Ústavní soud rozhodl v plénu složeném z předsedy Pavla Rychetského a soudců Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Pavla Šámala, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně zpravodajka), Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, za kterou jednal senátor Ing. Ivo Valenta, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, sídlem Řehenice 10, Pyšely, na zrušení části bodu II./3. usnesení vlády ze dne 30. září 2020 č. 958, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 392/2020 Sb., části bodu II./3. usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 995, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 399/2020 Sb., části bodu I./1. písm. a) usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 996, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 400/2020 Sb., a části I./1. písm. a) usnesení vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 407/2020 Sb., za účasti vlády, jako účastníka řízení, takto:
Výrok
Řízení o návrhu na zrušení bodu II./3. ve slovech "nejvýše však 100 osob" a ve slovech "v průběhu bohoslužby se nezpívá" usnesení vlády ze dne 30. září 2020 č. 958, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 392/2020 Sb., bodu II./3. ve slovech "nejvýše však 100 osob" a ve slovech "v průběhu bohoslužby se nezpívá" usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 995, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 399/2020 Sb., bodu I./1. písm. a) ve slovech "bohoslužby a jiné náboženské obřady" usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 996, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 400/2020 Sb., a bodu I./1. písm. a) ve slovech "bohoslužby a jiné náboženské obřady" usnesení vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 407/2020 Sb., se zastavuje.
Odůvodnění
Předmět řízení
1. Ústavnímu soudu byl dne 8. 10. 2020 doručen návrh skupiny 13 senátorů (dále jen "navrhovatelka"), za kterou jednal senátor Ing. Ivo Valenta, na zrušení části bodu II./3, usnesení vlády ze dne 30. září 2020 č. 958, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 392/2020 Sb. Podle návrhu je napadené usnesení v rozporu s § 5 a § 6 zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), i s čl. 16 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 9 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Podle navrhovatelky by návrh měl být projednán přednostně ve smyslu § 39 zákona o Ústavním soudu.
2. Dne 18. 10. 2020 bylo Ústavnímu soudu doručeno doplnění návrhu, podle něhož by měla být zrušena i část bodu II./3. usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 995, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 399/2020 Sb., část bodu I./1. písm. a) usnesení vlády ze dne 8. října 2020 č. 996, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 400/2020 Sb., a část I./1. písm. a) usnesení vlády ze dne 12. října 2020 č. 1021, o přijetí krizového opatření, vyhlášeného pod č. 407/2020 Sb., a to s ohledem na jejich materiální totožnost či podobnost s původně napadeným krizovým opatřením.
Napadené akty a účinná právní úprava
3. Usnesením vlády ze dne 30. září 2020 č. 957, vyhlášeným pod č. 391/2020 Sb., byl na území České republiky "na dobu od 00:00 hodin dne 5. října 2020 na dobu 30 dnů" vyhlášen nouzový stav. Usnesením vlády ze dne 30. října č. 1108, vyhlášeným pod č. 439/2020 Sb., byl nouzový stav prodloužen do 20. listopadu 2020. Usnesením vlády ze dne 20. listopadu 2020 č. 1195, vyhlášeným pod č. 471/2020 Sb., byl nouzový stav prodloužen do 12. prosince 2020. Usnesením vlády č. 958 vláda ve smyslu § 5 a § 6 krizového zákona přijala krizové opatření "s účinností ode dne 5. října 2020 od 00:00 hod. do dne 18. října 2020 do 23:59 hod", kterým mimo jiné omezila "účast na bohoslužbě tak, že se jí účastní nejvýše tolik osob, kolik je míst k sezení, nejvýše však 100 osob, a osoby, které se bohoslužby účastní, se převážně zdržují na místě k sezení, a to s výjimkou osob vedoucích bohoslužbu a jejich pomocníků, a v průběhu bohoslužby se nezpívá".
4. Usnesením vlády č. 995 bylo "s účinností ode dne 9. října 2020 od 00:00 hod. do dne 11. října 2020 do 23:59 hod." přijato krizové opatření, kterým bylo usnesení vlády č. 958 zrušeno, které však obsahovalo totožné omezení účasti a průběhu bohoslužeb. Usnesením vlády č. 996 bylo "s účinností ode dne 12. října 2020 od 00:00 hod. do dne 25. října 2020 do 23:59 hod." přijato krizové opatření, kterým mimo jiné byly zakázány hromadné akce konané v počtu vyšším než 10 osob ve vnitřních prostorech staveb a v počtu vyšším než 20 osob ve vnějších prostorech, přičemž se tento zákaz výslovně vztahuje i na "bohoslužby a jiné náboženské obřady, slavnosti, taneční akce, spolkové akce, sportovní akce, přehlídky a ochutnávky". Zároveň byl zakázán společný zpěv více než 5 osob ve vnitřních prostorech staveb s výjimkou bydliště a mateřských škol. Usnesením vlády č. 1021 bylo "s účinností ode dne 14. října 2020 od 00:00 hod. do dne 3. listopadu 2020 do 23:59 hod." přijato krizové opatření, kterým bylo zrušeno usnesení vlády č. 996 a kterým mimo jiné byly zakázány hromadné akce konané v počtu vyšším než 6 osob, přičemž se tento zákaz výslovně vztahuje i na "bohoslužby a jiné náboženské obřady, slavnosti, taneční akce, spolkové akce, sportovní akce, přehlídky a ochutnávky". Zároveň byl uvedeným krizovým opatřením zakázán společný zpěv více než 5 osob ve vnitřních prostorech staveb s výjimkou bydliště a mateřských škol.
5. Posledně uvedené usnesení vlády, které je zároveň posledním usnesením, jehož zrušení bylo v tomto řízení Ústavnímu soudu navrženo, bylo zrušeno usnesením vlády ze dne 21. října 2020 č. 1078, vyhlášeným pod č. 424/2020 Sb., které bylo přijato "s účinností ode dne 22. října 2020 od 06:00 hod. do dne 3. listopadu 2020 do 23:59 hod." a které již bylo také zrušeno (usnesením vlády ze dne 26. října 2020 č. 1102, vyhlášeným pod č. 431/2020 Sb.). K 8. prosinci 2020 je účinné v tomto řízení nenapadené usnesení vlády ze dne 30. listopadu 2020 č. 1262, o přijetí krizového opatření, vyhlášené pod č. 498/2020 Sb. Jím se omezují "shromáždění" pořádaná církví nebo náboženskou společností v kostele nebo v jiné místnosti určené pro náboženské obřady tak, že se jich "nesmí účastnit více účastníků, než odpovídá obsazenosti nejvýše 30 % míst k sezení, přičemž účastníci, s výjimkou osob vedoucích nebo zajišťujících obřad, po většinu času sedí na sedadlech, dodržují, s výjimkou členů domácnosti, minimální rozestupy 2 metry mezi účastníky sedícími v jedné řadě sedadel, před vstupem do vnitřního prostoru si dezinfikují ruce, nedochází k podávání ruky při pozdravení pokoje a v rámci shromáždění nedochází k hromadnému zpěvu". Současně se jím zakazuje (s určitými výjimkami) "společný zpěv více než 10 osob ve vnitřních prostorech staveb".
Průběh řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud zaslal posuzovaný návrh vládě jako účastníkovi řízení a Veřejnému ochránci práv jakožto orgánu, který je oprávněn vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.
7. Veřejný ochránce práv vyrozuměl Ústavní soud o tom, že do řízení nevstupuje.
8. Vláda navrhla řízení zastavit z důvodu, že napadená usnesení již nejsou účinná. Vyslovila dále názor, že navrhovatelka není aktivně legitimována k podání návrhu, neboť ústavní přezkum krizových opatření by měl podléhat stejnému režimu jako přezkum zákonů, v kterémžto případě je podle § 64 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu pro podání návrhu potřeba nejméně 17 senátorů. Vláda také předložila důvody, pro které shledává napadené akty ústavně konformními.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
9. Ústavní soud se již opakovaně zabýval otázkou, zda usnesení vlády o přijetí krizových opatření představuje akt způsobilý být předmětem řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu podle § 64 a násl. zákona o Ústavním soudu. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 20/20 ze dne 16. 6. 2020 k tomu uvedl, že rozhodnutí vlády o krizovém opatření, kterými je zasahováno do základních práv a svobod přímo, nebo která pro takovýto zásah prostřednictvím individuálního správního aktu vytvářejí právní základ, mohou mít různou podobu a obsah, pročež je nelze souhrnně podřadit pod jedinou kategorii právních aktů. Z hlediska řízení před Ústavním soudem mohou být v závislosti na svém obsahu přezkoumatelná buď jako právní předpis, nebo jako rozhodnutí či jiný zásah orgánu veřejné moci. Ústavní soud musí tuto povahu krizového opatření posoudit v každém jednotlivém případě podle jeho obsahu.
10. Napadená usnesení představují v napadených částech obecnou regulaci upravující svůj předmět a subjekty definičními znaky a vztahující se na celé území České republiky a na neomezený počet subjektů. Jde tedy o právní předpis, který lze napadnout v řízení o abstraktní kontrole norem. Navrhovatelka a vláda prezentovaly odlišné názory stran toho, zda při přezkumu rozhodnutí o krizovém opatření Ústavní soud vykonává svou pravomoc dle čl. 87 odst. 1 písm. a), nebo dle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Tato skutečnost přitom může mít význam z hlediska aktivní legitimace k podání návrhu na zrušení těchto aktů. Tuto otázku však nebylo potřeba nyní definitivně zodpovědět.
11. Projednání návrhu, bez ohledu na aktivní legitimaci navrhovatelky, totiž brání, že napadená usnesení již pozbyla platnosti ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu (viz podrobněji body 4 a 5 tohoto usnesení); to platí i pro usnesení č. 995 jako termínovanou právní normu (srov. např. usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 39/04 ze dne 26. 4. 2005). Podle citovaného ustanovení se přitom řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů zastaví, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbudou platnosti před skončením řízení před Ústavním soudem.
12. Navrhovatelka si byla tohoto rizika vědoma, proto Ústavnímu soudu navrhla, aby "v řízení, založeném tímto návrhem, pokračoval i přesto, že tímto návrhem napadené krizové opatření vlády bude nahrazeno jiným vládním krizovým opatřením či dotčená část již přestane být předmětem vládních zásahů a omezení". Zastavení řízení nicméně plyne nejen z § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, kterým je dle čl. 88 odst. 2 Ústavy vázán, nýbrž i z čl. 87 odst. 1 Ústavy, který ve vztahu k právním předpisům omezuje pravomoc Ústavního soudu na rozhodování toliko o jejich "zrušení". Meritorní rozhodnutí o návrhu by nadto v těchto případech bylo v rozporu i vůbec s podstatou abstraktní kontroly norem, neboť cíle, který navrhovatelé podáním návrhu obvykle sledují, tedy zrušení (či jiný způsob pozbytí platnosti ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu) určité normy, již bylo dosaženo.
13. Tak je tomu i v nynější věci, v níž navrhovatelka původně napadla krizové opatření, které nejenže stanovovalo oproti současnosti odlišná pravidla, ale bylo i vydáno za jiných skutkových okolností. To platí i pro doplněním návrhu napadená opatření, z nichž některá navíc např. ani nerozlišovala mezi "slavnostmi, tanečními akcemi, spolkovými akcemi, sportovními akcemi, přehlídkami a ochutnávkami" na straně jedné a bohoslužbami jako čl. 16 odst. 1 Listiny výslovně zaručeného způsobu projevování víry na straně druhé. Ve srovnání s v doplnění návrhu napadenými částmi krizových opatření má účast na bohoslužbách dle nyní účinného krizového opatření č. 1262 odlišný režim, neboť se v něm již - do jisté míry - bere v úvahu speciální, ústavním pořádkem výslovně chráněné postavení bohoslužeb a náboženských obřadů, jejichž návštěva podléhá samostatným, oproti některým jiným aktivitám v určitých ohledech méně striktním pravidlům (změn doznalo i omezení zpěvu, který oproti prvně napadenému opatření č. 958 není při bohoslužbách zakázán zcela, nýbrž je zapovězen zpěv "hromadný"). Jinými slovy, v České republice již platí jiná pravidla, než která navrhovatelka požadovala zrušit. V rámci abstraktní kontroly by nemohlo být dosaženo ničeho více.
14. Jiná situace panuje u konkrétní kontroly norem, u níž byla pravomoc Ústavního soudu přezkoumat ústavnost i zrušených předpisů dovozena z čl. 95 odst. 2 Ústavy a jejímž smyslem je umožnit soudu neaplikovat v konkrétní kauze neústavní normu. Ústavnímu soudu nic nebrání, aby v takových případech ve věci meritorně rozhodl, i kdyby byl napadený předpis již zrušen. Zrušená krizová opatření se tedy nestávají vůči ústavnímu přezkumu imunní. Stejně tak se imunními nestávají individuální zásahy do základních práv na jejich základě učiněné.
15. Navzdory poměrně krátké "životnosti" v současnosti přijímaných krizových opatření ovšem pochopitelně není vyloučen ani jejich abstraktní přezkum. Dojde-li ale v průběhu řízení před Ústavním soudem ke zrušení napadeného krizového opatření, závisí procesní postup Ústavního soudu i na aktivitě navrhovatele. Bude-li totiž obsahově totožná či obdobná norma vtělena do nového krizového opatření, v zásadě navrhovateli nic nebrání, aby svůj návrh patřičně doplnil a umožnil tím Ústavnímu soudu v rámci stejného řízení toto (nové) opatření přezkoumat (srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002). Ústavní soud ovšem nemůže sám návrh dotvářet a domýšlet, zda a na podkladě jaké argumentace navrhovatel shledává i nově účinnou úpravu neústavní a zda požaduje její zrušení.
16. Za dané situace tak Ústavní soud pouze zdůrazňuje, že právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru buď sám nebo společně s jinými, soukromě nebo veřejně, bohoslužbou, vyučováním, náboženskými úkony nebo zachováváním obřadu je garantováno čl. 16 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Jde tedy o svébytné, ústavním pořádkem výslovně zaručené právo odlišné od práva shromažďovacího. Výkon tohoto práva pak sice lze v souladu s čl. 16 odst. 4 Listiny omezit mimo jiné za účelem ochrany zdraví, ovšem toliko v míře nezbytné a při respektování zásady přiměřenosti. Při posuzování, zda byly tyto požadavky dodrženy, pak může jako relevantní vodítko sloužit i srovnání s mírou omezení jiných, sekulárních aktivit (srov. rozhodnutí francouzské Státní rady č. 44036 ze dne 18. 5. 2020 a č. 446930, 446941, 446968, 446975 ze dne 29. 11. 2020 či rozhodnutí o předběžném opatření Nejvyššího soudu Spojených států amerických ve věci Roman Catholic Diocese of Brooklyn, New York v. Andrew M. Cuomo, Governor of New York, č. 20A87, ze dne 25. 11. 2020).
Závěr
17. Z uvedených důvodů Ústavní soud podle § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu řízení zastavil.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. prosince 2020
Pavel Rychetský v. r. předseda Ústavního soudu
Odlišné stanovisko — Vojtěcha Šimíčka k odůvodnění usnesení
Odlišné stanovisko Vojtěcha Šimíčka k odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/201. Hlasoval jsem pro výrok tohoto usnesení, nesouhlasím však s částí jeho odůvodnění. Proto uplatňuji podle ustanovení § 14 zákona o Ústavním soudu
Odlišné stanovisko — Pavla Šámala k výroku a odůvodnění usnesení
Odlišné stanovisko soudce Pavla Šámala k výroku a odůvodnění usnesení sp. zn. Pl. ÚS 102/201. Nesouhlasím s většinou pléna, že řízení o návrhu na částečné zrušení všech usnesení vlády o přijetí všech krizových opatření bylo v celém rozsahu zastaveno. Proto podle § 14 zákona o Ústavním soudu uplatňuji
Odlišné stanovisko — odkazuji.
odlišné stanovisko odkazuji.10. Dodávám, že primárním důvodem je samotná skutečnost, že krizová opatření nevydává zákonodárný orgán, ale vrcholný orgán moci výkonné. Ani za nouzového stavu Parlament není zbaven svých zákonodárných pravomocí; není to tak, že je na vládu za nouzového stavu tato pravomoc přenesena. Byť lze souhlasit s tím, že krizová opatření vlády ve svém důsledku do ústavně zaručených práv zasahují, za stanovení jejich mezí podle čl. 4 odst. 2 Listiny nadále považuji ústavní zákon o bezpečnosti České republiky a krizový zákon, ve spojení s vyhlášením nouzového stavu, jenž kontrole komory Parlamentu podléhá. Nedomnívám se, že výhradou zákona lze ospravedlnit rozšiřování pojmu zákon i na akt moci výkonné, byť vydávaný ve značně specifické situaci (a contrario
Odlišné stanovisko — Jana Filipa k usnesení
odlišné stanovisko soudce Jana Filipa k usnesení sp. zn. Pl. ÚS 11/20 ze dne 12. 5. 2020). Důsledkem takového výkladu je totiž zúžení počtu aktivně legitimovaných subjektů k podání návrhu na jejich přezkum. Vznikla by tak paradoxní situace, kdy na jedné straně "chráníme" ústavně zaručená práva tím, že hledíme na krizová opatření vlády jako na zákon, na druhou stranu fakticky omezujeme možnosti, jak případné excesy napravit. Proto i počet senátorů v nyní posuzované věci považuji za dostačující (srov. § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).11. K samotnému obsahu napadených aktů, resp. usnesení č. 995, považuji za nutné zdůraznit, že uvedené usnesení vlády v bodě II/3 omezuje účast na bohoslužbách tak, že se "účastní nejvýše tolik osob, kolik je míst k sezení, nejvýše však 100 osob,..., a v průběhu bohoslužby se nezpívá" (zpěv je vyloučen). Přitom divadelní, filmová a jiná umělecká představení, při kterých se převážně nezpívá (zpěv tedy není úplně vyloučen), jsou podle téhož usnesení vlády povolena až do přítomnosti 500 diváků, resp. účastníků s tím, že musí být dodržena vzdálenost 2 metry mezi účastníky a účinkujícími osobami (např. herci, hudebníci), případně musí být účinkující osoby od účastníků odděleny nepropustnou zábranou bránící šíření kapének (např. plexisklo). Rovněž sportovní akce v rámci soutěží organizovaných sportovními svazy jsou tímto usnesením omezeny počtem 130 účastnících se osob, další omezení u nich stanoveno není; stejné omezení se vztahuje i na přípravu sportovců pro sportovní akce v rámci soutěží organizovaných sportovními svazy.
12. Mám za to, že uvedený akt je v rozporu s právem každého svobodně projevovat své náboženství nebo víru zaručeným čl. 16 odst. 1 Listiny. Právo svobodně projevovat své náboženství nebo víru není zaprvé ani ve výčtu § 5 krizového zákona, a proto pro zásah do něj vláda nemá zákonný podklad. Napadené akty přitom považuji za zásah do uvedeného práva. Nelze zde ospravedlnit, že jsou bohoslužby omezeny z důvodu, že se na nich shromažďují osoby na jednom místě. Přitom obdobná shromáždění, jejichž účel není jako v případě bohoslužeb přímo chráněn na úrovni ústavního pořádku, jsou bez jakéhokoli rozumného či přinejmenším srozumitelného odůvodnění omezena v nižším rozsahu. Za rozhodný považuji jak počet účastnících se osob (u srovnatelných kulturních činností pětkrát převyšující), tak (ne)existující jiná omezení u srovnatelných činností (nemožnost jakéhokoli zpěvu na bohoslužbách, dovolenost "nepřevažujícího" zpěvu na divadelních, filmových a jiných uměleckých představeních; na sportovních akcích lze zpívat bez omezení, což fanoušci nezřídka činí). Jsou-li povoleny obdobné činnosti pro mnohem vyšší počet osob (pro kulturní dokonce násobně) a bez dalších omezení, není důvod, proč by stát v podstatně větší míře omezoval konání bohoslužeb. Není ani zřejmé, jaký epidemiologický účinek má opatření, jehož účinnost je omezena na tři dny. Vláda si musí být vědoma toho, že bude-li vydávat takto na první pohled nelogická opatření, musí jejich účel vysvětlovat. To se opakovaně neděje a usnesení č. 995 je toho důkazem. Dokonce, i kdyby bylo možné ospravedlnit, že uvedené ústavně zaručené právo bylo omezeno v souladu s výhradou zákona, šlo by o zásah nepřiměřený. Nepovažuji proto usnesení vlády č. 995 za souladné s čl. 16 odst. 1 a 4 Listiny. Není podle mého názoru ani v souladu se základními principy fungování právního státu, neboť postrádá jakoukoli logiku, přehlednost a srozumitelnost.
13. V této souvislosti lze navázat na v bodu 16 odůvodnění většinou pléna citované rozhodnutí Nejvyššího soudu Spojených států amerických ve věci Roman Catholic Diocese of Brooklyn, New York v. Andrew M. Cuomo, Governor of New York, č. 20A87, ze dne 25. 11. 2020, a obdobně zdůraznit, že byť jako soudci Ústavního soudu nejsme odborníky na problematiku ochrany veřejného zdraví a měli bychom uznávat autoritu těch, kteří odbornými znalostmi v této oblasti disponují a jsou za svá rozhodnutí odpovědní, ani za probíhající pandemie nesmějí být opomenuty maximy vyplývající z ústavního pořádku České republiky.
V Brně dne 8. prosince 2020
Pavel Šámal