Důvodová zpráva k Novela z. - insolvenční zákon

Aktuální stav legislativního nastavení vyžaduje po dlužnících v insolvenčním řízení pouze minimální snahu, kterou mají povinnost prokazovat při plnění závazků věřitelům. Tato situace je jednoduše zneužitelná účelovým snižováním vlastní činnosti, jejímž cílem je příjem.

Legislativa v oblasti insolvenčního řízení zcela minimálně zohledňuje výdělečný potenciál jednotlivce, který se ocitl v pozici dlužníka v insolvenčním řízení, kdy po dlužníku nevyžaduje přiznání tohoto potenciálu, jeho schopností a možností.⁠‌‌​‌‌​‌​​‌‌‌​‌​‌⁠

Pouhá proklamace úsilí v této oblasti nemůže stačit, jelikož je zde vysoký potenciál založení informační asymetrie mezi insolvenčním soudem a insolvenčním správcem na straně jedné, a dlužníkem na straně druhé. Tato informační asymetrie může kvalifikovaně znemožňovat insolvenčnímu správci, potažmo insolvenčnímu soudu správně zhodnotit dlužníkův potenciál splácet a plnění tohoto potenciálu s ohledem na objektivní dlužníkovu schopnost a možnost uspokojit věřitele.

Především v oblasti oddlužení a dlužnické problematiky fyzických osob došlo v tomto volebním období k významné liberalizaci podmínek.

Současná právní úprava v předmětné oblasti není žádným způsobem diskriminační, nijak nenarušuje ústavní a zákonný požadavek rovnosti mužů a žen.

Rovněž tak není v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Základním cílem předkládaného návrhu je eliminace informační asymetrie mezi především insolvenčním soudem, případně také insolvenčním správcem na straně prvé a dlužníkem na straně druhé. Stejně tak předkládaný návrh míří na korektnější posuzování veškerého úsilí dlužníka k uspokojení pohledávek věřitelů, a to zejména vzhledem k dlužníkovým schopnostem takto činit.

Za tímto účelem návrh přichází se zvýšením informační povinnosti dlužníka vůči insolvenčnímu soudu v oblasti dlužníkova vzdělání, pracovních zkušeností a dalších významných skutečností, které se přímo odráží na dlužníkově schopnosti dosahovat příjmů.

Dále předkládaný návrh cílí na vyrovnání právní jistoty dlužníků i věřitelů, proto cílí i na zavedení některých právních domněnek splnění oddlužení nikoliv v rámci jednotlivé praxe konkrétního insolvenčního soudu, nýbrž na unifikovaném základě stanoveném legislativně.

V neposlední řadě návrh míří na eliminaci legislativních chyb a nepřesností.

Navrhovaná právní úprava v předmětné oblasti není žádným způsobem diskriminační, nijak nenarušuje ústavní a zákonný požadavek rovnosti mužů a žen.

Rovněž tak není v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů.

Předkládaný návrh je v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále zejména s čl. 2 a čl. 4 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje jako ústavní zákon Listina základních práv a svobod (Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 - č. 2/1993 Sb. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky).

Návrh zákona respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není ani v rozporu s nálezy Ústavního soudu České republiky.

Návrh zákona je v souladu s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánu Evropské unie i obecnými právními zásadami EU.

Předmětnou problematiku upravuje na poli právních předpisů Evropské unie především Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 o ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci). Návrh zákona je také v souladu s přímo aplikovatelným nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení.

Navrhovaná právní úprava je v souladu se všemi příslušnými mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

V letech 2019 – 2022 tvořily pohledávky věřitelů v insolvenčních řízeních, kterými byly finanční úřad 2 % ze všech přihlášených pohledávek. Pohledávky věřitelů nepřímo navázaných na státní rozpočet (např. ČSSZ, zdravotní pojišťovny, exekutoři apod.) tvořily co do výše dalších více než 15 % ze všech přihlášených pohledávek.

V případě, že by změna insolvenčního zákona vedla k lepší platební morálce dlužníků v insolvenčních řízeních, lze předpokládat poměrně vysoké výnosy mj. do státního rozpočtu. Stejně tak při zvýšení průměrného výdělku dlužníka, způsobeného korektivem průměrné mzdy dosažitelné konkrétním dlužníkem s ohledem na jeho kvalifikaci, vzdělání a pracovní zkušenosti, by došlo také k vyšším odvodům na daních a povinných odvodech.

Zpřísnění podmínek co do vymahatelnosti dlužných pohledávek také svědčí tržnímu prostředí, které je stabilnější a nemusí vytvářet vysoké rezervy pro případy nezaviněného odpisu pohledávky za dlužníkem.

Vzhledem k charakteru navrhovaných změn nelze předpokládat v porovnání s aktuálním stavem vážný nárůst dlužníků, kteří by nebyli schopni dokončit oddlužení, a tedy nárůst osob v dluhových pastích, kteří nevyvíjí žádnou ekonomickou činnost, nebo vyvíjí ekonomickou činnost nelegální z důvodu nařízených exekucí.

Vzhledem k výše uvedenému nelze ani předpokládat, že by došlo ke zhoršení sociálního postavení sociálně slabších jedinců nebo skupin, jelikož navrhované změny míří především na osoby s vyšším příjmovým potenciálem, kteří z některého důvodu tento potenciál nenaplňují.

Návrh tedy předpokládá pozitivní ekonomický vliv na státní a ostatní veřejné rozpočty, stejně tak jako na podnikatelské prostředí, kterému mohou vznikat nižší dodatečné náklady. Návrh by také neměl mít, s ohledem na jeho parametry, vliv na zaměstnanost.

Vzhledem k zavedení širší informační povinnosti bude insolvenčním soudům umožněno lépe a spravedlivěji hodnotit úsilí v poměru ke schopnostem a možnostem dlužníka, proto nelze očekávat ani negativní dopady na životní situaci osob sociálně slabších, OZP, národnostních menšin či jiných specifických skupin obyvatelstva.

Navrhovaný zákon nemá vzhledem ke své povaze žádné dopady v oblasti životního prostředí a jeho ochrany.

Navrhovaná úprava cílí na eliminaci bezdůvodného uvádění jména nebo obchodní firmy v rámci evidence srážek dle exekučního řádu ve znění účinném od 1. 10. 2026. Dále návrh zavádí širší informační povinnost dlužníka vůči insolvenčnímu soudu, především v oblasti vzdělání a předchozího zaměstnání.

Jiné dopady v oblasti ochrany soukromí a osobních údajů navrhované řešení nemá.

V navrhované právní úpravě nejsou obsažena žádná rizika, která by mohla vést k případnému korupčnímu jednání.

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na bezpečnost a obranu státu.

Návrh může mít dopady na územní samosprávné celky, především co do výše vymožených pohledávek jejich rozpočtů. Vzhledem k charakteru změn nelze předpokládat vážnější nárůst osob mimo ekonomický systém, nelze tedy předpokládat negativní dopady v této oblasti.

Dle ustanovení § 36 odst. 2 insolvenčního zákona insolvenční správce (mj.) předkládá věřitelskému orgánu a insolvenčnímu soudu nejméně jednou za 3 měsíce písemnou zprávu o stavu insolvenčního řízení, neurčí-li insolvenční soud jinou dobu předkládání nepřevyšující 12 kalendářních měsíců. Součástí této zprávy budou nově také výsledky šetření insolvenčního správce týkající se dohledu nad činností dlužníka. Jedná se o krok vedoucí ke zefektivnění kontroly dlužníka, neboť se nelze spoléhat výhradně na iniciativu dlužníka a jím poskytnuté informace.

V insolvenčním řádu bude nově možné podávat návrhy na prodloužení oddlužení nebo zrušení oddlužení i mimo úzce vymezenou lhůtu 2 měsíců za každých 12 měsíců oddlužení.

Aktuální úprava tímto ustanovením pomáhá nepoctivým dlužníkům, aby neplnili v rámci řízení povinnosti, jelikož v dané lhůtě nebude možné podat návrh na zrušení nebo prodloužení, což dlužníky může demotivovat k plnění povinností v oddlužení.

Navrhovaný stav umožní podat návrh na prodloužení nebo zrušení i mimo tuto lhůtu a bez ročního omezení, což zaprvé bude motivovat dlužníky k aktivnímu plnění v průběhu času a za druhé umožní všem zúčastněným subjektům reagovat na případné nové informace.

Úprava má za cíl umožnit insolvenčnímu správci účinnější činnost dle insolvenčního zákona ve vztahu ke kontrole dlužníka a zjišťování jeho poměrů, a to rozšířením okruhu osob povinných poskytovat insolvenčnímu správci součinnost (za současného rozšíření časového rámce) a rozšířením druhů poskytovaných informací a jejich rozsahu. V neposlední řadě pak za zmíněným účelem dochází k zavedení povinnosti orgánu pověřeného vedením registru pojištěnců o osobách účastných důchodového pojištění k informování insolvenčního správce o změnách v uvedeném registru, pokud se tyto změny týkají zaměstnání, resp. výdělečné činnosti dlužníka.

Navrhovaná textace stanoví minimum informací, jež je insolvenční správce povinen prošetřit. Jedná se o informace z oblasti daňové, bankovní, majetkové – nemovitostní, živnostenské, a v případě dlužníka – fyzické osoby též z oblasti sociálního zabezpečení. Navrhovatelé jsou přesvědčeni, že nelze spoléhat toliko na informace poskytnuté dlužníkem, a naopak je potřeba vlastní činnosti insolvenčního správce. To vše za účelem co možná nejdůkladnější kontroly dlužníka, jehož majetková podstata je zjišťována.⁠‌‌​‌‌​‌​​‌‌‌​‌​‌⁠

Návrh opětovně zavádí do insolvenčního zákona čestné prohlášení dlužníka, které tvoří přílohu návrhu na povolení oddlužení, týkající se jeho dosaženého vzdělání, kvalifikace a pracovních zkušeností. Cílem této změny je umožnit insolvenčnímu soudu, potažmo insolvenčnímu správci lépe nazřít okolnosti týkající se výdělečné činnosti dlužníka a jejího potenciálu, což jim umožní lépe a přesněji klasifikovat spravedlivě požadovatelné úsilí dlužníka k uspokojení pohledávek věřitelů. Zároveň tato změna vede ke snížení informační asymetrie mezi subjekty insolvenčního řízení.

Současně se navrhuje zakotvit povinnost přiložit k návrhu na povolení oddlužení též čestné prohlášení o tom, že dlužníkovi nebylo oddlužení v minulosti již povoleno, tj. že se jedná o dlužníka, který by procesem oddlužení prošel poprvé.

Zavedení principu „jednou a dost“ reflektuje závažnost podpory, které se dlužníku dostává od státu, tj. daňových poplatníků, v případě, že není schopen sám řešit svou dluhovou situaci. V takovém případě má sice zcela nepochybně existovat nástroj, který dlužníku z tíživé situace pomůže, ovšem nelze tak činit opakovaně, ne-li „donekonečna“. Cílem má být pomoc, ale současně též motivace k dalšímu zodpovědnému chování dlužníka v budoucnu. Současná pravidla tuto motivaci efektivně postrádají.

Návrh zavádí nový korektiv pro posuzování předpokládaného plnění věřitelům, které ze zákona musí insolvenční správce posoudit v rámci vypracovávání zprávy pro oddlužení. Díky tomuto ustanovení bude schopen insolvenční správce přesněji a lépe předpokládat, jakých příjmů může dlužník dosahovat a tedy konkrétněji a spravedlivě vůči věřitelům nastavit předpokládané uspokojení věřitelů včetně nezajištěných věřitelů.

Předkládaný návrh cílí na snížení informační asymetrie mezi insolvenčním soudem a dlužníkem. Z toho důvodu navrhuje, aby dlužník – podnikající fyzická osoba v rámci splátkového kalendáře předkládal listiny, které osvědčují jeho reálně vynaložené výdaje a jeho reálné příjmy také insolvenčnímu soudu, který díky tomu může získat lepší přehled o poctivosti a úsilí dlužníka uspokojit pohledávky.

Navrhované doplnění cílí k zavedení nového korektivu posuzování dlužníkova spravedlivě požadovatelného úsilí. Korektiv opět cílí na dlužníkův potenciál, který by měl být naplňován.

Návrh v tomto zapojuje daný korektiv také do určení předpokládané míry uspokojení věřitelů v rámci schválení oddlužení splátkovým kalendářem se zpeněžením majetkové podstaty. Zpřesněný odhad povede k větší motivaci dlužníka, aby vytvářel ekonomické příjmy odpovídající jeho schopnostem a možnostem v daném čase, které bude insolvenční soud schopen lépe zhodnotit mimo jiné díky většímu množství informací o dlužníku.

Účelem změny je zvýšení množství informací, kterými disponuje insolvenční soud, aby byl schopen lépe posuzovat úsilí dlužníka s ohledem na dlužníkův potenciál.

Navrhovaná úprava má umožnit insolvenčnímu správci efektivně kontrolovat, zda informace, které dlužník poskytuje, jsou jednak pravdivé a jednak úplné. Za tímto účelem bude insolvenční správce oprávněn provádět vlastní šetření. Předkladatelé jsou přesvědčeni, že se nelze bez dalšího spoléhat pouze na informace dodané dlužníkem.

Návrh dále znovu unifikuje zákonnou domněnku plnění dlužníkových povinností, a to především proto, aby se zamezilo účelovým přesunům a vytváření rozličné soudní praxe.

Návrh jednak rozšiřuje povinnosti, jejichž neplnění může pro dlužníka vyústit v prodloužení doby, jež musí být splněna pro osvobození dlužníka od placení pohledávek (tj. doby, po kterou dlužníku nesmělo být oddlužení zrušeno a plnil všechny podstatné povinnosti), a jednak prodlužuje dobu, o kterou lze oddlužení prodloužit. Konečně pak navrhovaná úprava odejímá insolvenčnímu soudu možnost uvážení ohledně prodloužení výše popsané doby a stanovuje insolvenčnímu soudu povinnost tuto dobu prodloužit, pakliže budou splněny příslušné podmínky. Jedná se o zpřísnění svého druhu sankce vůči dlužníku, pokud neplní stanovené povinnosti.

Navrhuje se zrušit povinnost insolvenčního soudu neprodloužit průběh oddlužení, pokud by bylo možné předpokládat, že takovým prodloužením nebude dosaženo uspokojení pohledávek. Tato povinnost nepřiměřeně zvýhodňovala dlužníky, kteří neplnili požadované povinnosti a mohli tak těžit ze svého jednání, které bylo v rozporu s požadavky oddlužení. Tím mohlo docházet ke zneužívání systému dlužníky. Namísto toho novela zavádí potenciální sankci, kterou insolvenční soud uloží, nebude-li dlužník plnit stanovené povinnosti. Jedná se narovnání logiky, v níž doposud mohli leckteří dlužníci těžit ze svého (mnohdy) nepoctivého jednání.

Článek je přechodným ustanovením k insolvenčnímu zákonu, které cílí na možnost adaptace a zamezení nepravé retroaktivitě, jelikož umožňuje, aby byla řízení započatá za účinnosti předchozí úpravy dokončena v rámci stanovených pravidel.

Článek je opravným ustanovením z důvodu legislativní chyby v předchozí novele exekučního řádu. V rámci § 44 odst. 1 exekučního řádu bylo zákonodárcem chybně zaneseno slovo „neobsahuje“, které zjevně odporuje smyslu ustanovení, když odkazuje na odst. 3 stejného ustanovení, který naopak stanoví, že vyrozumění tuto výzvu obsahuje.

Stejný závěr vyplývá i z § 46 odst. 6 exekučního řádu, na který je v zmíněných ustanoveních odkazováno, který stanoví, že upravovaná výzva je součástí vyrozumění dle § 44 exekučního řádu.

Článek cílí na úpravu budoucí evidence srážek v exekučním řádu, která ačkoliv má být neveřejná, má do ní být zajištěn přístup evidovaným plátcům, tedy především zaměstnavatelům a dalším plátcům příjmu.

Zákonodárce v rámci evidence srážek zavedl povinnost evidovaných plátců zanášet do evidence také oprávněné, kdy přístup do této evidence není blíže ošetřen. Z toho důvodu je vhodné vynechat oprávněného z této evidence, srovnatelně s tím, jako tomu je u aktuální Centrální evidence exekucí.

Tímto se zamezí tomu, aby v případě srážek bylo bezdůvodně zanášeno jméno oprávněného, kterého již eviduje exekutor ve svých spisech, stejně jako insolvenční soud. Propojení exekuce se srážkami je pak více než dostatečně zajištěno uvedením exekutorského úřadu a spisové značky nebo čísla jednacího exekutora.

Navrhuje se odstranit výjimku, pro kterou nelze srážet dvě třetiny zbytku čisté mzdy vypočteného podle § 279 odst. 1 věty první. Úprava má za cíl zpřísnit podmínky pro dlužníky s vyšším počtem exekucí (4 a více) a motivovat je tak k odpovědnějšímu jednání.

Zavádí se tzv. „minimální srážka“, k níž bude povinně přistupováno vždy, ať už by celková srážka určená podle § 279 odst. 1 až 4 byla vyšší než součet měsíčních hotových výdajů a měsíční odměny insolvenčního správce náležejících v oddlužení za období plnění splátkového kalendáře zvýšených o daň z přidané hodnoty, či nikoli. K zachování jednotnosti textace zákona byla pro stanovení výše minimální srážky využita definice zrušovaného § 279 odst. 4 písm. b).

Předmětné pravidlo se pak neuplatní v případě, že by nebyla zachována nezabavitelná částka. Ta je pochopitelně i nadále „nedotknutelná“.

Navrhuje se zahrnout insolvenčního správce mezi subjekty, jimž lze poskytnout informace, aniž by se jednalo o porušení povinnosti mlčenlivosti dle daňového řádu. Jedná se o posílení postavení insolvenčního správce v rámci provádění vlastního šetření. Úprava navazuje na změny navrhované výše v čl. I. bodech 1 a 15.

Navrhovaná úprava nemá zvláštní nároky na nabytí účinnosti, s výjimkou změn dle čl. III. a IV., které jsou spíše technického charakteru, a proto se navrhuje jejich okamžitá účinnost.