Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Daniely Zemanové, soudce zpravodaje Jiřího Přibáně a soudkyně Lucie Dolanské Bányaiové o ústavní stížnosti stěžovatelky PKF PLUS s.r.o., sídlem [adresa] Praha 10, zastoupené Mgr. Matyášem Moskou, advokátem, sídlem [adresa] Praha 4, proti usnesení Nejvyššího soudu ze dne 17. 7. 2024, č. j. 28 Cdo 220/2024-249, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2023, č.j. 18 Co 148/2023-214, a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 15. 2. 2023, č.j. 9 C 10/2022-165, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 10, jako účastníků řízení, a městské části Praha 15, sídlem [adresa] Praha 15, zastoupené JUDr. Janem Olejníčkem, advokátem, sídlem [adresa] Praha 1, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Výrok
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění
Vymezení věci
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tím, že jimi došlo k porušení práv stěžovatelky na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
2. Předmětem ústavní stížnosti se staly podmínky pro posouzení pozemku jako veřejného prostranství. Stěžovatelka se jako vlastník pozemku domáhala vydání bezdůvodného obohacení za bezplatné užívání pozemku v Praze. Před obecnými soudy tvrdila, že její pozemek měl být minimálně v období od 20. 9. 2021 do 15. 3. 2022 přístupný veřejnosti a městská část jej v daném období bezplatně užívala jako veřejné prostranství bez právního titulu. Stěžovatelka v této souvislosti mimo jiné poukazovala na v minulosti uzavřenou (aktuálně zaniklou) smlouvu s obcí, v jejímž textu byl pozemek nazván veřejným prostranstvím a obec se zavázala na něm nacházející se zeleň udržovat. Ústavní soud dospěl v poměrech posuzované věci k závěru, že je na místě ústavní stížnost zamítnout.
3. Jakkoliv mohl být v obsahu zaniklého soukromoprávního titulu, v minulosti uzavřeného mezi vlastníkem pozemku a obcí, pozemek označen za veřejné prostranství, zaniklá smlouva (zde dohoda o údržbě a užívání pozemku) představuje jen jeden z důkazů, s nímž se obecné soudy musejí při posouzení povahy prostranství v žalovaném období vypořádat. Soudy musejí označení pozemku v zaniklé smlouvě uzavřené na dobu předcházející žalovanému období zohlednit a při právním posouzení charakteru pozemku jako veřejného prostranství se musejí s existencí smlouvy vypořádat. Nelze přitom vyloučit, že i přes uvedené smluvní označení nakonec soudy dospějí k závěru, že o veřejné prostranství nejde. Posouzení pozemku jako veřejného prostranství, za jehož užívání obcí majiteli náleží náhrada, probíhá v rovině veřejného práva a související judikatury. Povaha pozemku se také může v průběhu času měnit. I pozemek, který v minulosti (veřejnoprávní) kritéria veřejného prostranství nesplňoval, se může v budoucnu stát veřejným prostranstvím, a naopak.
Průběh řízení před obecnými soudy
4. Před obecnými soudy se stěžovatelka vůči žalované vedlejší účastnici domáhala vydání bezdůvodného obohacení ve výši 164.916,49 Kč s příslušenstvím za bezplatné užívání pozemku parc. č. X v k. ú. [k.ú.], obci Praha, o výměře 2 439 m2 ve vlastnictví Ing. Nechvátala, který stěžovatelce v březnu 2022 postoupil pohledávku spočívající ve vydání bezdůvodného obohacení. Stěžovatelka před obvodním soudem tvrdila, že pozemek měl být minimálně v období od 20. 9. 2021 do 15. 3. 2022 přístupný veřejnosti ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) a vedlejší účastnice v tomto období bezplatně užívala pozemek jako veřejné prostranství ve smyslu § 14b zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, (dále jen zákon "131/2000 Sb.") bez právního titulu.
5. Obvodní soud pro Prahu 10 v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl žalobu o zaplacení 164.916,49 Kč s příslušenstvím (výrok I.) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II.). Obvodní soud vyšel ze zjištění, že pozemek označený jako náměstí znaky náměstí nenaplňuje, daný název je zavádějící, neboť jde spíše o dopravní křižovatku - zatravněný prostor mezi vedoucími pozemními komunikacemi, který slouží pro parkování vozidel a obyvatelům bytových domů k přístupu do jejich nemovitostí. V rámci dokazování po výzvě dle § 118a odst. 3 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "o. s. ř.), neprovedl důkaz znaleckým posudkem z důvodu nezpůsobilosti prokázat relevantní skutečnosti. Obvodní soud posléze uzavřel, že daný pozemek není ex lege veřejným prostranstvím, neboť je naplněn pouze jeden z obligatorních znaků pro vznik veřejného prostranství podle citovaného zákona, kterým je existence určitého prostoru, přístupného každému bez omezení. Obvodní soud však již neshledal veřejně prospěšný účel, k němuž veřejné prostranství slouží.
6. Městský soud v Praze shora uvedeným rozsudkem k odvolání stěžovatelky rozhodnutí obvodního soudu potvrdil (výrok I.) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II.). Městský soud odkázal na skutkové i právní závěry obvodního soudu, které považoval za správné. Skutečnost, že si v předchozí občanskoprávní smlouvě, která byla vlastníkem vypovězena, smluvní strany dohodly, že předmětný pozemek je veřejným prostranstvím, byla pro posuzovaný případ irelevantní. Veřejné prostranství je totiž definováno veřejnoprávními předpisy. Veřejné právo definuje veřejné prostranství jako veřejný statek, jehož základními znaky jsou přístupnost každému bez omezení, jakož i obecné užívání. Pozemek je a byl veřejností až dosud užíván i jako komunikační pozemek, s čímž ostatně musel být vlastník pozemku, který jej nabyl v dražbě, srozuměn. Za zmíněné užívání však stěžovatelce jako vlastnici pohledávky žádná náhrada nepřísluší. Rovněž městský soud tedy uzavřel, že sporný pozemek není veřejným prostranstvím z důvodu absence znaku veřejně prospěšného účelu, proto rozsudek obvodního soudu jako věcně správný potvrdil.
7. Nejvyšší soud posléze argumentaci stěžovatelky nepřisvědčil a její dovolání odmítl jako nepřípustné. Městský soud se ve skutečnosti od ustálené judikatury Nejvyššího soudu k veřejným prostranstvím neodchýlil. Podle právní úpravy i rozhodovací praxe Nejvyššího soudu sporné pozemky nemají charakter veřejného prostranství, neboť neslouží žádnému veřejně prospěšnému účelu. Pozemek nesplňuje znaky náměstí jako veřejného prostoru. Pozemek je fakticky určen k izolaci dopravy, bezprostředně související s frekventovanou dopravní křižovatkou, přičemž městská část jej při plnění svých veřejných úkolů může postrádat. Předmětný pozemek tak neslouží k zajištění příznivých podmínek pro život v obci a uspokojování potřeb jejích občanů, a to zejména dopravní obslužnosti obce, vytvoření prostoru pro rekreaci občanů obce zajištěním veřejné zeleně apod., tedy k obecnému užívání zmiňovanému v legální definici veřejného prostranství v § 34 zákona o obcích, a obec jej ani nepotřebuje k plnění svých funkcí. Stěžovatelkou citovaná rozhodnutí nebyla se závěry městského soudu v rozporu, případně nebyla relevantní pro posuzovanou věc. Co se týče dalších otázek stěžovatelky týkajících se případných jiných znaků potřebných k právnímu závěru, že určitý pozemek představuje veřejné prostranství, tyto nemohly na závěru Nejvyššího soudu ničeho změnit. Nejvyšší soud osvětlil, že veřejné prostranství vzniká souhrnným naplněním jeho znaků, s ohledem na to pak nemohou další otázky směřující na další (nové) znaky či skutečnosti pro posouzení pozemku jako veřejného prostranství přípustnost dovolání založit. V tomto smyslu nešlo o otázku dovolacím soudem doposud neřešenou. Námitka nezákonného neprovedení důkazu znaleckým posudkem rovněž nebyla případná. Obvodní soud svůj postup odůvodnil tím, že důkaz nebyl s to prokázat význam pozemku pro život v obci. Jak obvodní soud, tak soud odvolací se s neprovedením důkazu výslovně vypořádaly. Ani v tomto ohledu Nejvyšší soud pochybení neshledal.
Argumentace v ústavní stížnosti
8. Argumentaci stěžovatelky v její ústavní stížnosti lze stručně shrnout tak, že obec užívá její pozemek bez jakékoliv náhrady. Stěžovatelka svůj nárok opřela o ustálenou judikaturu týkající se bezdůvodného obohacení a posuzování pozemku jako veřejného prostranství, přesto soudy umožnily, aby městská část užívala pozemky bez jakékoliv náhrady. Stěžovatelka se domnívá, že její pozemek znaky veřejného prostranství naplňuje. Pozemek plní celou řadu funkcí (park, veřejná zeleň, izolace před hlučnou dopravou, náměstí atp.) a za účelem užívání pozemku jako veřejného prostranství jej vedlejší účastnice udržovala. Obecné soudy založily svá zamítavá rozhodnutí na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2014, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014, které je však zcela nepřípadné, stejně jako další citovaná rozhodnutí. Stěžovatelka (postupitel) a vedlejší účastnice spolu o způsobu užívání pozemku v minulosti uzavřely smlouvu, která je nyní vypovězena. Pozemek živelně užíván nebyl - vedlejší účastnice v minulosti k jeho užívání cíleně přispívala tím, že jej udržovala a za tím účelem uzavřela dohodu o užívání, evidovala jej navíc v územním plánu jako veřejnou zeleň.
9. Obvodní soud dále zamítl některé důkazní návrhy stěžovatelky s tím, že posouzení pozemku jakožto veřejného prostranství je otázkou právního hodnocení. Městský soud posléze tento závěr aproboval. Soudy všech stupňů odmítly provést stěžovatelkou navrhované důkazy a založily posouzení pozemku na vlastních domněnkách s tím, že se jedná o otázku právního posouzení. Jak měla stěžovatelka prokázat, že pozemek slouží jako veřejné prostranství bez provedení důkazů, však soudy stěžovatelce nesdělily. Od výpovědi dohody o užívání se přitom na pozemku nezměnilo nic. Soudy se navíc s argumenty stěžovatelky vypořádaly pouze neúplně a rozhodnutí jsou rovněž nepřezkoumatelná.
Vyjádření k ústavní stížnosti a replika stěžovatelky
10. Nejvyšší soud se k ústavní stížnosti vyjádřil tak, že sporný pozemek znaky veřejného prostranství nenaplňuje, jelikož toliko izoluje dopravní prostor rušné křižovatky a vstup obyvatel přilehlých domů na něj probíhá pouze živelně, v důsledku absence znepřístupnění (viz bod 9 rozsudku městského soudu). Tento úsudek má přitom skutkovou povahu, a přezkumu v dovolacím řízení tudíž nepodléhá. Právní konstrukce, podle níž je definičním znakem veřejného prostranství ve smyslu § 34 zákona o obcích rovněž určenost dotčeného pozemku k uspokojování potřeb občanů obce, potažmo existence funkčního významu daného prostranství pro sídelní celek, je přitom v rozhodovací praxi Ústavního soudu dlouhodobě akceptována (srov. usnesení ze dne 3. 6. 2022, sp. zn. I. ÚS 1189/22, v němž bylo konstatováno, že sporné pozemky nejsou veřejným prostranstvím, jelikož byly podle zjištění odvolacího soudu veřejností užívány minimálně a k zajištění života v obci nebyly významné, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 25. 2. 2020, sp. zn. I. ÚS 2129/19, a ze dne 16. 6. 2022, sp. zn. I. ÚS 1429/22, vydaná ve věcech, v nichž byl taktéž konstatován nedostatek materiálního kritéria veřejného prostranství). Poznámka o tom, že stěžovatelka nabyla pozemek ve veřejné dražbě, má v kontextu rozhodnutí odvolacího soudu zjevně okrajový charakter (je vyslovena jako obiter dictum). Nosná pro výsledek předmětného případu je úvaha, že se na sporné nemovitosti vůbec nenachází veřejné prostranství, za jehož užívání širokou veřejností by vlastnici měla příslušet kompenzace z titulu bezdůvodného obohacení. Neprovedení navržených důkazů bylo pak soudy nižších stupňů adekvátně zdůvodněno ústavně souladným způsobem.
11. Městský soud v Praze ve svém vyjádření konstatoval, že v rozhodném období právo stěžovatelky (žalobce) na vydání bezdůvodného obohacení nevzniklo, neboť předmětný pozemek, který nabyla v dražbě, je pozemkem, jenž je (a v rozhodném období byl) z hlediska veřejného zájmu pozemkem zbytným. V řízení bylo sice prokázáno, že veřejnost v rozhodném období stěžovatelčin pozemek užívala, ale bylo tomu tak proto, že jej stěžovatelka veřejnosti k užívání dobrovolně ponechávala. Nikterak si jej neoplotila či jej jinak nevymezila tak, aby dal veřejnosti najevo své výlučné vlastnictví a změnu v dosavadním způsobu užívání pozemku (tedy že již není určen k venčení psů či ke zkrácení pěší cesty). V řízení přitom nebylo ze strany stěžovatelky namítáno, že by jí vedlejší účastnice v realizaci vlastnických práv bránila či v ní vyvolávala mylnou představu, že i nadále bude pozemek potřebovat. Po vypovězení dohody o užívání předmětného pozemku dala městská část jednoznačně najevo, že jej nadále udržovat jako majetek veřejný nechce. Je tak zřejmé, že stěžovatelka si od té doby s pozemkem může podle své vůle libovolně vlastnicky nakládat. Ani územní plán není nepřekročitelným dogmatem a stěžovatelce nic nebrání v tom, aby navrhla jeho případnou změnu.
12. Obvodní soud toliko odkázal na odůvodnění napadeného rozsudku.
13. Vedlejší účastnice (městská část) vyslovila nesouhlas s tvrzeními v ústavní stížnosti, které obecné soudy opakovaně vyvrátily. Sporný pozemek zcela zřejmě neslouží pro dopravní potřeby, neslouží pro rekreační účely ani nemá jiný hospodářský význam, jelikož není náměstím, jak se snaží stěžovatelka neustále tvrdit. Sám vedlejší účastník není subjektem, který rozhoduje, jak budou jednotlivě pozemky na území hl. m. Prahy v územním plánu vedeny. Obecné soudy se zabývaly tím, zdali předmětný pozemek nabízí cokoliv pro život v příslušné městské části, a na základě svého posouzení dospěly k závěru, že nikoliv. Uvedené závěry dostatečně a pregnantně v předmětných rozhodnutí odůvodnily.
14. V replice stěžovatelka setrvala na své původní argumentaci a zpochybnila chybné závěry účastníků a vedlejší účastnice.
Posouzení ústavní stížnosti
15. Ústavní soud nejprve zkoumal splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána oprávněnou osobou, která byla účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny přípustné zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
16. Rozhodování senátu nebylo jednomyslné ve smyslu § 19 odst. 2 ve spojení s § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, a proto Ústavní soud ve věci rozhodoval nálezem.
17. Ústavní stížnost není důvodná.
18. Ústavní soud není součástí soustavy soudů. Je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy), který není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutími v něm vydanými nebyla dotčena předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
19. Veřejné prostranství definuje § 14b zákona č. 131/2000 Sb., podle kterého: "Veřejným prostranstvím jsou všechna náměstí, ulice, tržiště, chodníky, veřejná zeleň, parky a další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání, a to bez ohledu na vlastnictví k tomuto prostoru." Podle § 2991 odst. 1 o. z., kdo se na úkor jiného bez spravedlivého důvodu obohatí, musí ochuzenému vydat, oč se obohatil.
20. Stěžovatelka namítá, že sporné pozemky představují "další prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání", a že tato kvalifikace odpovídá i souvisejícímu judikatornímu výkladu veřejného prostranství. Požadovala proto po obci vydání bezdůvodného obohacení za to, že její pozemky slouží jako veřejné prostranství obecnému užívání.
21. Podle judikatury Nejvyššího soudu, není-li v občanskoprávní rovině (např. smlouvou) upraveno obecné užívání veřejného prostranství, zahrnující i jen zčásti pozemky vlastnicky náležející třetí osobě, má to za následek vznik bezdůvodného obohacení na straně obce plněním bez právního důvodu (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 33 Odo 396/2004, sp. zn. 33 Odo 1253/2005, sp. zn. 33 Odo 1064/2005, sp. zn. 28 Cdo 1498/2014, sp. zn. 28 Cdo 332/2015, sp. zn. 28 Cdo 4228/2015 a sp. zn. 28 Cdo 1848/2016).
22. Podle ustálené judikatury Nejvyššího soudu veřejné prostranství vzniká souhrnným naplněním jeho znaků. Prvním znakem je (i) existence prostoru (pozemku či jeho části), který je přístupný každému bez omezení. Druhým znakem, jenž lze dovodit z demonstrativního výčtu typů prostor, které jsou veřejným prostranstvím, je (ii) existence určitého veřejně prospěšného účelu, k němuž veřejné prostranství slouží. Jde především o účel dopravní (ulice, chodníky, cesty), účel hospodářský a sociální (náměstí, tržiště) či účel rekreační (veřejná zeleň, parky). Ze současné judikatury Nejvyššího soudu navíc plyne, že ke vzniku veřejného prostranství je zapotřebí splnit rovněž podmínku (iii) souhlasu s tímto veřejným užíváním vlastníkem pozemku, a to buď výslovně, či konkludentně (srov. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 7. 11. 2022, sp. zn. 28 Cdo 1884/2022, ze dne 14. 8. 2020, sp. zn. 22 Cdo 1472/2020, i ze dne 26. 6. 2019, sp. zn. 22 Cdo 2378/2016, usnesení ze dne 27. 10. 2021, sp. zn. 22 Cdo 2442/2021, ze dne 22. 2. 2022, sp. zn. 28 Cdo 252/2022, či ze dne 27. 4. 2022, sp. zn. 22 Cdo 2955/2021).
23. Stěžovatelka žalovala vydání bezdůvodného obohacení pro období od 20. 9. 2021 do 15. 3. 2022, tedy za období navazující na výpověď dohody o bezplatném užívání pozemku. Pro předešlé období spolu městská část a předchůdce stěžovatelky uzavřeli dohodu o údržbě a užívání pozemku, která pozemek označovala jako veřejné prostranství (č. l. 84). Dne 19. 9. 2021 (den před žalovaným obdobím) dohoda o užívání výpovědí zanikla. Stěžovatelka se domnívá, že již na tomto místě doložila klíčový důkaz pro závěr, že jde o veřejné prostranství, kterým je právě dohoda o údržbě a užívání pozemku. Ústavní soud však tomuto názoru stěžovatelky nepřisvědčil. O povaze veřejného prostranství nemůže rozhodovat pouhé označení pozemku v zaniklém soukromoprávním ujednání, určující je naplnění výše rekapitulovaných požadavků stanovených zejména § 14b zákona č. 131/2000 Sb. a precizovaných judikaturou. Ostatně, není bez významu, že účel a povahu pozemku v době trvání dohody obecné soudy neurčily, tuto skutečnost nijak nedokazovaly ani jinak neřešily (předmětem žaloby bylo období navazující). V tomto ohledu je nerozhodné, že žalované období na období trvání smlouvy bezprostředně navazuje, podstatné je, že se soudy s námitkou stěžovatelky vypořádaly.
24. Jakkoliv byl v obsahu zaniklého soukromoprávního titulu uzavřeného mezi stěžovatelkou a obcí pozemek stěžovatelky označen za veřejné prostranství, dohoda o údržbě a užívání pozemku vypovězená před žalovaným obdobím představovala jen jeden z důkazů, s nímž se obecné soudy musely vypořádat. V obecné rovině proto nelze vyloučit, že i přes takové smluvní označení nakonec soudy dospějí k závěru, že o veřejné prostranství v žalovaném období nejde. Právě tak se tomu stalo i v nyní posuzované věci. Obecné soudy zde konkrétně dospěly k závěru, že v případě dotčeného pozemku v žalovaném období chybí znak veřejně prospěšného účelu.
25. V zaniklé dohodě o údržbě a užívání pozemku je uveden text týkající se účelu pozemku, konkrétně že je "pozemek v současné době využíván jako veřejné prostranství sloužící k oddechu a službám spojeným s užíváním pozemku". V ujednání byla sjednána bezúplatnost, přičemž smlouva se od roku 2016 automaticky prodlužovala. V návaznosti na ukončení dohody je pak k 19. 10. 2021 datován předávací protokol pozemku (č. l. 85), podle jehož obsahu byla poslední činností, která na pozemku proběhla, seč trávy (13. 8. 2021) a ořez keřů (9. 9. 2021). Vedlejší účastnice v řízení vznesla relevantní námitku, že prostor nyní (v aktuálně žalovaném období) již veřejnosti neslouží a že předem deklarovala úmysl jej dále ani pro veřejnost neudržovat. Podle Ústavního soudu je zřejmé, že povaha pozemku se může v průběhu času měnit. I pozemek, který v minulosti (veřejnoprávní) kritéria veřejného prostranství nesplňoval, se může v budoucnu stát veřejným prostranstvím, a naopak. V posuzované věci tak není bez dalšího rozhodné, zda žalovaná obec prostřednictvím některého svého orgánu v minulosti přisvědčila tomu, že určitý prostor na jejím území zákonné atributy veřejného prostranství splňoval (zde formou občanskoprávní smlouvy). V podobných situacích je zapotřebí zkoumat faktický charakter dotčeného pozemku v žalovaném období, což obecné soudy dodržely a dospěly k závěru, že pozemek v žalovaném období podmínky pro veřejnoprávní prostranství nesplňuje. Pro úplnost Ústavní soud dodává, že účel pozemku v době trvání dohody obecné soudy ani nedokazovaly, neboť předmětem žaloby bylo období navazující. Navíc označení v zaniklém soukromoprávním titulu již nemusí odpovídat aktuální povaze pozemku. I pozemek v minulosti označený jako veřejné prostranství (například v nájemní smlouvě) v pozdějším období již nemusí zákonné podmínky veřejného prostranství naplňovat.
26. Stěžovatelka se před obecnými soudy domáhala posouzení toho, jaký vliv má na povahu veřejného prostranství skutečnost, že byl (a stále je) takto užíván (bod 3 napadeného rozhodnutí Nejvyššího soudu). Nicméně, jak plyne z dokazování obecných soudů, které Ústavnímu soudu jako orgánu ochrany ústavnosti nepřísluší přehodnocovat, v současnosti pozemek obyvatelům obce v tomto ohledu neslouží a aktuálně již není užíván jako veřejné prostranství. Obvodní soud konkrétně a ústavně konformně své závěry vysvětlil. Konkrétně pod bodem 40 a 41 rozsudku shrnul, že "(...) Z fotografických náhledů zachycující Hostivařské náměstí je soud názoru, že se jedná o trojúhelník, kde se stýká souběh ulic Hostivařská, Pražská a ul. K Horkám, kdy vzniklý trojúhelník je zatravněn, vyskytují se na něm jednotky vzrostlých stromů, slouží pro parkování vozidel, ale jinak není prostorem, kde by se mohli shromažďovat lidé například pro oddych, nebo konat kulturní či obdobné akce (např. trh), kde by se realizoval občanský život, nýbrž se jedná o zatravněný prostor ostrůvku mezi vedoucími pozemními komunikacemi. Tedy název náměstí soud v tomto konkrétním případě shledává jako zavádějící, neb se spíše jedná o dopravní křižovatku, kde probíhá silniční doprava (...)." Dále soud uvedl, že aktuálně "(...) pozemek parc. č. Y v k.ú. [k.ú.] může sloužit obyvatelům bytových domů (původně bytové domy ČEZ) k přístupu do jejich nemovitosti, kdy jiné osoby nemají důvod na pozemek vstupovat, když tento nenabízí žádné vyžití. Dle názoru soudu není možné, aby každá volná zelená plocha byla chápána jako veřejné prostranství. Veřejným prostranstvím je prostor, který splňuje zákonné znaky veřejného prostranství, které jsou definovány v § 34 zák. č. 128/200 Sb., o obcích, resp. v § 14b zák. č. 131/2000 Sb. o hlavním městě Praze. Musí to být prostory přístupné každému bez omezení, tedy sloužící obecnému užívání. Přestože je Pozemek teoreticky přístupný každému, žádní jíní obyvatelé Městské části Praha 15 Pozemek nevyužívají, nemají k tomu žádný důvod, neboť pozemek jako zatravněná plocha mezí bytovým domem a přilehlou komunikací neslouží k žádnému veřejně obecnému účelu. (...)" Městský soud pak v napadeném rozhodnutí zejména uvedl, že přes místní název přilehlé komunikace ("Hostivařské náměstí") pozemek aktuálně nesplňuje znaky náměstí jako veřejného prostoru, neboť je fakticky pozemkem izolujícím dopravu, bezprostředně souvisejícím s frekventovanou dopravní křižovatkou, přičemž vedlejší účastnice jej při plnění svých veřejných úkolů může postrádat.
27. Ústavní soud také může přisvědčit závěru obvodního soudu, že ztotožnění veřejného prostranství (ve smyslu § 34 zákona č. 128/2000 Sb.) s pozemkem v obci, jehož přístupnost veřejnosti je dána pouze tím, že jeho vlastník nebrání procházejícím ve vstupu na pozemek, ve skutečnosti odporuje § 34 zákona č. 128/2000 Sb. Zjednodušeně řečeno, ustanovení § 34 zákona č. 128/2000 Sb. dává podstatný význam tomu, aby byl pozemek skutečně určený potřebám občanů. Přístupný každému bez omezení je v kontextu citované úpravy a judikatury právě ten pozemek, u nějž je to významné z hlediska života v obci (druhý znak). Nejde tedy o jakýkoliv volně přístupný pozemek. Pouhý znak volného přístupu jej mezi pozemky důležité pro život v obci (zařazené do kategorie veřejného prostranství) neřadí. Právě tato úvaha obecných soudů nalezla svůj odraz při posuzováni otázky vzniku bezdůvodného obohacení užíváním cizího pozemku na straně městské části. Ústavní soud výše uvedené obecné úvahy aprobuje a současně poznamenává, že nemůže suplovat roli obecných soudů a není jeho úkolem klást si otázky jurisprudenční či akademické týkající se aplikace podústavního práva, které stěžovatelka ani ve svých podáních obecným soudům, ani v ústavní stížnosti nevznesla. Jsou-li takové otázky ve sporu nastoleny, k jejich zodpovězení je primárně příslušný Nejvyšší soud.
28. Stěžovatelka dovozuje svůj nárok na vydání bezdůvodného obohacení mj. z toho, že v územním plánu je pozemek evidován jako veřejná zeleň. Ve své argumentaci však opomíjí, že obsah územně plánovací dokumentace není vždy pro vyhodnocení, zdali má veřejná zeleň specifický charakter (a z toho plynoucí zvláštní význam), postačující, neboť územní plán bývá často konstruován na vyšší úrovni abstrakce. S jeho obsahem proto mohou být v konkrétním případě slučitelné jak způsoby využití pozemku, které zakládají bezdůvodné obohacení obce, tak ty, při nichž obci majetkový prospěch nevzniká. V podobných situacích je proto zapotřebí zkoumat rovněž faktický charakter dotčeného pozemku.
29. Lze proto přisvědčit obecným soudům, že vedlejší účastník (městská část) v tomto případě není subjektem, který rozhoduje, jak budou jednotlivé pozemky na území hl. m. Prahy v územním plánu vedeny. Vydávání a pořízení územně plánovací dokumentace v tomto případě podléhá rozhodnutí zastupitelstva hl. m. Prahy, nikoliv rozhodnutí samotného vedlejšího účastníka. Ačkoliv ze samotného zařazení pozemku v územním plánu (zcela izolovaně) nelze povahu pozemku (veřejného prostranství) dovozovat, pro posouzení důvodnosti ústavní stížnosti bylo podstatné, že se obecné soudy i s tímto argumentem vypořádaly a plošně jej nezavrhly jako nepodstatný. Skutečnost, že vedlejší účastnice po dobu několika let pozemek udržovala, pak plynula z obsahu ujednání mezí obcí a právním předchůdcem stěžovatelky, které bylo opakovaně (automaticky) prodlužováno. V protokolu o předání pozemku pak obec jasně deklarovala, že tak již nadále (po ukončení smluvního vztahu) nečiní.
30. Jak Ústavní soud výše rekapituloval, podle obecných soudů druhý znak veřejného prostranství z pohledu veřejného práva nebyl v žalovaném období naplněn. Z výše uvedeného, jakož i soudního spisu a napadených rozhodnutí je patrné, že obecné soudy se námitkou existence zaniklé dohody zabývaly a ústavně aprobovatelným způsobem se s ní vypořádaly. Přestože žalované období na období trvání dohody navazuje, s ohledem na rozsáhlé dokazování a podrobné zdůvodnění obecnými soudy k aktuálnímu stavu nejsou jejich závěry zatížené libovůlí či překvapivostí a jsou řádně odůvodněné. Soudy se nedopustily ani neústavního odmítnutí důkazů, když přesvědčivě odůvodnily jejich nadbytečnost.
Závěr
31. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené ústavní stížnost podle § 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu zamítl. Podstata zamítnutí je stručně shrnuta v bodě 3 tohoto nálezu.
32. Takto rozhodl bez nařízení ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci (§ 44 zákona o Ústavním soudu).
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 28. července 2026
Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu
Odlišné stanovisko — Daniely Zemanové
Odlišné stanovisko soudkyně Daniely Zemanové1. Uplatňuji tímto
Odlišné stanovisko — proti výroku i odůvodnění většinového rozhodnutí.
odlišné stanovisko proti výroku i odůvodnění většinového rozhodnutí.2. V projednávané věci vyvstaly otázky spojené s povahou veřejného prostranství, zejména s jeho trváním a zánikem. Naprostá většina judikatury týkající se veřejného prostranství a jeho obecného užívání je vystavěna na věcech, v nichž se vlastník soukromého pozemku obecnému užívání svého pozemku brání. V této věci však vznikl problém na druhé straně - veřejné užívání pozemku jakožto veřejného prostranství si již nadále nepřeje obec (městská část). Argumentuje tím, že daný pozemek při plnění svých úkolů může postrádat. Vlastník pozemku naopak tvrdí, že charakter veřejného prostranství vznikl ze zákona a obec ho změnou svého postoje nemůže změnit. Na tuto zásadní otázku však v projednávané věci soudy neodpověděly, přestože to byla podstata věci a podle mého přesvědčení k tomu byly povinny. Soudy se ve svých rozhodnutích zabývaly prokazováním toho, zda se městská část a její občané bez obecného využívání daného pozemku mohou obejít. Posuzovaly tedy nezbytnou sídelní potřebu s premisou, že tato podmínka musí být splněna, aniž je tato stěžejní otázka zřejmá.
3. Ve své podstatě se jedná o velmi závažný problém - tj. zda zákonem vymezený institut veřejného prostranství zahrnuje pro svůj vznik i podmínku tzv. nutné sídelní potřeby či nikoliv. Pojem "nutná sídelní potřeba" používá odborná literatura. Nejvyšší soud ho ve své judikatuře nepoužívá. Mezi znaky veřejného prostranství v novější judikatuře zahrnuje i znak existence veřejně prospěšného účelu (viz např. 22 Cdo 1472/2020), což je však obecná kategorie určující, zda tuto vlastnost pozemek může mít, nikoliv to, zda v případě, kdy tomuto účelu může sloužit, je nezbytné, aby tomu tak bylo. To zatím soudy autoritativně vyloženo nebylo. Otázka, zda je naplnění tohoto pojmu relevantní u vzniku veřejného prostranství, vzniká v souvislosti vývojem dnes již ustálené judikatury, podle které je možné k výkladu institutu veřejného prostranství přiměřeně použít judikaturu týkající se veřejně přístupných účelových komunikací (jakožto jednoho z typu veřejných prostranství). U účelových komunikací judikatura dovodila nutnost komunikační potřeby, je však otázka, zda podobná podmínka vzniká u veřejného prostranství.
4. Judikatura Nejvyššího ani Ústavního soudu se přímo touto otázkou zatím nezabývala. Zmínky, které uvádí Nejvyšší soud ve svém vyjádření k ústavní stížnosti (bod 10 nálezu), jsou vytrženy z kontextu dvou usnesení Ústavního soudu, která jednak již z povahy věci nemohou tuto otázku autoritativně zodpovědět, ale navíc se vztahovala primárně ke znaku faktického užívání veřejností, nikoliv ke znaku sídelní potřeby. Odborná literatura tento problém popisuje (viz ČERNÍN, Karel. Veřejná prostranství, terra incognita. Právník, 2016, roč. 155, č. 10, s. 812 - 814, Obdobně HUNEŠ, Karel, MÁCHA, Aleš, RANDUSOVÁ, Eva. Veřejné prostranství a jeho platný vznik. Právní rozhledy, 2017, roč. 25, č. 10, s. 367.), jde o propracované a kvalitně odůvodněné analýzy, bez možnosti nastolené problémy autoritativně rozhodnout - to je úloha soudů. Autoři mimo jiné upozorňují na meze použití judikatury k účelovým komunikacím ve vztahu k veřejnému prostranství zejména ohledně vzniku nároku na plnění z bezdůvodného obohacení. Podstatné však je, že Nejvyšší soud se zatím otázkou nutné sídelní potřeby jakožto podkategorie podmínky existence veřejně prospěšného účelu nezabýval a jeho názor na velmi složité a důležité otázky tedy zatím neznáme.
5. Jde zejména o posouzení toho, zda veřejná prostranství lze vůbec testovat ve vztahu k nezbytné potřebě sídla. Ze zákonné definice veřejného prostranství nic takového neplyne - na rozdíl od účelových pozemních komunikací, které musí být nezbytnou komunikační spojnicí. Veřejná prostranství podle úsporné legislativní úpravy mají spíše sociální funkci, zlepšují podmínky života pro veřejnost. Není však zcela zjevné (opět na rozdíl od komunikací), že by nutně musely mít znak nezbytné společenské potřeby, tj. že by jejich veřejné využití muselo být nezbytné, nikoliv pouze možné či vhodné. Tato otázka musí být vyjasněna a zodpovězena předtím, než by soudy začaly poměřovat nezbytnou společenskou potřebu trvání veřejného prostranství proti jak vůli obce, tak omezení vlastnického práva soukromých vlastníků pozemků. Bez seriózních a podložených závěrů nelze test provést, resp. jeho výsledky vždy budou trpět zásadní vadou nepodloženosti. V tomto případě však soudy přesně toto učinily - aniž se zabývaly podstatou podmínky nezbytné sídelní potřeby, aplikovaly ji na projednávanou věc, přestože stěžovatelka srozumitelně popisovala nesprávnost a nemožnost takového postupu. Nejvyšší ani Ústavní soud se proti tomu nevymezily, naopak se k nepodloženým závěrům připojily. Vytvořily tím fikci stavu, že výše položené otázky byly již judikaturou nejvyšších soudů zodpovězeny, přestože to tak není, což považuji za vysoce nebezpečný stav!
6. Přímo k okolnostem projednávané věci uvádím následující.
7. Za zásadní v dané věci považuji to, že městská část několik let (bylo prokázáno 5 let předcházejících sporu, předchozí období soudy neřešily, ale není důvod předpokládat, že by pozemek nebyl takto využíván i v minulosti) považovala pozemek označený jako Hostivařské náměstí za veřejné prostranství - otevřeně to deklarovala, a to jak vlastníku pozemku, tak zejména veřejnosti, která ho tímto způsobem užívala. V té době byl tedy veřejně prospěšný účel využívání pozemku splněn. Městská část po několik let bez výhrad povahu veřejného prostranství Hostivařského náměstí připouštěla a plnila i své povinnosti z obecného užívání vyplývající. Její postoj se změnil po změně postoje vlastníka, který odvolal souhlas s bezplatným užíváním.
8. Právně je podstatné, že institut veřejného prostranství, který zakládá obecné užívání daného prostoru, vzniká ex lege naplněním zákonných znaků podle § 14b zákona č. 131/2000 Sb. (o hlavním městě Praze), či podle § 34 zákona č. 128/2000 Sb. (o obcích). Obecné soudy a většinový nález mezi tyto znaky zahrnuly i nutnou sídelní potřebu, přestože stěžovatelka zpochybňovala, že to lze. Soudy se však touto stěžejní otázkou nezabývaly, považovaly ji za premisu, na které vystavěly svá rozhodnutí.
9. Ve věci bylo prokázáno veřejné užívání pozemku v minulosti (nejméně v letech 2016-2021, pravděpodobně i dlouho předtím) jakožto veřejného prostranství. Jinými slovy, v tomto období pozemek bezesporu naplňoval znaky veřejného prostranství, které většinový nález uvádí pod bodem 22, veřejnost ho tímto způsobem užívala. Pokud by nutná sídelní potřeba byla součástí zákonem stanovených předpokladů vzniku veřejného prostranství, byla by do roku 2021 splněna. Tuto skutečnost obecné soudy nijak nevyvracely, ale nesprávně ji označily za irelevantní (body 8 a 9 napadeného rozhodnutí městského soudu).
10. Vzhledem k povaze institutu obecného užívání veřejného prostranství je však závěr o nedůležitosti předchozího obecného využívání pozemku jako veřejného prostranství (a tedy potvrzením splnění všech podmínek pro jeho vznik) zásadním pochybením. Pokud veřejné užívání prostranství ex-lege v minulosti vzniklo (což je zde prokázáno a nikým nebylo vyvráceno), závěr o jeho zániku je nutno založit na zjištění, zda a jakým způsobem se změnily zákonem stanovené podmínky, které byly splněny v době jeho vzniku. Považuji za pochybení, že soudy zahrnuly podmínku nutné sídelní potřeby bez opory v zákoně, judikatuře či ve vlastních úvahách mezi podmínky vzniku veřejného prostranství. Ale dalším samostatným pochybením v právní argumentaci je to, že se nezabývaly tím, že v minulosti tato podmínka musela být splněna. K závěru, že nyní není, by tedy muselo být pečlivě vyhodnoceno, co se v nutné sídelní potřebě oproti minulosti změnilo (a to tím spíše, pokud pozemek nese historické označení "náměstí", což je definice prostoru, kterou zákon používá na prvním místě příkladmého výčtu veřejných prostranství).
11. Závěry uvedené pod bodem 26, podle nichž obecné soudy zjistily, že v současnosti pozemek obyvatelům obce v tomto ohledu neslouží a aktuálně již není užíván jako veřejné prostranství, nepovažuji za podložené. Soud prvního stupně je opírá o názor, že pozemky mohou sloužit pouze určité skupině obyvatel, kteří zde bydlí, a jiné osoby nemají důvod na pozemek vstupovat. Na základě takového zjištění nelze učinit závěr, že pozemek není veřejným prostranstvím. Skutečnost, že pozemky využívají zejména obyvatelé přilehlých nemovitostí nijak nezpochybňuje jeho způsobilost být veřejným prostranstvím.
12. Obecné soudy se však zabývaly hodnocením povahy pozemku, jako kdyby nikdy veřejným prostranstvím nebyl a obec nikdy nevyjádřila souhlas s tím, že plní nutnou sídelní potřebu. Nijak nepřihlédly ani k tomu, že pozemek byl a je veřejností využíván, a zda se změnila vůle občanů prostranství využívat jako veřejné. Závěr, že městská část daný pozemek pro veřejné užívání nezbytně nepotřebuje, na kterém napadená rozhodnutí stojí, je velmi vzdálený od zákonem stanové definice veřejného prostranství.
13. Poté, kdy veřejné prostranství ze zákona vznikne, nevede ke ztrátě jeho povahy veřejného užívání odvolání souhlasu vlastníka (viz např. I. ÚS 2541/25, body 19 a 20), který s veřejným užíváním předtím souhlasil. Stejný závěr by měl logicky platit i vůči obci (městské části) - pokud je povaha veřejného užívání pozemku dána a veřejnost ho užívá, nezaniká pouhou změnou názoru obce či hodnocením, že ho obec může při plnění veřejných úkolů postrádat. Žádnou takovou podmínku zákon nestanoví. Pokud soudy zamýšlejí podmínku nutné sídelní potřeby v rámci institutu veřejného prostranství testovat, musí její přítomnost v zákonné definici dovodit stejně důkladně, jako to učinily u podmínky nutnosti souhlasu soukromého vlastníka s veřejným užíváním.
14. Stěžovatelka se v dovolání domáhala posouzení toho, jaký vliv má na povahu veřejného prostranství skutečnost, že byl (a stále je) takto užíván (bod 3 napadeného rozhodnutí Nejvyššího soudu). Jednalo se přitom nikoli o živelné, ale obcí dlouhodobě respektované a přijímané užívání ve veřejném zájmu. Na tuto otázku byl Nejvyšší soud povinen odpovědět. A pokud své závěry k dalším námitkám opíral o podmínku nutné sídelní potřeby, byl povinen uvést, proč tuto podmínku považuje za součást zákonem stanovené definice veřejného prostranství.
15. Obecné soudy i většinový nález sice konstatují, že povaha veřejného prostranství a veřejného užívání vzniká ze zákona, bez výslovné zákonné opory a jakéhokoliv odůvodnění mezi zákonem stanovené podmínky zařazují podmínku nezbytné (nikoliv možné či vhodné) sídelní potřeby. Takovou interpretaci považuji porušení práva na soudní ochranu, neboť se jedná o zjevné odchýlení se od obecně uznávaných interpretačních metod (srov. např. nález ze dne 11. 9. 2024 sp. zn. Pl. ÚS 23/24 a v něm další citovanou judikaturu). Jak shrnuje nález ze dne 27. 6. 2023 sp. zn. I. ÚS 463/23, nepřípustnou svévolí je mj. interpretace ocitající se v extrémním nesouladu s obsahem právní praxe a doktríny obecně akceptovaných výkladových metod. Z těchto důvodů měl Ústavní soud napadená rozhodnutí soudů zrušit pro porušení čl. 36 odst. 1 Listiny.
16. Pro úplnost uvádím, že můj závěr nijak nepředjímá, zda má či nemá stěžovatelka nárok na plnění z bezdůvodného obohacení. Ale jeho nepřiznání nemůže stát na obecnými soudy uvedených důvodech.
V Brně dne 28. července 2026
Daniela Zemanová