Důvodová zpráva k Novela ústav. z. - Ústava ČR

Vládní návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, zakotvuje rozpočtovou odpovědnost jako jeden z ústavních principů České republiky. Vládní návrh naplňuje programové prohlášení vlády, kdy si vláda předsevzala, že bude usilovat o zahrnutí zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, případně jeho části, do ústavního pořádku.

Zakotvení určitých principů rozpočtové odpovědnosti na ústavní úrovni je idea, která nabyla na síle s počátkem 21. století v souvislosti s finančními problémy veřejných financí některých zemí eurozóny, ale i dalších světových ekonomik. Pro tyto problémy se vžilo označení tzv. „dluhových krizí“, které byly v prvé řadě výsledkem dlouhodobě deficitních veřejných rozpočtů. Symbolem dluhové krize mezi zeměmi Evropské unie se stalo Řecko mezi lety 2009 až 2018, které nebylo schopno splácet své vlastní závazky. Helénská republika od té doby prošla třemi záchrannými programy, půjčkami v hodnotě přes 260 miliard eur poskytnutými členskými zeměmi eurozóny a Mezinárodním měnovým fondem, které byly podmíněny úspornými opatřeními a dalšími reformami.⁠‌‌‌​​​​‌​​‌​​‌‌​⁠

Příklad Řecka, ale také např. Itálie, Kypru nebo Irska, vedl Evropskou unii k přijetí celé řady právních aktů, které mají za cíl předejít stavu neudržitelnosti veřejných financí (zejm. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1174/2011, 1175/2011 a 1176/2011 nebo Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v Hospodářské a měnové unii). Tyto dokumenty nalezly svůj implementační a adaptační odraz v českém právním řádu. Výsledkem souvisejících legislativních snah byl vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti, který byl předložen Poslanecké sněmovně v únoru roku 2015. Současně s ním byl předložen i vládní návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti a další dva doprovodné zákony, které měly ústavní zákon provádět, transponovat a implementovat sekundární právo Evropské unie.

Vládní návrh ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti však nezískal politickou podporu a nebyl Poslaneckou sněmovnou schválen. Řada jeho prvků se proto poslaneckým pozměňovacím návrhem načetla do návrhu běžného zákona, který byl schválen jako zákon o pravidlech rozpočtové odpovědnosti s účinností na počátku roku 2017.

Tento zákon v současné době upravuje pravidla rozpočtové odpovědnosti veřejných institucí v sektoru veřejných institucí a působnost Národní rozpočtové rady. Současně se jedná o transpoziční a implementační předpis (více dále).

Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Tato část se věnuje jak otázce odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, tak vysvětlení její nezbytnosti.

Hlavním cílem vládního návrhu doplnění Ústavy o princip rozpočtové odpovědnosti je dosáhnout zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných financí státu, které mu poskytnou dostatečný prostor pro rozhodování při realizaci rozpočtové a fiskální politiky, a to i v případě běžných konjunkturálních výkyvů, a zajistí respektování mezinárodních závazků. Ustanovení by mělo zesílit požadavek na obezřetné hospodaření veřejných financí, včetně posílení jejich transparentnosti a efektivnosti a ve výsledku podpořit kredibilitu České republiky i konkurenceschopnost její ekonomiky.

Při koncipování změn fiskálního rámce je vhodné navázat na jeho stávající parametry a zkušenosti s jeho fungováním. Zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti výhradně na úrovni běžného zákona je v Evropské unii spíše výjimkou. Naopak od přelomu tisíciletí je zjevným trendem zakotvit princip rozpočtové odpovědnosti na ústavní úrovni. Česká republika byla přesto vesměs rozpočtově odpovědnou zemí, která plnila závazky plynoucí z fiskálních pravidel Evropské unie a potažmo po přijetí zákona č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, i čistě národní pravidla, byť z hlediska dlouhodobé udržitelnosti patřila mezi středně rizikové země. Během epidemie covidu-19 však došlo k neúměrnému rozvolnění fiskálních pravidel, přijímání řady opatření, jež nesouvisela s řešením důsledků epidemie a skokovému nárůstu míry zadlužení. Na základě těchto zkušeností se úprava pouze na úrovni běžného zákona jeví jako nedostatečná a překonaná.

Zdravé a udržitelné veřejné finance by měly být pro občany České republiky garantovány i v dlouhodobějším horizontu. Daňový poplatník za odvedené daně očekává stabilní poskytování veřejných statků (obrana, vnitřní bezpečnost) či statků, jež jsou svým nastavením poskytovány více či méně bezplatně státem (vzdělávání, zdravotní péče). Pokud poplatník odvádí pojistné, měl by mít zaručená legitimní očekávání výplaty plnění v případě splnění daných podmínek (důchody, nemocenské pojištění, dávky v nezaměstnanosti). Zdravé a udržitelné veřejné finance jsou tak kontinuálním předpokladem, který má stát v širším pojetí povinnost plnit. Jde o cíl na jedné straně a zároveň prostředek na straně druhé, prostřednictvím něhož daná země zvyšuje svoji ekonomickou sílu, konkurenceschopnost, životní úroveň, sociální soudržnost, buduje či stvrzuje svoji kredibilitu a stabilitu politik včetně podnikatelského prostředí.

Každá vládní politika by proto měla být hodnocena i z pohledu zdravých a udržitelných veřejných financí. Pokud by k takovému soustavnému hodnocení nedocházelo a správné nastavení by bylo nárazového charakteru, hrozilo by riziko relativně prudkých a nenadálých změn, jež by nabourávaly legitimní očekávání veřejnosti a podkopávaly její důvěru ve stát jako instituci. Kontinuální proces rovněž eliminuje riziko nerovnoměrného dopadu změn na různé generace a tím narušování principů mezigenerační solidarity. Současně posiluje stabilitu institucí systémů a omezuje působení populistických názorů.

To však neznamená, že stát nemůže hospodařit v některých obdobích deficitně nebo dokonce nezvyšovat míru zadlužení. V odůvodněných případech je dočasné zvýšení zadlužení racionální a důsledkem správné investice do budoucnosti. Klíčové je, aby investice měly dlouhodobý přínos (financovaly projekty, které generují budoucí příjmy nebo úspory, což pomůže pokrýt náklady na obsluhu dluhu), dluhová zátěž byla udržitelná (úroky a splátky dluhu by neměly ohrozit schopnost státu financovat základní veřejné služby), podmínky pro financování příznivé (např. nízké úrokové sazby při dynamickém vývoji ekonomiky), byl stanoven jasný plán splácení, aby se předešlo budoucím finančním problémům.

Celkově jde tedy o to, že se zadlužení stává rozpočtově odpovědným tehdy, když jeho využití přispěje k dlouhodobé ekonomické stabilitě a růstu, aniž by ohrozilo schopnost financovat klíčové funkce státu a veřejné služby.

Navrhovaná právní úprava je tak svým charakterem programové ustanovení, jehož cílem je fungující stát, který plní své funkce. A to jak navenek, tedy především funkci obraně vojenskou ve smyslu zachování státnosti a demokratického uspořádání, tak i dovnitř, tedy vůči svým občanům ve smyslu uchování vnitřní bezpečnosti a vytvoření rámce sociálních podmínek, které umožní dosáhnout životní standard podporující demokratický a právní charakter státu. O důležitosti sociálního rozměru státu pro rozvoj demokracie svědčí jak například historický příklad zhroucení Výmarské republiky s přechodem k totalitárnímu státu ve 30. letech minulého století, tak i stávající průzkumy veřejného mínění na téma očekávání občanů vůči státu.¹

Dalším dokladem negativního vývoje ve smyslu výše uvedeného je příklad bankrotující Argentiny z let 1999 až 2002, kdy se podíl obyvatelstva žijícího pod hranicí chudoby zvýšil z jedné třetiny populace na úroveň přesahující polovinu populace.

Navržená úprava je v tomto smyslu adresována jednak zákonodárci, ale i vládní moci, aby své jednání, zejména ve smyslu vynakládání veřejných prostředků, přizpůsobovali ústavní maximě zdravých a udržitelných veřejných financí. Avšak stejně tak jsou adresátem zamýšlené ústavní úpravy i občané, když převažujícím benefitem by zde mělo být udržet a prohloubit důvěru ve stát a schopnost zachování jeho funkčnosti, což by za ideálního stavu vedlo k větší identifikaci s vlastním státem a pocitu sounáležitosti k němu, což lze považovat za stav mimořádně žádoucí.

Z hlediska mezinárodní ústavněprávní komparace je třeba zdůraznit, že nějaká forma rozpočtové odpovědnosti je na ústavní úrovni zakotvena například v ústavách Španělska, Itálie, Belgie, Švýcarska, Rakouska, Německa, Maďarska a Slovenska. Podrobnější přehled uvádí přiložená tabulka.

Zdroj: EK: Numerical fiscal rules database, 2023.

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Ústava v demokratických státech slouží jako nástroj garantující udržitelnost demokracie, stejně jako nástroj korigující nebo regulující okamžitou většinu, aby byly určité hodnoty uchovány i pro budoucnost, tedy aby je okamžitá většina nemohla odstranit. Přičemž demokracie postavená na principu vlády „na čas“ má tendenci se zadlužovat. Z tohoto důvodu se jeví jako vhodné usilovat o zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti jako jednoho z ústavních principů České republiky.

Úmysl ústavodárce ukotvit rozpočtovou odpovědnost na úrovni ústavního principu je výsledkem jeho přesvědčení, že udržitelné veřejné finance jsou záležitostí natolik vážnou a determinující funkčnost státu a společnosti, že jejich osud nelze ponechat pouze na výsledku politického zápasu. Ústavodárce naznal, že důležitost udržitelných financí opravňuje jeho zařazení mezi základní principy určující charakter státu, ale rovněž i jako pravidlo, které určitým způsobem (minimálně co do výsledku) ovlivňuje střet jednotlivých politických proudů a ideologií. V tomto smyslu tedy lze připustit určitou oprávněnost námitky depolitizace, avšak ústavodárce má za to, že závažnost problému takový krok vyžaduje.

V úvodu zmíněným nepřijetím vládního návrhu ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti potřeba zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti na úrovni vyšší, než je úroveň zákonná, nikterak nevymizela. Ba naopak, pozdější opakované novelizace zákona o rozpočtové odpovědnosti vedoucí ke „změkčení“ pravidel rozpočtové odpovědnosti ukázaly, že očekávání spojená s respektováním a dodržováním pravidel rozpočtové odpovědnosti lze vkládat spíše za situace jejich normování na úrovni ústavního textu, kdy jejich závaznost a vynutitelnost je spojená s vyšší právní silou ústavního textu, vyšší rigiditou takového textu, a tedy obtížnější „změnitelností“ těchto pravidel a stejně tak se systémem soudní ochrany ústavnosti. Důsledkem vládního návrhu by tedy mělo být, aby navrhovaný princip Ústavní soud zahrnul do rozhodování, a to zejména při abstraktním přezkumu ústavnosti. Při konkrétním přezkumu ústavnosti by pak bylo možné se ho dovolávat pouze ve spojení se zásahem do některého ze zaručených subjektivních práv.²

V praktické rovině stávajícího právního řádu lze konstatovat, že patrně nejvíce „viditelným“ dopadem zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti by mělo být zamezení změkčování zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, zejména rozšiřování výdajového rámce sektoru veřejných institucí v jednotlivých letech.

Avšak, úmyslem zákonodárce v žádném případě není dopustit potlačení či dokonce odstranění střetu jednotlivých politických koncepcí nad způsobem vynakládání veřejných prostředků.

Stejně tak není úmyslem zákonodárce dopustit přílišnou judicializaci problematiky veřejných financí, tedy že zamýšlenou ústavní úpravu nelze v žádném případě vnímat jako vzkaz či volnou licenci pro Ústavní soud, aby v případě kontroly ústavnosti autoritativně určoval modely daňových systémů, systémů sociálního zabezpečení nebo systému zdravotní péče. Takovým postupem by došlo k direktivnímu nahrazení žádoucího politického střetu a k omezení volné soutěže politických sil, který sama Ústava předpokládá.

Byla zvolena novelizace jednoho ze základních ustanovení, Hlavy prvé. Předkladatel vládního návrhu má za to, že takto zvolená úprava více odpovídá abstraktnímu charakteru české Ústavy. Rovněž se jedná o řešení nenarušující poměrnou stručnost a jednoduchost základních ustanovení Ústavy, když nejsou normována příliš podrobná či kazuistická pravidla.

Dalším důvodem zařazení nového článku mezi základní ustanovení je skutečnost, že rozpočtová odpovědnost je současně princip, který podporuje principy uvedené v čl. 1 odst. 1 Ústavy, a to sice svrchovanost České republiky a demokratický způsob vlády. Stabilní a udržitelné veřejné finance znamenají, že rozhodování o rozsahu veřejných služeb a sociálních systémů zůstává na orgánech disponujících demokratickou legitimitou, a nikoli na věřitelských skupinách, ať už reprezentují soukromý kapitál či mezinárodní instituce typu Mezinárodního měnového fondu. Rovněž tak zdravé veřejné finance předchází sociálním otřesům, které by ve výsledku mohly vést k odmítnutí demokratické formy vlády a příklonu k některému typu vlády autoritářské.

Jestliže je cílem zákonodárce přistoupit k zakotvení principu rozpočtové odpovědnosti na ústavní úrovni komplexně, je nutností, aby se uvedený princip vztahoval i na samosprávné územní celky, neboť problematika udržitelných veřejných financí se vztahuje i na ně, jak ostatně plyne i z nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/17: „Z těchto důvodů Ústavní soud konstatuje, že požadavek, aby obce a kraje za kvalifikovaného nežádoucího stavu veřejných financí přispěly k jeho nápravě a napomohly tak dosažení a zajištění dlouhodobě udržitelných zdravých veřejných financí prostřednictvím omezení svého schodkového hospodaření, je při poměření s mírou omezení dotčených základních práv obcí a krajů proporcionální.“ Takovému závěru nasvědčuje i charakter uspořádání České republiky jako unitárního státu a rovněž tak ústavou předepsaná forma samosprávy.

Kromě zvolené varianty, tedy přidání nového článku 8a, byly zvažovány i následující varianty. S ohledem na závazek vlády v jejím programovém prohlášení, tedy „usilovat o zahrnutí zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, případně jeho části, do ústavního pořádku ČR“ se varianta legislativní nečinnosti od počátku nejevila jako případná.

„Čl. 7

Stát dbá a územní samosprávné celky dbají o zdravé a udržitelné veřejné finance při zachování mezigenerační solidarity a o trvale udržitelný rozvoj, zejména o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.“

Tato varianta byla konzultována s odbornou veřejností. Jako její hlavní nevýhoda byla zmiňována nejistota při jejím výkladu, která plyne z nejasného vztahu mezi jednotlivými hodnotami daná snahou o komplexnost nového znění článku 7 (tedy udržitelné finance, mezigenerační solidarita, udržitelný rozvoj) a dále možná různorodost při samotném výkladu těchto pojmů.

Tato varianta je sama o sobě obtížně formulovatelná, srov. např. složitá pravidla v již zmíněném návrhu ústavního zákona o rozpočtové odpovědnosti z roku 2012, kterému byla vytýkána obsáhlost navrhované úpravy, stejně jako její podrobnost až kazuistický charakter a byla vnímána jako nepříliš korespondující s charakterem stávajícího ústavního pořádku. Pro její řádné fungování je třeba pečlivě přizpůsobit jednotlivé ukazatele charakteru ekonomiky a její odolnosti vůči vnějším vlivům. Nejeví se též jako vhodné vytvářet v rámci ústavního pořádku duplicitní numerická pravidla k již existujícím přímo použitelným pravidlům plynoucím z nařízení EU, která mají nadto právní sílu větší než zákon. (Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 ze dne 29. dubna 2024 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1466/97). V neposlední řadě pak v neprospěch této varianty svědčí také rigidita takových pravidel, která pak nejsou schopna reagovat na změny v úloze veřejných financí ve společnosti, jak se v současné době projevuje např. v Německu.

Vzhledem k tomu, že je předkládán vládní návrh ústavního zákona, je předně třeba posoudit jeho soulad s materiálním jádrem ústavy, které Ústavní soud nachází ve čl. 9 odst. 2 Ústavy. Předložený vládní návrh se dotýká podstatných náležitostí demokratického právního státu v tom smyslu, že jeho hlavním záměrem je podpora zachování stěžejních funkcí státu, které vedou k udržení státnosti jako takové ve formě demokratického právního státu. Vládní návrh koreluje s obecnými ústavními principy a doplňuje k nim princip nový – princip rozpočtové odpovědnosti. Vládní návrh nenarušuje ani nemění základní uspořádání ústavního systému České republiky.

Vládní návrh se dotýká práva na územní samosprávu. Z tohoto důvodu je pro posouzení přípustnosti vládního návrhu relevantní zejména nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 6/17, ve kterém se Ústavní soud vyjadřoval k ústavnosti rozpočtových kautel v zákoně o pravidlech rozpočtové odpovědnosti, kterými zákonodárce stanovuje rámec hospodaření územních samosprávných celků.

V dále uvedených citacích tohoto nálezu Ústavního soudu jasně plyne názor a postoj Ústavního soudu na charakter prostředků, se kterými hospodaří samosprávné celky jako na prostředky veřejné, dále na propojenost státu a samosprávných celků v otázce získávání a hospodaření s finančními zdroji nutnými k zajištění úkolů jak státu, tak samosprávných celků, stejně jako na skutečnost, že udržení zdravých veřejných financí je odpovědností samosprávných celků vůči vlastním občanům. Stejně tak Ústavní soud postuluje i právo státu určit regulatorní rámec pro zajištění zdravých a udržitelných veřejných financí. Tyto závěry Ústavního soudu jsou určující pro limity omezení práva na samosprávu v oblasti veřejných financí.

K přípustnosti obecného regulatorního rámce Ústavní soud uvádí: „Na jednu stranu musí být rozhodování územních samosprávných celků svobodné, současně však musí být nastaven určitý regulatorní rámec, který musí územní samosprávné celky při svém hospodaření dodržovat. Pravidla omezující schodkové hospodaření či zakotvující pevnou hranici zadlužení územních samosprávných celků představují právě onen regulatorní rámec, v němž se územní samosprávné celky (s ohledem na charakter a zdroje jejich majetku) musí pohybovat.“

Ústavní soud současně vnímá, že z ekonomického hlediska jsou územní samosprávné celky součástí sektoru veřejných institucí a tímto způsobem přistupuje i k limitům jejich hospodaření, které je podle Ústavního soudu „závislé na aktuálním celkovém stavu veřejných financí. Územní samospráva je jednak výrazem odpovědnosti územního společenství vůči jeho občanům (nález sp. zn. Pl. ÚS 34/02), avšak současně není zcela nezávislá vůči státu. Jestliže stát zčásti zajišťuje prostředky pro chod územní samosprávy (hospodaření státu a územních samosprávných celků představuje „spojité nádoby“), jeví se jako fair požadavek, aby územní samospráva byla solidární vůči státu v situaci, kdy hospodaření celého sektoru veřejných institucí není příznivé, a přispěla k jeho zlepšení omezením deficitního rozpočtového hospodaření.“

Ústavní soud v nálezu připomíná i potřebu řádného nakládání s prostředky územních samospráv plynoucí z původu těchto prostředků: „Prostředky, s nimiž obce a kraje hospodaří, mají charakter veřejných prostředků a je s nimi nakládáno ku prospěchu a v zájmu všech jejich občanů. Stejně tak je třeba připomenout, že územní samosprávné celky, i přes značnou míru autonomie a vlastní odpovědnost za své hospodaření, jsou majetkově propojeny se státem a jejich příjmy ze státního rozpočtu tvoří významnou (v případě obcí až stěžejní) složku jejich příjmů. Za této situace je žádoucí, aby hospodaření obcí a krajů mělo jasně stanovená pravidla, která zajistí, že s veřejnými prostředky bude nakládáno odpovědně, hospodárně, efektivně a svědomitě.“

Dále pak Ústavní soud spatřuje v bezbřehém zadlužování územních samospráv rizika i pro právo na samosprávu samotných občanů, a tedy uzavírá, že zachování „zdravých a dlouhodobě udržitelných veřejných [financí], mj. tedy i [financí] obcí a krajů, (…) má dalekosáhlý význam nejen z hlediska fungování územní samosprávy, ale i z hlediska zajištění práva na samosprávu samotným občanům.“

Z těchto výše uvedených důvodů se jeví jako přípustné a vhodné princip rozpočtové odpovědnosti vztáhnout i na území samosprávy, tak aby bylo zajištěno nakládání s veřejnými prostředky „ku prospěchu a v zájmu všech jejich občanů“ a aby bylo současně dostatečně garantováno právo na územní samosprávu jednotlivých občanů vyžadující udržitelně hospodařící územně samosprávné celky, které řádně plní své funkce v rámci státu.

V souvislosti se zakotvením rozpočtové odpovědnosti vztahující se i na územně samosprávné celky se nabízí otázka případné novelizace čl. 101 Ústavy upravující hospodaření územně samosprávných celků. Jak bylo zmíněno výše, zvolená forma navrhované ústavní úpravy vychází z abstraktní a rovněž tak poměrně lapidární systematiky a charakteru základních ustanovení Ústavy. Ústavodárce pojal základní ustanovení jako určující principy definující samotný charakter státu a způsobu vlády, které prozařují do dalšího ústavního textu. Navrhovanou úpravu rozpočtové odpovědnosti je tak třeba v tomto kontextu vnímat jako bazální oprávnění pro regulatorní rámec finančního hospodaření státu, jakož i jednotlivých forem jeho administrativního a samosprávného členění. V tomto smyslu se tedy úprava čl. 101 nejeví jako nezbytná, neboť jde v podstatě o regulatorní rámec hospodaření (zde míněno i nakládání s majetkem) samosprávných celků, které zásadním způsobem nenarušuje esenciální podstatu ústavně zaručeného práva samospráv na vlastnictví a nakládání s majetkem. Takový závěr je ostatně i ve shodě s judikaturou Ústavního soudu citovanou výše.

Navrhovaná právní úprava je z výše uvedených hledisek plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice.

Předložený vládní návrh ústavního zákona se přímo netýká práva Evropské unie, předmět úpravy, tedy ústavní zakotvení požadavku na zdravé a udržitelné veřejné finance, spadá do výlučné působnosti každého členského státu Evropské unie, vládní návrh tak není ani v rozporu se závazky, vyplývajícími pro Českou republiku z členství v Evropské unii, zejména s předpisy Evropské unie, s obecnými právními zásadami práva Evropské unie ani s judikaturou Soudního dvora Evropské unie.

Ve vztahu k primárnímu právu EU plynou závazky v oblasti tzv. nadměrného schodku veřejných financí zejména z části třetí, hlavy VIII Hospodářská a měnová politika Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Článek 119 SFEU přímo uvádí hlavní zásady, které členské státy dodržují při svých činnostech, a to: stabilní ceny, zdravé veřejné finance a měnové podmínky a trvale udržitelnou platební bilanci.

Závazky v oblasti nadměrného schodku jsou stanoveny článkem 126 SFEU a Protokolem (č. 12) ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie o postupu při nadměrném schodku. Dle Protokolu členské státy dbají mj. na to, aby jim postupy na úrovni vlastního státu v rozpočtové oblasti umožnily plnit jejich závazky vyplývající ze zakládacích smluv.

Současně dle článku 121 SFEU platí, že všechny členské státy EU považují své hospodářské politiky za věc společného zájmu a koordinují je v rámci Rady. Jedním z klíčových principů, na nichž je koordinace hospodářských politik založena, je dodržování zásady zdravých veřejných financí. Respektování této zásady v rámci EU zajišťuje tzv. Pakt o stabilitě a růstu. Pakt o stabilitě a růstu byl tvořen souborem sekundárních předpisů, a to zejména nařízením Rady (ES) č. 1466/97 (již neplatné) a nařízením Rady (ES) č. 1467/97 ze dne 7. července 1997 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, a v neposlední řadě směrnicí Rady 2011/85/EU ze dne 8. listopadu 2011 o požadavcích na rozpočtové rámce členských států.⁠‌‌‌​​​​‌​​‌​​‌‌​⁠

Výše uvedené sekundární právní předpisy spadaly do souboru šesti legislativních aktů (tzv. Six-Packu) přijatého v roce 2011. Jednalo se výše uvedenou směrnici o požadavcích na rozpočtové rámce členských států a o následující nařízení:

Těchto pět nařízení a výše uvedená směrnice obecně posílily fiskální dohled dle Paktu o stabilitě a růstu a mj. rozšířily dohled nad fiskálními politikami o dohled nad makroekonomickými nerovnováhami. Pro státy eurozóny byl zaveden systém finančních sankcí. První dvě nařízení (č. 1175/2011 a 1177/2011) byla změněna v roce 2024 společně s výše uvedenou směrnicí (viz níže). Od roku 2013 jsou účinná dvě nařízení vztahující se jen na státy eurozóny, jež jsou označována jako tzv. Two-Pack:

Prvně uvedené nařízení obecně posiluje fiskální dohled dle stávajícího fiskálního rámce EU u států eurozóny, zatímco nařízení č. 472/2013 se zaměřuje na státy eurozóny, které mohou mít (či mají) závažné problémy s finanční stabilitou.

Tato původní právní úprava byla částečně nahrazena novou legislativou přijatou v roce 2024 jako součást tzv. reformy rámce správy ekonomických záležitostí. Ta mj. reagovala na požadavek začlenit do práva EU Smlouvu o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii (dále jen „Fiskální smlouva“) jakožto mezinárodní smlouvu mezi některými členskými státy EU. Fiskální smlouvu Česká republika ratifikovala s účinností od dubna 2019, avšak je vázána pouze její částí.

Reformu rámce správy ekonomických záležitostí představují nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2024/1263 ze dne 29. dubna 2024 o účinné koordinaci hospodářských politik a mnohostranném rozpočtovém dohledu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1466/97, nařízení Rady (EU) 2024/1264 ze dne 29. dubna 2024, kterým se mění nařízení (ES) č. 1467/97 o urychlení a vyjasnění postupu při nadměrném schodku, a směrnice Rady (EU) 2024/1265 ze dne 29. dubna 2024, kterou se mění směrnice 2011/85/EU o požadavcích na rozpočtové rámce členských států.

Uvedené předpisy přebírají a dále rozvíjejí pravidla rozpočtové odpovědnosti stanovená v rámci Fiskální smlouvy, resp. její hlavy III (tzv. rozpočtový pakt), nicméně nezohledňují požadavek na zakotvení pravidel rozpočtové odpovědnosti na ústavní úrovni (kteréžto upřednostňuje čl. 3 Fiskální smlouvy).

Zejména nařízení (EU) 2024/1263 stanoví numerická pravidla, ochranná opatření a požadavky na národní střednědobé fiskálně-strukturální plány s cílem podporovat mj. „zdravé a udržitelné finance“. Tyto cíle a nástroje jsou v plném souladu s principem, který má být prostřednictvím předkládaného vládního návrhu zakotven na ústavní úrovni v právním řádu České republiky.

Ačkoli tedy právo EU nestanoví povinnost zakotvit zásadu zdravých a udržitelných financí na ústavní úrovni, předkládaný vládní návrh ústavního zákona je s právem EU plně slučitelný a současně může přispět k posílení institucionálního rámce pro naplňování závazků vyplývajících z unijního práva.

Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, mají z hlediska hierarchie právních předpisů aplikační přednost před zákony a jinými právními předpisy. Vztah ratifikovaných mezinárodních smluv vůči vnitrostátním právním předpisům vymezuje čl. 10 Ústavy, kde je princip aplikační přednosti těchto mezinárodních smluv výslovně stanoven. Stanoví-li tedy ratifikovaná smlouva něco jiného než zákon, použije se tato mezinárodní smlouva.

Východiskem přípravy vládního návrhu ústavního zákona je předpoklad, že provádění rozpočtové politiky a odpovědnost za ně patří do kompetencí členských států EU. Na tomto východisku nic nemění ani Fiskální smlouva, ke které Česká republika přistoupila a která byla ratifikována dne 6. 3. 2019 a vyhlášena dne 23. 11. 2020.

Fiskální smlouva je uzavřená mimo rámec unijního práva a vztahuje se v plném rozsahu bez dalšího pouze na členské státy, jejichž měnou je euro; pro ostatní smluvní strany až od okamžiku, kdy euro přijmou, resp. kdy dojde ke zrušení výjimky, kterou z účasti na společné měně mají. V souladu s článkem 14 odst. 5 můžou členské státy, jejichž měnou není euro, na základě svého rozhodnutí učinit pro sebe závaznými některá nebo všechna ustanovení Fiskální smlouvy, která se týkají rozpočtové disciplíny a hospodářské konvergence (tzv. opt-in). Smluvní strany, jejichž měnou není euro, tedy mohou jednostranně prohlásit, že si přejí být vázány některými nebo všemi ustanoveními hlavy III (čl. 3 až 8) a hlavy IV (čl. 9 až 11) Fiskální smlouvy. Tato možnost se však netýká hlavy V Fiskální smlouvy, tedy členské státy, jejichž měnou není euro, nebudou moci využít čl. 14 odst. 5 k tomu, aby se staly plnoprávnými členy vrcholných schůzek eurozóny (jejich účast v omezeném rozsahu upravuje čl. 12 odst. 3). Česká republika k prohlášení, že je Fiskální smlouvou či některými jejími ustanovení vázána, zatím nepřistoupila.

Fiskální smlouva musí být aplikována i interpretována v souladu s právem EU, a to primárním i sekundárním (v oblasti sekundární legislativy je relevantní zejména Pakt o stabilitě a růstu a na něj navazující normy). Smlouvu lze v obecné rovině chápat jako nástroj, který může přispět k plnění závazků, jež pro členské státy vyplývají ze zakládacích smluv a z aktů orgánů EU. Smlouva nenahrazuje ustanovení obsažená v právu EU, nýbrž bude uplatňována vedle nich.

V souladu musí být uplatňování Fiskální smlouvy nejen se zakládacími smlouvami a sekundárními právními předpisy EU, ale též s judikaturou Soudního dvora EU a jím formulovanými obecnými zásadami, včetně zásady aplikační přednosti práva Unie, v případě kolize Fiskální smlouvy s právem Unie nebude možné příslušná ustanovení smlouvy použít.

V preambuli a v čl. 16 Fiskální smlouvy se konstatuje, že cílem smluvních stran je začlenit ustanovení této smlouvy do primárního práva EU, resp. zakládajících Smluv. Požadavky tzv. Rozpočtového paktu (hlava III, čl. 3, odst. 1), u nichž je požadováno vnitrostátní zavedení na základě závazných a trvalých předpisů přednostně na ústavní úrovni či předpisů, u nichž je jiným způsobem zaručeno, že budou v plném rozsahu respektovány a dodržovány po celou dobu vnitrostátního rozpočtového procesu, jsou promítnuty v zákoně o pravidlech rozpočtové odpovědnosti. Konkrétně pak v jeho § 9 až 11, 16 a 21 až 33. Těmito ustanoveními je upraveno stanovení celkových výdajů sektoru veřejných institucí, automatický nápravný mechanismus, definice „výjimečných okolností“ a úloha a nezávislost instituce odpovědné na vnitrostátní úrovni za sledování toho, jsou-li dodržována pravidla stanovená v čl. 3 odst. 1 Fiskální smlouvy.

Vládní návrh ústavního zákona je plně v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Rozpočtová odpovědnost jako jeden z ústavních principů pro správu věcí veřejných by měla mít pozitivní dopady na veřejné rozpočty. Přesné vyčíslení není možné, protože jde o princip, jenž by měl působit kontinuálně v delším časovém horizontu. Konkrétní vyčíslení není možné rovněž z toho důvodu, že dopady vládního návrhu ve velké míře závisí na tom, jakým způsobem bude politická reprezentace státu, resp. samospráv naplňovat princip rozpočtové odpovědnosti sestavováním zdravých a udržitelných veřejných rozpočtů. Vládní návrh nepředepisuje konkrétní způsob řešení, pouze vytváří právní rámec s důrazem na to, aby bylo zabráněno excesům.

Zdravé a udržitelné veřejné finance, které plní své funkce efektivně, mají pozitivní vliv i na hospodářský růst, kvalitu života a sociální smír. Ukotvují očekávání solventnosti veřejných financí vůči svým občanům. Vysoké zadlužení má tendenci v případě zemí jako ČR, tedy relativně vyspělá, malá a otevřená ekonomika, působit negativně. Konkrétní dopad však záleží na více faktorech a v literatuře se liší. Vyšší míra zadlužení se rovněž negativně projevuje vyššími úrokovými výnosy státních dluhopisů a růstem nákladů dluhové služby. Odhady se v literatuře pohybují v rozmezí 3 až 4 bazických bodů (0,03 až 0,04 procentního bodu) na každý dodatečný 1 procentní bod HDP u míry zadlužení (po překročení hraniční hodnoty míry zadlužení, tedy např. 55 % HDP či 60 % HDP).

Navrhovaná právní úprava nepředpokládá žádný negativní dopad na práva specifických sociálních skupiny obyvatel, jako jsou zdravotně postižení, národnostní menšiny, zaměstnanci a jiné. Novela také nebude mít žádný negativní dopad na ochranu práv dětí, ani na životní prostředí.

Rozpočtová odpovědnost by naopak v dlouhodobém horizontu měla mít pozitivní vliv na sociální smír a mezigenerační soudržnost. Efektivní alokace zdrojů by měla eliminovat riziko nadměrného zatížení konkrétní generace či skupiny obyvatel v dané generaci. A tedy vést k posílení důvěry ve schopnost státu dostát svým sociálním závazkům, čímž může být dosaženo žádoucí mezigenerační koheze.

Právní úprava se ochrany soukromí netýká.

Navrhovaná právní úprava neobsahuje ustanovení, která by mohla být předmětem korupčního jednání.

Navrhovaná právní úprava může mít dopad na bezpečnost nebo obranu státu, neboť jejich zabezpečení odvisí od stavu veřejných financí.

Navrhovaná novela nepředpokládá žádné dopady na rodiny nad rámec výše uvedených dopadů na specifické skupiny obyvatel.

Navrhovaná právní úprava má dopad na územní samosprávu, zejména na pravidla hospodaření územních samosprávných celků. Důvodová zpráva se těmto dopadům blíže věnuje v kapitole věnující se souladu s ústavním pořádkem a dále ve zvláštní části.

Navržené programové ustanovení nelze chápat jako oprávnění či výzvu k soudnímu přezkumu v rámci konkrétní kontroly ústavnosti nebo dokonce správního soudnictví. Při interpretaci navrženého ustanovení je tedy třeba mít na paměti, že se jedná o zakotvení cílů státních politik, nikoliv o rozšíření katalogu zaručených subjektivních práv. Důsledkem takového rozlišování je nemožnost domáhat se soudní ochrany pouze na základě tvrzeného neplnění tohoto státního cíle, obdobně jako se nelze přímo domáhat ustanovení v preambuli ústavy nebo v jejích jiných programových ustanoveních. Nelze však vyloučit, že cíle tohoto programového ustanovení se mohou promítnout do konkrétních právních předpisů, ať už na úrovni státu nebo územně samosprávných celků, což odpovídá demokratickému způsobu vlády. Případných navazujících opatření na podústavní úrovni může být mnoho a jejich konkrétní podoba bude záviset na aktuální politické většině. Samo zakotvení navrženého principu pak bezprostředně nevyžaduje změnu jiných zákonů.

Vládní návrh ústavního zákona se netýká digitalizace. Nevylučuje ani neomezuje proto možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování.