I. ÚS 234/25

Odůvodnění

1. Zastupitelstvo vedlejší účastnice v roce 2022 schválilo nový Územní plán obce Husinec. Stěžovatel následně podal u Krajského soudu v Praze návrh na jeho zrušení, mj. v textové a grafické části vymezující plochu RN - rekreace na přírodních plochách (bez staveb), a to ve vztahu ke svým blíže specifikovaným pozemkům v k. ú. [k.ú.].

2. Krajský soud svým rozsudkem č. j. 59 A 15/2023-77 ze dne 10. 7. 2023 napadené opatření obecné povahy, resp. územní plán, v uvedeném rozsahu zrušil. Označil jej za vnitřně rozporný, a tedy nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, a to ve vztahu k vymezení plochy Z 10 (RN) jako plochy zastavitelné, neurčitosti vymezení jejího hlavního využití, jakož i k otázce označení této plochy jako veřejného prostranství.

3. Nejvyšší správní soud ke kasační stížnosti vedlejší účastnice rozsudek krajského soudu v záhlaví uvedeným rozhodnutím zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Konstatoval, že na obsah územního plánu nelze klást nepřiměřené požadavky, a zdůraznil, že stěžovatel proti návrhu územního plánu nepodal námitky, třebaže tím mohl docílit objasnění nesrovnalostí a otázek, které mu vyvstaly. Uvedl, že odůvodnění vymezení plochy RN sice mohlo být dokonalejší, ale tato skutečnost sama o sobě není důvodem pro jeho zrušení; stanovená omezení využití plochy Z 10 (RN) přitom nebrání jejímu zařazení mezi zastavitelné plochy. Soud zároveň upozornil na provázanost plochy Z 10 (RN) se sousední zastavitelnou plochou Z 09 (BI) určenou k bydlení - vlastní ji stěžovatel a v původním územním plánu tvořila jedinou plochu s plochou Z 10 (RN). Plochy Z 09 (BI) a Z 10 (RN) jsou vymezeny jako návrhové, přičemž plocha Z 10 (RN) je zmíněna rovněž v cílech a podmínkách do zadání územní studie k sousedním pozemkům. Soud podotkl, že jestliže se vymezuje zastavitelná plocha bydlení, pak je zásadně třeba vytvářet rovněž plochy veřejného prostranství; sám územní plán však nevymezuje na ploše Z 10 (RN) veřejné prostranství, ale uvažuje, že na daných pozemcích veřejné prostranství může vzniknout.

4. Krajský soud poté v záhlaví citovaným rozsudkem návrh stěžovatele zamítl a Nejvyšší správní soud následně zamítl i stěžovatelovu kasační stížnost. Nejvyšší správní soud zopakoval, že rozsah soudního přezkumu územního plánu ovlivňuje procesní aktivita (či pasivita) navrhovatele v procesu pořizování a vydávání územního plánu. Změna funkčního využití pozemků stěžovatele v této věci přitom není důvodem pro uplatnění výjimečného postupu, kdy soud přezkoumá nepřiměřenost přijatého řešení navzdory procesní pasivitě navrhovatele. Soud nepřitakal ani námitkám týkajícím se zásady kontinuity územního plánování a údajně diskriminačního přístupu; přijaté řešení do jisté míry navazuje na předchozí územní plán a na faktický stav území, resp. pozemků stěžovatele. Zopakoval přitom, že územní plán z pozemků nečiní veřejné prostranství.

5. Stěžovatel tvrdí, že napadenými rozhodnutími byla porušena jeho ústavně zaručená základní práva podle čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Uvádí, že územní plán z jeho pozemků prostřednictvím regulace způsobu jejich využití fakticky vytváří veřejná prostranství, byť je tak formálně nevymezuje; v tomto směru má být územní plán vnitřně rozporný a odporující požadavku právní jistoty. Stěžovatel totiž nemůže zabránit využívání svých pozemků jako veřejného prostranství, neboť je mu územním plánem zapovězeno je oplotit - nemůže tak zamezit vstupu veřejnosti. Vedlejší účastnice se touto cestou, tedy faktickým, nikoli formálním vymezením veřejného prostranství má vyhýbat platbě nájemného či náhrady za bezdůvodné obohacení vzniklé využíváním pozemků stěžovatele. Územní plán má být navíc vnitřně rozporný i v tom, že jeho pozemky formálně kategorizuje jako zastavitelné, ale jejich zastavitelnost zásadně omezuje. Stěžovatel uvádí, že územní plán ho omezuje ve vlastnickém právu způsobem, který jej fakticky zcela zbavuje možnosti využívat pozemky v souladu se svými zájmy a pro soukromé účely; jeho vlastnictví se vyprazdňuje na úroveň "holého vlastnictví". Zásah do jeho vlastnického práva se blíží vyvlastnění, a vedlejší účastnice se proto měla v odůvodnění územního plánu podrobně zabývat všemi aspekty proporcionality zásahu, a to i v situaci, kdy stěžovatel nepodal námitky v zákonné lhůtě. Vedlejší účastnice však řádné posouzení proporcionality neprovedla a intenzitu zásahu do jeho vlastnického práva nesprávně posoudily i správní soudy.

6. K ústavní stížnosti zaslala své vyjádření také vedlejší účastnice. Rozvádí v něm argumenty, které zazněly v předcházejících řízeních, a to konkrétně k vymezení plochy RN jako zastavitelné plochy, k otázce veřejného prostranství a k intenzitě zásahu do práva stěžovatele ve světle neuplatnění námitek proti návrhu územního plánu. Upozorňuje též na přítomnost významného krajinného prvku. Na vyjádření vedlejší účastnice reagoval stěžovatel. Rozvádí argumenty, že byť je Z 10 (RN) formálně zastavitelnou plochou, de facto je mu zde jakákoli výstavba znemožněna. Opakuje, že je mu znemožněno bránit přístupu kohokoli na jeho pozemky, a tedy užívání jeho pozemků jako veřejného prostranství; vedlejší účastnice mu veřejné prostranství fakticky zřídila na jeho pozemcích, a vyhýbá se tak placení nájemného či náhrady bezdůvodného obohacení. Zpochybňuje argumentaci k zásahu do chráněného krajinného prvku a namítá zásah do vlastnického práva blížící se vyvlastnění.

7. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost i napadená rozhodnutí a dospěl k závěru, že návrh je zjevně neopodstatněný.

8. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a řídí se zásadou zdrženlivosti v zasahování do jejich činnosti. V řízení o ústavní stížnosti do jejich pravomocných rozhodnutí zasahuje pouze tehdy, byla-li jimi porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatele. Jinými vadami se zásadně nezabývá.

9. Námitky stěžovatele spočívající v tvrzeném porušení čl. 11 Listiny nejsou opodstatněné. Tvrdí-li, že územní plán na jeho pozemcích fakticky vymezuje veřejné prostranství, je třeba připomenout, že veřejné prostranství vzniká podle § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ex lege, splňuje-li tam uvedené znaky. Jak uvádí nález sp. zn. I. ÚS 2541/25 ze dne 25. 2. 2026 (bod 20), prostory výslovně uvedené v § 34 obecního zřízení, tedy např. náměstí, ulice, chodníky, popř. prostory jim analogické, jsou - s ohledem na svou urbanistickou a sociální funkci, svobodu pohybu a efektivní uplatňování politických práv - svou podstatou veřejným prostranstvím. Uvedený nález v té souvislosti odkazuje na pojem inherentního omezení (vymezení obsahu) vlastnictví podle čl. 11 odst. 3 Listiny a svobodu pohybu a pobytu podle čl. 14 Listiny; ve vztahu k jiným prostorám v obci přístupným každému bez omezení pak odkazuje na judikaturu obecných soudů k jejich vzniku a souhlasu vlastníka, a to v kontextu čl. 11 odst. 4 Listiny (body 16 a 20 citovaného nálezu). Samotným vymezením plochy v územním plánu jako veřejného prostranství se tedy plocha veřejným prostranstvím automaticky nestává (srov. obdobně k obecně závazným vyhláškám nález sp. zn. Pl. ÚS 21/02 ze dne 22. 3. 2005). Takovým aktem je buď deklarován dosavadní stav, tedy již existující veřejné prostranství, anebo se jím veřejné prostranství předpisuje z hlediska využití území, a to při splnění zákonných požadavků na územní plánování, vč. zohlednění přiměřenosti zvoleného řešení.

10. V projednávané věci obec v územním plánu plochu jako veřejné prostranství nevymezila. Námitka stěžovatele, že obec se tím vyhýbá povinnosti za veřejné prostranství platit vlastníkovi nájem či náhradu za bezdůvodné obohacení, byť z plochy veřejné prostranství fakticky vytváří, přitom není opodstatněná. Zaprvé je třeba poznamenat, že předmětem předcházejících řízení nebyla otázka naplnění zákonných podmínek pro poskytnutí náhrady za změnu v území ve smyslu stavebního zákona (srov. bod 34 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 134/2024-52). Zadruhé platí, že ani vymezení plochy jako veřejného prostranství v územním plánu nezakládá povinnost obce platit nájem či náhradu za bezdůvodné obohacení z titulu užívání plochy veřejností. I kdyby na ploše stěžovatele následně vzniklo veřejné prostranství, v případě omezení podle čl. 11 odst. 3 Listiny by mu za jeho užívání veřejností nenáležel nájem ani náhrada za bezdůvodné obohacení (viz bod 9 výše, čtvrté souvětí); v jiných případech je vznik veřejného prostranství typicky spojen s realizací stavebního záměru v souladu s územně plánovací dokumentací vyžadující konkludentní souhlas s veřejným užíváním, tedy též bez náhrady (nález sp. zn. I. ÚS 2541/25, body 16, 19-20, 25).

11. Stěžovatel může svůj pozemek nadále využívat k soukromým účelům jako sad a umístit zde dočasné a mobilní stavby. Jak upozorňuje Nejvyšší správní soud, vymezení plochy v územním plánu vychází z dosavadního faktického stavu území, přičemž ve finální verzi územního plánu obec přeřadila část pozemku stěžovatele z původní plochy Z 09 (ZS) do plochy Z 09 (BI); není přitom sporu, že v ploše Z 09 (BI) může stěžovatel realizovat trvalé stavby (body 48, 49 a 54 napadeného rozsudku č. j. 10 As 134/2024-52). Namítá-li stěžovatel, že si podle územního plánu nemůže pozemek na ploše Z 10 (RN) oplotit, je třeba zdůraznit, že z čl. 11 Listiny neplyne právo na oplocení pozemku. Od institutu veřejného prostranství, s nímž jsou spojena např. některá oprávnění obce podle § 10 obecního zřízení, je třeba odlišit širší právo na svobodu pohybu a pobytu podle čl. 14 Listiny, jež zahrnuje i právo na přístup do přírody (srov. zpravodajskou zprávu k Listině základních práv a svobod a nález sp. zn. I. ÚS 2541/25, bod 16); soukromé vlastnictví k pozemku, i pokud pozemek není veřejným prostranstvím, je v tomto kontextu inherentně omezeno: vlastník musí počítat s možností šetrného průchodu veřejnosti přes svůj neoplocený pozemek. Nelze proto přisvědčit závěru stěžovatele o porušení čl. 11 Listiny.

12. Napadeným rozhodnutím nelze vytýkat ani porušení čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatel v procesu pořizování a vydávání územního plánu neuplatnil včasné námitky, přičemž o jejich opožděnosti nebylo v předchozím soudním řízení sporu (bod 16 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 223/2023-72). Na postupu správních soudů, které v takovém případě, mj. s poukazem na princip dělby moci, neprovádějí odborné poměření veřejného zájmu a ochrany vlastnictví, aniž je před nimi provedl správní orgán, není nic protiústavního (srov. body 35 a 36 napadeného rozsudku č. j. 10 As 134/2024-52). S ohledem na výše uvedené přitom nelze přisvědčit stěžovateli, že by míra omezení jeho vlastnictví byla taková, aby z ústavního pořádku soudům plynula povinnost provést intenzivnější přezkum.

13. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 3. července 2026

Dita Řepková, v. r. předsedkyně senátu