Důvodová zpráva k Vládní návrh soudního řádu správního

K § l-3:

Úvodní ustanovení zákona upravují základní obecné principy pro rozhodování soudů ve správním soudnictví, týkající se soudů, které v těchto věcech budou rozhodovat (dále jen „správní soudy“).

Osnova zdůrazňuje, že správní soudy jsou soudy veřejného práva a poskytují ochranu jen ve věcech subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru. Ohledně rozhodování soudů v těch věcech, kde podle předpisů hmotného práva správního je pravomoc správních orgánů rozhodovat o věcech soukromoprávních, založena souběžně předkládanou novelou občanského soudního řádu, totiž vložením jeho nové části páté (viz souběžně předkládaný návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního - dále jen „doprovodný zákon“) věcná příslušnost soudů, rozhodujících ve věcech občanskoprávních ve zvláštním sporném řízení. Takováto rozhodnutí správních orgánů tedy správní soudy přezkoumávat nebudou, protože tu nejde o věci práva veřejného.

Ve věcech správního soudnictví budou jednat a rozhodovat soudy soustavy soudů České republiky. Není tedy vytvářena rozpočtově náročnější samostatná soudní soustava; její zřejmá potřeba je do jisté míry suplována zvláštním postavením senátů krajských soudů, rozhodujících ve správním soudnictví. Organizace soudů a postavení soudců jsou tedy upraveny obecnými předpisy, zejména zákony již Parlamentu předloženými, týkajícími se postavení soudů a soudců: vládním návrhem zákona o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích) a vládním návrhem zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců. Předkládaná úprava proto stanoví jen nezbytné odchylky, které se vyžaduje zvláštní úloha správních soudů.

Stanoví se, že věci správního soudnictví mohou projednávat jen specializované senáty krajských soudů (a Nejvyšší správní soud). Tento princip pak implicite prolíná celým obsahem zákona a projeví se na řadě míst (například při úpravě vyloučení soudců, kdy nebude možno pověřit za vyloučený senát krajského soudu rozhodováním ve věci jiný - takto nespecializovaný - senát).

K § 4-7:

Oproti stávajícímu stavu se výrazně rozšiřuje pravomoc správních soudů i do úseků činnosti veřejné správy, které dosud soudní kontrole nepodléhaly. Současně se precizují „tradiční“ úseky činnosti správních soudů (přezkoumání zákonnosti rozhodnutí správních orgánů) a ochrana dosud poskytovaná se nadto i obsahově rozšiřuje. Správní soudy do své pravomoci přebírají některé veřejnoprávní agendy, dosud projednávané nikoli ve správním soudnictví, ale ve zvláštních formách soudního řízení, dosud připodobněných civilnímu řízení nespornému (např. věci volební, věci politických stran).

Návrh dále využívá ústavní možnosti přenést některé agendy z Ústavního soudu na Nejvyšší správní soud (rozhodování o zrušení právních předpisů a řešení některých kompetenčních konfliktů).

V důsledku těchto změn dochází důsledně k přenesení působnosti, částečně dosud svěřené soudům okresním, vrchním (a Nejvyššímu soudu) na soudy krajské a Nejvyšší správní soud. Systémově tak dochází k soustředění veškeré veřejnoprávní agendy pouze u soudů krajských a u Nejvyššího správního soudu. To je vyjádřeno ustanoveními o věcné příslušnosti i o tom, které věci jsou z působnosti správních soudů vyloučeny. V organizaci soudů tak dochází fakticky k zavedení a oddělení trojí hlavní agendy: občanskoprávní (v širším slova smyslu), trestní a správní.

Základním principem řízení před správními soudy je důsledné zavedení návrhového řízení, v nejdůležitější části - u řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů - s potvrzením dosavadní koncentrační a dispoziční zásady.

Návrh obsahuje obvyklá ustanovení o místní příslušnosti soudů a o řešení sporů o tuto příslušnost. Odchylně však je upravena místní příslušnost ve věcech důchodového pojištění a zabezpečení, nemocenského pojištění, pojistného na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti, kde to odůvodňuje jak sociální charakter projednávaných věcí, tak jejich četnost.

Zvláštní nová pravidla však jsou zaváděna (a to i souběžně v občanském soudním řádu) pro řešení případů, kde bude docházet ke speciálním sporům o věcnou příslušnost, totiž o to, zda věc, která u soudu napadne, je charakteru soukromoprávního nebo veřejnoprávního (srv. k tomu také důvodovou zprávu k § 45). V důsledku zvláštního charakteru těchto sporů (v nichž - jak lze předpokládat - se mohou řešit zásadní a prakticky i teoreticky velmi komplikované otázky dualismu práva a může docházet k neshodě mezi právními názory obou nejvyšších soudů) je třeba řešit i speciálním postupem, po vzoru starších legislativních úprav. Podle dalšího souběžně předkládaného zákona o řešení některých kompetenčních sporů bude rozhodování v těchto a některých dalších sporech o kompetence svěřeno zvláštnímu orgánu, kterým bude paritně skládaný zvláštní senát, složený ze soudců obou nejvyšších soudů.

Je vhodné k tomu dodat, že judikatura tohoto tzv. konfliktního senátu v době I. ČSR tvořila velmi významný zdroj nauky o charakteru právních vztahů a podstatnou měrou přispěla k rozvoji teorií o právu. Od obnovení principů řešení kompetenčních konfliktů si lze proto slibovat podobný přínos tím spíše, že po desítky let trvající popírání dualismu práva soukromého a veřejného se negativně projevilo i v poklesu právního vědomí veřejnosti.

K § 8-10:

Nezbytná úprava procesního postupu při vyloučení soudců nebo jiných osob z projednání věci je do značné míry připodobněna úpravě procesu občanskoprávního. Bylo však třeba reagovat na to, že soudcem se podle navržené úpravy může stát i odborník „nesoudcovského původu“ (například ze státní správy, z právnických fakult apod.), a na to, že i procesní rozhodování o podjatosti se musí také přizpůsobit institucionálně.

Tak jako v jiných procesních předpisech návrh počítá s delegací nutnou a vhodnou a s institutem dožádám; úprava je potřebám správního soudnictví přizpůsobena.

K § 11-29:

Zákonem se zřizuje Nejvyšší správní soud se sídlem v Praze a aktivuje se tak dosud nerealizované ustanovení Ústavy. Sídlo Nejvyššího správního soudu se navrhuje stanovit v Praze s ohledem na příznivější dislokační možnosti a i z hlediska nižších ekonomických dopadů na účastníky řízení a zejména na státní rozpočet.

Nejvyššímu správnímu soudu se svěřují nejvýznamnější pravomoci ve správním soudnictví, především úloha při sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů. Tím se současně zajišťuje také to, že i správní orgány budou moci vyvolat opravné řízeni, ve kterém bude možno požadovat i z jejich strany zrušení vadného rozhodnutí krajského soudu. Dále se Nejvyššímu správnímu soudu jako soudu jediné instance svěřují významné pravomoci v dalších soudních agendách. Tím se naplňuje jeho ústavní postavení jako vrcholného orgánu soudní soustavy ve věcech správního soudnictví, resp. věcech veřejného práva. Organizace Nejvyššího správního soudu se předpokládá obdobná jako u Nejvyššího soudu. Na rozdíl od předsedy Nejvyššího soudu je však předseda Nejvyššího správního soudu jmenován prezidentem republiky s kontrasignací předsedy vlády (viz shora); sjednocení tohoto principu by vyžadovalo ústavní změnu (čl. 62). Účast ministra spravedlnosti a předsedy Nejvyššího soudu na jednání pléna Nejvyššího správního soudu bez dalšího je odůvodněna tím, že jednání pléna se zpravidla dotýká také otázek státní správy soudů, kterou vykonávají kromě Ministerstva spravedlnosti také předsedové obou nejvyšších soudů.

Výslovně zákonem se zakládá povinnost Nejvyššího správního soudu vydávat Sbírku rozhodnutí, protože v publikování judikatury je spatřován jeden z nejdůležitějších nástrojů sjednocování a kultivace činnosti veřejné správy.

Nejvyššímu správnímu soudu jsou při prosazování jeho funkce svěřeny dva důležité nástroje: stanoviska a zásadní usnesení (doplněné principem rozhodování rozšířených senátů tam, kde senát, který má věc projednat, se hodlá odchýlit od názoru již judikovaného). Při přijímání stanovisek k výkladu zákonů a dalších právních předpisů, popřípadě k rozhodovací činnosti soudů je právní úprava do jisté míry podobná úpravě přijímání stanovisek Nejvyšším soudem, vyjadřuje však na rozdíl od jeho stanovisek či tzv. „zhodnocení praxe" očekávání, že stanovisko Nejvyššího správního soudu se bude v podobě jednoznačné právní věty vyjadřovat ke konkrétnímu právnímu problému.

Institut přijímání zásadních usnesení je do jisté míry inspirován úpravou, která (v podobě institutu „právní zásady“) reformovala v roce 1937 správní soudnictví v době I. ČSR. Reaguje i na shodný současný problém, spočívající v tom, že přes opakované a jednotné rozhodování správních soudů nerespektují tuto judikaturu správní orgány, takže správní soudy jsou přetěžovány opakujícími se důvodnými žalobami, které se domáhají zrušení nezákonných rozhodnutí, v nichž se opakují stále táž porušení zákonů. Navrhuje se proto aby v takovém případě Nejvyšší správní soud přijal a uveřejnil řešení takové právní otázky, vyjádřené v jeho dřívější stabilní judikatuře, jako zásadní usnesení. Předpokládá se, že přijetí tohoto institutu přispěje k účinnému sjednocování rozhodovací činnosti exekutivy, vytvoří důležité podněty pro nové legislativní úpravy a může přispět také proti zahlcení správních soudů.

Státní správu Nejvyššího správního soudu a podíl soudců na této správě se navrhuje upravit obdobou u Nejvyššího soudu podle návrhu zákona o soudech a soudcích.

Vlastní rozhodovací činnost správních soudů se děje v senátech, zásadně tříčlenných. Ve vícečetných senátech rozhoduje jen Nejvyšší správní soud ve vymezených agendách

Navrhuje se též vytvoření shora zmíněných rozšířených senátů, které budou povolány k rozhodování tam, kde se hodlá rozhodující senát odchýlit od prejudikatury. Jejich úkolem -jak již uvedeno - bude také usnášet se na zásadních usneseních naopak v těch případech, kde Nejvyšší správní soud stabilně setrvává na své judikatuře, odchylné od právního názoru správního orgánu.

Krajské soudy rozhodují ve specializovaných tříčlenných senátech, o nichž viz shora. V zákonem vymezených věcech (ve shodě s dosavadní osvědčenou úpravou s některými rozšířeními) rozhoduje u krajského soudu také samosoudce.

K § 31-38:

Úvodní obecná ustanovení o řízení vymezují okamžik vlastního zahájení řízení a účastníky řízení; ohledně nich upravují také obvyklým způsobem způsobilost být účastníkem a procesní způsobilost.

Zavádí se institut osob zúčastněných na řízení. Tím osnova reaguje na citelný nedostatek dosavadní právní úpravy, kdy osoba, které vzniklo subjektivní veřejnoprávní oprávnění nebo povinnost na základě rozhodnutí, které je žalobou napadeno, se nestávala ze zákona účastníkem soudního řízení a nebyla tu ani povinnost soudu či někoho jiného ji o probíhajícím řízení informovat. Tak se například stávalo, že stavebník domu se vůbec nedozvěděl, že jeho soused napadl vydané stavební povolení žalobou na soudě a že stavební povolení bylo případně zrušeno. Tento nedostatek se odstraňuje, zakládá se povinnost navrhovatele označit všechny takové osoby a podpůrná povinnost soudu pečovat o to, aby takové osoby se o řízení dozvěděly a měly na něm přiměřenou účast. Nelze tu přijmout nabízející se institut vedlejší intervence po vzoru občanského soudního řádu, protože především není možno takto dotčené osoby spolehlivě rozdělit na ty, které podporují návrh a ty, které mu naopak - spolu se správním orgánem - odporují. Účast těchto osob (kterých mohou být stovky i tisíce) je promítána na dalších místech do zákona zavedením také podpůrných mechanismů (např. zvláštní doručování těmto osobám).

Úprava zastoupení se oproti dosavadní úpravě výrazně mění. Především se rozšiřuje okruh osob, které mohou navrhovatele zastupovat; oproti dosavadní úpravě půjde především o patentové zástupce a daňové poradce, vždy však tehdy, mají-li právnické vzdělání, jinak požadované pro výkon advokacie. Z povinnosti zastoupení pak další ustanovení zákona stanoví výjimky jednak v případech zjevně sociálního charakteru (např. věci důchodového pojištění), kde ostatně i zatížení pro státní rozpočet by bylo nepřehlédnutelné a souvisící rozhodování by soudy zatěžovalo, jednak tam, kde z charakteru řízení je předem jasné, že návrhy budou podávány osobami dostatečně kvalifikovanými.

Oproti dosavadní úpravě se - pro naplnění mezinárodněprávních závazků České republiky - možnost zastoupení rozšiřuje také o zastoupení odborovou organizací, jakož i právnickou osobou, k jejímž činnostem podle stanov patří i ochrana před některými formami diskriminace. I v těchto případech může z důvodů už uvedených jednat za odborovou organizaci nebo zmíněnou právnickou osobu jen osoba s vysokoškolským vzděláním v oblasti práva.

Osnova považuje za zvlášť důležité explicitní vyjádření principu rovného postavení účastníků v řízení, kde zpravidla proti sobě stojí fyzická nebo právnická osoba a správní orgán; jejich postavení v předcházejícím řízení (před správním orgánem) bylo diametrálně odlišné. V souvislosti s tím je třeba založit povinnost soudu zajistit účastníkům k uplatnění práv stejné možnosti, až po osvobození od soudních poplatků a bezplatné zastoupení advokátem.

Obvyklá procesní úprava procesních úkonů účastníků je v souladu s četnými negativními poznatky praxe rozšířena o požadavek, aby tam, kde navrhovatelem je kolektivní orgán (nebo osoba, za niž jedná kolektivní orgán) doložila, že s návrhem, který disponuje řízením, byl vysloven souhlas tím, kdo je skutečným nositelem vůle takového orgánu nebo osoby, a že nejde jen o soukromou iniciativu toho, kdo za takovou osobu nebo orgán navenek vystupuje.

S přihlédnutím k tomu, že soudní poplatky jsou stanoveny vždy zaokrouhlenou pevnou částkou nepřesahující 5000 Kč (v jediném případě 10 000 Kč), je stanoveno, že poplatek je třeba platit vylepením kolkové známky. K této úpravě vedou i praktické poznatky, svědčící o tom, že jen naprosto výjimečně zjišťuje žalobce bankovní spojení, na které by mohl poplatek uhradit a navíc vznikají praktické problémy s identifikací takových plateb, které by mohly vést až k tomu, že soud včas nezjistí, že poplatek byl zaplacen; to má zásadní důležitost i pro to, že řízení probíhá v jediné instanci a náprava nedostatků v tomto směru by byla zbytečně komplikovaná.

Nově se zavádí institut předběžného opatření, když dosavadní praxe ukázala, že pouhý odklad vykonatelnosti soudem je nepostačující pro to, aby navrhovatel byl důsledně ochráněn před nepříznivými účinky správního aktu. Také zahraniční úpravy svědčí pro to, že soud má mít možnost zasáhnout v daleko širším rozsahu do právních poměrů, které byly napadeným aktem založeny. Poznamenává se, že další ustanovení osnovy v témž směru zavádějí možnost přiznat podanému návrhu v některých řízeních odkladný účinek, jímž jsou veškeré právní účinky napadeného aktu sistovány až do právní moci rozhodnutí soudu; v takovém případě nebude možno užít předběžného opatření. Odkladný účinek je také v přechodných ustanoveních osnovy zachován pro ty případy, kdy podle předpisů, účinných ke konci roku 2002, zakládalo právo možnost podat opravný prostředek proti rozhodnutí (např. nyní opravné prostředky podle zákona o půdě nebo opravné prostředky ve věcech azylových). Tento odkladný účinek (bývalým) opravným prostředkům může tak zůstat zachován i u žalob, které budou od roku 2003 podávány, a to až do nové úpravy, která ovšem bude muset jej explicitně založit, protože v důsledku toho, že osnova napříště neuvažuje podávání opravných prostředků, ale jen žalob. Současně se pamatuje také na nezbytnou ochranu práv třetích osob, do níž by mohlo předběžné opatření nepříznivě zasáhnout.

K § 39 - 40:

Ustanovení o lhůtách se věcně neodchylují od zvyklé úpravy v jiných procesních předpisech. Při stanovení lhůt v textu osnovy je preferováno stanovení lhůt podle týdnů a měsíců, jejichž počítání oproti dnům je snazší a nepřináší účastníkům zpravidla žádné potíže v praxi. Zavádí se obecně možnost prominout zmeškanou lhůtu, osnova však stanoví případy, kdy to není možné (zejména lhůta k podání návrhu na zahájení řízení nebo lhůty k opravným prostředkům).

Protože předpisy hmotného práva správního často nemají žádná ustanovení o počátku a běhu lhůt k podání návrhu soudu, vznikají v praxi pochybnosti o jejich počítání. Osnova proto výslovně zakládá povinnost užít tohoto zákona i na takové případy.

Praxe v minulých letech ukázala, že v mnohých případech dochází k tomu, že soud sice zruší rozhodnutí správního orgánu, jehož vydání bylo omezeno lhůtou (například tresty za správní delikty, některá rozhodnutí ve věcech daňových, celních), nicméně se tak stane například jen z důvodů vážných procesních vad předchozího řízení. Současně však je zřejmé, že k deliktu došlo, nebo že důvody pro doměření daně nebo cla budou očividně dány. Mnohé lhůty pro to však hmotné právo správní a finanční stanoví tak krátké, že po zrušení věci soudem a vrácení spisů správnímu orgánu tu již není časový prostor pro další řízení a vydání nového rozhodnutí. Jinak řečeno, možnost trest uložit nebo daň doměřit je prekludována.

Protože tato situace se jeví z hlediska obecných principů spravedlnosti jako nepřijatelná, a navíc vede účastníky řízení k podávání účelových žalob, přičemž není v moci správních orgánů ovlivnit délku soudního řízení, stanoví osnova, že takové lhůty po dobu řízení před soudem neběží. Správní orgán bude moci po zrušujícím rozhodnutí soudu v původním řízení pokračovat a využít zbytku lhůty k odstranění vytýkaných vad a vydání nového rozhodnutí (opět přezkoumání soudem podrobeného).

K § 41 - 44:

V ustanoveních o doručování jsou promítnuty jen odchylky od úpravy, kterou obsahuje detailně občanský soudní řád, jehož použití -se obecně zavádí podpůrně. Smyslem tohoto řešení je odlehčení navrhované osnovy, navíc se záměrem, aby tam, kde se nebudou vyžadovat odchylky, byla úprava tohoto institutu co možná shodná. V ustanoveních, která osnova obsahuje, jsou pak vyjádřena některá zjednodušení, kde úprava podle občanského soudního řádu by byla pro správní soudnictví nepraktická nebo nevyhovující. Navíc se zavádí možnost doručovat osobám zúčastněným na řízení vyvěšením rozhodnutí nebo jiné písemnosti na úřední desce v zákonem vymezených případech. Půjde zejména o řízení, v nichž existuje mnoho takových osob, jejichž identita - a někdy ani existence - není soudu známa (územní řízení o liniových stavbách apod.). Účastníkům řízení je i v takových případech nutno doručit obvyklými způsoby.

Osnova upravuje zvyklým způsobem předvolání a pořádková opatření. Placení a vymáhání pořádkových pokut (§ 43) se řídí daňovým řádem (zákon č. 337/1992 Sb.) podle jeho ustanovení § 1 odst. 4. Osnova proto tyto otázky výslovně neupravuje. Případný výkon rozhodnutí o pořádkové pokutě tento zákon rovněž výslovně neupravuje, neboť jde o výkon rozhodnutí soudu ve správním soudnictví, které je exekučním titulem podle - doprovodným zákonem - nově zařazeného ustanovení § 274 písm. b) o. s. ř.

Úprava nahlížení do spisu pamatuje na specifické potřeby správního soudnictví, kdy součástí soudního spisu se prakticky vždy stávají mnohdy velmi objemné a rozsáhlé správní spisy různých správních orgánů, jejichž součástí bývají také tzv. citlivé údaje o účastnících, ale zejména - např. u technické či stavební dokumentace, spisů patentových a známkových, spisů o obchodování s vojenskými materiály, o státních zakázkáchatd. - také listiny a údaje, které obsahují utajované skutečnosti, chráněné podle zvláštních předpisů. Pokud tyto listiny nebo pomůcky nesloužily jako důkaz v řízení správním a nebude jimi prováděn ani důkaz v řízení soudním, a jsou takto chráněny, je třeba zajistit, aby se s nimi nemohly seznamovat nepovolané osoby, protože jejich fyzické oddělení od správního spisu je mnohdy technicky nemožné. Proto se přejímá princip, osvědčený již ve staré úpravě správního soudnictví, totiž povinnost správního orgánu vyznačit ve správním spise to, co je vyloučeno z nahlédnutí. Měl-li však účastník řízení možnost do takové části spisu nahlížet v řízení před správním úřadem, zůstává mu tato možnost zachována i v řízení před soudem, stejně tak, byl-li takovou částí spisu proveden důkaz.

K § 45-47 a § 61:

Další ustanovení zákona vymezují podmínky pro tři formy procesních rozhodnutí. Odmítnutí návrhu přichází v úvahu zásadně tam, kde nejsou dány vůbec podmínky řízení; zvláštní ustanovení § 45 odst. 4 reguluje v současné praxi nejednotně řešenou situaci, kdy se účastník zneznalosti, v důsledku nesprávného právního poučení, mnohdy také pro nejasné znění právního předpisu, obrací na soud s podáním, které ve skutečnosti je opravným prostředkem podle procesních předpisů správního práva a nepatří o něm rozhodovat soudu, ale vyšší správní instanci. Zde - aby účastník nebyl postižen nepříznivým důsledkem pro tyto často omluvitelné vady - ukládá osnova soudu povinnost sice takové podání odmítnout, ale současně jej postoupit k vyřízení tomu správnímu orgánu, který o něm má rozhodnout. Nutným doplňkem tohoto ustanovení je pak to, že účinek podání zůstává zachován.

Zvláštním případem, kdy správní soud návrh odmítne, je případ, kdy správní orgán rozhodl v mezích své kompetence o soukromoprávním nároku a navrhovatel se domáhá (obvykle správní žalobou) zrušení takového rozhodnutí. V těchto případech se užije zvláštní právní úprava (obsažená v nově zařazenépáté části o. s. ř.), podle níž v takové věci rozhodne v pořadu práva soud ve věcech občanskoprávních. Aby účastník řízení nebyl sankcionován za neznalost (v důsledku složitého posuzování neustálených otázek dualismu práva mnohdy omluvitelnou), normuje osnova, že správní soud sice návrh odmítne, účastník však má k dispozici další lhůtu (korespondující s novým znění § 82 o. s. ř.), v níž může pořad práva nastoupit. Zrcadlové promítnutí tohoto principu v občanském soudním řádu zajišťuje jeho nově zařazené ustanovení § 104b. Protože tu může dojít ke kompetenčním střetům mezi správním a civilním soudnictvím, je v obou větvích zajištěno předložení takové věci zvláštnímu senátu (který je ustaven a rozhoduje podle zákona o řešení některých kompetenčních sporů, který je současně předkládán).

Ustanovení § 45 odst. 4 pak řeší speciální případ, kdy situace naznačená v předchozím odstavci, tedy spor o charakter nároku, o němž rozhodoval správní orgán, vznikne mezi senáty téhož krajského soudu. Předpokládá se, že při nápadu věci do správního senátu bude věc krátkou cestou (bez odmítnutí) předána senátu, rozhodujícímu podle rozvrhu práce věci občanskoprávní. Pro případ, že poté vznikne mezi oběma senáty neshoda o „příslušnost“ k vyřízení věci, bude věc předložena k řešení kompetenčního sporu podle zvláštního zákona. Speciální úprava tohoto případu je nutná proto, že jinak obvyklý postup podle předchozích odstavců, totiž odmítnutí věci a poučení žalobce, že má podat (civilní) žalobu (podle páté části občanského soudního řádu, ale k témuž soudu) by zajisté byl předmětem výtky pro nadměrný formalismus. Zrcadlové ustanovení pro opačný případ (kdy věc napadne do „civilního" senátu krajského soudu, ač měla být podána správní žaloba k témuž krajskému soudu), obsahuje novela občanského soudního řádu v doprovodném zákoně.

Zastavení řízení přichází v úvahu tam, kde podmínky řízení sice při jeho zahájení splněny byly, ale v průběhu řízení odpadly.

Zvláštním institutem je nově zaváděné (resp. vzhledem ke starší osvědčené procesní úpravě obnovené) „uspokojení navrhovatele“, které je rozvedeno v dalších ustanoveních (§ 61). Jde tu o založení pravomoci správního orgánu vydat ve věci po podání návrhu nové rozhodnutí, zásadně tehdy, ztotožní-li se správní orgán s námitkami proti svému postupu nebo rozhodnutí. V takovém případě si může i správní orgán vyžádat k vydání takového rozhodnutí lhůtu a navrhovatel pak bude dotázán, zda se cítí uspokojen. Zavedení „uspokojení navrhovatele" pak může významně přispět ke zkrácení soudního řízení a odbřemenění soudů, přičemž se tu preferuje faktický požadavek na co možná rychlé odstranění vzniklého sporu před autoritativním zásahem soudu; bez významu není ani to, že v těchto případech - ač navrhovatel bude mít právo proti odpůrci na náhradu nákladů řízení, budou tyto náklady výrazně nižší a tedy (zpravidla státní rozpočet) méně zatěžující.

Důvody pro přerušení řízení jsou konformní s úpravou civilního procesu, vyjadřují však také některé specifika správního soudnictví (např. zahájení řízení před správním orgánem, v němž může být napadené rozhodnutí odstraněno jinak nebo vytýkaný vadný postup zhojen, případně pravomoc Nejvyššího správního soudu zrušit právní předpis), a svou formulací tyto důvody berou v úvahu výsledky dosavadní rozhodovací praxe, takže jsou přesnější. Zákon odlišuje případy, kdy bude povinností soudu řízení přerušit, od případů, kdy takový postup bude předmětem úvahy předsedy senátu.

K § 48 - 50, § 75:

Předpokládá se, že dosavadní úprava, která umožnila správním soudům projednat věc bez toho, že by bylo nařizováno jednání, zůstane zachována. Půjde tu - při respektování závěrů vyjádřených Ústavním soudem již dříve při zrušení bývalého ustanovení § 250f o. s. ř- jednak o případy žalobního řízení, kdy napadené rozhodnutí pro své vady vůbec nemůže obstát a tyto vady jsou nezhojitelné, takže projednání nemá praktický význam (nepřezkoumatelnost rozhodnutí, těžké vady zjištění skutkového stavu a těžké vady procesní, případně také zjištěná nulita rozhodnutí), jednak o případy, kdy účastníci shodně navrhnou nebo souhlasí s tím, že jednání neproběhne. Takové případy jsou dosti časté, protože většinou bývají na sporu ryze právní otázky a sporné body jsou vytyčeny již žalobou; v důsledku koncentrační a dispoziční zásady pak se může jednám zaměřovat jen na precizaci již vznesených argumentů.

Vlastní jednání je upraveno ve zvyklých formách s přihlédnutím ke specifikům správního soudnictví, kde nejdůležitějším bodem jednání není navrhování a provádění důkazů, ale předestření a vyvracení právních argumentů stran. Poznatky praxe o tom,

že i při nařízeném jednání, k němuž se účastníci dostavili, dochází k situacím, že již nejsou přítomni při vyhlášení rozsudku, vedou k zavedení zvláštní formy vyhlášení rozsudku, totiž vyvěšením na úřední desce soudu, aby se předešlo námitkám ústavního charakteru na straně jedné, a na straně druhé absurdnímu vyhlašování rozsudku ústně v prázdné jednací síni.

K § 51:

Z povahy správního soudnictví jako soudní kontroly veřejné správy (především

jejího rozhodování) plyne, že základním principem dokazování musí být to, že soud

vychází ze skutkového stavu, který tu byl v době, kdy správní orgán vydal rozhodnutí.

Jinak by totiž soud zcela nelogicky poměřoval jiný skutkový stav než tak činilo

přezkoumávané rozhodnutí. V některých typech řízení však je v dalších ustanoveních

osnovy stanovena nutná odchylka, především tam, kde správní soudy rozhodují ve

věci samé.

Je vyjádřeno, že soud není vázán důkazními návrhy a může provést také důkazy jiné; takový postup však bude možno zvolit jen tam, kde soud nebude v nepřiměřeném rozsahu nahrazovat vadné zjištění skutkového stavu správním orgánem. Obecně platí, že i těmito důkazy je zjišťován skutkový stav opět ke dni rozhodnutí správního orgánu (s odchylkami již zmíněnými).

Vázanost soudu je omezena na soudní rozhodnutí o spáchání trestného činu a o osobním stavu. Logicky nemůže být vázán rozhodnutími správních-orgánů, vůbec už ne tam, kde je má přezkoumávat, byť i například v trestním řízení takováto vázanost existuje. Jiná správní rozhodnutí sice soud nevážou, ale soud z nich vychází.

K § 52 - 55:

Zavádějí se dvě obvyklé formy rozhodnutí soudu; možnost opravného prostředku musí zákon výslovně stanovit (pozitivní výčet). Úprava obou forem rozhodování je stručná, když dosavadní praxe ukazuje na to, že zákonné stanovení přílišných detailů není potřebné a problémy nevznikají.

Připojuje se ustanovení, ukládající soudu některé věci (včetně procesních) vyřizovat přednostně mimo pořadí toho, jak u soudu napadly.

K § 56 - 60, § 62:

Také ve správním soudnictví se zavádí princip práva na náhradu nákladů řízení podle úspěchu v něm. To představuje zásadní změnu, protože dosavadní úprava, resp. soudní praxe (potvrzená i některými rozhodnutími Ústavního soudu) nepředpokládala toto právo u úspěšného správního úřadu.

Zakládá se rozsáhlá pravomoc soudu k moderování výroku o náhradě nákladů řízení, protože mnohost různých řízení činí takovou potřebu nezbytnou. Bude proto možné, aby soud přiznal právo na náhradu i tam, kde z obecné úpravy neplyne, a naopak. Pro to svědčí i dosavadní zkušenosti s přiměřeným užitím obecných ustanovení občanského soudního řádu.

V ustanoveních o výkonu rozhodnutí bylo třeba reagovat na to, že dosavadní ustanovení § 274a o. s. ř . nemohlo pamatovat na výkon rozhodnutí soudů, vydaných ve správním soudnictví podle jiného předpisu než občanského soudního řádu, bylo mj. i toto ustanovení novelou občanského soudního řádu doplněno. Dále bylo třeba vyřešit věcnou otázku, kdo bude povinným při uložení povinnosti různým správním úřadům. Zvolené řešení se jeví jako dostatečně praktické a věcně opodstatněné.

K § 64 - 77:

Prvý díl zvláštních ustanovení upravuje nejtypičtější formu správního soudnictví -řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Úprava nezastírá, že se v mnohém inspiruje staršími předlohami a přebírá z nich instituty, které se osvědčily. Na druhé straně bylo nezbytné zcela nově reagovat na potřebu zajistit soulad právní úpravy se standardy ochrany lidských práv moderní doby.

Odstraňuje se důsledně institut „opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu“, který byl úpravou z roku 1991 převzat jako dočasné řešení. Šlo o institut bývalého pojišťovacího soudnictví (to od roku 1924 představovalo samostatnou větev veřejnoprávního soudnictví), který byl po roce 1992 zachován pro věci sociálního zabezpečení a v roce 1990 a 1991 byl využit před novelizací občanského soudního řádu také k zajištění nezbytného přezkoumání rozhodnutí ve věcech práva shromažďovacího, sdružovacího a v několika dalších případech. Právní předpisy z let devadesátých však průběžně zakládaly i nadále možnost v některých případech namísto žaloby podávat opravné prostředky, činily to nejen nejednotnými formulacemi, takže vznikaly pochybnosti o tom, zda proti určitému rozhodnutí se lze bránit žalobou nebo opravným prostředkem, ale navíc se takové úpravy často zaváděly voluntaristicky, bez věcných důvodů. Především však vycházely z mylné úvahy, jakoby zavedení opravného prostředku zajišťovalo účastníku správního řízení více práv než možnost podání žaloby. V současné době tu tak existuje značná nejistota o tom, proti kterým rozhodnutím se lze bránit opravným prostředkem a proti kterým žalobami. Procesní odchylky mezi oběma řízení nejsou věcně odůvodněné, působily však v praxi soudů zbytečné obtíže a průtahy.

Proto osnova přikročila k důslednému zavedení tradičního řízení žalobního, vycházejícího z předpokladu, že soudní ochrana nastupuje teprve poté, kdy jsou vyčerpány možnosti opravy nezákonného nebo vadného rozhodnutí cestou správní, a z předpokladu, že pro účastníka řízení má být zajištěna co možná jasná a nekomplikovaná cesta k soudní ochraně; jedním ze základních předpokladů je proto sjednocení forem ochrany. Předpokladem podání žaloby je zásadně právní moc rozhodnutí. Nepříznivé důsledky tohoto principu pro účastníka jsou osnovou se značným důrazem eliminovány (předběžná opatření, odklad vykonatelnosti ap.), zejména však přechodnými opatřeními (§ 137).

Prvá tři ustanovení regulují žalobní legitimaci. Základní vymezení zajišťuje uplatnění generální přezkumné klauzule a žalobní oprávnění dává každému, kdo tvrdí, že jakýmkoli rozhodnutím správního orgánu byl dotčen na svých právech. Jen takovéto vymezení zajišťuje beze zbytku naplnění požadavků Listiny a Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Žalobní legitimace, tedy právo na přístup k soudu, musí být totiž založena již samotným tvrzením. Nelze ji koncipovat tak, že právo na přístup k soudu se bude odvíjet od toho, zda někdo byl na právech zkrácen nebo ne; to může být zjištěno až po provedeném řízení a vyjádřeno teprve rozhodnutím soudu o věci samé.

V reakci také na výhrady Ústavního soudu, který zrušil dosavadní úpravu správního soudnictví, se odstraňuje vazba žalobní legitimace na účastenství v řízení, z něhož napadené rozhodnutí vzešlo. Není tedy rozhodné, zda ten, kdo se na soud obrací, byl nebo nebyl účastníkem řízení, případně zda jej správní orgán za účastníka považoval.

Petit žaloby míří na zrušení (popřípadě na vyslovení nicotnosti) napadeného rozhodnutí, a to s jednou výjimkou: při žalobě podané proti uložení peněžité pokuty za správní delikt se může žalobce i domáhat eventuálním - nebo i primárním - petitem, aby uložená pokuta byla snížena. Tím je posílen princip „plné jurisdikce“, který bylo třeba zabezpečit s ohledem na povinnosti státu, plynoucí z Úmluvy a judikatury Evropského Soudu pro lidská práva.

Na druhé straně bylo třeba zachovat žalobní legitimaci i těm, jimž zvláštní zákony zakládají účast v řízení, aniž by v takovém řízení šlo o hmotněprávní subjektivní oprávnění toho, kdo je takto za účastníka povolán (jde např. o ochranu složek životního prostředí). Odstavec 2 v § 64 zajišťuje žalobní legitimaci i zde.

Zvláštní žalobní legitimaci zákon svěřuje nejvyššímu státnímu zástupci k tomu, aby vlastním návrhem požadoval odstranění nezákonného rozhodnutí v delší lhůtě tam, kde pro to shledá závažný veřejný zájem a jiný způsob nápravy není možný. Může tu jít o případy nepříliš časté, ale veřejností citlivě vnímané, například tam, kde nezákonné rozhodnutí bylo dosaženo úplatkem a není tu již jiná právní cesta, kterou by bylo možno takové rozhodnutí odstranit. Osnova počítá s tím, že toto oprávnění může jiný zákon svěřit také dalším osobám.

Zvláštní ustanovení upravuje také legitimaci k podání tzv. dozorčí žaloby [§ 66 písm a)] a žaloby proti rozhodnutí o rozpuštění zastupitelstva. Hmotněprávní úpravu obsahují obecní a krajské zřízení a zákon o hl. m. Praze.

Žaloba musí být odmítnuta jako nepřípustná, jestliže žalobce nevyužil možností, které mu dává opravné řízení správní a také tam, kde se žaloba domáhá přezkoumání rozhodnutí správního orgánu ve věci soukromého práva; v tomto případě se užije zvláštní postup a o věci samé bude rozhodovat soud podle nově vkládané páté části o. s. ř. v občanském soudním řízení prakticky jako o jakékoli jiné soukromoprávní žalobě. Nepřipouští se žaloba, mířící jen do odůvodnění rozhodnutí, a také žaloba proti rozhodnutím, která z přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.

Výluky jsou omezeny jen na nezbytnou míru, v podstatě tam, kde se dosavadní úprava osvědčila. Přihlíží se tu stran formulace k dosavadní rozhodovací praxi, i k nálezům Ústavního soudu, který některá omezení soudní kontroly v devadesátých letech jako neústavní odstranil. Nepřebírá se v žádné formě obsah bývalé přílohy k občanskému soudnímu řádu, která se nejen obsahově, ale i legislativní formou velmi záhy přežila, nehledě k ústavním pochybnostem o některých částech jejího obsahu. Připouští se však, aby zvláštní předpisy vyloučily některá rozhodnutí z přezkoumání. Těchto výslovných výluk jev právním řádu ale zatím velmi málo, nicméně některé připojené novely je již zavádějí, zčásti náhradou za zrušenou přílohu.

Náležitosti žaloby se oproti předchozímu stavu rozšiřují o výslovnou povinnost žalobce označit okruh osob na řízení zúčastněných, precizuje se povinnost řádně vymezit tzv. žalobní body (skutkové a právní výtky proti rozhodnutí) na jedné straně a na straně druhé také okruh napadených výroků rozhodnutí, protože jen v takto stanovených mezích se soud bude věcí zabývat. Nově - v souladu s požadavkem plné jurisdikce správního soudu - se výslovně zakládá právo žalobce navrhnout důkazy k prokázání jeho tvrzení. Povinnost připojit k žalobě opis napadeného rozhodnutí je nově výslovně zaváděna především proto, že praxe ukázala, že existují nikoli výjimečné případy, kdy účastníku je doručeno rozhodnutí o jiném obsahu, než které je založeno ve správním spise, popřípadě předložený správní spis vůbec napadené rozhodnutí jako originál neobsahuje.

Dvouměsíční lhůta k podání žaloby zůstává zachována i s odchylkami, které stanoví zvláštní právní předpisy (tak např. zákon o cenách). Zvláštní postup (zrcadlově s novelou občanského soudního řádu) upravuje běh lhůty tam, kde soud v pořadu práva uznal, že jde o věc veřejnoprávní a že žalobce se měl domáhat zrušení rozhodnutí správního orgánu.

Pro ochranu žalobce před právními důsledky rozhodnutí se rozšiřuje dřívější možnost požádat o odklad vykonatelnosti rozhodnutí tak, že napříště bude moci požádat o to, aby podané žalobě byl přiznán odkladný účinek. To znamená, že vyhovi­li soud takové žádosti, jsou sistovány veškeré účinky právní moci a předejde se tak tomu, aby i v případě, že žalobce bude nakonec s žalobou úspěšný, pozbude pro něj příznivé soudní rozhodnutí fakticky cenu, protože v mezidobí se právní poměry, navazující na napadené rozhodnutí, změní. Dosavadní možnost odkladu exekuce se jevila jako nedostatečná, protože žalobce chránila pouze před nuceným výkonem jen takového rozhodnutí, které bylo pojmově vykonatelné, nikoli tedy před důsledky rozhodnutí jiného charakteru. Naproti tomu nelze odkladný účinek žalobě přiznat tam, kde by se to dotklo nepřiměřeným způsobem práv třetích osob nebo by to bylo v rozporu s veřejným zájmem.

V ustanoveních o dokazování dochází k zásadní změně oproti současnému stavu, podle kterého se dokazování neprovádí.

Osnova v souladu s požadavky Úmluvy (i se závěry Ústavního soudu, vyslovenými při zrušení páté části o. s. ř.) nejen že zakládá právo soudu dokazováním ujasnit nebo upřesnit, jaký byl skutkový stav, ze kterého vycházel správní orgán při svém rozhodování, ale také právo soudu důkazy provedenými a hodnocenými nad tento rámec ustavit nový skutkový stav a porovnat jej s užitou právní kvalifikací. Požadavek „plné jurisdikce“, který Úmluva (lépe řečeno judikatura Soudu pro lidská práva) vyžaduje pro přezkoumání rozhodnutí „o občanských právech a závazcích“ a „trestních obvinění“ (včetně správních deliktů), se tak zavádí jako obecný princip. Česká republika tedy vypořádává tímto zákonem definitivně deficit, který tu existoval. To je potřebné ostatně i proto, že judikatura Soudu hranice pojmu „občanské právo a závazek" stále rozšiřuje. Je samozřejmé - protože i zde jde o kontrolu rozhodování správního orgánu - zkoumá soud skutkový stav ke dni, kdy správní orgán rozhodoval. Na druhé straně však existují některé typy řízení (které se jednoznačně netýkají požadavků Úmluvy), kde je z nejrůznějších důvodů (zpravidla ve státním nebo veřejném zájmu, například ve věcech utajovaných skutečností) nezbytné takto široce založený rozsah přezkoumání omezit jen na přezkoumání zákonnosti v rozsahu článku 36 odst. 2 Listiny. Ustanovení § 76 proto zakládá pro tyto případy cestu.

V ustanovení § 74 odst. 2 se osnova vypořádává s obtížným praktickým problémem tzv. subsumovaných správních aktů. Z nich soud podrobí své kognici (a přezkoumá jejich zákonnost) jen ty, které byly závazné pro rozhodnutí žalobou napadené (pokud takovým rozhodnutím není soud sám vázán), a neměl-li žalobce možnost takové subsumované rozhodnutí napadnout samostatnou žalobou. Úprava tu úzce navazuje na vládní návrh nového správního řádu.

Zcela zásadní další změnou, která - v některých případech i se značnou rezervou -naplňuje požadavky Úmluvy, je otevření volného správního uvážení soudnímu přezkoumání v daleko větším rozsahu než podle dosavadní úpravy. Soud podle osnovy bude moci zkoumat nejen překročení zákonných mezí diskrečního práva správního orgánu jako dosud, ale také otázky, zda tohoto práva správní orgán nezneužil, a -v případě trestů ukládaných za správní delikty - zda jej neužil způsobem zjevně nepřiměřeným. Na to logicky navazuje zmíněná pravomoc soudu v posléze uvedených případech moderovat při zachování zákazu změny k horšímu (reformationis in peius).

Pro zrychlení řízení se stanoví další důvody, pro které může soud rozhodnout bez nařízení jednání. V tomto směru se obsahově přejímá dosavadní úprava, proti které nebyly výhrady z hlediska ústavní korektnosti.

Osnova se vrací ke starému a osvědčenému požadavku, aby soud ve výroku rozhodnutí uvedl, zda napadené rozhodnutí je zrušeno pro nezákonnost (tj. hmotněprávní pochybení nebo pro zneužití diskrece či překročení jejích mezí) nebo pro vady řízení (popřípadě z obou těchto důvodů). To umožňuje soudu omezit se při formulování důvodů rozsudku na věci pro rozhodnutí nejpodstatnější a má to i nezanedbatelný význam pro vázanost správního orgánu takovouto kasací. Zachovává se však princip, vyjádřený v předchozích ustanoveních, že pro vady řízení, tj. porušení procesních ustanovení, je možno zrušit rozhodnutí, jen mohlo-li to mít za následek hmotněprávní nezákonnost rozhodnutí samotného.

Soud - oproti dosavadnímu stavu nově, a to i bez návrhu - vysloví nicotnost napadeného rozhodnutí, zjistí-li její důvody (některé tyto důvody již - po vzoru cizích úprav správního řízení - obsahuje návrh nového správního řádu).

Právním názorem, který soud vysloví ve zrušovacím rozhodnutí nebo v rozhodnutí o nicotnosti, je správní orgán vázán.

K § 78 - 80:

Platná právní úprava správního soudnictví citelně postrádá možnost fyzických a právnických osob dovolávat se soudní ochrany v případech, kdy ve správním řízení dochází k průtahům a správní orgán neplní povinnost v zákonem stanovených lhůtách vydat rozhodnutí. Ochrany se tak může domáhat pouze cestou ústavní stížnosti podané k Ústavnímu soudu, jestliže jsou takovou nečinností dotčena jeho ústavně chráněná práva.

Navrhuje se proto umožnit vyvolání řízení před správním soudem, který, shledá-li žalobu opodstatněnou, uloží správnímu orgánu povinnost rozhodnout ve lhůtě, kterou mu k tomu soud stanoví.

Záměr zákona míří především na nejzávažnější případy nečinnosti, které nelze pravidelnými procesními instituty napravit vzhledem k tomu, že návrh správního řádu předpokládá možnost bránit se proti nečinnosti správních orgánů cestou institutu procesní stížnosti. Proto bude možno se dovolávat soudní ochrany teprve v případě, kdy žalobce bezvýsledně vyčerpá tuto možnost.

K § 81-86:

Další novou formou soudní ochrany ve správním soudnictví je i možnost vyvolat soudní řízení, v němž se žalobce bude domáhat vůči správnímu orgánu vyslovení zákazu zasahovat do žalobcových práv. Osnova pokrývá širokou škálu tzv. faktických zásahů (typicky různých policejních přehmatů), kde veřejnost (ostatně i Ústavní soud) pociťují zákonnou mezeru veřejnoprávní ochrany. Na druhé straně pro obavy z nezbadatelného počtu možných žalob je pravomoc soudu formulována jen jako subsidiární. Nastupuje tedy jen tam, kde jiná právní možnost ochrany chybí.

Legitimací pro takovou žalobu je i zde tvrzení, že k takovému zásahu došlo, že zásah nebo jeho důsledky trvají nebo hrozí jeho opakování. Vylučují se tak především případy, kdy výsledkem řízení by byl jen deklaratorní výrok soudu o nezákonnosti zásahu, který by však zpravidla pro žalobce měl jen morální význam.

K § 87-92:

Podle dosud platné právní úpravy jednají a rozhodují soudy ve věcech volebních podle ustanovení části třetí občanského soudního řádu v tzv. nalézacím řízení. Je nepochybné, že soudy zde poskytují ochranu subjektivním právům ryze veřejnoprávního charakteru. Proto se navrhuje svěřit tuto agendu správním soudům.

Jde o čtyři druhy právních věcí: opravy ve voličských seznamech, věci registrace kandidátů a kandidátních listin a poskytnutí ochrany proti neplatnosti voleb a neplatnosti hlasování (neplatnosti volby kandidáta) a konečně ochranu, která je poskytována v případě zániku mandátu.

Navrhovaná úprava se odvíjí od hmotného práva, jímž se upravují volby do Parlamentu České republiky, krajských zastupitelstev i zastupitelstev obcí. Návrh v tomto směru vychází i z vládních návrhů zákonů, které jsou v současné době projednávány v legislativním procesu.

Navržená úprava je nutně limitována potřebou urychleného rozhodování soudů , které proto budou zásadně rozhodovat bez jednám, v zákonem stanovených lhůtách a usnesením.

Nebyl shledán důvod k podstatným odchylkám od dosavadní právní úpravy a proto se v zásadě přebírají stávající věcná řešení.

Věci volební budou pravidelně řešit krajské soudy, Nejvyšší správní soud toliko některé věci, týkající se voleb do Parlamentu České republiky (novela volebního zákona v doprovodném zákoně).

K § 93-95:

Rovněž upravovaná zvláštní řízení ve věcech politických stran a politických hnutí jsou ryze veřejnoprávní úpravou, ve které soud rozhoduje o věci samé (na rozdíl například od přezkoumání rozhodnutí o odmítnutí registrace, kde půjde o obvyklé řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle dílu prvého).

V těchto zvláštních věcech dosud soudy rozhodují podle části třetí občanského soudního řádu (§ 200h a 200i občanského soudního řádu).

Navrhuje se i tuto veřejnoprávní agendu svěřit správním soudům a rovněž v tomto případě se přebírají věcná řešení ze stávající právní úpravy včetně založení věcné příslušnosti nejvyššího stupně soudní soustavy ve věcech, jejichž důležitost to vyžaduje.

K § 96-104:

Touto částí se realizuje zmocnění obsažené v čl. 87 odst. 2 písm. a) Ústavy a z Ústavního soudu se přenáší na Nejvyšší správní soud rozhodování o návrzích na zrušení právních předpisů pro jejich rozpor se zákonem. Nemůže však jít o úplné přenesení této kompetence, neboť Ústavnímu soudu musí zůstat zachováno posuzování zákonnosti právních předpisů (zejména v případech, kdy takový návrh účastník řízení spojí s ústavní stížností).

Okruh subjektů legitimovaných k podání návrhu se v zásadě přebírá ze (současně novelizovaného) ustanovení zákona o Ústavním soudu. I v dalších institutech tohoto dílu zákona je úprava konformní s procesem vedeným u Ústavního soudu. Kompetenční střety jsou řešeny ve prospěch Ústavního soudu tak, že Nejvyšší správní soud řízení přeruší a vyčká výsledku, zjistí-li, že u Ústavního soudu probíhá řízení o zrušení téhož předpisu.

K §105-109:

V rámci reformy správního soudnictví bylo třeba legislativně řešit dva druhy kompetenčních sporů: jednak ty, které vznikají mezi správními úřady a orgány samosprávy, popřípadě mezi ústředními orgány státní správy, a jednak ty, kde jednou ze stran sporu je soud (zpravidla civilní nebo správní, anebo je tu spor mezi oběma větvemi soudnictví). Zatímco prvé spory může korektně řešit Nejvyšší správní soud, ve druhém případě bylo třeba připravit samostatnou právní úpravu, která se v podobě stručného zákona překládá současně.

I v kompetenčních sporech, které bude rozhodovat Nejvyšší správní soud, půjde o řešení kladných nebo záporných kompetenčních konfliktů. Řízení se spravuje obvyklými pravidly pro tyto typy sporů. Účastníky řízení jsou jednak sporné strany, jednak ti, kdo jsou účastníky toho řízení, ve kterém ke sporu došlo. Za správní úřady budou důsledně jednat ústřední orgány státní správy, přičemž od tohoto pravidla se očekává kvalitní právní argumentace a také zamezení dalších sporů do budoucna.

Nejvyšší správní soud však nebude rozhodovat takové spory, které by mely jen teoretickou hodnotu. Znamená to, že tu vždy musí být konkrétní řízení, ve kterém spor vznikl. Vyloučeny budou věci, o nichž to stanoví zvláštní právní předpis (nelze například do budoucna vyloučit rozhodování některých sporů podle správního řádu nebo jiného procesního zákona), logicky i věci, kde jednou ze stran bude soud a bude je rozhodovat konfliktní senát podle zvláštního zákona, a také věci, kde kompetenční konflikt může být odstraněn jiným postupem, a to i podle soudního řádu správního (například může být taková otázka řešena v řízení o žalobě proti rozhodnutí, kde je popírána věcná příslušnost určitého správního orgánu).

V rozhodnutí musí soud vyjít zejména z právního stavu, který tu bude v době rozhodnutí. Výrok bude formulován tak, že bude pro rozhodování konkrétně určené věci pojmenován správní orgán, jemuž vyřízení náleží.Současně ovšem musí být vyslovena nicotnost těch správních aktů, které výroku Nejvyššího správního soudu odporují (protože byly vydány orgánem absolutně nekompetentním, což jejich nulitu zakládá).

K§110-118:

Osnova nově zavádíopravný prostředek proti rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví - kasační stížnost, koncipovanou jako mimořádný opravný prostředek, založený značně široce. Je tomu tak proto, že jednou z nejvážnějších výhrad proti stávajícímu systému správního soudnictví byla praktická nemožnost sjednocení odchylující se judikatury krajských soudů.

Stížnost je připuštěna proti rozsudkům i usnesením, včetně procesních (nikoli však těm, jimiž se jen upravuje vedení řízení). Je omezena na důvody v zákoně uvedené, ty však jsou formulovány velkoryse, protože je třeba, aby Nejvyšší správní soud co nejrychleji a v co největším rozsahu vytvořil spolehlivý judikatorní základ pro rozhodovací činnost správních soudů i správních orgánů. Nelze proto do budoucna vyloučit postupné omezování stížnostních důvodů.

Procesně je řízení minimálně formalizováno. Vedou k tomu zkušenosti z doby I. ČSR, kdy (v roce 1937) v odstranění formálních překážek rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu byla spatřována - do jisté míry důvodně - přednostní cesta k nápravě jeho známých problémů. Předpokládá se, že Nejvyšší správní soud bude mít možnost se plně soustředit jen na právní problémy, které bude mít řešit a že tak bude moci učinit rychle.

Ke stížnosti je legitimován jen účastník řízení před správním soudem a zúčastněná osoba. Účastníky řízení o stížnosti jsou kromě stěžovatele jen účastníci původního řízení.

Osnova normuje poněkud nezvyklý, ale pro praxi vhodný, způsob podávání kasační stížnosti, do jisté míry připodobněný tzv. ohlašování opravného prostředku. Jde tu o to, aby jednak v krátké lhůtě (dvou týdnů) bylo jasno o tom, zda rozhodnutí soudu bude napadeno, jednak, a to zejména, aby se předešlo pochybnostem o tom, zda lhůta k podání stížnosti, pokud by byla jen jedna, například měsíční, je dodržena tam, kde podání nemá všechny náležitosti a je třeba jej k výzvě soudu doplňovat již po jejím uplynutí.

Zákon proto - v souladu s poznatky praxe o žalobním řízení - předpokládá, že podaná stížnost, byť i byla sepsána advokátem (resp. osobou uvedenou v § 34), velmi často není formálně správná, a že je pravidelně třeba výzvy soudu k tomu, aby nedostatky byly odstraněny. Proto se stanoví, že stěžovatel má právo na prodloužení lhůty za účelem doplnění náležitostí. V nejčetnějších případech jde o řádné formulování stížnostních bodů, aby tak byl jednoznačně ustaven rozsah přezkoumání rozsudku nebo usnesení. To je nutné, protože řízení je ovládáno přísnou koncentrační zásadou. Na žádost může být i tato lhůta prodloužena, půjde však o případy výjimečné.

Skutkové novoty jsou nepřípustné. Jednání zpravidla nařizováno nebude, přípravné řízení provede podstatnou měrou krajský soud (doručí stížnost ostatním účastníkům a osobám na řízení zúčastněným, opatří spisy a další podklady, odstraní vady kasační stížnosti).

V kasatorním rozhodnutí může Nejvyšší správní soud současně učinit některá procesní rozhodnutí, měl-li je - namísto zrušeného rozhodnutí - vydat již krajský soud.

K §119-127:

Obnova řízení je nutně připuštěna jen v malém rozsahu. To plyne z povahy věci: soudní kontrola veřejné správy musí posuzovat činnost nebo nečinnost veřejné správy v době pro to rozhodné, nikoli v době, kdy rozhoduje soud, nejde-li ovšem o některé speciální případy řízení. Právě v nich, totiž tam, kde soud vychází ze skutkového stavu v době rozhodování soudu (který také soud sám zjišťuje) pak osnova připouští i obnovu řízení. I zde však z po váhy věci musí být obnova vyloučena ve volebním soudnictví.

Obnova řízení není především přípustná v řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. Je tomu tak i proto, že účastník řízení má otevřenu cestu k obnově správního řízení; objevily-li se totiž nové skutečnosti poté, kdy správní orgán o věci rozhodl, nemůže být správní obnově na překážku to, že ve věci rozhodoval soud, protože i on musel vyjít ze skutkového stavu ke dni rozhodnutí správního orgánu a nova připustit nemohl. Podobně ostatně judikují správní soudy v řízení o žalobách i dnes.

Obnova řízení tak přichází v úvahu jen v řízeních o ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu a ve věcech politických stran a politických hnutí. Z povahy věci se podává (avšak osnova to i výslovně uvádí), že obnova není přípustná ani v řízení o kasační stížnosti). Naopak kasační stížnost proti usnesení, jímž byl návrh na obnovu zamítnut, přípustná bude.

Řízení se obvyklým způsobem dělí do dvou fází (řízení o povolení obnovy a řízení obnovené).

K § 128:

Procesní ustanovení, týkající se řízení o opravných prostředcích, jsou stručná s tím, že není třeba jiných speciálních ustanovení nad rámec prvé hlavy třetí části, jejíž použití zákon pro opravné prostředky zakládá; důvody pro detailnější úpravu shledány nebyly.

K §129-132:

V těchto ustanoveních se pamatuje na některá specifika, vymezující postavení soudců, působících ve správním soudnictví, oproti obecnému právnímu režimu.

Jde především o to umožnit, aby nově jmenovaný soudce - odůvodňuje-li to jeho předchozí právní praxe nebo zaměření přípravy - mohl být po jmenování soudcem přidělen k výkonu funkce ke krajskému soudu do specializovaného senátu. Tato odchylka je odůvodněna tím, že krajské soudy budou zásadně ve správním soudnictví působit jako soudy prvního stupně, a proto předchozí výkon funkce u okresních soudů by v tomto směru pro odborný růst soudce a jeho připravenost na výkon funkce ve specializovaném senátu nebyl dostatečným přínosem.

I pro přidělení soudce k Nejvyššímu správnímu soudu se stanoví odchylka a navrhuje se umožnit, aby významní odborníci z oboru veřejného práva (např. ústavního, správního, finančního) mohli být po svém jmenování do funkce soudce přiděleni k Nejvyššímu správnímu soudu.

Z obdobných důvodů se odchylně upravuje i překládání soudců k Nejvyššímu správnímu soudu a pravidla pro případ, kdy může být soudce, působící ve správním soudnictví přeložen bez souhlasu k jinému soudu.

K §133-136:

Jak je z obecné části důvodové zprávy zřejmé, bude třeba po přijetí zákona rozšířit počty soudců, aby mohly být co nejkvalitněji obsazeny specializované senáty krajských soudů a Nejvyššího správního soudu. V řadách justičních čekatelů je zatím jen velmi málo osob, které již v průběhu čekatelské praxe projevují vyhraněný zájem o oblast veřejné správy. Také dosavadní jejich příprava, ostatně zaměřená donedávna rozhodující měrou do oblastí práva občanského a trestního, nedává naději, že by se podařilo potřebné počty soudců doplňovat v plném rozsahu zde. Podobně, či větší měrou je tomu také u soudců, kteří jsou již k výkonu funkcí přiděleni; praxe na civilním nebo trestním úseku nenapomáhá specializaci zde potřebné.

Přechodná ustanovení k justičním zkouškám a ustanovení o přidělování a překládání soudců proto umožňují přístup k justiční zkoušce tomu, kdo jinak splňuje předpoklady pro funkci soudce, může-li taková osoba vykázat odpovídající praxi, popřípadě vědeckou nebo pedagogickou činnost v oborech veřejného práva. Složí-li takový kandidát standardní justiční zkoušku a bude-li jmenován soudcem, může být poté přeložen ke krajskému soudu nebo i k Nejvyššímu správnímu soudu bez omezení délkou výkonu soudcovské funkce podle zákona o soudech a soudcích; toto přechodné ustanovení bude platit pět let od účinnosti zákona.

Přechodná ustanovení k soudcům již přiděleným nebo dříve přeloženým, kteří u krajských a vrchních soudů podle rozvrhu práce vykonávají správní soudnictví, zajišťují, že soudci, vykonávající podle rozvrhu práce u krajského soudu správní soudnictví, se stávají soudci specializovaných senátů krajských soudů ze zákona, a takovíto soudci vrchních soudů se stávají soudci Nejvyššího správního soudu.

Další přechodná ustanovení se týkají Soudcovské rady Nejvyššího správního soudu, která může být ustavena teprve po aktivaci Nejvyššího správního soudu.

K § 137 - 142:

Doposud je správní soudnictví vykonáváno soudy všech stupňů, přičemž účinností nového zákona zanikne výkon správního soudnictví u soudů okresních a vrchních, jakož i u Nejvyššího soudu. Zákon v přechodných ustanoveních upravuje, jakým

způsobem budou tyto věci dokončeny, přičemž pamatuje i na to, že není možno po účinnosti nové úpravy postupovat podle (Ústavním soudem zrušených) ustanovení dosavadní části páté občanského soudního řádu. Nová část pátá o. s. ř. bude upravovat zvláštní řízení před soudy ve věcech soukromoprávních, kde předcházelo rozhodnutí správního orgánu (např. ve věcech, kde katastrální úřad zamítl návrh na vklad vlastnického práva do katastru nemovitostí).

Protože mnoho právních předpisů založilo pravomoc soudu rozhodovat o opravných prostředcích proti rozhodnutím správních orgánů a protože celá tato kategorie byla Ústavním soudem zrušena a nový zákon s ní nepočítá, posoudí se podle přechodných ustanovení tato pravomoc jako pravomoc soudu rozhodovat (ve veřejnoprávních věcech) o žalobě podle tohoto zákona. Jestliže však zvláštní zákon svěřil v dosavadním správním soudnictví soudu pravomoc rozhodovat o opravném prostředku také ve věci, kde správní orgán rozhodl o nároku práva soukromého, budou

se takové věci napříště řešit (civilní) žalobou podle nové části páté občanského

soudního řádu, na což pamatuje přechodné ustanovení k novele občanského soudního

řádu v návrhu doprovodného zákona.

Další přechodná ustanovení pamatují na věci neskončené ke dni účinnosti nové právní úpravy.

Neskončená řízení o opravných prostředcích (ve věcech charakteru veřejnoprávního) budou dokončena tak, jako by byly v těchto věcech podány žaloby. Jinak tomu bude u věcí, kde opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu byl podáván ve věcech soukromoprávních; zde po účinnosti tohoto zákona bude návrh odmítnut a žalobci bude na vůli, zda v zákonem stanovené lhůtě (do 31.1. 2003) podá žalobu podle nové části páté o. s. ř.

K tomu je vhodné také připomenout, že různost několika desítek různých právních úprav vedla k tomu, že se v nich nehovořilo vždy o „opravném prostředku proti rozhodnutí správního orgánu“, ale byly voleny také jiné formulace, mnohdy zavádějící.

V těch věcech, kde bylo možno podat proti rozhodnutí krajského soudu o opravném prostředku ještě odvolání k vrchnímu soudu (zejména věci důchodového pojištění), se řízení o odvolání u vrchního soudu ze zákona zastavují. Toto řešení bylo zvoleno proto, že není vhodné do nové právní úpravy, byť jako přechodné ustanovení, zakládat pravomoc Nejvyššího správního soudu rozhodovat v těchto věcech jako odvolací soud podle občanského soudního řádu (užití jehož čtvrté části se nezakládá). V těchto případech běží proto odvolateli lhůta do 31. 1. 2003 k podání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu.

Protože mnohá neskončená řízení budou dále vedena podle nového právního předpisu, případně také u jiného soudu, stanoví se dále v přechodných ustanoveních, že odměna za zastupování advokátem (notářem) se řídí dosavadními předpisy; jinak by tu mohlo docházet k nejasnostem, které ze dvou (resp. tří) právních úprav se má použít. Rozhodující bude okamžik, kdy takové řízení bylo zahájeno.

Navrhuje se zmocnění k vy dání jednacího řádu pro krajské soudy (Nejvyšší správní soud přijme vlastní jednací řád).

K § 143:

Účinnost zákona se navrhuje od 1. ledna 2003. Dlouhá legisvakance je nutná s ohledem na přípravu zavedení reformy správního soudnictví do praxe. Pozdější účinnost však není možná, protože jak uvedeno, celá dosavadní pátá část o. s. ř. je k tomuto datu nálezem pléna Ústavního soudu zrušena.

V Praze dne 26. září 2001

Ing. Miloš Zeman v r. předseda vlády

JUDr. Jaroslav Bureš v r.

ministr spravedlnosti

Návrh

Vyhláška

Ministerstva spravedlnosti

ze dne ,

kterou se mění vyhláška ministerstva spravedlnosti České republiky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění pozdějších předpisů

Ministerstvo spravedlnosti podle § 142 zákona č /2002 Sb., soudní

řád správní stanoví:

Čl. I

Vyhláška ministerstva spravedlnosti České republiky č. 37/1992 Sb., o jednacím řádu pro okresní a krajské soudy, ve znění vyhlášky č. 584/1992 Sb., vyhlášky č. 194/1993 Sb., vyhlášky č. 246/1995 Sb., vyhlášky č. 278/1996 Sb., vyhlášky č. 234/1997 Sb., a vyhlášky č. 482/2000 Sb., se mění takto:

l. Za část šestnáctou se vkládá nová část sedmnáctá, která zní:

„ČÁST SEDMNÁCTÁ Jednací řád pro krajské soudy ve správním soudnictví

§116g

Ustanovení této vyhlášky se užijí přiměřeně též pro řízení před krajskými soudy ve správním soudnictví.“.

Dosavadní část sedmnáctá se označuje jako část osmnáctá.

Čl. II

Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2003.