IV. ÚS 1433/11: Ustanovení opatrovníka osobě neznámého pobytu z řad zaměstnanců správního úřadu

Odůvodnění

1. Ústavní stížností podanou dne 17. 5. 2011 a doplněnou dne 8. 6. 2011 se stěžovatelka s tvrzením o porušení svých práv ústavně zaručených v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") domáhala zrušení shora označeného rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále též jen "ČTÚ"), kterým jí bylo uloženo zaplatit za poskytnuté služby elektronických komunikací částku 16 958,50 Kč s příslušenstvím.

2. Z vyžádaného správního spisu vedeného ČTÚ k č. j. 163232/2005-6371 vyplynulo, že správní řízení bylo zahájeno k návrhu obchodní společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., neboť stěžovatelka neuhradila navrhovatelce vyúčtování služeb GSM za zúčtovací období od 20. 10. 2003 do 19. 2. 2004. V návrhu byla uvedena adresa stěžovatelky v T., na kterou jí správní orgán zaslal dne 27. 12. 2005 vyrozumění o zahájení správního řízení. Poštovní zásilka se vrátila zpět s poznámkou, že adresát se odstěhoval (č. l. 3/11); podle výpisu z centrální evidence obyvatel však šlo o adresu trvalého pobytu stěžovatelky platnou od 15. 12. 1986 (č. l. 4/12). Správní orgán proto ustanovil stěžovatelce opatrovníka pro řízení, kterým se stala Z. K., zaměstnankyně ČTÚ, (č. l. 5/13) a vyrozumění o zahájení správního řízení a rozhodnutí o ustanovení opatrovníka doručil veřejnou vyhláškou ve smyslu § 25 odst. 1 a 2 správního řádu, tj. vyvěšením obou písemností v místě obvyklým po dobu 15 dnů. Po uplynutí této lhůty správní orgán ústavní stížností napadeným rozhodnutím návrhu vyhověl a zavázal stěžovatelku povinností uhradit společnosti T-Mobile částku ve výši 16 958,50 Kč s příslušenstvím a náklady řízení ve výši 679 Kč. Rozhodnutí doručené opatrovníkovi dne 8. 2. 2006 nabylo právní moci dne 28. 2. 2006.

3. V ústavní stížnosti stěžovatelka vyjádřila nesouhlas s postupem ČTÚ, tvrdila, že není zřejmé, na jakou adresu jí úřad zaslal oznámení o zahájení správního řízení a jakým způsobem a zda vůbec zjišťoval její pobyt. Uvedla, že byla a je hlášena k trvalému pobytu na adrese v T., což je rodinný dům ve vlastnictví I. a M. K., v domě navíc bydlel a bydlí bratr stěžovatelky M. K. ml. Stěžovatelka namítla, že pokud se ČTÚ spokojil se závěrem, že je neznámého pobytu, mohl jí ustanovit opatrovníka z okruhu jejích rodinných příslušníků, a nikoliv svého zaměstnance, který navíc svoji funkci vykonával pouze formálně. Na podporu své argumentace stěžovatelka odkázala na právní závěry nálezové judikatury Ústavního soudu zabývající se totožnou problematikou. K věci samé uvedla, že si není vědoma existence dluhu, který by měla vůči společnosti T-Mobile Czech Republic, a. s., a ani nebyla vyrozuměna o postoupení pohledávky společnosti EOS KSI Česká republika, s. r. o., která ji nyní vymáhá.

4. S ústavní stížností stěžovatelka spojila návrh na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, kterému Ústavní soud podle § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyhověl a usnesením ze dne 21. 7. 2011 č. j. IV. ÚS 1433/11-23 vykonatelnost napadeného rozhodnutí ČTÚ odložil do rozhodnutí o ústavní stížnosti.

5. Český telekomunikační úřad ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 13. 6. 2011 navrhl, aby ústavní stížnost byla zamítnuta. Uvedl, že stěžovatelka byla vyrozuměna o zahájení správního řízení na adrese uvedené v návrhu, která byla totožná s adresou na účastnické smlouvě (T.). Zásilka byla vrácena zpět s informací doručovací pošty, že adresát je na uvedené adrese neznámý. ČTÚ ověřil adresu stěžovatelky v centrální evidenci obyvatel, jinou adresu však nezjistil, a proto v souladu s podmínkami stanovenými v § 16 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ustanovil stěžovatelce opatrovníka. Účastník řízení zdůraznil, že jeho postup v řízení nebyl pouze formální, ale v mezích svých možností se pokoušel zjistit, kde se stěžovatelka zdržuje. K výběru a ustanovení opatrovníka uvedl, že z dostupných informací neměl možnost zjistit rodinné příslušníky stěžovatelky, a odmítl, že by ustanovení opatrovníka z řad zaměstnanců bylo v rozporu s požadavky správního řádu platného v době rozhodování. Skutečnost, že opatrovník nepodal opravný prostředek, podle účastníka řízení neznamenala, že by řádně neplnil svoji funkci; pokud opatrovník považoval vydané správní rozhodnutí za správné, bylo by kontraproduktivní podávat opravný prostředek; ze správního spisu je navíc zřejmé, že důvody pro podání věcných nebo procesních námitek nebyly dány. Účastník řízení připomněl, že správní řízení nebylo vedeno z moci úřední, kdy by se dal teoreticky presumovat konflikt zájmů, ale šlo o soukromoprávní spor stěžovatelky s poskytovatelem služeb elektronických zařízení.

6. Vedlejší účastník v podání ze dne 12. 10. 2011 prohlásil, že se k věcné stránce případu nebude vyjadřovat.

7. V replice ze dne 26. 10. 2011 stěžovatelka setrvala na své argumentaci obsažené v ústavní stížnosti a zopakovala, že role opatrovníka-zaměstnance ČTÚ ve správním řízení byla pouze formální, z čehož vyplývá, že se jí nemohlo dostat a také nedostalo spravedlivého procesu. Upozornila na nálezovou judikaturu Ústavního soudu, podle které opatrovník-zaměstnanec není schopen dobře a účinně hájit zájmy zastupovaného, a na ustanovení § 32 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ukládající správnímu orgánu povinnost ustanovit opatrovníkem osobou vhodnou, což dle stěžovatelky nemůže být zaměstnanec úřadu, který vede správní řízení.

8. Podle § 44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, přičemž Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.

9. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti ústavní stížnosti, zejména zkoumal, zda byla ústavní stížnost podána včas a zda je přípustná.

10. Podle ustanovení § 72 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je ústavní stížnost oprávněna podat fyzická osoba ve lhůtě 60 dnů od doručení rozhodnutí o posledním procesním prostředku, který zákon stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení.

11. Tvrzení stěžovatelky, že se o napadeném rozhodnutí ČTÚ dověděla až v souvislosti s exekucí vedenou na její majetek, kdy při návštěvě pobočky Komerční banky, a. s., v Otrokovicích dne 11. 5. 2011 zjistila, že její bankovní účet byl obstaven, Ústavní soud ověřil ze spisu Okresního soudu ve Zlíně sp. zn. 23 EXE 689/2011. Z jeho obsahu je patrno, že k návrhu obchodní společnosti EOS KSI Česká republika, s. r. o., oprávněné na základě smlouvy o postoupení pohledávek, soud usnesením ze dne 21. 3. 2011 č. j. 23 EXE 689/2011-19 nařídil exekuci na majetek stěžovatelky k vymožení povinnosti uložené jí označeným rozhodnutím ČTÚ a provedením exekuce pověřil soudního exekutora JUDr. T. V.. Ten exekučním příkazem ze dne 28. 4. 2011 č. j. 103 Ex 08807/11-12 rozhodl o provedení exekuce přikázáním pohledávky z účtu stěžovatelky u příslušné pobočky Komerční banky. Při doručování písemností soudu a soudního exekutora nebyla stěžovatelka na adrese v T. zastižena a tyto písemnosti byly doručeny v souladu s ustanovením § 49 odst. 4 o. s. ř. (vyvěšením od 19. 5. 2011 do 20. 6. 2011, č. l. 52). Podle plné moci a úředního záznamu založených v exekučním spisu stěžovatelka zmocnila dne 12. 5. 2011 k zastupování v exekučním řízení advokáta, jehož zmocněnec následující den nahlédl do předmětného spisu za účelem identifikace exekučního titulu a seznámení se s jeho obsahem (č. l. 22 a 23).

12. Ústavní soud tak vzal za prokázané (a nikým nezpochybněné) tvrzení stěžovatelky, že se o existenci napadeného rozhodnutí dověděla poprvé dne 13. 5. 2011, přičemž tento den byl rozhodný pro určení počátku běhu šedesátidenní lhůty k podání ústavní stížnosti. Byla-li tedy ústavní stížnost podána dne 17. 5. 2011, je nepochybné, že byla podána včas.

13. K otázce přípustnosti ústavní stížnosti Ústavní soud již dříve zaujal stanovisko, že je-li podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci postupoval správně, když a jak stěžovateli ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovateli nikdy doručeno, a nemohl tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně svých práv, je taková ústavní stížnost přípustná [srov. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)].

14. Po přezkoumání postupu ČTÚ v řízení, z něhož vzešlo napadené rozhodnutí, Ústavní soud dospěl k závěru o důvodnosti ústavní stížnosti, vycházeje přitom z dále uvedených úvah týkajících se ustavování opatrovníka pro řízení.

15. Rozhodováním orgánů veřejné moci o ustanovení opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám, se Ústavní soud zabýval opakovaně, ustáleně přitom vycházeje z právních názorů vyslovených ve vztahu k pravomoci obecných soudů při výkladu a aplikaci příslušných ustanovení občanského soudního řádu (§ 29 odst. 3 o. s. ř.), plně dopadajících v tomto směru i na pravomoc správního orgánu [§ 16 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., resp. § 32 odst. 2 písm. d) zákona č. 500/2004 Sb.]. Pro orgány veřejné moci bez rozdílu platí, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení věci, ale nepřítomnému účastníkovi je třeba zajistit ochranu jeho zájmů a základních práv. V zájmu dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení podle čl. 37 odst. 2 Listiny Ústavní soud klade důraz na aktivní přístup soudu či správního orgánu při zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení a za zásadně nevhodné považuje, je-li opatrovník ustanoven z řad osob podřízených orgánu veřejné moci, který vede řízení [srov. nález sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171), nález sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555), nález sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), nález sp. zn. IV. ÚS 2992/08 ze dne 19. 5. 2010 (N 109/57 SbNU 397), dostupné rovněž v elektronické podobě na http://nalus.usoud.cz].

16. V projednávané věci byla stěžovatelka vyrozuměna o zahájení správního řízení obesláním na adresu v T., která byla (a je) zároveň adresou jejího trvalého pobytu. ČTÚ tuto adresu ověřil dotazem v centrální evidenci obyvatel, tutéž adresu stěžovatelka uvedla ve smlouvě s poskytovatelem elektronických komunikací. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka v ústavní stížnosti neuvedla žádné argumenty, ze kterých by bylo zřejmé, zda se v době doručování předmětné poštovní zásilky v místě trvalého bydliště zdržovala, či zda se skutečně odstěhovala (jak vyplývá z poznámky poštovní doručovatelky na doručované zásilce), resp. se dlouhodobě zdržovala na jiné (a jaké) adrese, případně že požádala doručovací poštu o dosílání zásilek na jinou adresu, dospěl Ústavní soud k závěru, že za takové situace nelze ČTÚ vytknout formální přístup při zjišťování stěžovatelčina pobytu.

17. Právní úprava doručování vychází ze zásady, že každý adresát je odpovědný za existenci reálné adresy, na které je povinen si zajistit přijímání písemností. Přestože správní řád z roku 1967 neobsahoval tak podrobná pravidla pro doručování fyzickým osobám jako nyní platná právní úprava, i tehdy platilo, že nebylo-li možné písemnost uložit (za situace, kdy adresát nebyl zastižen, ačkoliv se v místě doručení zdržoval), bylo možné doručit písemnost osobě neznámého pobytu veřejnou vyhláškou, jak se také v projednávané věci stalo.

18. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny, jehož porušení stěžovatelka namítla, se každý může domáhat stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Toto právo však není samoúčelné a Ústavní soud považuje za opodstatněné žádat od účastníka řízení, který se domáhá ochrany svých procesních práv na ústavní úrovni, aby osvědčil, že se o ni sám snažil, resp. sám vyvinul očekávatelné úsilí směřující k účinnému hájení svých práv. Nic takového však stěžovatelka v ústavní stížnosti ani netvrdila. Tyto skutkové okolnosti proto výrazně odlišují její věc od případů, na které v ústavní stížnosti poukázala (poznámka pod čarou č. 1).

19. Jinak je tomu však při ustanovení opatrovníka pro řízení, je-li jím osoba podřízená orgánu, který vede řízení. Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí označil takové řešení za zásadně nevhodné s ohledem na možný konflikt mezi povinnostmi opatrovníka-zaměstnance vůči zaměstnavateli na straně jedné a vůči účastníkovi řízení na straně druhé. Uvedl, že funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájil zájmy nepřítomného a vedl za něho celý spor tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce. Z hlediska dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení tak Ústavní soud odmítá, aby orgány veřejné moci hledaly opatrovníky v řadách svých zaměstnanců, byť by jejich odborná erudice byla nezpochybnitelná [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 2992/08 (viz výše) a řada dalších].

20. Při výběru osoby opatrovníka klade Ústavní soud důraz na to, aby to byla osoba, která je schopna skutečně reprezentovat zájmy účastníka. Ve své rozhodovací praxi doporučil, aby taková osoba byla hledána především v okruhu osob blízkých osobě zastupovaného (poznámka pod čarou č. 2), nicméně v této souvislosti je třeba zdůraznit, že nejde o limitující pokyn Ústavního soudu, neboť pátrání po osobě blízké se může jevit jako výrazně neefektivní, zvláště nemá-li orgán veřejné moci povědomí o její existenci např. z předchozí úřední činnosti, ze spisové dokumentace či z jiných dostupných informačních zdrojů. Za takové situace je na orgánu veřejné moci, aby pečlivě uvážil okruh osob, ze kterých vybere a ustanoví účastníku řízení opatrovníka, dbaje přitom na vyloučení kolize jeho zájmů se zastupovaným. Zaměstnanec správního úřadu, byť jakkoliv erudovaný, nemůže z povahy věci účinně bránit práva účastníka, s nímž je tímto orgánem státní moci vedeno správní řízení, a proto jeho ustanovení opatrovníkem představuje porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny.

21. V dalším řízení má ČTÚ prostor pro nové opětovné posouzení podmínek pro ustanovení opatrovníka pro řízení ve světle právních závěrů v nálezové judikatuře Ústavního soudu vyslovených. Jeho případný budoucí (aktuální situací podmíněný) výběr okruhu osob, ze kterých by měl být opatrovník vybrán a ustanoven (samozřejmě s výjimkou zaměstnanců ČTÚ) závisí na posouzení všech okolností případu a Ústavní soud ho svým nálezem nikterak nepředjímá.

22. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle § 82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyhověl a napadené rozhodnutí podle § 82 odst. 3 písm. a) téhož zákona zrušil.

------------------- 1) Nález sp. zn. II. ÚS 2966/09 ze dne 23. 2. 2010 (N 34/56 SbNU 383), nález sp. zn. I. ÚS 3267/07 ze dne 9. 6. 2008 (N 106/49 SbNU 555), nález sp. zn. II. ÚS 1090/07 ze dne 7. 8. 2007 (N 124/46 SbNU 171)

2) Nález sp. zn. I. ÚS 559/2000 ze dne 25. 9. 2002 (N 111/27 SbNU 233)

Odůvodnění

I. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu osobně dne 17. 5. 2011a doplněným dne 8. 6. 2011 se E. M. (dále jen "stěžovatelka"") domáhala, aby Ústavní soud nálezem konstatoval, že v záhlaví uvedeným rozhodnutím, vydaným ve věci sporu o plnění povinnosti k peněžitému plnění za poskytnutou službu elektronických komunikací, bylo porušeno základní právo na spravedlivý proces dle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, a toto rozhodnutí zrušil. V ústavní stížnosti stěžovatelka požádala o odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu ze dne 8. 2. 2006 čj. 163232/2005-6371. V odůvodnění mj. uvedla, že již bylo vydáno usnesení o nařízení exekuce a soudním exekutorem jí byl obstaven bankovní účet, což pro ni znamená citelné omezení. Odložení vykonatelnosti nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem; naopak jeho výkon by pro ni znamenal újmu mnohem větší, než jaká může vzniknout osobě oprávněné.

II. Ústavní soud předesílá, že podání Ústavnímu soudu zásadně není spojeno se suspenzivním účinkem a že rozhodnutí, jímž Ústavní soud (zcela výjimečně) vykonatelnost ústavní stížností napadeného rozhodnutí odloží, je vázáno na striktní splnění podmínek zakotvených v ustanovení § 79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"); toto ustanovení je přitom nezbytné vykládat restriktivně, neboť pokud by Ústavní soud svým benevolentním přístupem odklad vykonatelnosti pravidelně "povoloval", dostával by se do pozice nikoliv soudního orgánu ochrany ústavnosti, nýbrž do pozice přezkumné instance v rámci soustavy obecných soudů, kteréžto postavení - jak Ústavní soud mnohokrát judikoval - mu nepřísluší. Navíc každé odložení vykonatelnosti již pravomocně ukončené věci dotýká se nejen té strany sporu, v jejíž prospěch je rozhodnutí co do své vykonatelnosti suspendováno, ale také strany druhé, která - vzdor právní moci stěžovaného rozhodnutí - nemůže se svých práv v důsledku této suspenze domoci. Přesto v dané věci dospěl Ústavní soud k závěru, že odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí, je podle ustanovení § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu výjimečně možné. Podle ustanovení § 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může být vykonatelnost ústavní stížnosti napadeného rozhodnutí odložena, jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem a jestliže by výkon rozhodnutí nebo uskutečnění oprávnění, přiznaného rozhodnutím třetí osobě, znamenal pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká při odložení vykonatelnosti může vzniknout jiným osobám.

Je nepochybné, že žádný důležitý veřejný zájem na tom, aby rozhodnutí bylo vykonáno, neexistuje; v dané věci jde o ryze soukromoprávní spor dvou stran civilního řízení.

Z okolností, které se z napadeného rozhodnutí a ústavní stížnosti podávají, dovozuje Ústavní soud, že výkon rozhodnutí přiznaného ve prospěch T-Mobile Czech Republic, a. s., se sídlem v [adresa] (dále jen "vedlejší účastník"), znamenal by pro stěžovatelku nepoměrně větší újmu, než jaká odložením vykonatelnosti vzniká oprávněnému vedlejšímu účastníku. Jinak řečeno má Ústavní soud za to, že po vedlejším účastníku lze spravedlivě požadovat, aby po dobu řízení před Ústavním soudem strpěl to, že napadené rozhodnutí nebude vykonáno.

Nadto Ústavní soud vzal v úvahu i stěží vysvětlitelnou v rozporu s ustanovením § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu jsoucí nespolupráci Okresního soudu ve Zlíně s Ústavním soudem. Tento soud byl přípisem Ústavního soudu již dne 24. 5. 2011 žádán o obratné zapůjčení spisu 23 EXE 689/2011; po telefonické urgenci 28. 6. 2011 bylo přislíbeno jeho zaslání, po další telefonické urgenci (19. 7. 2011) sdělil Okresní soud ve Zlíně, že "v současné době je účastníkům v této věci rozesíláno usnesení o zamítnutí návrhu povinného na odklad provedení exekuce a proto spis bude zapůjčen cca ve lhůtě 3 týdnů." Ústavní soud považuje uvedený postup okresního soudu spočívající ve zjevném ignorování požadavku Ústavního soudu za rozporný s úsilím nalézat cestou soudních postupů a rozhodnutí spravedlnost a právo.

Odkladem vykonatelnosti uvedeného výroku rozhodnutí odvolacího soudu nikterak Ústavní soud nepředjímá meritorní rozhodnutí o podané ústavní stížnosti. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 21. července 2011

Michaela Židlická, v. r. předsedkyně senátu Ústavního soudu