spontánní předávání informací, které mohou být pro druhou stranu užitečné, a to v článku 5.

V článku 6 je zakotvena možnost odmítnutí spolupráce či stanovení podmínek pro vyhovění žádosti.

Základní formou spolupráce podle Smlouvy je výměna informací. Článek 7 obsahuje demonstrativní výčet skutečností, jichž se mohou týkat předávané informace. Zdůrazněna je skutečnost, že může jít i o informace z úředních databází a rejstříků, do nichž mají orgány příslušné ke spolupráci přístup. Standardně může docházet k předávání textů právních předpisů, analýz, odborné literatury atd.

Smlouva dále v článku 8 obsahuje demonstrativní výčet dalších forem spolupráce, v rámci kterých mohou příslušné orgány koordinovat svou činnost nebo si jiným způsobem vypomáhat. Zvolený demonstrativní výčet umožňuje pružnou reakci na případné potřeby praxe spolupracovat i jinými než zde uvedenými formami, pokud tyto formy budou v souladu s platnými právními předpisy.

Článek 9 obsahuje standardní úpravu vysílání styčných úředníků a jejich působení na území druhého státu. Styční úředníci nemají na území druhého státu žádné výkonné pravomoci. Styční úředníci jednoho státu vyslaní do třetího státu mohou plnit (po dohodě všech tří států) úkoly i ve prospěch druhého státu.

Článek 10 upravuje možnost vysílat konzultanty přímo k příslušným orgánům druhého státu a vytvářet společné analytické a jiné pracovní týmy. Takto vysílaní pracovníci působí pouze v podpůrné a poradní roli, bez výkonu jakýchkoli oprávnění.

Článek 11 je věnován úpravě spolupráce při profesní přípravě.

V části III Smlouvy jsou upraveny tzv. zvláštní formy spolupráce. Článek 12 se týká nasazení na území druhého státu. Pracovníci příslušných orgánů jedné strany mohou být nasazeni na území druhé strany, aby tam poskytli pomoc. V takovém případě mohou vykonávat oprávnění podle vnitrostátních právních předpisů smluvní strany, na jejímž území se nacházejí, přičemž jsou podřízeni pracovníkům místního příslušného orgánu, kteří jsou výkonu oprávnění zpravidla rovněž přítomni.

Článek 13 upravuje vysílání pracovníků příslušných orgánů na území druhého státu za účelem ochrany osob či objektů. Jedná se o vysílání za účelem plnění zcela konkrétního úkolu (ať již krátkodobého či dlouhodobého), kdy vyslaní pracovníci mohou vykonávat pouze oprávnění související s plněním tohoto úkolu, případně opatření na vlastní ochranu. Nejčastějším případem bude ochrana zastupitelského úřadu jedné strany na území druhé strany. Zásadní je, že spolupráci touto formou musí vždy předcházet dohoda příslušných orgánů.

Článek 14 obsahuje ustanovení o spolupráci při ochraně svědka a dalších osob, kterým hrozí nebezpečí v souvislosti s trestním řízením (souhrnně označovaných jako „chráněná osoba“). Spolupráce zahrnuje jak výměnu informací a logistickou spolupráci, tak přebírání chráněných osob. Zakotven je obvyklý princip, podle něhož musí být osoba předávaná do druhého státu za účelem ochrany zařazena v programu na ochranu svědků žádajícího státu. Vzhledem k finanční náročnosti této formy spolupráce je hrazení nákladů upraveno způsobem, který se liší od obecných pravidel (žádající strana hradí případné životní náklady chráněné osoby, žádaná strana hradí náklady na personál).

Článek 15 upravuje spolupráci v oblasti zajištění ochrany osob, kterým je zvláštní ochrana poskytována v souvislosti s jejich postavením nebo funkcí (typicky státní návštěvy vysokých státních představitelů). Smluvní úprava zjednoduší stávající praxi, kdy se oznámení o pohybu ozbrojených příslušníků bezpečnostních orgánů doprovázejících osobu, jíž je poskytována ochrana, na území druhého státu řeší diplomatickou cestou.

Článek 16 se týká spolupráce při identifikaci obětí hromadných neštěstí (neštěstí, při nichž přijde o život větší množství lidí v důsledku útoku jednotlivce nebo skupiny útočníků, technologických havárií, dopravních nehod nebo přírodních katastrof), včetně možnosti vyslání tzv. DVI (Disaster Victim Identification) týmů. Pro efektivní práci týmu je nezbytné, aby pracoval v režimu, v jakém je vycvičen, s nastavenou metodikou a v ustáleném složení (členy týmu mohou být i odborníci mimo příslušné orgány, např. lékaři), a to i v případě nasazení týmu v zahraničí. ⁠‌​​​‌‌​​​​‌​​​​​⁠

V části IV Smlouvy jsou uvedena ustanovení týkající se právních poměrů. Článek 17 obsahuje rozsáhlou úpravu ochrany osobních údajů předávaných a zpracovávaných na základě Smlouvy. Mongolsko nemá právní předpisy v této oblasti harmonizovány s právem Evropské unie, ani není smluvní stranou Úmluvy Rady Evropy o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat².

Vzhledem k tomu, že v současné době není s Mongolskem sjednána zvláštní smlouva upravující předávání utajovaných informací, obsahuje článek 18 úpravu základních zásad, které je nezbytné při předávání utajovaných informací dodržet. V zájmu zajištění operativní spolupráce budou utajované informace předávány přímo mezi kontaktními místy příslušných orgánů. Příloha ke Smlouvě obsahuje tabulku ekvivalence stupňů utajení předávaných utajovaných informací, přičemž bylo nutné vypořádat se se skutečností, že na mongolské straně existují pouze tři stupně utajení, zatímco na české čtyři.

Článek 19 obsahuje standardní úpravu možnosti předávání získaných informací a materiálů třetím státům nebo mezinárodním organizacím na základě písemného souhlasu původce a úpravu možnosti české strany sdílet informace předané mongolskou stranou při využívání informačních systémů zřízených podle práva Evropské unie.

V článku 20 je obecně upraveno právní postavení pracovníků, kteří v rámci spolupráce podle Smlouvy působí na území druhého státu. Pracovníci mohou na území druhého státu nosit vlastní uniformu a mít u sebe zbraň, jsou plně vázáni právními předpisy územního státu. Z hlediska trestního práva jsou pracovníci, ve vztahu k trestným činům, které spáchají, nebo které jsou spáchány na nich, postaveni na roveň pracovníkům územního státu. Z hlediska služebního poměru podléhají právním předpisům svého státu. Územní stát se zavazuje chránit vyslané pracovníky stejně jako své vlastní.

Článek 21 umožňuje pracovníkům při realizaci spolupráce podle Smlouvy na území druhého státu použití vozidel, letadel a plavidel.

Článek 22 obsahuje podrobná pravidla odpovědnosti za škodu, která odpovídají obvyklé smluvní praxi. Státy se navzájem zříkají nároků na náhradu škody s výjimkou případů, kdy škoda byla způsobena pracovníkem druhého státu úmyslně nebo z hrubé nedbalosti. Vůči poškozené třetí osobě se postupuje stejně, jako kdyby škodu způsobil pracovník územního státu. Územní stát pak může uplatnit regresní nárok vůči druhému státu s výjimkou případů, kdy pracovník podle pokynů pracovníka územního státu.

Úprava hrazení nákladů, obsažená v článku 23, nevybočuje ze standardního rámce smluv o policejní spolupráci. Náklady na realizaci spolupráce podle Smlouvy v zásadě hradí ten stát, jemuž vznikly, přičemž je příslušným orgánům dána možnost dohodnout si odchylný režim.

Část V Smlouvy obsahuje závěrečná ustanovení. Z praktických důvodů je jako komunikační jazyk pro provádění Smlouvy v článku 24 zvolena angličtina.

Článek 25 uvádí, že ke Smlouvě je možné sjednat v případě potřeby prováděcí ujednání. Tato ujednání budou sjednávána buď mezi vládami, případně mezi odpovědnými ministerstvy. Na české straně se bude jednat o Ministerstvo vnitra a Ministerstvo financí, na mongolské straně o Ministerstvo spravedlnosti a vnitřních věcí.

Řešení sporů obsažené v článku 26 má obvyklou podobu – případné spory budou řešeny jednáním příslušných orgánů, v případě neúspěchu takového jednání diplomatickou cestou.

Standardně je upraven vztah k jiným mezinárodním smlouvám (článek 27). V článku 28 je upravena možnost pozastavit provádění Smlouvy. Článek 29 obsahuje standardní úpravu vstupu v platnost.

Předkládaná Smlouva je smlouvou prezidentské kategorie. Obsahuje ustanovení o věcech, jejichž úprava je vyhrazena zákonu, ve smyslu článku 49 písm. e) ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“), rovněž obsahuje ustanovení o právech a povinnostech osob ve smyslu článku 49 písm. a) Ústavy. Z tohoto důvodu vyžaduje vyslovení souhlasu Parlamentem České republiky a následnou ratifikaci prezidentem republiky. Po svém vstupu v platnost a po publikaci ve Sbírce mezinárodních smluv se v souladu s článkem 10 Ústavy stane součástí českého právního řádu.

Smlouva je v souladu s českým právním řádem, který zvláštní úpravu obsaženou v mezinárodních smlouvách v této oblasti předpokládá. Právní rámec pro spolupráci orgánů Policie České republiky podle mezinárodních smluv, včetně předávání osobních údajů, je dán zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zejména hlavy X a XI). Spolupráce celních orgánů je umožněna zejména zákonem č. 242/2016 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, spolupráce Generální inspekce bezpečnostních sborů zákonem č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zapojení Vojenské policie je umožněno zákonem č. 300/2013 Sb., o Vojenské policii a o změně některých zákonů (zákon o Vojenské policii), ve znění pozdějších předpisů.

Smlouva je rovněž plně v souladu s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva, se závazky vyplývajícími z jiných mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, i se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii. 

Sjednání a provádění Smlouvy nebude mít zvýšený dopad na státní rozpočet. Náklady, jejichž výše bude záviset na formách a četnosti realizovaných forem spolupráce, budou hrazeny v rámci schválených výdajových limitů rozpočtových kapitol resortů (úřadů), které se budou na provádění Smlouvy podílet, tj. zejména Ministerstva vnitra a Ministerstva financí.

Na provádění Smlouvy se budou podílet Ministerstvo vnitra, Ministerstvo financí, Ministerstvo obrany a Generální inspekce bezpečnostních sborů.