I. ÚS 387/26

Odůvodnění

1. V nynějším případě Ústavní soud řeší, zda správní soudy porušily stěžovatelova práva tím, že mu uložily pokutu za přestupek spojený s porušením vládních opatření v době nouzového stavu. Konkrétně, zda stěžovatel nebyl shledán odpovědným za jednání, které dle zákonného vymezení nemělo být přestupkem.

Vymezení věci

2. Stěžovatel byl rozhodnutím Magistrátu města Frýdku-Místku uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 34 odst. 1 písm. a) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon). Stěžovatel opakovaně v prosinci 2020 a lednu 2021, v době nouzového stavu, umožnil přítomnost veřejnosti v provozovně stravovacích služeb, zdržoval se v provozovně stravovacích služeb ve společnosti dalších osob a v době zákazu volného pohybu osob se zdržoval v tělocvičně ve společnosti dalších osob. Správní orgán uložil stěžovateli za výše uvedený přestupek pokutu 18 000 Kč a povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1 000 Kč.

3. Proti rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které Krajský úřad Moravskoslezského kraje (dále jen "krajský úřad") zamítl a potvrdil napadené rozhodnutí.

4. Stěžovatel se proti rozhodnutí správního orgánu o odvolání bránil žalobou ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen "krajský soud"), v níž se domáhal zrušení rozhodnutí, neboť v něm spatřoval mimo jiné rozpor s judikaturou Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (dále také jen "NSS") při výkladu nezákonnosti a protiústavnosti krizových opatření přijatých bez náležitého odůvodnění. Krajský soud žalobě vyhověl a svým rozsudkem zrušil obě rozhodnutí správních orgánů. Vycházel přitom z argumentace stěžovatele, že neodůvodněných krizových opatření skutečně nelze využít, pročež závěry správních orgánů o porušení zákona stěžovatelem nemohou ve světle této skutečnosti obstát.

5. Rozsudek krajského soudu napadl krajský úřad kasační stížností, které NSS vyhověl (rozsudek ze dne 22. 5. 2024 č. j. 10 As 4/2023-42). Podle jeho názoru totiž absence odůvodnění usnesení vlády o přijetí krizového opatření sama o sobě nezákonnost nezpůsobuje; jako odůvodnění mohou sloužit i obecně známá východiska. NSS proto svým rozsudkem zrušil rozhodnutí krajského soudu a věc vrátil k dalšímu řízení.

6. Krajský soud ústavní stížností napadeným rozsudkem následně žalobu stěžovatele zamítl. Stěžovatelovu kasační stížnost proti tomuto rozsudku odmítl NSS napadeným usnesením pro nepřijatelnost. Stěžovatel ve své kasační stížnosti nenaplnil procesní požadavek přijatelnosti dle § 104a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "SŘS"), když jeho kasační stížnost významem podstatně nepřesahovala vlastní zájmy stěžovatele, ani dle ustálené judikatury NSS neoznačil právní otázku, jíž by se soud dosud nezabýval, kterou jiné soudy řeší rozdílně nebo v níž je třeba odchýlit se od ustálené judikatury.

Argumentace stěžovatele

7. Stěžovatel tvrdí, že správní soudy porušily jeho právo na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1, odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, práva v soudním řízení plynoucí z čl. 37 odst. 3 Listiny, jakož i zásadu nullum crimen sine lege dle čl. 39 Listiny. Stěžovatel v ústavní stížnosti vznáší čtyři hlavní okruhy námitek.

8. Ve vztahu k zásahu do práva na spravedlivý proces stěžovatel především namítá vnitřní rozpornost napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu o jeho kasační stížnosti. NSS kasační stížnost odmítl pro nepřijatelnost, nicméně v bodech 7-9 tohoto usnesení se dle názoru stěžovatele meritorně zabýval předloženými námitkami. Tím se dostal do rozporu s judikaturou Ústavního soudu (konkrétně s nálezem ze dne 14. května 2024 sp. zn. IV. ÚS 623/23), která takovýto postup soudu považuje za vnitřně rozporný, a tudíž i v rozporu s právem na soudní ochranu.

9. Do téhož práva bylo dle stěžovatele zasaženo také tím, že se správní soudy nedostatečně vypořádaly se skutkovým stavem či jej nesprávně posoudily. Jedná se konkrétně o námitku stran toho, že vymezení skutkového stavu části skutku vztahující se ke stěžovatelově přítomnosti v tělocvičně nebylo dostatečně určité. Stěžovatel před správními soudy ve svých podáních namítal, že nebyla dána materiální stránka přestupku a stanovená sankce byla příliš vysoká, s čímž se však soudy neztotožnily, a dle stěžovatele tak věc nesprávně posoudily. Stejně tak nebyla náležitě přezkoumána stěžovatelova námitka, že se na něj měla uplatnit výjimka z krizového opatření, která mu měla umožnit vyskytovat se v provozovně stravovacích služeb z důvodu jeho podnikatelské činnosti.

10. Třetí část stěžovatelovy argumentace se pojí s údajným porušením rovnosti účastníků v řízení. Nejvyšší správní soud měl při posuzování kasační stížnosti krajského úřadu a kasační stížnosti stěžovatele použít "dvojí metr". Stěžovatel se domnívá, že jeho kasační stížnost splňovala podmínky stanovené v § 104a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), přičemž v ní měl dostatečně rozvést, že otázkami výkladu krizového zákona směrem k ukládání přestupků se NSS doposud nezabýval. Naopak kasační stížnost krajského úřadu dle názoru stěžovatele stanovené nároky § 104a s. ř. s. nesplňovala. Nebylo v ní uvedeno, že by stížnost v něčem přesahovala vlastní zájmy krajského úřadu, ani v ní nebylo tvrzeno, že by byla NSS předkládána dosud neřešená právní otázka či jiná otázka dle judikatury relevantní při posuzování naplnění podmínky § 104a s. ř. s. Na tyto skutečnosti stěžovatel poukázal také již ve vyjádření k dané kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud se však přesto kasační stížností jako přípustnou meritorně zabýval. Tím mělo dojít k nastolení nerovnosti účastníků řízení a porušení základních práv stěžovatele.

11. Poslední okruh námitek stěžovatele se zaměřuje na porušení zásady nulla poena sine lege, respektive nullum crimen sine lege. Stěžovatel ve svém podání tvrdí, že krizový zákon v § 6 odst. 1 písm. b) zakazoval "vstup, pobyt a pohyb osob na vymezených místech nebo území", z čehož ovšem nevyplývá, že by tato právní norma zakazovala "umožnění" vstupu osob do míst, jakými jsou například provozovny stravovacích služeb. Podle stěžovatele tak došlo k paradoxní situaci, kdy na jednu stranu byl uznán vinným z přestupku za umožnění přístupu 3. osob do provozovny, na stranu druhou ale nebylo zohledněno, že on jako zástupce provozovatele této provozovny se na místě nacházet mohl. Tím, že byl pro takovéto jednání, které nebylo zákonem jasně označené jako přestupek, přestupkově stíhán, došlo k porušení zásad stanovených v čl. 39 Listiny.

12. Z těchto důvodů stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud napadená rozhodnutí zrušil.

Vlastní posouzení věci Ústavním soudem

13. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas, oprávněnou a řádně zastoupenou osobou, je přípustná a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný [§ 30 odst. 1, § 31 odst. 2, § 72 odst. 1 písm. a) a § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu].

14. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

15. Ústavní soud nejprve připomíná, že zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti. Nepřehodnocuje skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva pouze tehdy, jestliže aplikace tohoto práva v konkrétním případě byla neústavní [srov. již nález ze dne 25. listopadu 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N 138/31 SbNU 227) a navazující judikatura].

16. Stěžovatel ve svém podání namítá, že ve světle judikatury Ústavního soudu (konkrétně nález sp. zn. IV. ÚS 623/23) došlo k porušení jeho práva na soudní ochranu, když Nejvyšší správní soud vydal vnitřně rozporné usnesení, jímž sice kasační stížnost stěžovatele odmítl, jeho námitky však meritorně posoudil. Z citovaného usnesení Ústavního soudu (zejména z bodu 20) skutečně vyplývá, že odmítnutí kasační stížnosti z důvodu nepřípustnosti při současném meritorním posouzení námitek stěžovatele vede k vnitřnímu rozporu následného usnesení. Nejvyšší správní soud nemůže nekoherentně tvrdit, že kasační stížnost je nepřípustná, když neobsahuje kasační důvody dle § 103 s. ř. s., přičemž by následně na kasační námitky podrobně reagoval.

17. Je nicméně nutné od sebe odlišit situaci řešenou v usnesení IV. ÚS 623/23 od nyní posuzovaného usnesení NSS. V prvním citovaném případě byla posuzována otázka nepřípustnosti kasační stížnosti dle § 104 s. ř. s. Kasační stížnost stěžovatele, jíž se NSS zabýval v nyní napadeném usnesení, byla odmítnuta pro nepřijatelnost dle § 104a s. ř. s. V případech nepřijatelnosti kasační stížnosti jsou zkoumány odlišné náležitosti, konkrétně jde o to, zda kasační stížnost "...svým významem podstatně nepřevyšuje vlastní zájmy stěžovatele...". Fakticky v takových případech dochází k tomu, že Nejvyšší správní soud provede, zjednodušeně řečeno, "kvazimeritorní" přezkum, což komentářová literatura připodobňuje k právu Ústavního soudu odmítat návrhy pro zjevnou neopodstatněnost (viz Blažek, T. § 104a [Nepřijatelnost]. In: Blažek, T., Jirásek, J., Molek, P. et al. Soudní řád správní. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016. Dostupné na beck-online.cz.). S tímto závěrem se lze ztotožnit.

18. Byť by se tedy na první pohled mohlo zdát, že NSS v bodech 7-9 v záhlaví uvedeného usnesení přezkoumává meritum věci, není tomu tak. Tento text je nutné chápat pouze jako odůvodnění úvah soudu vedoucích k odmítnutí kasační stížnosti, které, povahou institutu nepřijatelnosti, balancují na tenké, leč zákonně a ústavně konformní kvazimeritorní hranici.

19. K otázce zásahu do práva na soudní ochranu nesprávným přezkumem skutkového stavu Ústavní soud jen stručně shrnuje, že ani v tomto bodě neshledal jako opodstatněné argumenty stěžovatele. Obsah práva na soudní ochranu dle čl. 36 ods.t 1, odst. 2 Listiny byl opakovaně předmětem rozhodování Ústavního soudu. Lze poukázat na závěr, že právo na soudní ochranu má ryze procesní charakter a nezakládá stěžovateli subjektivní právo na určitý hmotněprávní výsledek. Stěžovateli v posuzovaném případě nebylo zabráněno domáhat se ochrany soudů, ani v řízeních nedošlo k ignorování či nezodpovězení relevantních argumentů, které by výsledek řízení mohly ovlivnit. Zásah do základních práv chráněných čl. 36 Listiny proto nelze vyvodit.

20. V třetí části své argumentace stěžovatel vymezuje zásah do jeho práv spojených s průběhem řízením v lehce odlišném aspektu. Konkrétně totiž mělo dojít k rozporu se zásadou rovnosti účastníků dle čl. 37 odst. 3 Listiny tím, že kasační stížnost protistrany byla shledána jako přijatelná, stěžovatelovu kasační stížnost však NSS pro nepřijatelnost odmítl.

21. Jak Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně uvedl (např. ve svém nálezu ze dne 31. října 2001 sp. zn. Pl. ÚS 15/01), právo na procesní rovnost účastníků je součástí práva na spravedlivý proces v širším smyslu. K obdobným závěrům dospěl i Evropský soud pro lidská práva (viz např. rozsudek ze dne 18. února 1997 sp. zn. ESLP 18990/91, Nideröst-Huber proti Švýcarsku, bod 23). Judikatura i doktrína toto právo často formulují jako "rovnost zbraní", resp. "rovnost příležitostí", tedy jako zásadu, za níž mají mít obě procesní strany možnost přednést svou věc, aniž by byly postaveny do podstatně nevýhodné pozice vůči straně druhé.

22. Z podání stěžovatele však nelze vyvodit, že by rozhodovací činností Nejvyššího správního soudu k porušení zásady rovnosti zbraní došlo. Obě strany, stěžovatel i krajský úřad, v tomto případě srovnatelní účastníci správního řízení, měly stejnou příležitost k podání mimořádného opravného prostředku v podobě kasační stížnosti. Zásada rovnosti zbraní však nemůže vést k závěrům ad absurdum, že pro vyváženost řízení je nutné vždy všechna podání obou stran přijmout jako přípustná (resp. v tomto případě přijatelná). Nejvyšší správní soud se tímto mimořádným opravným prostředkem podaným stěžovatelem standardně zabýval a ve svém usnesení o odmítnutí své závěry přiměřeně zdůvodnil, nelze tak dospět k závěru, že byla zásada rovnosti zbraní porušena.

23. Čtvrtý okruh argumentace stěžovatele směřuje na porušení zásady nullum crimen sine lege. V této části stěžovatel pouze zopakoval stejné námitky, které již podrobně vypořádaly správní soudy. Stěžovatel tvrdil, že přestupku se mohla dopustit pouze fyzická osoba, nikoliv právnická osoba nebo podnikající fyzická osoba. Krajský soud vysvětlil, že správní orgány ho během celého správního řízení považovaly za fyzickou osobu, která se neoprávněně zdržovala v provozovně, umožnila přístup veřejnosti a současně se zdržovala v tělocvičně (bod 34 napadeného rozsudku krajského soudu). Podle Nejvyššího správního soudu z teleologického a systematického výkladu krizových opatření vyplývá, že zakázán byl nejen vstup na vymezená místa, ale současně i zpřístupnění takových míst (bod 7 napadeného usnesení Nejvyššího správního soudu). Na tomto výkladu neshledává Ústavní soud nic protiústavního.

24. Protože Ústavní soud neshledal důvodnou ani další argumentaci stěžovatelky, ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 2. července 2026

Dita Řepková v. r. předsedkyně senátu