Plný text
Zp 2/2009
USNESENÍ
Kárný senát Nejvyššího soudu České republiky rozhodl v ústním jednání konaném dne 27. 1. 2010 v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Šabaty a soudců JUDr. Jiřího Pácala a JUDr. Vladimíra Veselého v kárné věci a) Ing. J. A., b) Ing. Z. B., c) Mgr. M. H., d) JUDr. E. K., e) Ing. JUDr. J. K., f) Ing. A. M., g) Mgr. Z. P., h) Ing. J. S., i) Ing. J. V., j) Ing. L. Z., všichni zastoupeni Prof. JUDr. Alešem Gerlochem, CSc., advokátovi se sídlem [adresa] zastoupeného JUDr. Václavem Stieberem, advokátem se sídlem [adresa] proti rozhodnutí Kárné komory Nejvyššího kontrolního úřadu ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. 644/09-45/101/09, t a k t o :
Podle § 224 odst. 5 tr. ř. se kárné řízení přerušuje a věc se předkládá Ústavnímu soudu.
Odůvodnění:
I.
Prezident Nejvyššího kontrolního úřadu České republiky Ing. František Dohnal jako navrhovatel podal v souladu s § 39 odst. 1 zákona č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o NKÚ“), návrh na zahájení kárného řízení ve věci kárného provinění spáchaného formou zaviněného porušení povinností viceprezidenta či člena Nejvyššího kontrolního úřadu (dále jen „Úřad“) vyplývající ze zákona o NKÚ a formou chování, jímž narušuje důstojnost a ohrožuje důvěru v nezávislost a nestrannost své osoby a Úřadu vůbec. Kárného provinění se měli obvinění dopustit tím, že svým jednáním umožnili přijetí usnesení Kolegia Úřadu č. 6/V/2009, které je v rozporu se zákonem o NKÚ, čímž se dopustili kárného provinění ve smyslu ustanovení § 39 odst. 1 zákona o NKÚ.
Kárná komora složená z předsedy Ing. Františka Dohnala a JUDr. Karla Hasche a JUDr. P. K. rozhodla v kárném řízení ve věci v ústním jednání konaném dne 30. 6. 2009, a to tak, že v souladu s § 16 kárného řádu (kárný řád pro řízení před Kárnou komorou NKÚ, schválený Kolegiem NKÚ dne 21. 9. 1993, ve znění zveřejněným v částce 1 Věstníku NKÚ z roku 1993 – dále jen „kárný řád“) kárně obviněné osoby zprostila obvinění.
V souladu s § 45 odst. 2 zákona o NKÚ podali kárně obvinění proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ odvolání k Nejvyššímu soudu České republiky (dále jen „Nejvyšší soud“). V odvolání kárně obvinění a) – j) uvádějí, že rozhodnutí Kárné komory vykazuje „zcela zásadní formální nedostatky, neboť ve výrokové části není popsán skutek, v němž kárný žalobce spatřoval kárné provinění a výroková část neobsahuje ani důvod zproštění kárného obvinění“. Ačkoli byl skutkový stav dostatečně objasněn provedenými důkazy, samotné rozhodnutí vychází dle názoru kárně obviněných ze zcela nedostatečně a chybně hodnoceného skutkového stavu, a následně i nesprávně vyvozených právních závěrů. Kárně obvinění namítají, že usnesení Kolegia Úřadu č. 6/V/2009 ze dne 11. 3. 2009 není v rozporu se zákonem o NKÚ (1), nehledě k tomu, že neobsahuje žádné nepravdivé konstatování, nýbrž pouze objektivní skutečnosti vyplývající z materiálů předložených prezidentem Úřadu (2), tudíž hlasování kárně obviněných pro přijetí tohoto usnesení není protiprávním jednáním (3), které nemůže naplňovat znaky skutkové podstaty kárného provinění ve smyslu § 35 zákona o NKÚ, jelikož nebylo prokázáno ani narušení důstojnosti či ohrožení důvěry v nezávislost a nestrannost osob členů Úřadu či Úřadu jako takového, natož příčinná souvislost mezi hlasováním pro přijetí uvedeného usnesení a popsaným následkem (4).
Kárně obviněný MVDr. R. N. ve svém odvolání uplatnil totožné argumenty. Uvedl, že v odůvodnění se objevuje názor, že „kárně obvinění jednali mimo rámec zákona, tudíž protiprávně, ale že společenská nebezpečnost nebo škodlivost jednání členů Kolegia NKÚ nedosáhla potřebné úrovně kárného provinění, a proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí“. Ponechala-li Kárná komora tuto latentní informaci o úvahách ovlivňujících rozhodování zařadila až na konec jinak stručného odůvodnění, ponechala na členech Kolegia a tím i odvolateli signum viny. Zákon o NKÚ přijal jako podpůrný pramen práva pro oblast kárného řízení zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), dále jen „tr. ř.“, a proto měla Kárná komora vzít v úvahu režim § 226 tr. ř., který pro zproštění obžaloby zná pět důvodů, kdy soud obžalovaného zprostí viny, a upřít zřetel i k judikatuře, která výslovně ukládá přesné popsání skutku i důvodu, proč případně došlo ke zproštění obžaloby. „Kárně obvinění proto musí trvat na důsledném vyznačení důvodů, které vedly ke zproštění kárného obvinění přímo ve výroku rozhodnutí již z toho důvodu, že tisková zpráva, vydaná prezidiem Nejvyššího kontrolního úřadu bezprostředně po vyhlášení rozhodnutí o výsledku kárného řízení proti členům NKÚ neopomněla uvést, že Kárná komora členy Kolegia kárného obvinění zprostila, ale souběžně uvedla, že jednali protiprávně“. Kárně obvinění jsou toho názoru, že takováto zpráva určená pro neinformovanou širokou veřejnost může vyvolat pochybnosti o hodnověrnosti členů NKÚ a snížit důvěryhodnost jejich osob a i Úřadu samotného.
Z výše uvedených důvodů všichni kárně obvinění navrhli, aby bylo odvolací instancí ve věci, tj. zvláštním senátem Nejvyššího soudu, rozhodnuto o tom, že rozhodnutí Kárné komory NKÚ ze dne 30. 7. 2009, sp. zn. 844/19-45/101/09, se ruší, a kárně obvinění se podle § 42 odst. 4 zákona o NKÚ a podle § 16 odst. 1 Kárného řádu Úřadu zprošťují kárného obvinění, které mělo spočívat v tom, že svým jednáním umožnili přijetí usnesení Kolegia NKÚ č. 6/V/2009 ze dne 11. 3. 2009, neboť toto jednání není kárným proviněním.
II.
Podle článku 95 odst. 2 Ústavy, dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu (viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/02).
III.
Úřad je koncipován jako samostatný ústavní orgán, jedinečný v horizontální soustavě nejvyšších ústavních orgánů, který vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního rozpočtu, a který je vedle moci zákonodárné, výkonné a soudní definován v samostatné hlavě páté, resp. článku 97, zákona č. 1/1993 Sb., Ústavy České republiky (dále jen „Ústava ČR“). Nezávislost Úřadu je jak systémová, tak funkční. Kromě kontrolních oprávnění nemá mocenská oprávnění ve vztahu k jiným vrcholným ústavním orgánů. Funkční nezávislost znamená, že Úřad je svojí působností vázán pouze zákonem, svoji činnost si sám stanoví a nepřejímá pokyny od jiného státního orgánu. Působnost, organizační strukturu a činnost upravuje zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů.
Prezident Úřadu, viceprezident Úřadu a členové Úřadu jsou kárně odpovědni za kárná provinění (§ 34, § 35 zákona o NKÚ). Dle § 37 zákona o NKÚ kárnou odpovědnost zjišťuje a kárná opatření ukládá Kárná komora Úřadu. Ta se skládá z předsedy, kterým je prezident Úřadu, a dvou členů jmenovaných předsedou Nejvyššího soudu z řad soudců tohoto soudu (§ 38 odst. 1, 2 zákona o NKÚ). Dle § 39 odst. 2 zákona o NKÚ platí pro řízení před Kárnou komorou Úřadu kárný řád.
Proti rozhodnutí Kárné komory lze podle § 43 odst. 2 zákona o NKÚ podat do patnácti dnů odvolání k Nejvyššímu soudu. Pravomoc Nejvyššího soudu rozhodovat jako odvolací instance vyplývá též z ustanovení § 19 odst. 1 kárného řádu. Z hlediska celé koncepce zde však vyvstává několik pochybností, především týkajících se povahy samotného kárného řízení a účasti a kompetence Nejvyššího soudu v tomto řízení.
IV.
Procesní pravidla kárného řízení, která vycházejí z ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ, jsou stanovena toliko pro řízení před Kárnou komorou, a to s tím, že podle § 21 kárného řádu nestanoví-li tento sám něco jiného nebo nevyplývá-li něco jiného z povahy věci, použijí se přiměřeně ustanovení tr. ř. Pro řízení odvolací zákon o NKÚ ani kárný řád nestanoví žádné podrobnosti.
Nejvyšší soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. 3. 1996, sp. zn. Nkn 1/95, dovodil, že projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu v rámci kárného řízení je třeba posuzovat jako přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy. V daném případě odvolání projednal podle ustanovení § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v tehdy planém znění, a s použitím § 250l až § 250s (část pátá hlava třetí) zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „o. s. ř.“), ve znění se změnami a doplňky vyhlášeném pod č. 62/1996 Sb., kdy podle tehdy platného § 244 odst. 2 o. s. ř. náleželo soudům přezkoumávat zákonnost rozhodnutí orgánů státní správy, orgánů samosprávy, jakož i orgánů zájmové samosprávy a dalších právnických osob, pokud jim zákon svěřoval rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Nejvyšší soud tedy postupoval analogicky podle tehdejší úpravy rozhodování o opravných prostředcích proti nepravomocným rozhodnutím správních orgánů, neboť Kárná komora vykonává veřejnou správu v širším smyslu.
Přijetí zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a s tím související zřízení Nejvyššího správního soudu coby vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví nijak tyto aspekty nereflektovalo a úprava kárného řízení tak zůstala beze změny. Na zákon o NKÚ proto bylo i nadále třeba nahlížet jako na úpravu speciální k úpravě obecné, tedy procesní a kompetenční úpravě správního soudnictví.
Z přechodných ustanovení k věcné příslušnosti soudů zakotvených v § 132 s. ř. s. vyplývá, že „nestanoví-li tento zákon jinak, věci správního soudnictví, v nichž nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána věcná příslušnost k řízení vrchním soudům nebo Nejvyššímu soudu, převezme a dokončí Nejvyšší správní soud“.
Přechodná ustanovení však neřeší, jak má být nadále postupováno ve věcech, v nichž bylo rozhodováno podle dosavadní úpravy § 250l až 250s o. s. ř., tedy podle ustanovení, dle kterých postupoval analogicky Nejvyšší soud při řízení ve věci sp. zn. Nkn 1/95, a která přechodná ustanovení s. ř. s. nepřevzala.
Podle § 129 odst. 1 s. ř. s. „ ve věcech správního soudnictví, v nichž zvláštní zákon svěřuje soudu rozhodování o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů podle části páté hlavy třetí občanského soudního řádu, ve znění účinném k 31. prosinci 2002, lze ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona podat ve lhůtě třiceti dnů od doručení rozhodnutí, nestanoví-li zvláštní zákon lhůtu jinak, žalobu podle části třetí hlavy druhé dílu prvního tohoto zákona, jsou-li splněny podmínky tam stanovené. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, má podání žaloby odkladný účinek“.
Ustanovení § 129 odst. 1 s. ř. s. týkající se přechodných ustanovení k opravným prostředkům proti rozhodnutí správního orgánu danou problematiku „řeší“ podáním správní žaloby, resp. řízením o správních žalobách.
S ohledem na povahu kárného řízení by přenesení pravomoci rozhodovat o odvolání proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu na Nejvyšší správní soud bylo na místě. Nicméně pravomoc Nejvyššího soudu vychází přímo z ustanovení zákona o NKÚ (§ 43 odst. 2 zákona o NKÚ) a nadále se tak jedná o tzv. kauzální příslušnost Nejvyššího soudu (lex specialis), kterážto zůstala beze změny, a to i přes přijetí úpravy týkající se správního soudnictví v roce 1993, resp. k 1. 1. 1993, stejně jako nové úpravy správního soudnictví ignorujíc zřízení Nejvyššího správního soudu a zrušení původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř. Tato kauzální příslušnost Nejvyššího soudu je však velmi těžko odůvodnitelná, zcela nekoncepční a může vést i ke konstatování její protiústavnosti.
Námitka účasti Nejvyššího soudu v celém procesu kárného řízení je uplatnitelná již v samotném zřízení Kárné komory Úřadu. Vedle předsedy Kárné komory, kterým je prezident Úřadu, jsou členy a náhradníky Kárné komory soudci Nejvyššího soudu, kterýžto je zároveň i odvolací instancí. Obsazení Kárné komory, resp. začlenění soudců Nejvyššího soudu do Kárné komory, tak může být zpochybněno několika skutečnostmi. Nejpodstatnější se jeví ustanovení článku 82 odst. 3 Ústavy ČR, které konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné správě (funkce soudce není slučitelná s funkcí prezidenta republiky, člena Parlamentu ani s jakoukoli funkcí ve veřejné správě; zákon stanoví, se kterými dalšími činnostmi je výkon soudcovské funkce neslučitelný). Za takovou funkci lze považovat rovněž členství v Kárné komoře Úřadu. Podle § 7 odst. 1 zákona o NKÚ je Kárná komora orgánem Úřadu, a to i přestože není Úřadem samým zřízena. Jak již bylo řečeno, předsedou Kárné komory je sice prezident Úřadu, nicméně zbývající dva členové jsou soudci z řad soudců Nejvyššího soudu coby orgánu odlišného, navíc orgánu soudního. Kárná komora není orgánem soudním, a to i přestože se na její činnosti podílí soudci z povolání, resp. soudci přidělení a činní u Nejvyššího soudu. Dle názoru Nejvyššího soudu je řešení kárných provinění členů a funkcionářů Úřadu v podstatě projevem moci výkonné. Kárná komora Úřadu jako taková je pak správním orgánem. Účast soudců Nejvyššího soudu, resp. soudců jako takových, v orgánu tohoto typu se tak jeví v rozporu s článkem 82 odst. 3 Ústavy, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci a vice versa. V daném případě je tak možno shledat i porušení principu dělby moci a tedy čl. 1 Ústavy ČR.
Stejně tak je problematická dvojí role Nejvyššího soudu, který rozhoduje v „prvním“ stupni, tedy v rámci Kárné komory Úřadu skrze své zastoupení dvěma svými členy, a zároveň rozhoduje jako instance odvolací, kdy je zřízen zvláštní tříčlenný senát ze soudců Nejvyššího soudu. Nejvyšší soud je tak v rámci kárného řízení Úřadu postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení Úřadu. Danou koncepcí je porušen princip dvojinstančnosti řízení, čímž je porušeno i ustanovení čl. 36 odst. 1 zákona č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, (dále jen „Listina“) zakotvující právo na spravedlivý proces. V daném případě je porušen čl. 36 odst. 1 Listiny také v tom, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem a na straně druhé je členem, resp. předsedou, Kárné komory. V daném případě tedy zastupuje na jedné straně „obžalobu“ a zároveň je v pozici samotného „soudce“, který o ní má rozhodovat. Takové uspořádání je v demokratickém právním státu nepřípustné.
Další koncepční vadou se Nejvyššímu soudu jeví samotné postavení Nejvyššího soudu v rámci kárného řízení Úřadu coby odvolací instance. Je-li Kárná komora orgánem správním, pak je odvolání k Nejvyššímu soudu třeba chápat jako opravný prostředek v rámci přezkumu. Dovodil-li Nejvyšší soud již v rozhodnutí ze dne 13. 3. 1996, sp. zn. Nkn 1/95, že odvolání proti rozhodnutí Kárné komory je soudním přezkumem zákonnosti rozhodnutí orgánů státní správy, pak se nejedná o odvolání, o němž by rozhodoval orgán nadřízený v rámci hierarchie, tj. tedy orgán vyššího stupně v rámci určité soustavy orgánů, ale právě o opravný prostředek v rámci přezkumu. Z tohoto pohledu se též jeví volba pojmu „odvolání“ jako nevhodná.
S tímto souvisí i možná námitka podjatosti soudců Nejvyššího soudu právě s ohledem na skutečnost, že zákon o NKÚ umožňuje podání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory právě k Nejvyššímu soudu. I když samotná delegace člena Nejvyššího soudu do Kárné komory Úřadu dle názoru Nejvyššího soudu nenaplňuje podmínky stanovené pro vyslovení podjatosti soudce, nelze přehlížet skutečnost, že takováto úprava je sto narušit důvěru veřejnosti v jeho nestrannost.
Samotné řízení před Nejvyšším soudem coby odvolací instancí proti rozhodnutí Kárné komory není nikde upraveno, resp. chybí úprava pravidel, kterými by se měl Nejvyšší soud coby odvolací instance řídit. Navíc nadále samozřejmě nelze postupovat podle původního znění části páté hlavy třetí o. s. ř., stejně jako nelze použít stávající část pátou o. s. ř., neboť projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu nelze podřadit pod žádnou z možností uvedených v § 244 o. s. ř., a to i v případě, že bychom připustili, že Kárná komora je orgánem moci výkonné. Neexistuje zde žádná interní směrnice, jakou je kárný řád pro Kárnou komoru Úřadu. Ustanovení § 19 odst. 2 kárného řádu sice stanoví, že nezamítne-li Nejvyšší soud odvolání, napadené rozhodnutí zcela nebo zčásti zruší a rozhodne ve věci sám, nicméně je nutno si uvědomit, že takováto dikce je zcela nevhodná, neboť není možné, aby interní směrnice jakou je kárný řád Kárné komory Úřadu stanovovala, jakým způsobem má rozhodovat soud, resp. Nejvyšší soud. Takováto úprava je zcela nepřípustná. Nejvyšší soud tedy shledal, že zde chybí procedura pravidel pro jednání Nejvyššího soudu coby orgánu rozhodujícího o odvolání, čímž je jednotlivci, tj. v daném případě každému z kárně obviněným, znemožněno účinně se bránit. Je-li jednotlivci v důsledku absence procesního předpisu znemožněno se v rámci řízení účinně bránit, resp. nemá-li k dispozici procesní právní předpis, podle něhož může postupovat při své obraně, je porušeno jeho právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 odst. 1 Listiny.
Použití trestního řádu coby podpůrného právního předpisu pro řízení před Kárnou komorou dle ustanovení § 39 odst. 2 zákona o NKÚ je analogickou situací, neboť i přes existenci podpůrného procesního předpisu, je zasaženo právo na spravedlivý proces jednotlivce také tehdy, je-li úprava procesních předpisů nevhodná. Užití trestního řádu coby procesního předpisu trestního práva pro kárné řízení coby řízení správní se jeví jako neadekvátní.
V.
Z uvedených důvodů dospěl odvolací kárný senát Nejvyššího soudu k závěru, že nadále nelze přehlížet nekoncepčnost celé úpravy kárného řízení Úřadu, neboť tato se jeví Nejvyššímu soudu jako zcela nevhodná. Nejvyšší soud dospěl k závěru, že jeho účast, resp. účast soudců Nejvyššího soudu coby členů Kárné komory Úřadu a především pak pravomoc Nejvyššího soudu k projednání odvolání proti rozhodnutí Kárné komory Úřadu, je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.
Odvolací kárný senát Nejvyššího soudu proto podle § 224 odst. 5 tr. ř. kárné řízení přerušil a věc předkládá Ústavnímu soudu České republiky k posouzení, zda není právní úprava kárného řízení prezidenta Úřadu, viceprezidenta Úřadu a členů Úřadu v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, především pak:
zda je účastí soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvené v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ porušen princip dělby moci zakotvený v článku 1 Ústavy ČR, neboť princip nezávislosti soudu má nepodmíněnou povahu vylučující možnost ingerence výkonné moci a vice versa;
zda je účast soudců Nejvyššího soudu v Kárné komoře NKÚ zakotvená v § 38 odst. 2 zákona o NKÚ v rozporu s článkem 82 odst. 3 Ústavy ČR, kterýžto konstatuje neslučitelnost funkce soudce s jakoukoli funkcí ve veřejné správě;
zda je ustanovením § 43 odst. 2 zákona o NKÚ v části „k Nejvyššímu soudu“ porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v článku 36 odst. 1 Listiny, neboť Nejvyšší soud je v rámci kárného řízení Úřadu postaven do role orgánu rozhodujícího v obou stupních kárného řízení Úřadu;
zda je porušeno právo jednotlivce na spravedlivý proces zakotvené v článku 36 odst. 1 Listiny v případě, že prezident NKÚ je na jedné straně navrhovatelem dle § 39 odst. 1 zákona o NKÚ a na straně druhé členem, resp. předsedou Kárné komory rozhodující o kárném provinění dle § 38 odst. 2 zákona o NKÚ;
zda je absence procesního předpisu pro řízení u Nejvyššího soudu coby odvolací instance proti rozhodnutí Kárné komory NKÚ v rozporu s ustanovením článku 36 odst. 1 Listiny zakotvující právo jednotlivce na spravedlivý proces, neboť jednotlivec nemá k dispozici procesní právní předpis, podle něhož může postupovat při své obraně;
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí není opravný prostředek přípustný.
V Brně dne 27. ledna 2010
Předseda kárného senátu:
JUDr. Petr Šabata