30 Cdo 880/2019

Plný text

30 Cdo 880/2019-420

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Viktora Sedláka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně VYSOČINA WIND a. s., IČO [IČO], se sídlem [adresa] zastoupené JUDr. Ing. Martinem Florou, Dr., advokátem se sídlem [adresa] proti žalované České republice – Ministerstvu životního prostředí, se sídlem [adresa] jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem [adresa] o zaplacení částky 1 613 773,24 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 259/2017, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2018, č. j. 69 Co 230/2018-175, takto:

I. V dovolacím řízení se pokračuje. II. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2018, č. j. 69 Co 230/2018-175, se mění takto: Rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 6. 4. 2018, č. j. 46 C 259/2017-114, se mění tak, že se žaloba na zaplacení částky 1 613 773,24 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,05 % ročně od 14. 8. 2017 do zaplacení zamítá. III. Žalobkyně je povinna zaplatit žalované na náhradě nákladů řízení před soudy všech stupňů 2 700 Kč do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení

1. Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 6. 4. 2018, č. j. 46 C 259/2017-114, vyslovil povinnost žalované zaplatit žalobkyni do tří dnů od právní moci rozsudku částku 1 613 773,24 Kč spolu s úrokem z prodlení z této částky ve výši 8,05 % ročně od 14. 8. 2017 do zaplacení (výrok I) a současně žalované uložil nahradit žalobkyni náklady řízení (výrok II).

2. Takto rozhodl o požadavku žalobkyně, jež se zaplacení uvedené částky domáhala vůči žalované z titulu náhrady škody, která jí měla být způsobena neprovedením řádné transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2012/19“), do českého právního řádu, a to v termínu do 14. 2. 2014. Žalobkyně, která je od roku 2009 provozovatelem solární elektrárny „FVE Stříbro I“ (správně „Vranovská ves II – pozn. dovolacího soudu), žalované vytýkala, že zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění novely provedené zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie a o změně některých zákonů, která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2013 (dále jen „zákon o odpadech“), obsahoval ustanovení § 37p odst. 2, které provozovatelům solárních elektráren ukládalo povinnost zajistit financování nutné pro zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013. Směrnice 2012/19, která vstoupila v platnost dne 13. 8. 2012, totiž prostřednictvím svého čl. 13 odst. 1 vyžadovala, aby členské státy Evropské unie nejpozději do 14. 2. 2014 zajistily financování nákladů na odstraňování odpadu ze solárních panelů výlučně prostřednictvím jejich výrobců, jednalo-li se o odpad z výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005. Na splnění povinnosti stanovené v § 37p odst. 2 zákona o odpadech přitom žalobkyně v době od 1. 1. 2015 vynaložila právě částku 1 613 773,24 Kč, jejíž náhrady se proto domáhá.

3. V rámci skutkových zjištění, která soud prvního stupně učinil po provedeném dokazování, tento soud uvedl, že žalovaná je obchodní společností, která v souladu s licencí platnou od 11. 12. 2009 na dobu 25 let podniká mimo jiné v oblasti výroby elektřiny. Na základě smluv o zajištění společného plnění povinností provozovatele solární elektrárny, které žalobkyně uzavřela ve dnech 28. 6. 2013 a 15. 1. 2016 se společnostmi PV RECOVERY, s. r. o. a ASEKOL Solar s. r. o., žalobkyně uvedeným společnostem v souvislosti s plněním své zákonné povinnosti plynoucí z § 37p odst. 2 zákona o odpadech zaplatila v době od 31. 1. 2015 do 8. 12. 2016 částku 1 613 773,24 Kč. Náhradu této částky pak žalobkyně u žalované předběžně uplatnila dne 13. 2. 2017, žalovaná však tomuto jejímu požadavku nevyhověla. Dále soud prvního stupně zmínil, že Generální ředitelství životního prostředí Evropské komise nesprávnost transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu žalované nevytklo, a to na rozdíl od jiných nedostatků.

4. Po právním posouzení uvedených skutečností, které vycházelo zejména z aplikace § 13 odst. 1 a 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“), dospěl soud prvního stupně k závěru, že žaloba je důvodná. V této souvislosti uvedl, že směrnice 2012/19 dopadá na výrobky, jež byly uvedeny na trh po 13. 8. 2005, jak plyne jednak z jejího čl. 12 odst. 4, který obsahuje vymezení pojmu „historický odpad“, jímž je odpad z výrobků uvedených na trh do uvedeného data, jednak z jejího čl. 13 odst. 1, v souladu s nímž měly členské státy zajistit, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování odpadu od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005. Soud prvního stupně přitom nepřisvědčil názoru žalované, podle kterého by takto stanovený rozhodný den odporoval zásadě legitimního očekávání výrobců. Zohlednil totiž, že legislativní proces, jenž vyústil v přijetí směrnice 2012/19, byl zahájen již dne 3. 12. 2008, tj. téměř čtyři roky přede dnem jejího přijetí. Výrobci solárních panelů tak měli dostatek času na to, aby se na chystanou změnu právní úpravy připravili. Nepravá zpětná účinnost, o níž se v případě směrnice 2012/19 jedná, když sice dopadá na právní vztahy týkající se výrobků uvedených na trh již od 13. 8. 2005, avšak činí tak až s účinností od 14. 2. 2014, je přitom retroaktivitou přípustnou. Znění § 37p odst. 1 (správně odst. 2 – pozn. dovolacího soudu) zákona o odpadech, které však ukládá povinnost financovat výše zmíněné náklady vztahující se k solárním panelům uvedeným na trh před 1. 1. 2013 nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solárních elektráren, tak není s předmětnou směrnicí v souladu. Transpozice této směrnice do českého právního řádu, jež měla být dle jejího čl. 24 odst. 1 uskutečněna nejpozději do dne 14. 2. 2014, tudíž nebyla provedena řádně. Žalobkyni jako provozovateli solární elektrárny využívající solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005 tak v souladu se směrnicí 2012/19, u níž po dni 14. 2. 2014 nastal tzv. přímý účinek, neměla povinnost hradit částku 1 613 773,24 Kč vůbec vzniknout, neboť tento náklad měl nést výrobce dotčených panelů. Jedná se proto o škodu ve smyslu § 2894 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, způsobenou nesprávným úředním postupem žalované, kterou je žalovaná podle závěru soudu prvního stupně povinna v souladu s § 13 OdpŠk žalobkyni nahradit, a to včetně požadovaného úroku z prodlení.

5. K odvolání žalované poté ve věci rozhodoval Městský soud v Praze jako soud odvolací, který v záhlaví označeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve výroku o věci samé jako věcně správný potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a dále rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).

6. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která zhodnotil jako správná, přičemž za správný označil též právní závěr, z něhož rozsudek prvostupňového soudu vychází. Z gramatického výkladu čl. 13 odst. 1 věty první směrnice 2012/19 totiž ve shodě se soudem prvního stupně dovodil, že financování odpadů z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 mělo být nejpozději po 14. 2. 2014 zajištěno tak, že tyto náklady měli nést výrobci těchto zařízení. Za současného konstatování, že prostor pro jakýkoliv jiný výklad tohoto ustanovení zde není dán, pak odvolací soud uvedl, že vnitrostátní právní úprava, která byla schválena ještě před přijetím směrnice 2012/19, zmíněnému požadavku nevyhovovala, neboť v § 37p odst. 2 zákona o odpadech stanovila ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh od 13. 8. 2005 do 31. 12. 2012 tuto povinnost nikoliv výrobcům, nýbrž provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou solární panely součástí. Na tomto stavu se přitom do termínu stanoveného na 14. 2. 2014 nic nezměnilo, pročež i odvolací soud uzavřel, že k řádné transpozici směrnice 2012/19 do českého právního řádu nedošlo. Odvolací soud se rovněž ztotožnil s názorem soudu prvního stupně, že se v posuzovaném případě nejedná o nepřípustnou pravou retroaktivitu, a za současného poukazu na rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. 11. 1991, Francovich a Bonifaci proti Italské republice, C-6/90, konstatoval, že mu v tomto řízení nic nebrání posoudit otázku řádné implementace směrnice 2012/19 do českého právního řádu, byť žádné řízení pro porušení povinnosti podle čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno. Za situace, kdy by při řádné transpozici předmětné směrnice do vnitrostátního právního řádu hradil částku 1 613 773,24 Kč vynaloženou na likvidaci fotovoltaických článků, jež je předmětem tohoto řízení, jejich výrobce, pak odvolací soud přisvědčil též závěru soudu prvního stupně, podle kterého se jedná o škodu, jež žalobkyni vznikla a za níž žalovaná odpovídá.

II. Dovolání a vyjádření k němu

7. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná včasným dovoláním.

8. Přípustnost podaného dovolání dovodila ze skutečnosti, že napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázek „hmotného i procesního práva“, které dosud nebyly v rozhodování dovolacího soudu vyřešeny a při jejichž řešení odvolací soud pochybil. V této souvislosti žalovaná konkrétně zformulovala tyto otázky:

a) Je právní úprava zakotvená v § 37p odst. 1 a 2 zákona o odpadech v souladu s čl. 13 směrnice 2012/19, a to i s přihlédnutím k okamžiku nabytí platnosti a účinnosti obou těchto předpisů?

b) Provedl odvolací soud správný a eurokonformní výklad časové působnosti čl. 13 směrnice 2012/19 ve vztahu k financování odpadních solárních panelů?

c) Dopadá čl. 13 směrnice 2012/19 z hlediska své časové působnosti a s ohledem na princip právní jistoty, legitimního očekávání a zákaz pravé retroaktivity i na solární panely uvedené na trh od 13. 8. 2005, ve vztahu k nimž tak měla být od 14. 2. 2014 v českém právním řádu stanovena povinnost jejich výrobců financovat náklady na sběr, zpracování, využití a šetrné odstranění?

d) Lze povinnosti související s financováním nákladů na odpadní elektrická a elektronická zařízení (dále též jen „OEEZ“) od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností?

e) Vyložil odvolací soud správně pojem „historický odpad“, pokud do něj zahrnul i solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005? Pokud ano, znamená to, že solární panely byly do uplynutí transpoziční lhůty z hlediska věcné a časové působnosti směrnice 2012/19 historickým odpadem?

f) Má se povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat „k jednotlivým dílčím splátkám v určitém časovém období, tj. do 14. 2. 2014“ nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy?

9. Při posuzování otázky, zda se v daném případě jedná o případ pravé či nepravé retroaktivity směrnice 2012/19, se odvolací soud nadto dle názoru žalované odchýlil od ustálené judikatury Nejvyššího soudu reprezentované jeho usnesením ze dne 8. 4. 2014, sp. zn. 21 Cdo 1233/2013, a rozsudkem ze dne 10. 10. 2006, sp. zn. 21 Cdo 1389/2005.

10. Žalovaná v podaném dovolání především zdůraznila, že směrnice 2012/19 začlenila solární panely do své působnosti až s účinností od 14. 2. 2014, pročež z ní nemohla plynout povinnost členských států Evropské unie, jež by se týkala financování solárních panelů uvedených na trh před tímto datem, aniž by taková právní úprava porušovala zásadu zákazu pravé retroaktivity. Do dne 14. 2. 2014 tedy bylo dle zásady subsidiarity zakotvené v čl. 5 Smlouvy o Evropské unii zcela na jednotlivých členských státech, jak zmíněné financování ve svých právních řádech upraví. Novelizace zákona o odpadech provedená zákonem č. 165/2012 Sb., která reagovala na situaci vyvolanou instalací vysokého počtu solárních panelů, jež v České republice nastala v době, kdy žádná unijní právní úprava řešící financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování těchto solárních panelů neexistovala, přitom byla přijata ještě před schválením směrnice 2012/19. Proto byl do předmětného zákona začleněn i § 37p odst. 2, který měl pokrýt dobu před její účinností. Česká republika věděla o probíhajícím procesu aktualizace unijních předpisů regulujících nakládání s OEEZ, povinnost tyto předpisy transponovat do jejího právního řádu jí však mohla vzniknout až po jejich přijetí. Tu pak Česká republika též řádně a včas splnila, když povinnost plynoucí z čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 upravila ještě přede dnem 14. 2. 2014 (jakož i přede dnem samotného přijetí předmětné směrnice) v ustanovení § 37p odst. 1 zákona o odpadech. Další legislativní změna v době po přijetí směrnice 2012/19 proto již nebyla nutná. Ostatně žádná výtka ze strany Evropské komise týkající se způsobu transpozice dotčeného ustanovení směrnice 2012/19 na adresu žalované nezazněla a ani žádné řízení pro porušení povinnosti vyplývající z čl. 258 Smlouvy o fungování Evropské unie není v této souvislosti proti České republice vedeno.

11. Odvolací soud se dle žalované nadto spokojil pouze s gramatickým výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, aniž by též provedl srovnání různých jazykových verzí tohoto předpisu. Nesprávně též vyložil pojem „historické elektrozařízení“, který zavedla již předchozí směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2002, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „směrnice 2002/96“). Hraniční den pro odlišování historických elektrozařízení sice zůstal i ve směrnici 2012/19 určen datem 13. 8. 2005, avšak jen ve vztahu k těm elektrozařízením, která již do působnosti unijního práva spadala, což však nebyl případ solárních panelů, na které směrnice 2002/96 nedopadala. Žalovaná se proto domnívá, že pro solární panely je toto hraniční datum zapotřebí vztáhnout až na konec transpoziční lhůty stanovené ve směrnici 2012/19, tj. až na den 14. 2. 2014, nemá-li se jednat o retroaktivně stanovenou povinnost porušující zásadu legitimního očekávání výrobců. Odvolací soud taktéž blíže nespecifikoval, jací výrobci by měli financování nakládání se solárními panely uvedenými na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 zajistit, a nezohlednil, že by bylo třeba tyto výrobce zpětně dohledávat, popřípadě že by sami provozovatelé solárních elektráren museli příslušné platby po nich regresivně vymáhat, a to za situace, kdy někteří z těchto výrobců už dnes ani nemusí existovat. Vymahatelnost těchto povinností by tak byla značně problematická a mnohdy i nemožná. Svým závěrem o tom, že se v daném případě jedná o případ tzv. nepravé retroaktivity, a nikoliv o nepřípustnou pravou retroaktivitu, se pak odvolací soud též odchýlil od již dříve zmíněné judikatury Nejvyššího soudu.

12. Jediný správný výklad ustanovení čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 je tedy dle názoru žalované ten, že pro solární panely uvedené na trh v době od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 se uplatní stejná pravidla, jako pro historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, a tedy že povinnost financovat náklady dle zmíněného článku je v případě těchto solárních panelů možné uložit i jiným subjektům, než jejich výrobcům. Přímý účinek směrnice 2012/19, k jehož aplikaci odvolací soud přistoupil, přitom mohl nastat až poté, co členskému státu marně uplynula transpoziční lhůta pro provedení této směrnice do vnitrostátního práva, nikoliv dříve. Zmíněné financování se pak musí týkat vždy celé výše nákladů na solární panely uvedené na trh ve shora vymezeném období, bez ohledu na okamžik splatnosti jednotlivých splátek, ve kterých jsou tyto náklady hrazeny. Žalovaná též odvolacímu soudu vytkla, že se ve svém rozsudku nevěnoval otázce nepřípustné analogie, jíž se dopustil soud prvního stupně tím, že výklad čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 provedl za pomoci systematického výkladu čl. 12 odst. 4 téže směrnice, byť tento článek upravuje financování OEEZ z domácností, které však právo Evropské unie záměrně odděluje od výrobků určených pro jiné uživatele, než jsou domácnosti.

13. Žalovaná dále vznesla návrh, aby Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a věc předložil ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie Soudnímu dvoru Evropské unie s předběžnou otázkou týkající se problematického výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a souladu vnitrostátní právní úpravy obsažené v § 37p odst. 1, 2 zákona o odpadech s tímto článkem. V této souvislosti připomněla, že české soudy opakovaně judikují, byť nejednotně, že žalovaná Česká republika neprovedla řádnou transpozici uvedeného článku směrnice, a to přesto, že ze strany Evropské komise žádné takové pochybení zjištěno nebylo.

14. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud napadený rozsudek odvolacího soudu zrušil, a to za současného zrušení rozsudku soudu prvního stupně, a aby věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení.

15. Žalobkyně se ve svém vyjádření k dovolání žalované vyslovila pro jeho odmítnutí, popř. zamítnutí. Úvodem zpochybnila, že by toto dovolání vyhovovalo po stránce obsahových náležitostí požadavku plynoucímu z § 241a odst. 2 občanského soudního řádu. Žalovaná v něm totiž pouze polemizuje s právními závěry nalézacího i odvolacího soudu, aniž by zřetelně uvedla, které z otázek, jež v textu dovolání zformulovala bez seznatelné vazby na předpoklady přípustnosti dovolání podle § 237 občanského soudního řádu, nebyly dovolacím soudem řešeny, a které odvolací soud vyřešil odchylně od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu. Tyto otázky (zahrnující i větší množství samostatných podotázek dožadujících se zhodnocení správnosti právního hodnocení provedeného odvolacím soudem nebo obsahujících žádost o interpretaci významu odpovědi na otázku předchozí) se též svým obsahem zčásti vzájemně překrývají. Kromě toho v nich žalovaná odvolacímu soudu připisuje právní hodnocení, které v napadeném rozhodnutí vůbec nebylo vysloveno (odvolací soud solární panely uvedené na trh po 13. 8. 2005 mezi tzv. historický odpad nezahrnul a obsah povinností souvisejících s financováním nákladů na OEEZ pocházejících od jiných uživatelů, než domácností, nevyložil za použití analogie s obsahem povinností vztahujících se k OEEZ z domácností).

16. Žalobkyně je nicméně přesvědčena též o tom, že dovolání žalované není ani důvodné. Právní argumentace, z níž dovolání žalované vychází, je jen opakováním toho, co již žalovaná namítala v řízení před soudem prvního stupně i soudem odvolacím, a s čím se tyto soudy správně vypořádaly. Neobstojí přitom její názor, že § 37p odst. 2 zákona o odpadech nemohl být později přijatou směrnicí nijak dotčen, a to i v části, jež se ocitla v rozporu s jejím zněním. Tento rozpor přitom nastal právě ve vztahu k čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, který jednoznačně stanovil, že členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005 a zahrnujících též odpadní fotovoltaické panely. Do dne 14. 2. 2014, dokdy měly členské státy dle čl. 24 směrnice 2012/19 uvést v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s uvedenou směrnicí, a to ve smyslu čl. 288 Smlouvy o fungování EU, přitom žalovaná uvedenou povinnost nesplnila, jak odvolací soud též správně uzavřel, když současně uvedl, že úprava obsažená ve směrnici prostor k jinému výkladu neposkytuje. Není přitom jasné, k jakému závěru by mělo vést srovnání české jazykové verze směrnice 2012/19 s jejími jinými jazykovými verzemi, jehož neprovedení žalovaná odvolacímu soudu vytýká, když znění rozhodného čl. 13 je i v nich vždy shodné. Výklad žalované, podle kterého se na solární panely uvedené na trh v období od 14. 8. 2005 do 14. 2. 2014 uplatní stejná pravidla, jako na historická elektrozařízení uvedená na trh do dne 13. 8. 2005, přitom nemá dle žalobkyně v čl. 13 směrnice 2012/19 žádnou oporu. Nadto je tento výklad v přímém rozporu se zněním předmětného ustanovení, stejně jako je v rozporu i s jednoznačně formulovanou definicí legislativní zkratky „historický odpad“, která je obsažena v čl. 12 odst. 4 směrnice 2012/19.

17. Žalobkyně rovněž odmítla argumentaci žalované, podle které by výklad čl. 13 dotčené směrnice, jak jej provedl odvolací soud, vedl k nepřípustné pravé retroaktivitě tohoto ustanovení. Povinnost platby recyklačních příspěvků dle směrnice 2012/19 se totiž po výrobcích fotovoltaických panelů požaduje až po dni 14. 2. 2014, kdy marně uplynula transpoziční lhůta. Zároveň je zřejmé, že tyto recyklační náklady mají být financovány ze strany těch výrobců, kteří budou působit na trhu v době vzniku těchto nákladů, tedy v době, kdy budou fotovoltaické panely vyřazovány z provozu. S přihlédnutím k průměrné době životnosti fotovoltaických panelů, která je 20 let, náklady na recyklaci panelů uvedených do provozu v období od 13. 8. 2005 reálně vzniknou až v roce 2025, pročež je žalobkyně toho názoru, že směrnice 2012/19 žádnou zpětně působící povinnost výrobcům těchto panelů neukládá, nýbrž pouze povinnost směřující do budoucna. Ve světle úvah žalované by pak jako nepřípustně retroaktivní muselo být dle žalobkyně hodnoceno i ustanovení § 37p zákona o odpadech, neboť ani provozovatelé fotovoltaických elektráren uvedených do provozu před 1. 1. 2013 nepočítali s tím, že budou nuceni odvádět zálohy na náklady budoucí likvidace solárních panelů, když až do přijetí této právní úpravy tížily tyto náklady vlastníky solárních elektráren. Pokud pak Česká republika výrobce solárních panelů vyrobených po 13. 8. 2005 zcela zprošťuje povinnosti nést recyklační náklady a přenáší ji na jejich uživatele, což současně u žádných dalších druhů elektroodpadu, jenž podléhá čl. 13 směrnice 2012/19, nečiní, popírá tím též základní zásady právní úpravy ochrany životního prostředí v EU, zásadu rovnosti v právech i účel předmětné směrnice. Zprávu Evropské komise EU Pilot, která obsahuje transpoziční pochybení členských států ve vztahu ke směrnici 2012/19 a na jejíž obsah žalovaná poukazuje, přitom nelze interpretovat jako autoritativní a závazné potvrzení, že transpozice zde neuvedených ustanovení této směrnice, tedy i čl. 13, byla provedena správně, tím spíše, není-li z ní patrné, k jakému datu byla zpracována a nejedná-li se ani o zprávu závaznou pro orgány moci soudní. Závěrem svého vyjádření pak žalobkyně zpochybnila důvodnost návrhu žalované na přerušení dovolacího řízení a předložení věci Soudnímu dvoru Evropské unie k vydání rozhodnutí o předběžné otázce, když čl. 13 směrnice 2012/19 je dle jejího názoru příkladem acté claire, u něhož žádná výkladová nejasnost či nejednoznačnost nenastává.

III. Přípustnost dovolání

18. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 30. 9. 2017 (viz čl. II zákona č. 296/2017 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.

19. Dovolání bylo podáno včas a osobou k tomu oprávněnou, a to za splnění podmínky vyplývající z § 241 odst. 2 písm. b) a odst. 4 o. s. ř., neboť za žalovaný stát jedná osoba uvedená v § 21a o. s. ř., která má právnické vzdělání a která též dovolání sepsala. Zároveň toto dovolání obsahuje všechny náležitosti vyžadované § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se proto dále zabýval jeho přípustností.

20. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.

21. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.

22. Žalobkyni lze přisvědčit v názoru, že vymezení otázek předložených žalovanou v podaném dovolání, je formulačně poněkud neuspořádané, přičemž tyto otázky se v některých případech obsahově překrývají nebo se míjejí se závěry, ze kterých napadené rozhodnutí vychází, či tyto závěry přesahují. Základní problémové okruhy, na které tyto otázky míří, nicméně z obsahu dovolání zjistitelné jsou.

23. Otázky, zda lze povinnosti související s financováním nákladů na OEEZ od jiných uživatelů, než jsou domácnosti, vykládat analogicky s přihlédnutím k povinnostem uloženým právní úpravou pro OEEZ z domácností [otázka ad d)], zda lze pod pojem „historický odpad“ zahrnout i solární panely uvedené na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 14. 2. 2014 [otázka ad e)], a zda se má povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostřední šetrné odstranění odpadu ze solárních panelů vztahovat k jednotlivým dílčím splátkám nebo k celkové výši nákladů týkajících se odpadních solárních panelů uvedených na trh před přijetím předmětné unijní právní úpravy [otázka ad f)], přípustnost podaného dovolání ve smyslu § 237 o. s. ř. založit nemohou. Na jejich řešení totiž napadený rozsudek odvolacího soudu nespočívá (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 27. 5. 1999, sp. zn. 2 Cdon 808/97, uveřejněné pod číslem 27/2001 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).

24. Ve vztahu k otázkám uvedeným výše pod písmeny a) až c), tj. k otázkám zda se žalovaná dopustila porušení práva Evropské unie tím, že vzhledem ke znění právní úpravy obsažené v § 37p odst. 2 zákona o odpadech a k okamžiku jejího přijetí na straně jedné a ke znění a výkladu čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 a okamžiku jejího přijetí na straně druhé neprovedla v termínu do 14. 2. 2014 řádnou transpozici zmíněného ustanovení směrnice do českého právního řádu v části týkající se financování nákladů na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době od 13. 8. 2005 do 1. 1. 2013 jejich výrobci, a to aniž by se současně jednalo o nepřípustnou pravou zpětnou účinnost nové právní úpravy, a zda takové případné porušení unijního práva zakládá odpovědnost žalované za škodu způsobenou tím provozovateli fotovoltaické elektrárny, který tyto náklady po dni 14. 2. 2014 hradil namísto výrobce, však dovolání žalované přípustné je. Tyto otázky totiž dosud nebyly v rozhodování Nejvyššího soudu vyřešeny.

IV. Důvodnost dovolání a/ řízení o předběžné otázce předložené Soudnímu dvoru Evropské unie

25. Usnesením ze dne 12. 3. 2020, č. j. 30 Cdo 880/2019-212, Nejvyšší soud dovolací řízení přerušil a podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předložil Soudnímu dvoru Evropské unie tuto předběžnou otázku: 1) Musí být čl. 13 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 jejich uživatelům, a nikoli výrobcům? 2) V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?

26. O předložené předběžné otázce bylo rozhodnuto rozsudkem velkého senátu Soudního dvora Evropské unie ze dne 25. 1. 2022, C-181/20.

27. V tomto rozsudku se Soudní dvůr Evropské unie (dále též jen „SDEU“) předně zabýval výkladem čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy mají povinnost zajistit, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005. V této souvislosti poukázal na definici uvedenou v čl. 3 odst. 1 písm. e) této směrnice, podle níž pod pojem „odpadní elektrické a elektronické zařízení“ nebo „OEEZ“ spadají elektrická a elektronická zařízení, která jsou odpadem ve smyslu čl. 3 bodu 1 Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2008/98/ES ze dne 19. 11. 2008 (dále též jen „směrnice 2008/98“), včetně všech konstrukčních částí, podsestav a spotřebních materiálů, které jsou součástí výrobku v době jeho vyřazení. Zmínil taktéž čl. 2 odst. 1 písm. a) směrnice 2012/19 a její přílohy I a II, v souladu s nimiž se tato směrnice již v přechodném období od 13. 8. 2012 do 14. 8. 2018 vztahuje i na fotovoltaické panely. V návaznosti na to poté SDEU uvedl, že unijní normotvůrce naprosto jednoznačně vyjádřil svůj záměr, aby fotovoltaické panely byly považovány za elektrické a elektronické zařízení ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) směrnice 2012/19, a tudíž aby spadaly do oblasti působnosti této směrnice. Podle SDEU pak čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 vyžaduje, aby členské státy přijaly právní a správní předpisy nezbytné k tomu, aby odpovědnost za financování nákladů spojených s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů nesli jejich výrobci, a nikoli uživatelé, byly-li tyto panely uvedeny na trh po 13. 8. 2005. Tento článek proto musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, kterou se povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 ukládá uživatelům těchto panelů, a nikoli jejich výrobcům.

28. S ohledem na tento výklad se však SDEU dále zabýval posouzením platnosti tohoto ustanovení z pohledu zachování zásady právní jistoty, která v souladu se závěry plynoucími z judikatury SDEU vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich účinky byly předvídatelné, především pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky, tak aby právní subjekty mohly jednoznačně rozpoznat svá práva a povinnosti a postupovat podle toho. Přitom uvedl, že právní norma stanovená v čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se ratione temporis použije jen tehdy, jsou-li v ní vyjmenované činnosti sběru, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrného odstraňování odpadu z fotovoltaických panelů realizovány v době od 13. 8. 2012, tj. ode dne, který je uveden v čl. 2 odst. 1 písm. a) této směrnice a na který též připadá datum vstupu této směrnice v platnost, neboť se jedná o dvacátý den po jejím vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie, k němuž došlo dne 24. 7. 2012. Byly-li totiž takové činnosti provedeny přede dnem 13. 8. 2012, dotčené panely již k tomuto datu neexistovaly a náklady spojené s uvedenými činnostmi tak již byly k datu vstupu směrnice 2012/19 v platnost vynaloženy, takže se čl. 13 odst. 1 na ně nemůže uplatnit. SDEU rovněž připomenul, že podle unijní právní úpravy platné před přijetím směrnice 2012/19 byla povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů upravena článkem 14 směrnice 2008/98, který ponechával na členských státech, zda povinnost nést tyto náklady ponese současný či předchozí držitel odpadu, nebo výrobce či distributor fotovoltaických panelů. V návaznosti na to pak uvedl, že v části, v níž čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 dopadá na fotovoltaické panely uvedené na trh v době mezi 13. 8. 2005 a datem vstupu této směrnice v platnost, tj. 13. 8. 2012, takže upravuje situace završené před posledně uvedeným datem, nelze toto pravidlo považovat za slučitelné se zásadou zákazu zpětné účinnosti právních aktů, jestliže následně a nepředvídatelně mění rozdělení nákladů, jejichž vzniku již nelze zabránit, protože hospodářské subjekty mohly při obchodních transakcích oprávněně vycházet z rozdělení těchto nákladů stanoveného v tehdy platné právní úpravě, takže toto nové pravidlo zbavuje tyto subjekty jakékoli reálné možnosti, aby se podle něj po jeho vstupu v platnost zařídily. Použití čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se zpětnou účinností by bylo též v rozporu s cílem této směrnice, tj. s cílem motivovat výrobce k tomu, aby při navrhování svých výrobků zcela zohlednili a usnadnili jejich opravu, možnou modernizaci, opětovné použití, demontáž a recyklaci. Za současného konstatování, že použití čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 se zpětnou účinností je tak v rozporu se zásadou právní jistoty, proto SDEU určil, že toto ustanovení je v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 ukládá výrobcům, neplatné. V návaznosti na tento závěr pak vyslovil, že čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 tedy musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, kterou se povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh až v době od 13. 8. 2012, kdy tato směrnice vstoupila v platnost, ukládá uživatelům těchto panelů, a nikoli jejich výrobcům.

29. Ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech je tedy v rozporu s unijním právem, avšak pouze ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh v době od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013. V rámci odpovědi na druhou otázku položenou Nejvyšším soudem však SDEU připomenul, že v minulosti opakovaně judikoval, že nárok na náhradu újmy je podle unijního práva přiznán tehdy, jsou-li splněny tři podmínky, a sice: a) porušené pravidlo přiznává jednotlivcům práva, b) porušení je dostatečně závažné a c) mezi porušením povinnosti členského státu a újmou, která poškozeným vznikla, existuje přímá příčinná souvislost. Při hledání odpovědi na otázku, zda zde existuje dostatečně závažné porušení unijního práva, přitom SDEU zohlednil jednak to, že český zákonodárce vložil § 37p do zákona o odpadech více než měsíc před přijetím směrnice 2012/19, jednak to, že samotná směrnice 2012/19 stanoví v čl. 24 odst. 1 lhůtu, a sice 14. 2. 2014, po jejímž uplynutí musí v členských státech být již v účinnosti právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí. Následně konstatoval, že i když se směrnice 2012/19 jako taková použije ratione temporis od 13. 8. 2012, nelze podle ustálené judikatury SDEU vzhledem k tomu, že účelem lhůty uvedené v čl. 24 odst. 1 směrnice je zejména poskytnout členským státům čas nezbytný k přijetí opatření k jejímu provedení, těmto státům vytýkat, že danou směrnici neprovedly do svého právního řádu před jejím uplynutím. To nic nemění na tom, že členským státům přísluší přijmout opatření nezbytná k zajištění toho, že výsledku stanoveného směrnicí bude dosaženo k okamžiku uplynutí této lhůty, právě během lhůty k jejímu provedení, a že v době běhu lhůty k provedení směrnice se tyto státy musí zdržet přijímání předpisů, které by mohly vážně ohrozit výsledek stanovený touto směrnicí. Vložení § 37p do zákona o odpadech, k němuž došlo v době více než měsíc před tím, než se směrnice 2012/19 stala součástí unijního právního řádu, tak podle závěru SDEU nemůže jako takové představovat dostatečně závažné porušení unijního práva.

b/ dovolací řízení po rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie

30. Nejvyšší soud předně rozhodl podle § 111 odst. 2 věty druhé o. s. ř. o pokračování v dovolacím řízení, neboť překážka, pro kterou bylo dovolací řízení přerušeno, vydáním rozhodnutí SDEU o předložené předběžné otázce odpadla.

31. Poté Nejvyšší soud dospěl k závěru, že dovolání je důvodné.

32. Principy, jimiž se řídí odpovědnost každého členského státu Evropské unie za újmu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva, se Nejvyšší soud ve své judikatuře již vícekrát podrobně zabýval. Poukázat lze v této souvislosti např. na rozsudek ze dne 20. 8. 2012, sp. zn. 28 Cdo 2927/2010, ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 5027/2014, ze dne 25. 4. 2018, sp. zn. 30 Cdo 1945/2016, a ze dne 28. 5. 2018, sp. zn. 30 Cdo 4231/2016, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2019, sp. zn. II. ÚS 2849/18, nebo na usnesení ze dne 14. 11. 2018, sp. zn. 30 Cdo 486/2018, a ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 28 Cdo 599/2012, proti němuž podaná ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 18. 4. 2013, sp. zn. II. ÚS 191/13. V této judikatuře Nejvyšší soud konstatoval, že standardy tohoto odpovědnostního systému byly judikovány v rozhodnutích Evropského soudního dvora (dnes Soudního dvora Evropské unie), přičemž konkrétně vyplývají z rozsudku ze dne 19. 11. 1991, ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice, dále z rozsudku ze dne 5. 3. 1996, ve spojených věcech C-46/93 a C-48/93, Brasserie du pêcheur SA proti Spolkové republice Německo a Factortame Ltd a další proti Spojenému království Velké Británie a Severního Irska, a z rozsudku ze dne 30. 9. 2003, ve věci C-224/01, G. K. proti Rakouské republice, a jsou konstruovány následovně: a) právo na náhradu škody jednotlivci vzniká za situace, dopustí-li se členský stát porušení takové normy unijního práva, která ve prospěch tohoto jednotlivce zakládá dostatečně určitelné subjektivní právo nebo chrání jeho právní zájem; b) porušení musí být dostatečně závažné a c) mezi porušením povinnosti ze strany členského státu a škodou způsobenou poškozenému musí existovat příčinná souvislost. Všechny tyto tři podmínky musí být splněny kumulativně a platí pro jakýkoli způsob porušení unijního práva, jsou tedy nutné a zároveň postačující pro to, aby jednotlivcům vzniklo právo na náhradu škody. Pokud jsou uvedené podmínky splněny, stát musí poskytnout náhradu za způsobenou škodu v souladu s vnitrostátními právními předpisy upravujícími odpovědnost, přičemž podmínky náhrady škody stanovené vnitrostátními právními předpisy nesmí být méně příznivé než podmínky platné pro podobné nároky vzniklé na základě vnitrostátního práva a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat získání náhrady škody. V prvním ze zmíněných rozhodnutí vydaném ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90 přitom Soudní dvůr uvedl, že „možnost náhrady škody k tíži členského státu je nezbytná zvláště tehdy, kdy … je plný účinek norem Společenství podmíněn činností ze strany státu, a kdy v důsledku toho jednotlivci v případě jeho nečinnosti nemohou uplatnit u vnitrostátních soudů práva, jež jim přiznává právo Společenství.“

33. Případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního (unijního) práva jsou sice postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. a odpovědnost státu za porušení komunitárního (unijního) práva tak není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zmíněného zákona (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 6. 2016, sp. zn. 30 Cdo 3598/2014, publikovaný pod č. 111/2017 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek), jak ale konstatoval Ústavní soud v nálezu ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1521/10, ani toto oddělení systémů odpovědnosti za škodu nesmí být překážkou plnění závazků, jež České republice z členství v EU vyplývají. Je totiž „nezpochybnitelné, že členský stát nese odpovědnost za škodu způsobenou porušením evropského práva, [byť] tuto problematiku právní řád České republiky výslovně neupravuje“.

34. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je tedy pro posouzení dané věci v prvé řadě třeba posoudit, zda žalovaná porušila svou povinnost plynoucí z čl. 24 odst. 1 směrnice 2012/19, podle kterého členské státy uvedou v účinnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí do 14. 2. 2014, a to ve vztahu k povinnosti upravené v jejím čl. 13 odst. 1 (v souladu s nímž členské státy zajistí, aby výrobci financovali náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005). Novelou zákona o odpadech provedenou zákonem č. 165/2012 Sb., jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012, byl totiž s účinností od 1. 1. 2013 vložen do zákona o odpadech § 37p odst. 2, který stanovil, že pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí. Na rozdíl od odvolacího soudu však Nejvyšší soud konstatuje, že ve vztahu k solárním panelům uvedeným na trh přede dnem 13. 8. 2012 se žalovaná porušení uvedené povinnosti nedopustila. Z rozsudku SDEU, jenž byl v této věci vydán, totiž vyplynulo, že předmětný čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 v rozsahu, v němž povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v době mezi 13. 8. 2005 a 13. 8. 2012 (kdy předmětná směrnice vstoupila v platnost) ukládá výrobcům, je neplatný. Žádná překážka bránící žalované v tom, aby zmíněné náklady vážící se k fotovoltaickým panelům, které byly na trh uvedeny v tomto období, uložila v zákoně o odpadech hradit nikoliv jejich výrobcům, nýbrž provozovatelům solární elektrárny, tudíž z unijního práva neplynula. Odpovědnost žalované za škodu odpovídající částkám, které žalobkyně na těchto nákladech uhradila, je tudíž vyloučena.

35. Stran fotovoltaických panelů uvedených na trh v období od 13. 8. 2012 do 1. 1. 2013 se však již uplatní závěr SDEU, podle kterého čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 brání tomu, aby vnitrostátní právní úprava povinnost financovat náklady spojené s nakládáním s odpadem z těchto fotovoltaických panelů ukládala jiným subjektům, než jejich výrobcům. V této části tedy česká právní úprava vtělená do ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech s unijním právem souladná není. Jednou z nezbytných podmínek vzniku odpovědnosti žalované za škodu, jež žalobkyni zaplacením zmíněných nákladů případně vznikla (byly-li vůbec nějaké takové solární panely součástí její fotovoltaické elektrárny), je však i to, že porušení unijního práva členským státem musí být dostatečně závažné. O takový případ se však v posuzované věci nejedná. Ve shodě s dalším závěrem vysloveným SDEU v rozhodnutí o předložené předběžné otázce je totiž nezbytné zohlednit skutečnost, že ustanovení § 37p odst. 2 bylo do zákona o odpadech vloženo již dne 30. 5. 2012, tj. více než dva měsíce předtím, než směrnice 2012/19 vstoupila dne 13. 8. 2012 v platnost a než tak mohla vyvolávat právní účinky vůči členským státům, kterým byla určena, stejně jako to, že lhůta, po jejímž uplynutí již musely být v členských státech v účinnosti právní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí, uplynula až dne14. 2. 2014, dokdy nebylo možné těmto státům vytýkat, že danou směrnici do svého právního řádu neprovedly. Ani v případě nákladů vynaložených v souvislosti s nakládáním s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh v tomto časovém rozmezí tedy odpovědnost žalované za tvrzenou škodu vzniknout nemohla.

36. Nejvyšší soud tedy uzavírá, že ustanovení § 37p odst. 2 zákona o odpadech, který povinnost zajistit financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 ukládal provozovatelům solárních elektráren, jejíž jsou tyto solární panely součástí, nezakládá odpovědnost žalované České republiky za škodu způsobenou těmto provozovatelům neprovedením řádné transpozice čl. 13 odst. 1 směrnice 2012/19 do českého právního řádu v termínu, jenž byl v čl. 24 odst. 1 této směrnice stanoven do 14. 2. 2014.

37. Vzhledem k tomu, že popsané právní závěry znamenají, že žalobní požadavek žalobkyně nemůže být ani zčásti úspěšný, proto Nejvyšší soud přistoupil k aplikaci § 243d odst. 1 písm. b) o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu změnil tak, že se cestou změny rozsudku soudu prvního stupně žaloba zamítá.

38. S ohledem na změnu napadeného rozsudku odvolacího soudu Nejvyšší soud dále rozhodl o nákladech řízení, a to nejen o nákladech dovolacího řízení, ale též o nákladech řízení, jež proběhlo před soudem prvního stupně a před soudem odvolacím. Postupoval přitom podle § 243c odst. 3 věty první, § 224 odst. 1 a 2, § 151 odst. 1 a § 142 odst. 1 o. s. ř. a procesně neúspěšnou žalobkyni zavázal k náhradě nákladů, které vznikly žalované v souvislosti s jejími písemnými podáními ze dne 16. 10. 2017 a 23. 3. 2018, s přípravou účasti na jednání, s její účastí na jednáních soudu prvního stupně konaných ve dnech 8. 3. 2018 a 6. 4. 2018, s podáním odvolání proti rozsudku soudu prvního stupně a jeho doplněním, s účastí na jednání odvolacího soudu konaném dne 14. 11. 2018 a konečně s podáním dovolání proti rozsudku soudu odvolacího. Za situace, kdy žalovaná, která nebyla zastoupena advokátem, nedoložila výši svých hotových výdajů, jedná se o náhradu v paušální výši stanovenou na částku 300 Kč za každý ze zmíněných devíti úkonů (celkem tedy o částku 2 700 Kč), a to podle § 151 odst. 3 o. s. ř. a § 1 odst. 3 písm. a), b), c) a f) a § 2 odst. 3 vyhlášky č. 254/2015 Sb., o stanovení výše paušální náhrady pro účely rozhodování o náhradě nákladů řízení v případech podle § 151 odst. 3 občanského soudního řádu a podle § 89a exekučního řádu.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 8. 3. 2022

Mgr. Vít Bičák předseda senátu

Plný text

30 Cdo 880/2019-212

USNESENÍ

Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců Mgr. Michaela Nipperta a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobce VYSOČINA WIND a. s., IČO [IČO], se sídlem [adresa] zastoupené JUDr. Ing. Martinem Florou Dr., advokátem se sídlem [adresa] proti žalované České republice - Ministerstvu životního prostředí, IČO [IČO], se sídlem [adresa] jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, IČO [IČO], se sídlem v [adresa] částky 1 613 773,24 Kč s příslušenstvím, projednávané u Obvodního soudu pro Prahu 10 pod sp. zn. 46 C 259/2017, k dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2018, č. j. 69 Co 230/2018-175, takto:

I. Řízení se přerušuje na dobu do rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie o odpovědi na předběžnou otázku uvedenou pod bodem II výroku tohoto usnesení.

II. Nejvyšší soud na základě čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie předkládá Soudnímu dvoru Evropské unie tuto předběžnou otázku:

1. Musí být čl. 13 S. Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), vykládán tak, že brání členskému státu uložit povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování OEEZ pocházejících z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013, jejich uživatelům, a nikoli výrobcům?

2. V případě, že bude první předložená otázka zodpovězena kladně, má pro posuzování podmínek odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva vliv skutečnost, o jakou jde v původním řízení, že členský stát sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady uložila výrobcům, a to i ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh před uplynutím její implementační lhůty (a samotným přijetím úpravy na unijní úrovni)?

Odůvodnění: I. Skutkový základ sporu a dosavadní průběh řízení

1) Žalobce je provozovatelem solární elektrárny „Vranovská ves II“. Po České republice jako žalované se v řízení domáhá zaplacení částky z titulu odpovědnosti členského státu za škodu způsobenou mu řádným neprovedením S. Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických zařízeních (dále jen „S. 2012“), jejíž implementační lhůta uplynula dne 14. 2. 2014 (srov. její čl. 24).

2) V řízení se správnost transpozice řeší s ohledem na to, jestli má být čl. 13 S. 2012 vykládán tak, že tam výrobcům uložená povinnost financovat náklady na sběr, zpracování, využití a k životnímu prostředí šetrné odstraňování odpadu („nakládání s odpadem“) dopadá na fotovoltaické panely uvedené na trh již po 13. 8. 2005, nebo vzhledem k novému podřazení fotovoltaických panelů do věcné působnosti S. 2012, oproti do té doby účinné směrnici Evropského parlamentu a Rady č. 2002/96/ES ze dne 27. 1. 2003, o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (dále jen „původní S. 2002“), až na ty, jež byly uvedeny na trh po 14. 2. 2014 (tedy po uplynutí implementační lhůty).

3) S. 2012 v čl. 13 ukládá členským státům povinnost zajistit, aby výrobci financovali nakládání s odpadem z elektrických a elektronických zařízení od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, pocházejících z výrobků uvedených na trh po 13. srpnu 2005. Pro odpad vzniklý z výrobků uvedených na trh před tímto datem („historický odpad“, definováno v čl. 12 odst. 4 S. 2012“) je pak stanoveno, že při nahrazování starých výrobků rovnocennými novými výrobky plnícími stejnou funkci financují nakládání s ním (nestanoví-li členské státy tuto povinnost uživatelům) výrobci těchto nových výrobků, jinak (u ostatního historického odpadu) uživatelé.

4) Tato povinnost, stanovená již v původní S. 2002 (v jejím čl. 9, ve znění účinném od 31. 12. 2003), se od přijetí S. 2012 nově týká i odpadu z fotovoltaických panelů, jež byly do rozsahu unijní právní úpravy nově zahrnuty (srov. čl. 2 odst. 1 písm. a) a přílohy I až IV S. 2012).

5) Česká republika provedla svoje závazky vyplývající z původní S. 2002 zejména zákonem č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů (dále jen „zákon o odpadech“). Zákonem č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie, jenž byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 30. 5. 2012 (tedy před přijetím S. 2012), bylo s účinností od 1. 1. 2013 do zákona o odpadech vloženo nové ustanovení § 37p, zavádějící mechanismus financování nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů.

6) Podle tohoto ustanovení má prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb příspěvků na recyklaci povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh do dne 1. 1. 2013 provozovatel solární elektrárny. Tomu byla za tímto účelem stanovena povinnost nejpozději do 30. 6. 2013 uzavřít smlouvu s osobou zajišťující kolektivní systém financování, a to tak, aby bylo toto financování plně zajištěno nejpozději do 1. 1. 2019. V případě fotovoltaických panelů uvedených na trh až po 1. 1. 2013 pak byla povinnost k financování nakládání s odpadem z takových panelů uložena výrobcům.

7) Česká republika je toho názoru, že správný výklad čl. 13 S. 2012 má být ve vztahu k fotovoltaickým panelům takový, že povinnost výrobců financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů se má vztahovat až na panely uvedené na trh po 14. 2. 2014, tedy po uplynutí implementační lhůty. Podle České republiky jiný výklad není možný, protože v případě dopadu této povinnosti na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh již od 13. 8. 2005 by šlo o pravou retroaktivitu, jelikož by se zpětně zaváděl odlišný režim k okamžiku uvedení výrobku na trh. Z toho důvodu Česká republika svoji právní úpravu z roku 2012 (§ 37p zákona o odpadech), v níž byla povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů výrobcům uložena pouze ve vztahu k těm panelům, které byly uvedeny na trh po 1. 1. 2013, po přijetí S. 2012 nijak nepřizpůsobila. Povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 proto zůstala uložena provozovatelům solárních elektráren.

8) Žalobcem provozovaná solární elektrárna „Vranovská ves II“ byla zprovozněna v roce 2009, a to za využití fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005. Jelikož však byly tyto panely současně uvedeny na trh před 1. 1. 2013, uzavřel žalobce v souladu s § 37p zákona o odpadech dne 28. 6. 2013 a následně dne 15. 1. 2016 s příslušnými subjekty smlouvu o zajištění společného plnění povinnosti provozovatele solární elektrárny. Na základě těchto smluv pak mezi 31. 1. 2015 a 8. 12. 2016 uhradil v 3 dílčích platbách příspěvku na recyklaci elektroodpadu z fotovoltaických panelů zpracovatelům tohoto odpadu celkem částku ve výši 1 613 773,24 Kč (bez DPH).

9) Žalobce je toho názoru, že Česká republika provedla ve vztahu k odpadu z fotovoltaických panelů S. 2012 nesprávně, neboť podle jejího čl. 13 má povinnost hradit nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 výrobce, a nikoli uživatel. Ode dne 15. 2. 2014 (uplynutí implementační lhůty) proto podle žalobce dochází v důsledku nesprávné transpozice S. 2012 ze strany České republiky, tím, že ponechala v platnosti § 37p zákona o odpadech, ke vzniku škody, neboť je žalobce podle tohoto vnitrostátního ustanovení povinen hradit příspěvek kolektivnímu systému, který má podle unijního práva hradit výrobce. Podal proto proti České republice žalobu na náhradu škody způsobené mu porušením unijního práva, která odpovídá jím uhrazenému příspěvku ve výši 1 613 773,24 Kč.

10) Obvodní soud pro Prahu 10 jako soud prvního stupně svým rozsudkem, č. j. 46 C 259/2017-114, ze dne 6. 4. 2018, žalobě vyhověl a uložil České republice zaplatit žalobci žalovanou částku a náhradu nákladů řízení. Dospěl k závěru, že z čl. 13 S. 2012 vyplývá, že povinnost výrobců se vztahuje k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh po 13. 8. 2005. Pokud proto § 37p zákona o odpadech stanovuje, že náklady na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 má financovat provozovatel solární elektrárny, nelze takové provedení transpozice S. 2012 Českou republikou považovat za správné. Podle prvostupňového soudu takový závěr není v rozporu se zásadou legitimního očekávání výrobců, neboť legislativní proces přijetí S. 2012 započal již dne 3. 12. 2008, a výrobci tak měli dostatek času se na změnu legislativy připravit. Konečně nejde ani o zakázanou retroaktivitu, neboť S. 2012 sice upravuje vztahy založené od rozhodného dne, tedy 13. 8. 2005, avšak s účinností až od 14. 2. 2014.

11) Rozsudkem Městského soudu v Praze, č. j. 69 Co 230/2018-175, ze dne 14. 11. 2018, byl rozsudek prvostupňového soudu potvrzen. Odvolací soud uvedl, že ze znění čl. 13 S. 2012 je s využitím gramatického výkladu zřejmé, a nelze je vykládat jinak než, že financování odpadů z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 má být nejpozději po 14. 2. 2014 (uplynutí implementační lhůty) zajištěno tak, že náklady ponesou výrobci, přičemž tato úprava nedává prostor k jinému výkladu. Vnitrostátní úprava, schválená ještě před přijetím S. 2012, nicméně nebyla uvedena s touto směrnicí do souladu. V rozporu s ní totiž ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh od 13. 8. 2005 do 31. 12. 2012 ukládá povinnost financovat náklady provozovatelům solárních elektráren. Rovněž podle odvolacího soudu takový závěr neznamená nepřípustnou retroaktivitu, neboť by podle něj jen (od uplynutí implementační lhůty) do budoucna byla výrobcům stanovena povinnost přispívat na budoucí likvidaci fotovoltaických panelů (lhostejno, že dříve vyrobených). Odvolací soud konečně k námitce České republiky uvedl, že to, že proti ní není ze strany Evropské komise („Komise“) vedeno řízení pro porušení povinnosti členského státu transponovat řádně S. 2012, mu nijak nebrání posoudit řádnost transpozice této směrnice pro účely rozhodování o nároku na náhradu škody způsobené jednotlivci porušením unijního práva.

12) Česká republice podala proti rozsudku Městského soudu v Praze dovolání k Nejvyššímu soudu. V něm opětovně uvedla, že správný výklad čl. 13 S. 2012 má být podle jejího názoru takový, že povinnost výrobců financovat nakládání s odpadem se má vztahovat až na fotovoltaické panely uvedené na trh po uplynutí implementační lhůty (14. 2. 2014), neboť by se jinak jednalo o nepřípustnou retroaktivitu (blíže viz bod 7 tohoto předkládacího usnesení). K tomu dále namítá, že mnoho výrobců, jež uvedli fotovoltaické panely na trh mezi rokem 2005 a 2013, již neexistuje, a proto jim povinnost k financování nakládání s odpadem z panelů uvedených na trh v tomto meziobdobí nelze uložit. Konečně uvádí, že Komise, tedy orgán, který pod kontrolou Soudního dvora Evropské unie zajišťuje uplatňování Smluv, neshledala v rámci provedeného EU Pilot řízení v transpozici čl. 13 S. 2012 žádné pochybení, ani není z tohoto důvodu vedeno proti České republice řízení pro porušení povinností vyplývajících z práva Evropské unie. Podle tvrzení České republiky dokonce mělo na bilaterální schůzce konané dne 1. 10. 2018 ze strany Komise dojít k ujištění, že česká právní úprava (§ 37p zákona o odpadech) je v souladu s unijním právem.

II. Relevantní unijní právní úprava

13) Pro posouzení předložené předběžné otázky jsou relevantní především tyto články S. Evropského parlamentu a Rady č. 2012/19/EU ze dne 4. 7. 2012, o odpadních elektrických zařízeních: čl. 12 odst. 4, čl. 13 a čl. 24. Dále i čl. 5 Smlouvy o EU.

III. Relevantní vnitrostátní právní úprava

14) Pro posouzení předložené předběžné otázky jsou relevantní především § 37p a § 37h zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů.

§ 37p Financování nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů

(1) Pro solární panely uvedené na trh po dni 1. 1. 2013, zajistí financování odděleného sběru, zpracování, využití a odstranění výrobce. Před uvedením solárních panelů na trh je výrobce povinen poskytnout záruku prokazující, že nakládání s elektroodpadem ze solárních panelů bude finančně zajištěno. (…)

(2) Pro solární panely uvedené na trh do dne 1. 1. 2013 zajistí financování předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů, včetně plnění těchto povinností, provozovatel solární elektrárny, jejíž jsou solární panely součástí, prostřednictvím osoby podle § 37h odst. 1 písm. c). Tuto povinnost musí zajistit prostřednictvím rovnoměrných dílčích plateb příspěvků, poskytovaných minimálně s roční periodicitou, počínaje od 1. 1. 2014, na základě smlouvy uzavřené nejpozději do 30. 6. 2013 s osobou podle § 37h odst. 1 písm. c) tak, aby financování bylo plně zajištěno nejpozději do 1. 1. 2019. Právnická osoba podle § 37h odst. 1 písm. c) stanoví příspěvky na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů zejména v závislosti na jejich hmotnosti a složení. (…)

§ 37h Základní povinnosti výrobců elektrozařízení

(1) Výrobce splní povinnosti stanovené pro oddělený sběr, zpětný odběr, zpracování, využití a odstranění elektrozařízení a elektroodpadu

(…)

c) přenesením těchto povinností na jinou, právnickou osobu, zajišťující společné plnění povinností výrobců podle tohoto dílu zákona; (…)

IV. Důvody pro předložení předběžné otázky a stanovisko Nejvyššího soudu

15) V projednávané věci je nezbytné zodpovědět otázku, zda je transpozice čl. 13 S. 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům provedena Českou republikou řádně. K tomu je přitom nutné posoudit, zda čl. 13 S. 2012 brání členskému státu uložit povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 provozovatelům solární elektrárny (uživatelům), a nikoli výrobcům. V případě kladné odpovědi by totiž byl § 37p zákona o odpadech neslučitelný s unijním právem, a namístě by tak bylo řešit odpovědnost členského státu za škodu způsobenou jednotlivci porušením unijního práva. V tomto směru by pak vyvstávala otázka, zda okolnosti, o jaké jde v původním řízení, mohou mít nějaký vliv na podmínky odpovědnosti členského státu.

K první předběžné otázce

16) V řízení je nesporné, že čl. 13 S. 2012 ukládá členským státům stanovit výrobcům povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, pokud jde o panely uvedené na trh po 14. 2. 2014. Stejně tak je nesporné, že u historického odpadu z fotovoltaických panelů (uvedených na trh před 13. 8. 2005) může členský stát tuto povinnost uložit uživatelům. Pochybnost však vyvstává ohledně uvedené povinnosti ve vztahu k panelům uvedeným na trh v době od 13. 8. 2005 do 14. 2. 2014.

17) Česká republika pro svůj závěr, že byla transpozice čl. 13 S. 2012 provedena ve vztahu k fotovoltaickým panelům řádně, odkazuje na několik důvodů. Těmi je časová působnost tohoto ustanovení a retroaktivita, praktický argument o možném zániku výrobců, již uvedli fotovoltaické panely na trh v mezidobí od 13. 8. 2005 a 1. 1. 2013, a dosavadní přístup Komise ve vztahu k monitorování transpozice S. 2012.

18) Vyvstává tak otázka, zda některá z okolností, o jaké se jedná v původním řízení, má za následek, že členský stát může řádně provést transpozici čl. 13 S. 2012 takovým způsobem, že povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 uloží uživatelům, a nikoli výrobcům.

19) Podle České republiky směrnice neukládá a ani nemůže členskému státu ukládat povinnost, aby před časovou působností právního předpisu (14. 2. 2014), který nově zavádí regulaci financování nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, něco aktivně činil. A pokud unijní právo neukládá, že je členský stát povinen něco činit, pak je v souladu se zásadou subsidiarity podle čl. 5 Smlouvy o Evropské unii na jeho uvážení, jak danou problematiku upraví. Zpětným zavedením povinnosti výrobce financovat odpad z fotovoltaických panelů (k 13. 8. 2005) by přitom podle České republiky došlo k porušení obecných právních zásad legitimního očekávání a právní jistoty, neboť by to znamenalo nepřípustné zpětné uložení povinnosti. Podle České republiky jsou z těchto důvodů fotovoltaické panely uvedené na trh mezi 13. 8. 2005 a 14. 2. 2014 ze své povahy historická elektrozařízení, a měla by se tak vůči nim uplatnit stejná pravidla – tedy umožňující členskému státu uložit předmětnou povinnost uživatelům.

20) Je proto předně otázkou, zda jsou fotovoltaické panely uvedené na trh před 14. 2. 2014 v rozsahu věcné působnosti S. 2012. Pokud ano, je následně otázkou, zda by bylo uložení povinnosti ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh již po 13. 8. 2005 retroaktivní, a pokud ano, zda je tato retroaktivita nepřípustná (či jsou naplněny její ospravedlňující podmínky). V případě kladné odpovědi na všechny tyto otázky by bylo konečně namístě řešit, jak může členský stát přistoupit k transpozici směrnice, která mu ukládá přijmout nepřípustně retroaktivní vnitrostátní právní úpravy.

21) Předkládací soud má za to, že obě strany vycházejí z odlišného předpokladu, pokud jde o okamžik a důvod vzniku povinnosti financovat nakládání s odpadem. Zatímco nižší soudy a žalobce zřejmě vycházejí z toho, že povinnost má vzniknout v důsledku vzniku konkrétního odpadu, Česká republika zřejmě považuje za důvod vzniku již uvedení výrobku na trh. V tomto směru je pak logický právní názor obou stran řízení. Pokud totiž vzniká povinnost se vznikem odpadu, vyžaduje S. 2012 po členských státech přijetí právní úpravy, která není z pohledu práva EU retroaktivní. Působí totiž pouze do budoucna, a to i přesto, že subjekt povinný k financování nakládání s odpadem je fakticky určen podle toho, kdy byl daný výrobek, ze kterého předmětný odpad vzniká, uveden na trh (13. 8. 2005). Pokud naopak vzniká povinnost již okamžikem uvedení výrobku na trh, představuje toto uvedení na trh ukončenou situaci a uložení povinnosti k financování nakládání s odpadem z takto uvedených výrobků S. by mohlo být vskutku retroaktivní. Mohlo by totiž mimo jiné dopadat i na v minulosti vzniklý a již financovaný odpad, u něhož by tím zpětně došlo k přesunu odpovědnosti za jeho financování na jiný subjekt.

22) Podle stanoviska předkládacího soudu má povinnost financovat nakládání s odpadem podle S. 2012 vzniknout až se vznikem odpadu, tedy až v situaci, kdy se z elektrozařízení (tj. fotovoltaického panelu) stane OEEZ, tedy odpad z takového elektrozařízení (důvodem povinnosti je tedy vznik odpadu). S. S. 2012 pak v čl. 13 ukládá členským státům, aby zajistily, že budou financovat nakládání s odpady právě výrobci. Okamžik uvedení výrobku na trh (13. 8. 2005) tedy jen specifikuje, jakého odpadu se daná povinnost výrobců bude týkat (tedy toho, který vznikne z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005).

23) Správný výklad čl. 13 S. 2012 by proto podle předkládacího soudu měl být takový, že výrobci mají mít na základě vnitrostátní legislativy povinnost hradit od 14. 2. 2014 náklady na odstranění odpadu z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005, avšak pouze u odpadu vzniklého po 14. 2. 2014 (tedy po uplynutí implementační lhůty). Právě poslední část „odpad vzniklý po 14. 2. 2014“ je přitom doplnění oproti závěrům nižších soudů. Při absenci tohoto dodatku by totiž mohla podle předkládacího soudu povinnost dopadat i na odpad vzniklý a financovaný před uplynutím implementační lhůty.

24) Podle názoru předkládacího soudu tak jsou fotovoltaické panely uvedené na trh před 14. 2. 2014 ve věcné působnosti S. 2012. Při přijetí uvedeného výkladu přitom není právní úprava vyžadovaná S. 2012 retroaktivní.

25) Pokud by tomu totiž tak mělo být, byla by stejnou logikou S. 2012 (a stejně tak původní S. 2002) retroaktivně uložena povinnost i uživatelům, jež mají v souladu s čl. 13 odst. 1 S. 2012 povinnost financovat nakládání s historickým odpadem (tedy tím z výrobků uvedených na trh před 13. 8. 2005). Výklad by měl totiž brát ohled pouze na úpravu na unijní úrovni. Na této úrovni neexistovala do 14. 2. 2014 žádná povinnost k financování nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, po tomto datu již ano. Ze strany unijního zákonodárce však nebyl úmysl přijmout retroaktivní úpravu nijak vyjádřen.

26) Pokud by retroaktivita navíc měla být nepřípustná, nebylo by možné uložit povinnost financovat nakládání s odpady z již jednou na trh uvedených výrobků žádnému subjektu. Jakákoliv úprava nakládání s odpadem z výrobků uvedených na trh před přijetím S. 2012 by proto byla v podstatě zbytečná (a tedy i uložení uvedené povinnosti uživatelům).

27) Závěr, že se povinnost financovat nakládání s odpady dle S. 2012 vztahuje na odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh již od roku 2005, pak nepřímo vyplývá i ze studie Evropské komise o fotovoltaických panelech ze dne 14. 4. 2011, která na čtyřech modelech zkoumala vhodnost podřazení fotovoltaických panelů pod rozsah S. 2012. Ačkoliv se nejedná o právní dokument a nikde není výslovně stanoven předpoklad, že se má povinnost výrobců vztahovat k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh od roku 2005, zkoumají modely potenciální rozdíl v dopadu využití odpadu z fotovoltaických panelů již k roku 2030 (a dále k letům 2040 a 2050), a to při předpokladu životnosti jednotlivých panelů po dobu 25 let.

28) Naopak předpoklad, že povinnost k financování nakládání s odpadem vzniká již uvedením výrobku na trh, se zdá být nesprávný i s ohledem na to, že není zcela zřejmé, kdy odpad vznikne. V podstatě by se tak jednalo o podmínku či doložení času a takto stanovená povinnost by byla do okamžiku vzniku odpadu stejně podmíněná a nejistá. V tomto směru se zdá být argumentace České republiky nepřiléhavá, neboť o retroaktivní působení by tedy stejně v situaci, kdy odpad vznikne až po 14. 2. 2014, nešlo. Retroaktivitu by tak podle předkládacího soudu bylo možné dovodit pouze při vzniku odpadu před 14. 2. 2014. S. 2012 však nijak nestanovuje, že by se na tento odpad měla vztahovat, ani v ní není jakkoli vyjádřen záměr unijního zákonodárce přijmout retroaktivní úpravu.

29) Lze tedy shrnout, že podle stanoviska předkládacího soudu má čl. 13 S. 2012 za cíl zavést povinnost k financování nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, pokud jde o odpad, jenž vznikne po uplynutí transpoziční lhůty. Stanovení data 13. 8. 2005 pak pouze určuje, zda k odpadu z výrobku uvedeného na trh (po či před tímto datem) má povinnost financovat náklady výrobce, či naopak uživatel. Nejedná se tak o retroaktivitu ve smyslu unijního práva, a proto ani není potřeba zabývat se podmínkami jejího možného ospravedlnění. Takový výklad by přitom podle předkládacího soudu měl být upřednostněn i s ohledem na to, že (jak bylo již uvedeno) S. 2012 nijak nevyjadřuje záměr unijního zákonodárce přijmout retroaktivní právní úpravu.

30) S ohledem na tento výklad pak je podle předkládacího soudu možné dospět k závěru, že členský stát nemůže čl. 13 S. 2012 transponovat tak, že uloží povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh do 1. 1. 2013 uživatelům. Proto nelze transpozici S. 2012 ze strany České republiky považovat za řádnou.

31) O správnosti tohoto výkladu a na něm založeném závěru, tj. že provedení transpozice není řádné, však podle předkládacího soudu vyvstává pochybnost, a to hned z několika důvodů.

32) Za prvé, mechanismus financování nakládání s odpadem z elektrozařízení od uživatelů jiných, než jsou domácnosti, byl v původní S. 2002 stanoven původně tak, že měla být tato povinnost uložena výrobcům, a to ať už šlo o výrobky uvedené na trh po 13. 8. 2005, tak i o historické výrobky uvedené na trh před tímto datem. V případě historických výrobků však mohl členský stát alternativně tuto povinnost uložit uživatelům (srov. čl. 9 původní S. 2002, ve znění účinném do 30. 12. 2003). Ještě v prosinci roku 2003 (a tedy před uplynutím implementační lhůty, jejíž konec byl v souladu s čl. 17 původní S. 2002 stanoven na den 13. 8. 2004) však došlo S. Evropského parlamentu a Rady 2003/108/ES ze dne 8. prosince 2003 („změnová S.“) ke změně čl. 9 původní S. 2002. Tím byla odpovědnost financovat nakládání s historickým odpadem přesunuta obecně z výrobců na uživatele a založen současný mechanismus financování historického odpadu. Jak je přitom uvedeno v bodě 3 recitálu změnové S.: „Komise … dospěla k závěru, že povinnost přijímat zpět odpadní elektrická a elektronická zařízení uvedená na trh v minulosti představuje závazek se zpětným účinkem [anglické znění mluví o “retroactive liability”], k němuž nebyla přijata žádná opatření a který některé výrobce pravděpodobně vystaví závažnému ekonomickému riziku“.

33) Z uvedeného tak vyplývá, že podle názoru Komise bylo tehdejší uložení povinnosti financovat odpad z výrobků, uvedených na trh před uplynutím implementační lhůty původní S. 2002 (13. 8. 2004), stanovením závazku se zpětným účinkem, který mohl výrobce vystavit závažnému ekonomickému riziku. Tyto závěry lze přitom obdobně vztáhnout na fotovoltaické panely, jež byly nově zahrnuty do rozsahu unijní právní úpravy S. 2012, jejíž implementační lhůta skončila 14. 2. 2014.

34) S tím za druhé souvisí i možný význam ochrany legitimního očekávání výrobců fotovoltaických panelů. Ti totiž sice mohli předpokládat, že budou fotovoltaické panely v budoucnu zahrnuty do věcného rozsahu unijní právní úpravy (srov. čl. 13 původní S. 2002), při uvádění konkrétních fotovoltaických panelů na trh nicméně nemuseli předpokládat, že jim bude v budoucnu uložena povinnost financovat odpad i zpětně, tedy rovněž z fotovoltaických panelů uvedených na trh již v minulosti, a nemohli tak tyto náklady promítnout do jejich ceny. To je, jak rovněž vyplývá z bodu 3 recitálu změnové S., může vystavit závažnému ekonomickému riziku. Vyvstává tak otázka, zda tato okolnost umožňuje provedení transpozice způsobem zvoleným Českou republikou.

35) Za třetí, tím, že Česká republika nejprve sama přijala úpravu financování odpadu z fotovoltaických panelů, jež měla být následně změněna v souladu s nově přijatou unijní úpravou, která dopadá rovněž na panely, vůči kterým již byla dříve uložena povinnost právě vnitrostátním právem, by mohlo dojít k nerovnému zacházení mezi uživateli, kteří vnitrostátním právem stanovenou povinnost splnili již před uplynutím implementační lhůty S. 2012, a těmi, kteří tak neučinili. Ustanovení § 37p zákona o odpadech totiž stanovuje povinnost uzavřít smlouvu a na jejím základě financovat náklady dopředu, přičemž k tomuto financování má dojít postupně rozložením do několika dílčích splátek. Pokud tak provozovatel solární elektrárny v rozporu s vnitrostátním právem svoji povinnost neplnil, mohl by být při změně legislativy, která je důsledkem přijetí S. 2012 a z důvodu jejího provedení přenáší povinnost z uživatelů na výrobce, zvýhodněn oproti těm uživatelům, kteří by již svoji povinnost splnili (a obráceně). Změna odpovědnosti za financování i vůči těm, kteří povinnost splnili, by přitom působila zpětně.

36) V tomto směru může mít význam i argument České republiky, že pokud by v době přijetí vnitrostátní právní úpravy nebyl zvolen způsob splnění povinnosti v podobě rozložení do několika splátek, nýbrž uložena povinnost jednorázového zaplacení celé částky, následné přenesení odpovědnosti na jiný subjekt v souladu s nově přijatou unijní úpravou by mohlo zpětně měnit právní režim již založené a zcela splněné povinnosti (oproti plnění ve splátkách). Je tak i zde otázkou, zda tyto dvě specifické okolnosti umožňují provést transpozici čl. 13 S. 2012 způsobem, který zvolila Česká republika.

37) Za čtvrté, Česká republika není jediným členským státem, který čl. 13 S. 2012 provedl ve vztahu k fotovoltaickým panelům tak, že rozlišil subjekt povinný k financování nakládání s odpadem na základě jiného okamžiku uvedení fotovoltaického panelu na trh, než je S. 2012 stanovené datum 13. 8. 2005.

38) Konkrétně se zdá, že většina členských států, s výjimkou ČR, Německa, Rakouska a Řecka, provedla předmětná ustanovení S. 2012 tak, že zachovala výrobcům povinnost financovat nakládání s odpadem z výrobků uvedených na trh po 13. 8. 2005, přičemž fotovoltaické panely pouze nově zahrnula do věcného rozsahu svých příslušných vnitrostátních předpisů. Pro odpad z fotovoltaických panelů tedy není ve většině případů přijato žádné zvláštní ustanovení. V těchto členských státech je tak provedení transpozice oproti České republice odlišné a odpovídá způsobu, na který se v řízení snaží poukázat žalobce. Situace je nicméně opačná v Německu a Rakousku a částečně odlišná v Řecku.

39) Německo provedlo S. 2012 zákonem Elektro- und Elektronikgerätegesetz (ElektroG) ze dne 20. 10. 2015. Jeho § 3 nejprve definuje historický odpad. Zatímco obecně je v tomto směru hraniční datum uvedení výrobku na trh 13. 8. 2005, v případě fotovoltaických panelů je za historický odpad považován odpad z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 24. 10. 2015. Povinnost k financování nakládání s odpadem je pak stanovena v § 7. Podle základního pravidla (§ 7 odst. 1) má výrobce u výrobků, které uvedl nebo uvede na trh po 13. 8. 2005, a které mohou být využity v domácnostech, povinnost poskytnout záruku na financování nakládání s odpadem, jež může mít několik forem, včetně účasti na kolektivním systému financování. Podle odstavce 3 se nicméně uvedená povinnost v případě výrobků nově podřazených do rozsahu právní úpravy (tedy např. právě fotovoltaických panelů) vztahuje pouze na ty výrobky, které byly nebo budou na trh uvedeny po 24. 10. 2015. § 19 zákona konečně stanovuje, že historický odpad z výrobků (tj. fotovoltaických panelů uvedených na trh před 24. 10. 2015) nepocházejících z domácností má povinnost zlikvidovat jejich majitel.

40) V Rakousku je S. 2012 provedena předpisem Elektroaltgeräteverordnung – EAG-VO ze dne 1. 2. 2018, jež považuje fotovoltaické panely za výrobky pro komerční účely. V § 10 je pro výrobce stanovena povinnost k bezplatnému zpětnému odebírání elektrozařízení pro komerční účely u všech výrobků uvedených na trh po 12. 8. 2005. Pokud však jde o fotovoltaické panely, dopadá tato povinnost jen na fotovoltaické panely uvedené na trh až po 30. 6. 2014 (§ 10 odst. 2). V případě komerčních elektrozařízení uvedených na trh před 13. 8. 2005 a fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 7. 2014 má výrobce povinnost odebrat je bezplatně pouze za předpokladu, že dodává uživateli nový výrobek plnící stejnou funkci (což odpovídá čl. 13 odst. 1 S. 2012). K takto odebraným elektrozařízením včetně fotovoltaických panelů pak mají výrobci v souladu s § 11 stanoveny některé povinnosti, včetně zajištění jejich likvidace.

41) V podstatě hybridní řešení pak zvolilo Řecko, kde má obecně povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh po 13. 8. 2005 výrobce. Avšak pokud ten v roce 2014 již neexistuje, má tuto povinnost podle čl. 16-B-3 ministerského rozhodnutí č. 23615/651/Ε.103 ze dne 9. 5. 2014 (provádějícího S. 2012) namísto neexistujícího výrobce uživatel fotovoltaického panelu. Jde tak zřejmě o reakci na praktický problém namítaný i Českou republikou, že výrobce, který uvedl v minulosti fotovoltaické panely na trh, již nemusí existovat, a nelze mu tak uložit povinnost k financování odpadu z jím uvedených panelů. Jedná se tak o pátý důvod vyvolávající pochybnost o možnostech provedení čl. 13 S. 2012 členskými státy.

42) Konečně šestým důvodem je dosavadní přístup Komise při monitorování provedení transpozice S. 2012. Komise, jako orgán příslušný k posuzování, zda jsou unijní směrnice provedeny v členských státech řádně a včas, totiž proti České republice dosud v tomto směru nezahájila řízení pro porušení povinností vyplývajících z unijního práva. Dokonce mělo dle tvrzení České republiky dojít k ujištění, že je příslušná česká právní úprava v souladu s unijním právem. To je významné zejména v situaci, kdy je transpozice čl. 13 S. 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům provedena v různých členských státech různě, jak bylo uvedeno výše. V důsledku toho není uplatňování unijního práva ve všech členských státech jednotné, když v některých z nich má k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh ke stejnému dni povinnost uloženou výrobce a jinde uživatel.

43) Z výše uvedených důvodů, a především vzhledem k obdobnému provedení transpozice čl. 13 S. 2012 v Německu a Rakousku, ve spojení s dosavadním přístupem Komise, vyvstává v původním řízení pochybnost stran správnosti výkladu unijního práva. Konkrétně v tom, zda členský stát může provést transpozici čl. 13 S. 2012 tak, že uloží povinnost financovat nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů uvedených na trh před 1. 1. 2013 uživatelům, a nikoli výrobcům.

44) Podle názoru Nejvyššího soudu z uvedených důvodů nelze předloženou předběžnou otázku považovat za acte clair ani acte éclairé. Nejvyšší soud, jakožto soud, proti jehož rozhodnutí nelze ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie podat opravný prostředek, proto považuje za nezbytné tuto otázku Soudnímu dvoru předložit. Zodpovězení předběžné otázky je přitom nutné nejen pro předmětné řízení, nýbrž může mít význam i na úrovni celé Evropské unie. Může totiž do budoucna zajistit jednotné uplatňování unijního práva ve všech členských státech Evropské unie.

Ke druhé předběžné otázce

45) Pokud bude na první předběžnou otázku odpovězeno kladně, je namístě řešit v původním řízení dovolávanou odpovědnost České republiky za škodu způsobenou žalobci, jakožto provozovateli solární elektrárny, porušením unijního práva (tj. nesprávnou transpozicí čl. 13 S. 2012).

46) Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že aby byl členský stát za takovou škodu vůči jednotlivci odpovědný, musí být naplněny podmínky odpovědnosti, kterými jsou 1) porušení unijního práva (např. právě nesprávná transpozice směrnice), 2) vznik újmy způsobené jednotlivci, 3) přímá příčinná souvislost mezi porušením unijního práva a vznikem újmy a 4) dostatečná závažnost porušení unijního práva (např. rozsudek ve věci Francovich (C-6/90 a C-9/90) a ve věci Brasserie du pêcheur SA (C-46/93 a C-48/93).

47) Podle předkládacího soudu vyvstává pochybnost, zda některá z okolností v původním řízení, jak byly již uvedeny v bodech 32 až 43 tohoto předkládacího usnesení, může mít vliv na posouzení těchto podmínek. Předkládací soud tak opětovně odkazuje na tyto body předkládacího usnesení.

48) V tomto směru může mít význam zejména fakt, že v daném případě členský stát (Česká republika) sám upravil způsob financování odpadu z fotovoltaických panelů na vnitrostátní úrovni, a to ještě před přijetím směrnice, která fotovoltaické panely nově zahrnula do rozsahu unijní úpravy a povinnost financovat náklady s odpadem uložila výrobcům i ve vztahu k fotovoltaickým panelům uvedeným na trh před uplynutím její implementační lhůty (a přijetím předmětné právní úpravy na unijní úrovni).

49) Smlouvu o zajištění financování odpadu z fotovoltaických panelů ve formě dílčích splátek tak měli provozovatelé solárních elektráren povinnost uzavřít podle platného vnitrostátního práva do dne 30. června 2013, tedy v době, kdy tato právní úprava (a kdy k uzavření první předmětné smlouvy došlo i v původním řízení) nebyla v rozporu s unijním právem. Po přijetí S. 2012 přitom smlouva mezi provozovatelem solární elektrárny a subjektem zajišťujícím kolektivní plnění stanovené povinnosti nadále trvala, bez ohledu na případnou změnu právní úpravy, a provozovatel solární elektrárny tak měl na jejím základě povinnost nadále svůj závazek plnit. Vyvstává tak předně otázka, zda lze v takovém případě vůbec po uplynutí implementační lhůty namítat rozpor s unijním právem pro úhradu dílčí splátky, když byla povinnost stanovena a částečně splněna před přijetím unijní úpravy.

50) V daném případě navíc vzhledem k uvedenému nemuselo být splnění vnitrostátním právem stanovené povinnosti uzavřít smlouvu a na jejím základě následně platit příspěvek kolektivnímu systému v příčinné souvislosti s transpozicí S. 2012. Z toho důvodu tak vyvstává rovněž otázka, zda mohla být i namítaná újma, vzniklá nesprávnou transpozicí S. 2012, v jejímž důsledku musel provozovatel solární elektrárny nadále hradit příspěvek na nakládání s odpadem z fotovoltaických panelů, i když měl financovat nakládání s tímto odpadem podle unijní úpravy výrobce, v přímé příčinné souvislosti s nesprávnou transpozicí S. 2012, jak vyžaduje unijní právo.

51) Nejistý je dále i vliv této okolnosti ve vztahu k požadavku „dostatečné závažnosti“ porušení unijního práva. Na jednu stranu je totiž gramatické znění čl. 13 S. 2012, pokud jde o rozhodný den pro určení, zda má k odpadu z konkrétních fotovoltaických panelů mít stanovenou povinnost k jeho financování výrobce či uživatel, jednoznačné a neponechává prostor pro jiný výklad. Na druhou stranu však může být významné právě to, že v důsledku přijetí unijní právní úpravy dochází zpětně k přenosu odpovědnosti i pro fotovoltaické panely, k jejichž financování byla již vnitrostátním právem stanovena určitému subjektu povinnost a tato mohla být navíc již zcela splněna. To zejména za situace, že čl. 13 S. 2012 byl proveden v různých členských státech odlišně a nesprávnost transpozice, minimálně podle tvrzení České republiky, nebyla shledána ze strany Komise.

52) Podle názoru Nejvyššího soudu nelze z uvedených důvodů ani druhou předloženou předběžnou otázku považovat za acte clair či acte éclairé. Nejvyšší soud, jakožto soud, proti jehož rozhodnutí nelze ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie podat opravný prostředek, proto považuje za žádoucí taktéž tuto otázku Soudnímu dvoru předložit. Vzhledem k rozdílnému způsobu provedení transpozice čl. 13 S. 2012 ve vztahu k fotovoltaickým panelům v různých členských státech může mít rovněž odpověď na tuto otázku význam nejen pro původní řízení, nýbrž na úrovni celé Evropské unie.

V.

Přerušení řízení

53) S ohledem na předložení předběžné otázky přerušil soud podle § 109 odst. 1 písm. d) o. s. ř. řízení v této věci až do rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, neboť bez jejího zodpovězení nelze v řízení pokračovat.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.

V Brně dne 12. 3. 2020

Mgr. Vít Bičák předseda senátu