Rozsudek ze dne 25. 2. 2009
Plný text
k čl. 81 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (v textu též "Smlouva ES")
k § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže)*)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, čj. 1 Afs 78/2008-721)
Věc: a) Akciová společnost Wüstenrot - stavební spořitelna, b) akciová společnost Modrá pyramida stavební spořitelna, c) akciová společnost HYPO stavební spořitelna, d) akciová společnost Stavební spořitelna České spořitelny, e) akciová společnost Českomoravská stavební spořitelna, f) akciová společnost Raiffeisen stavební spořitelna proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím ze dne 18. 4. 2007 žalovaný změnil rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 19. 12. 2006. Konstatoval, že žalobci tím, že uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření - fáze spořící, porušili v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001 zákaz stanovený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, a v období od 1. 7. 2001 do 30. 4. 2004 zákaz stanovený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. Toto jednání jim do budoucna zakázal a uložil jim pokuty ve výši specifikované v rozhodnutí. Zakázaného jednání se žalobci dopustili tím, že dne 18. 12. 1997 na jednání Pracovního sdružení stavebních spořitelen společně dohodli komplexní systém vzájemné výměny aktuálních statistických přehledů o výsledcích svého podnikání v oblasti stavebního spoření, které si do 30. 4. 2004 s měsíční periodicitou mezi sebou vyměňovali.
Krajský soud v Brně rozhodnutí žalovaného rozsudkem ze dne 8. 1. 2008 zrušil. Uvedl, že "kartelová dohoda" (v širším smyslu) dle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. je deliktem ohrožovacím, který je dokonán již tehdy, pokud je hospodářská soutěž v důsledku konsenzuálního jednání ohrožena. Taková dohoda však musí vždy splňovat materiální podmínku svého protisoutěžního charakteru. Potencialitu narušení hospodářské soutěže podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. je přitom zapotřebí interpretovat tak, že dohoda je zakázaná tehdy, pokud se vyznačuje takovými znaky mířícími na způsobení negativního efektu na trhu, které snesou kritérium "dostatečnosti" či "podstatnosti" a z pohledu způsobení protisoutěžního efektu též reálnosti. Splnění těchto znaků je dáno buď tehdy, pokud realizovaný konsenzus, k němuž došlo mezi jednotlivými soutěžiteli, přímo míří na existující konkurenční mechanizmy na trhu, nebo tehdy, pokud lze dovodit příčinnou souvislost mezi realizovaným konsenzem a důsledky na existující konkurenční mechanizmy, aniž by takový konsenzus na tyto konkurenční mechanizmy přímo mířil. Pokud tedy není prokázáno faktické narušení hospodářské soutěže, je třeba možnost takového narušení dovozovat z cíle, k němuž takový konsenzus podle okolností jeho vzniku a realizace směřuje. Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. je nutno vykládat tak, že zakázané jsou dohody, které hospodářskou soutěž narušují (narušení hospodářské soutěže je jejich výsledkem), a dohody, které mají způsobilost hospodářskou soutěž narušit pro svůj protisoutěžní cíl. Protisoutěžní cíl přitom musí být s dohodou přímo související a ve vztahu k dohodě reálný. Podmínku alespoň potenciálního narušení hospodářské soutěže je přitom třeba pokládat za splněnou tehdy, pokud dohoda vede alespoň ke snížení stupně nejistoty ohledně budoucího chování soutěžitelů na trhu. Protisoutěžní je toliko taková forma koordinace soutěžního chování, která do budoucna vede k vytvoření deformovaných soutěžních podmínek na trhu. Jednotliví účastníci trhu (soutěžitelé) pak neurčují svoji budoucí soutěžní strategii samostatně a vzájemně nezávisle. Žalobci vyměňované údaje však nevypovídají o jejich současné ani budoucí soutěžní strategii. Tyto údaje tedy nejsou reálným základem pro odstranění pochybností nebo snížení nejistoty ohledně budoucího soutěžního chování jednotlivých žalobců. Využití takto získaných údajů mohlo pouze usnadnit soutěžní následování na trhu, což by mohlo vyvolávat když ne benefiční efekt, tak efekt z pohledu vlivu na konkurenční prostředí neutrální. U dohod o výměně statistických informací uzavíraných v horizontále nelze a priori předpokládat, že by koordinace budoucího soutěžního chování byla jejich hlavním cílem. Jejich dopad na hospodářskou soutěž musí být podroben důkladnější analýze, než by tomu bylo u tzv. tvrdých kartelů. Tato analýza musí zahrnovat porovnání možných důsledků dohody - jak dalšího zvýšení transparentnosti trhu, tak reálné míry, v níž by mohla být usnadňována koordinace budoucího soutěžního chování. Přičemž tato míra je nutně dána především charakterem vyměňovaných informací. V souzené věci se žádná z informací nevztahuje k budoucímu působení jednotlivých žalobců na trhu. Nejde ani o informace přímo odhalující budoucí soutěžní chování, ani o informace obsahující citlivé, agregované a dostatečně historické údaje ohledně obchodní strategie, z nichž by bylo možno dovozovat změnu obchodní strategie v budoucnu.
Proti rozsudku brojil žalovaný (stěžovatel) kasační stížností. Uvedl, že výklad § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. provedený soudem odporuje dosavadní judikaturou i odbornou literaturou traktované interpretaci tohoto ustanovení. Zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně, a proto není nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo aby následek fakticky již nastal. Z doslovného znění čl. 81 Smlouvy ES je zřejmé, že potencialita vlivu na společný trh se vztahuje jak na dohody, které mají přímo za cíl narušení hospodářské soutěže, tak na ty, které takový cíl primárně nemají, které však mohou být soutěžně závadné svými následky. Krajský soud tedy pochybil, pokud v souvislosti s výkladem zmíněného ustanovení připustil pouze potencialitu ve vztahu k protisoutěžním cílům dohod. Komunitární judikatura (rozsudek Soudního dvora ES ze dne 30. 6. 1966, Société Technique Miniere, 56/65, Recueil, s. 337) potvrdila, že podmínka existence cílů či následků protisoutěžního jednání soutěžitelů je splnitelná alternativně, nikoli kumulativně. Bylo též judikováno, že v případě, kdy dohoda mezi soutěžiteli má za cíl narušení soutěže, ať již jde o cíl explicitně vyjádřený či pouze předvídatelný vzhledem k daným skutkovým okolnostem, není nutné zjišťovat její účinky na relevantním trhu. Teprve pokud je zjištěna absence protisoutěžního cíle, je nutno přistoupit k posouzení účinků dané dohody, a to buď reálných, které se již projevily, nebo i potenciálních, pokud nejsou zcela zanedbatelné. Soud zcela nesprávně interpretoval důsledky, které plynou z terminologického rozlišení dohod zakázaných již vzhledem ke svému cíli (object) a dohod zakázaných vzhledem ke svému účinku (effect). Dle názoru stěžovatele se v daném případě jednalo o dohodu, která je zakázaná vzhledem k negativním účinkům, přičemž tyto účinky mohou být i jen potenciální. Požadavek, aby v takovém případě byl prokazován protisoutěžní cíl dohody, je v příkrém rozporu s dikcí zákona č. 143/2001 Sb. i Smlouvy ES, s českou i komunitární judikaturou i s logikou, na které stojí zmíněné právní úpravy. Soutěžní teorie odlišuje dva druhy dohod o výměně informací - dohody, které existují jako součást jiné protisoutěžní praktiky podléhající zákonnému zákazu a jsou tudíž zakázané v důsledku oné provázanosti (tzv. faciliating practice), a samostatné dohody o výměně informací. Tyto dohody sice nejsou považovány za zakázané per se, nicméně je nelze a priori považovat ani za soutěžně indiferentní. Výměna informací pak může mít účinky interní (pouze mezi účastníky dohody) a externí. Z těchto důvodů je nutno podrobovat takové dohody důkladné analýze s ohledem na konkrétní specifické okolnosti daného případu. Soutěžní orgán zjišťuje, zda vedou či alespoň potenciálně mohou vést k narušení hospodářské soutěže (tedy zda je narušení hospodářské soutěže jejich cílem nebo skutečným či možným účinkem). Soutěžní praxe sestavila soubor kritérií (struktura trhu, typ vyměňovaných informací a frekvence jejich výměny) klíčových pro posouzení dohod o výměně informací z hlediska možnosti jejich dopadu na hospodářskou soutěž. Jak plyne z judikatury komunitárních soudů prokázáním existence v judikatuře popsaných podmínek na relevantním trhu (viz rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 27. 10. 1994, Fiatagri a New Holland Ford v. Komise,T-34/92, Recueil, s. II-905, bod 91 a násl., rozsudek Soudního dvora ES ze dne 28. 5. 1998, J. D. v. Komise (C-7/95 P, Recueil, s. I-3111, body 67-67) a rovněž konkrétních vlastností vyměňovaných informací, je naplněn požadavek prokázání potenciálního dopadu dohody na soutěž na relevantním trhu, za předpokladu, že tento dopad není zanedbatelný. Ve správním řízení bylo prokázáno, že předmětný relevantní trh je vysoce koncentrovaný a dlouhodobě stabilizovaný s nízkým počtem soutěžitelů. Zároveň se vyznačuje vysokým stupněm transparentnosti, který žalobci mezi sebou záměrně ještě zvýšili uzavřením dohody o výměně veřejně nedostupných informací povahy obchodního tajemství. Přičemž z této dodatečné transparentnosti mohli mít výhodu pouze žalobci. V dané věci tak byla splněna všechna výše uvedená kritéria. Informace si žalobci mezi sebou vyměňovali s měsíční periodicitou, přičemž se nejednalo o informace souhrnné, nýbrž se vztahovaly vždy ke konkrétnímu subjektu a jeho obchodní činnosti v daném období. Šlo tedy o vysoce aktuální informace, potenciálně využitelné jednotlivými soutěžiteli při formování vlastního soutěžního jednání, jejichž využití nadto mohlo vést k narušení soutěže. Žalobci si prostřednictvím pravidelné výměny statistických přehledů vzájemně odkrývali své pozice na trhu a úspěšnost svého podnikání v daném období z hlediska jednotlivých relevantních ukazatelů. Jejich předávání v přehledech umožňovalo též porovnání s výsledky ostatních konkurentů.
Žalobci ve svých vyjádřeních ke kasační stížnosti uvedli, že k tomu, aby byla předmětná dohoda o výměně informací mezi žalobci shledána rozpornou s § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., musela by ve smyslu tohoto ustanovení mít alespoň reálný vliv na budoucí soutěžní chování soutěžitelů. Podmínku potenciálního narušení hospodářské soutěže je třeba pokládat za splněnou tehdy, pokud dohoda vede alespoň ke snížení stupně nejistoty ohledně budoucího chování soutěžitele na trhu. Krajský soud přitom výslovně uznal i pouhou potenciální možnost narušení hospodářské soutěže, ovšem za podmínky, že ze souhrnu okolností vzniku a obsahu samotné dohody bude možné dovozovat, jak budou jednotliví soutěžitelé pravděpodobně na trhu v budoucnu jednat. Výklad podmínky potenciality narušení hospodářské soutěže provedený soudem představuje určitý korektiv a hranici pro bezbřehý výklad potenciality. Opačný výklad by totiž vedl k absurdnímu závěru, že každá dohoda je potenciálně schopna narušit hospodářskou soutěž, přičemž posouzení tohoto narušení by mohlo být vystavěno na teoretických úvahách soutěžního orgánu, jež nemají vůbec reálný základ. Jakékoli hypotézy, na nichž jsou postaveny případné závěry o potenciálním protisoutěžním účinku určité dohody, tak musí být postaveny na reálném základě. Hlavním důvodem, proč bylo rozhodnutí stěžovatele zrušeno, bylo, že informace, vyměňované mezi žalobci na základě dohody o výměně statistických údajů, nebyly reálným základem pro odstranění pochybností nebo alespoň snížení nejistoty ohledně budoucího soutěžního chování jednotlivých žalobců. Předmětem informační výměny v daném případě nebyly ani informace odhalující budoucí soutěžní chování, ani informace odhalující citlivé údaje týkající se obchodní strategie, z nichž by bylo možné dovozovat změnu obchodní strategie soutěžitelů v budoucnu. Co se týče povahy samotné dohody, nevypořádal se stěžovatel se skutečností, že se nejednalo o informace týkající se parametrů konkurenčního boje jednotlivých žalobců, ani o informace ohledně jejich záměrů úprav obchodní politiky, ale výlučně o statistické informace za uplynulé období. Znalost sdělovaných statistických dat nemohla jakkoli odstranit pochybnosti či snížit stupeň nejistoty ohledně budoucího chování konkrétních soutěžitelů. Stěžovatelova hypotéza o rychlém a snadném přejímání obchodních modelů je vzhledem k povaze statistických údajů, k realitě vytváření poptávky v oblasti stavebního spoření, k dlouhodobosti a komplexnosti obchodních politik jednotlivých soutěžitelů, k době případné reakce spotřebitelů a době nutné k realizaci změny obchodní politiky naprosto nereálná. Stěžovatel založil úsudek o potenciálním narušení hospodářské soutěže na spekulativních úvahách a hypotézách bez prokázání reálného základu a náležitého odůvodnění svých závěrů. Pro doložení deliktní odpovědnosti za uzavření a plnění kartelové dohody, byť jde o delikt ohrožovací, nemůže postačovat, že určitý dopad jednání soutěžitelů není podle názoru soutěžního orgánu vyloučen. Musí být prokázána reálná pravděpodobnost takového dopadu, vždy založená na jasné identifikaci příčinné souvislosti mezi jednáním a následkem (třebaže potenciálním).
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
VI. Posouzení věci samé kasačním soudem
(...)
[45] V daném případě správní orgány dospěly k závěru, že žalobci uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření - fáze spořící, čímž porušili v prvé fázi zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb. a ve druhé fázi zákaz uvedený v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.
i) Výklad § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb.
[46] Ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. je (stejně jako ustanovení § 3 odst. 1 předchozího zákona č. 63/1991 Sb.) generální klauzulí proti dohodám narušujícím hospodářskou soutěž, podle níž jsou takovéto dohody zakázané, pokud vedou nebo mohou vést k narušení hospodářské soutěže.
[47] Pojem "dohoda" je ve smyslu uvedeného ustanovení považován za legislativní zkratku, zahrnující tři způsoby závadných a sankcionovatelných jednání, přičemž se jedná o dohody mezi soutěžiteli ve vlastním (užším) slova smyslu, rozhodnutí sdružení soutěžitelů a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě. Dohodou v užším smyslu je jakékoli ujednání (konsensuální akt), z něhož vyplývá shoda projevů vůle dotčených soutěžitelů určitým způsobem v budoucnu jednat, a tedy omezit své vlastní soutěžní rozhodování a svobodu jednání. Rozhodnutím sdružení soutěžitelů se rozumí úkon sdružení soutěžitelů vůči jeho členům, z něhož alespoň nepřímo vyplývá snaha o unifikaci chování určitého okruhu soutěžitelů, aniž by však z něho musela vyplynout jeho závaznost. Za jednání ve vzájemné shodě se považuje společně koordinovaný postup soutěžitelů, kterému předcházejí přímé nebo nepřímé vzájemné kontakty mezi těmito soutěžiteli, v důsledku nichž je jejich nezávislé soutěžní jednání nahrazeno praktickou kooperací s cílem preventivního odstranění pochybnosti o budoucím chování konkurentů (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 2. 2005, čj. 2 A 18/2002-58, publ. pod č. 580/2005 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[48] Předmětem zákazu podle § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. jsou přitom pouze takové "dohody" mezi soutěžiteli, které vedou nebo mohou vést k narušení (blíže viz § 1 odst. 1 zákona) hospodářské soutěže. Zákon tak vedle uvedených formálních znaků vyžaduje i splnění materiální podmínky protisoutěžního charakteru dohody. Dohoda je tedy zakázaná tehdy, pokud se vyznačuje takovými znaky mířícími na způsobení negativního efektu na trhu, které snesou kritérium "dostatečnosti" či "podstatnosti" a z pohledu způsobení protisoutěžního efektu též reálnosti.
[49] Ze znění uvedeného ustanovení, jakož i z judikatury Nejvyššího správního soudu (viz např. rozsudek ze dne 9. 1. 2007, čj. 1 As 19/2006-55), je zřejmé, že zákon č. 143/2001 Sb. je založen na principu potenciální soutěže, takže na jeho základě lze působit i preventivně. Není proto nutné, aby zákonem zakázaná dohoda k narušení hospodářské soutěže skutečně vedla nebo aby následek již fakticky nastal. K vyvození postihu je možno přistoupit i tehdy, je-li zde taková "dohoda", která k takovému následku může vést, a to bez ohledu na úmysl, který k přijetí takového rozhodnutí vedl.
[50] Vzhledem k uvedenému tak lze dohody ve smyslu § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. typově zařadit mezi delikty ohrožovací, tedy delikty, jejichž následkem (obligatorním znakem objektivní stránky deliktu) je ohrožení (tzn. reálné bezprostřední nebezpečí vzniku poruchy) zájmu chráněného zákonem.
[51] Materiálně shodný zákaz jako v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. je, byť jinými slovy, vyjádřen i v čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES ("Se společným trhem jsou neslučitelné, a proto zakázané, veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž cílem nebo výsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na společném trhu ..."). Česká úprava byla přijímána nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství (srov. např. důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona o ochraně hospodářské soutěže, sněmovní tisk č. 704/0, III. volební období, 2000, www.psp.cz), pročež je nutno při výkladu jejích ustanovení užívat i judikaturu komunitárních soudů, a to i v případě, že ve věci chybí komunitární prvek nebo se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, a rozhodným právem je právo tehdy účinné (k otázce tzv. eurokonformního výkladu lze odkázat např. na rozsudky zdejšího soudu ze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45, publ. pod č. 741/2006 Sb. NSS, ze dne 31. 1. 2007, čj. 7 As 50/2006-262, či ze dne 9. 2. 2005, čj. 2 A 18/2002-58, publ. pod č. 580/2005 Sb. NSS). Zde je nutno podotknout, že ještě ve správním rozhodnutí (s. 17, odst. 72) stěžovatel zastával názor, že českou úpravu lze hodnotit jako přísnější, nicméně v kasační stížnosti (s. 5, odst. 14) již souhlasil s uvedenými východisky.
[52] Pokud jde o pojem potenciality narušení hospodářské soutěže, je nutno v této souvislosti částečně korigovat vývody krajského soudu, který tuto otázku vyložil (s. 24, odstavec druhý rozsudku) tak, že "není-li prokázán protisoutěžní následek dohody ..., je třeba prokázat její protisoutěžní cíl, byť nikterak přímo ani nepřímo nevyjádřený, přesto reálný. Pak je tedy zapotřebí § 3 odst. 1 ZOHS interpretovat tak, že zakázané jsou dohody, které hospodářskou soutěž narušují (narušení hospodářské soutěže je jejich výsledkem), a dohody, které mají způsobilost hospodářskou soutěž narušit pro svůj protisoutěžní cíl." Judikatura komunitárních soudů (viz např. rozsudky ve věcech Fiatagri, odst. 93, J. D., odst. 77, Asnef-Equifax, odst. 50) však potencialitu narušení hospodářské soutěže nespojuje pouze s dohodami, které mají protisoutěžní cíl (object), ale i s dohodami soutěžitelů, které takový cíl nemají, jsou však způsobilé vyvolat protisoutěžní následky (effect). Např. ve věci J. D. (odst. 77) tak Evropský soudní dvůr konstatoval: "Článek 85(1) se neomezuje pouze na zkoumání skutečných výsledků(actual effects);musí se vzít v úvahu také možné výsledky dohody(potential effects)na soutěž na společném trhu (v tomto ohledu viz 31/85 ETA proti DK Investment [1985] ECR 3933, § 12, a BAT and Reynolds, cit. výše, § 54). Jak Soud prvního stupně správně podotkl, dohoda nebude ovšem spadat pod zákaz v čl. 85, pokud má na trhu jen bezvýznamný výsledek(insignificant effect)(rozsudek 5/69 Völk proti Vervaecke [1969] ECR 295, § 7)."
[53] Potencialita narušení hospodářské soutěže se tak vztahuje jak k protisoutěžnímu cíli dohod, tak k jejich protisoutěžnímu následku. Je zřejmé, že nejen cíl dohody způsobuje její potenciální negativní dopad na hospodářskou soutěž. Zakázané jsou tedy takové dohody, které mají za cíl narušení soutěže (aniž by takového cíle bylo třeba byť jen částečně dosaženo), a dohody, které mají nebo mohou mít protisoutěžní následek (a to zásadně bez ohledu na to, zda byl takový následek stranami zamýšlen). Tento výklad vystihuje celou šíři možností narušení hospodářské soutěže a nejlépe odpovídá zákonu, který vychází z principu jejího potenciálního narušení.
[54] Na další postup krajského soudu však tato výkladová nepřesnost fakticky neměla vliv, neboť protisoutěžní cíl předmětné dohody soud chybně pojímal jako objektivní kategorii, pod níž zařadil i potencialitu následku.
[55] Za zcela přesný pak nelze považovat ani (sám o sobě logicky správný) názor krajského soudu, že pokud "není prokázáno faktické narušení hospodářské soutěže, je třeba možnost takového narušení dovozovat z cíle, k němuž takový konsensus podle okolností jeho vzniku a realizace směřuje". Totiž, jak plyne z judikatury komunitárních soudů (viz rozsudek ve věci Société Technique Miniere, s. 249), podmínku existence cílů či následků protisoutěžního jednání soutěžitelů pro posouzení protiprávnosti dohody postačuje splnit alternativně. Je tedy pouze na soutěžním úřadu, zda se bude při posuzování protisoutěžního charakteru dohody zabývat primárně jejím cílem či jejími následky. Jak je však z judikatury zřejmé, běžně budou soutěžní úřady v prvé řadě své úsilí směřovat k prokázání protisoutěžního cíle, neboť pokud má dohoda protisoutěžní cíl, není již nutné zjišťovat její účinky na relevantním trhu (viz např. rozsudky ve věcech Consten/Grundig, s. 342, Anic Partecipazioni, odst. 99).
[56] Zcela správně naopak krajský soud postupoval, pokud při posuzování materiální podmínky protisoutěžního charakteru dohody použil i kritérium dostatečné podstatnosti (appreciable extent, significant effect on the market) případného narušení soutěže (viz rozsudky ve věcech Société Technique Miniere, s. 249, Völk, ze dne 9. 6. 1969, 5/69, [1969] ECR 295, odst. 7, J. D., odst. 77, Asnef-Equifax, odst. 50).
[57] V souladu s komunitární judikaturou (viz rozsudek ve věci Fiatagri, odst. 92, či rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 31. 3. 1993, ve spojených věcech C-89/85, C-104/85, C-114/85, C-116/85, C-117/85 a C-125/85 až C-129/85, Ahlström Osakeyhtiö, [1993] ECR I-1307, odst. 64) pak krajský soud vymezil i další znak potenciálního narušení soutěže, tedy že dohoda musí vést alespoň ke snížení stupně nejistoty ohledně budoucího chování soutěžitelů na trhu. Obecným principem tedy je, že každý soutěžitel musí svůj postup na trhu a podmínky, jež chce nabízet svým zákazníkům (svou soutěžní strategii), stanovovat samostatně a nezávisle (viz rozsudky ve věcech Suiker Unie, odst. 173; Ahlström Osakeyhtiö, odst. 63; J. D., odst. 86, Anic Partecipazioni, odst. 116).
[58] K tomu Evropský soudní dvůr (rozsudek ve věci J. D., odst. 87; shodně též rozsudek ve věci Asnef-Equifax, odst. 52, 53) dodal, že "ačkoli ... tento požadavek nezávislosti nezbavuje hospodářské subjekty práva inteligentně se přizpůsobovat existujícímu nebo předpokládanému jednání jejich soutěžitelů, přece jen přísně zakazuje přímý nebo nepřímý kontakt mezi soutěžiteli, jehož cílem nebo výsledkem by bylo vytvoření podmínek soutěže, které neodpovídají běžným podmínkám na předmětném trhu, a to s ohledem na povahu nabízených výrobků nebo služeb, velikost a počet soutěžitelů na trhu a na objem tohoto trhu".
[59] Pokud pak jde o samotné posuzování konkrétní dohody z hlediska jejího protisoutěžního potenciálu, vyplývá z judikatury komunitárních soudů (viz např. rozsudek ve věci Asnef-Equifax, odst. 49, že "posouzení důsledků dohod nebo jednání s ohledem na článek 81 ES s sebou nese nutnost zohlednění konkrétního rámce, do kterého se začleňují, zejména hospodářského a právního kontextu, ve kterém působí dotyčné podniky, povahy dotčeného zboží nebo služeb, jakož i skutečných podmínek fungování a struktury dotčeného trhu nebo trhů". Soutěž přitom "musí být chápána ve skutečném kontextu, v jakém by byla, kdyby sporná dohoda neexistovala" (viz rozsudek ve věci Société Technique Miniere, s. 250).
ii) Dohoda o výměně informací
[60] Soutěžní teorie (viz např. Bellamy & Child: European Community law of competition. 6. vydání, Oxford University Press, 2008, § 5084 - 5096, s. 354 - 361) rozlišuje dva druhy dohod o výměně informací. V prvém případě se jedná o dohody, které jsou součástí jiné protisoutěžní praktiky a jako takové jsou vzhledem ke své provázanosti zakázány a posuzovány pouze prostřednictvím tohoto jiného jednání, jež umožnily. Ve druhém případě se pak jedná o samostatné dohody o výměně informací.
[61] Tyto samostatné dohody o výměně informací nejsou obecně samy o sobě (per se) automaticky považovány za zakázané (viz např. rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 5. 4. 2001, T-16/98, ve věci Wirtschaftsvereinigung Stahl, [2001] ECR II-01217, odst. 44). Pro závěr o jejich protisoutěžní povaze je nutno pečlivě zkoumat všechny formální i materiální znaky skutkové podstaty.
[62] Kritéria, která je nutno konkrétně v případě dohod o výměně informací zjišťovat ve vztahu k naplnění výše uvedených znaků, lze též abstrahovat z judikatury komunitárních soudů. Např. podle rozsudku ve věci Asnef-Equifax (odst. 54) "nemůže být slučitelnost takového systému výměny informací, ... s pravidly hospodářské soutěže posuzována abstraktně. Závisí na hospodářských podmínkách na dotčených trzích a zvláštních vlastnostech dotčeného systému, jako jsou zejména jeho cíl, podmínky přístupu a účasti na výměně, jakož i povaha vyměňovaných informací - tyto informace mohou být například veřejné nebo důvěrné, agregované nebo podrobné, historické nebo současné - a jejich pravidelnost a význam pro stanovení cen, objem nebo podmínky plnění." Z dalších odstavců citovaného rozsudku (odst. 58 - 60) lze vyvodit, že systém výměny informací nemá a priori efekt na omezení soutěže, pokud relevantní trh není vysoce koncentrovaný, pokud neumožňuje identifikaci konkrétních subjektů a pokud přístup k informacím a jejich užití není diskriminační fakticky či právně. Citlivá povaha vyměňovaných informací je zásadním faktorem v hodnocení protisoutěžní povahy dohody, stejně jako fakt, jestli odhalují nejen tržní pozice, ale také strategie jednotlivých soutěžitelů.
[63] Pokud tedy jde o jednotlivé znaky skutkové podstaty v daném případě, krajský soud se v prvé řadě ztotožnil se stěžovatelem v otázce vymezení relevantního zboží a relevantního trhu po stránce věcné (trh stavebního spoření - fáze spořící) a ani Nejvyšší správní soud nevidí důvodu, pro něž by bylo třeba se od těchto závěrů odchýlit.
[64] Stěžovatel dále vycházel jak v napadeném rozhodnutí (s. 19, odst. 81 a násl.), tak v kasační stížnosti (s. 6, odst. 18 a násl.) ze zhodnocení čtyř základních kumulativních faktorů, a to struktury trhu, charakteru vyměňovaných informací, způsobu provádění těchto výměn a způsobilosti reálně ovlivnit chování soutěžitelů.
[65] Krajský soud se jednotlivými faktory zabýval a kasační soud se s jeho hodnocením ztotožnil.
[66] Co se týče kritéria struktury trhu, lze souhlasit se závěrem, že relevantní trh je trhem dlouhodobě stabilizovaným a koncentrovaným, s nízkým počtem soutěžitelů, kteréžto skutečnosti by dle komunitární judikatury (viz např. rozsudky ve věcech J. D., odst. 67, 68, 88, Fiatagri, odst. 91 - 93) svědčily o vysoké pravděpodobnosti narušení soutěže prováděním výměny informací.
[67] Za splněné lze z hlediska pravděpodobnosti narušení soutěže (viz např. rozsudky ve věcech J. D., odst. 67, 68, 89, Fiatagri, odst. 91 - 93) považovat též kritérium způsobu provádění výměn informací, neboť se v daném případě jednalo o výměnu pravidelnou, s měsíční periodicitou.
[68] Co se týče charakteru vyměňovaných informací a jejich způsobilosti ovlivnit chování soutěžitelů, stěžovatel správně zhodnotil, že hodnota těchto komplexních informací pocházejících přímo od žalobců byla kvalitativně nesrovnatelná s jakýmikoliv informacemi, které pocházely z jiných zdrojů (zejména z médií), a to jak ohledně jejich informačního přínosu [jednalo se o strukturované (14 kategorií, 48 položek), konkrétní i souhrnné údaje o aktuálních obchodních výsledcích každého ze žalobců], tak ohledně jedinečnosti jejich zdroje. Stěžovatel správně uvážil i o tom, že tyto přehledy odkrývaly tržní pozice jednotlivých žalobců a úspěšnost jejich podnikání a umožňovaly vzájemné srovnávání pozic a úspěšnosti žalobců.
[69] Na druhé straně je však nutno dát za pravdu krajskému soudu, podle něhož stěžovatel potlačil význam způsobilosti vyměňovaných informací identifikovat budoucí soutěžní chování jednotlivých soutěžitelů.
[70] Ze čtrnácti kategorií vyměňovaných informací se pouze tři [a) nové obchody - v členění do položek počet smluv, cílová částka, počet navýšení, navýšená cílová částka, b) stav platných smluv o stavebním spoření - v členění do položek počet smluv, cílová částka, naspořená částka, a c) výpovědi po uplynutí pětileté vázací lhůty - v členění do položek počet smluv, cílová částka, naspořená částka] vztahovaly ke spořící fázi stavebního spoření. Tyto informace by však navíc samy o sobě mohly vypovídat maximálně o úspěšnosti soutěžní strategie jednotlivých žalobců, nikoliv ale o použité strategii jako takové. Především pak ale zejména nikterak neodhalovaly další soutěžní postup žalobců. Ohledně budoucích strategií tak tyto informace postrádaly jakoukoli vypovídací hodnotu a nebylo je možné považovat ani za nepřímý identifikátor možných konkrétních budoucích kroků jednotlivých žalobců.
[71] Co se týče ostatních vyměňovaných informací, stěžovatel se nikterak nezabýval tím, jak by mohly údaje vztahující se ke stavebnímu spoření - fázi úvěrové - ovlivnit relevantní trh vymezený jako stavební spoření - fáze spořící. Na tom nic nemění ani tvrzení stěžovatele, že za závadnou považoval výměnu informací jako celek. Jak plyne z odkazovaného rozsudku ve věci New Holland Ford (odst. 51, 52), tato skutečnost je relevantní spíše pro otázku neplatnosti dohody jako celku či jejích jednotlivých ustanovení, resp. pro posouzení míry, v níž je systém výměny informací ještě odpovídající zákonným podmínkám, nikoliv tedy pro klasifikaci vypovídací schopnosti (charakteru) informací samých.
[72] Pokud jde o reálný dopad dohody o výměně informací na relevantní trh, stěžovatel jej shledal ve dvou rovinách, a to v deformaci soutěžního prostředí mezi soutěžiteli navzájem a dále v újmě spotřebitelů v podobě odčerpávání prospěchu z nedeformovaného soutěžního prostředí.
[73] Ve vztahu k prvé rovině již z výše uvedeného plyne, že deformace soutěžního prostředí v míře větší než zanedbatelné nebyla stěžovatelem po materiální stránce prokázána. Zde se lze ztotožnit i se závěrem krajského soudu, jenž s ohledem na dlouhodobost a komplexnost obchodních politik soutěžitelů a administrativní obtíže při jejich změnách, jakož i vzhledem k šestiměsíčnímu intervalu na vyjádření reakce poptávkové strany na změnu na straně nabídky (jak plyne ze znaleckého posudku), poukázal na nedostatky koncepce stěžovatele o "rychlém dotažení" úspěšné soutěžní strategie konkurentů.
[74] Ohledně roviny druhé pak opět nelze než souhlasit se závěrem krajského soudu, že model zvyšování poplatků za stavební spoření nebyl podložen skutečnostmi vyplývajícími ze správního spisu, zejména pak chybí vzájemná relevantní souvislost mezi konkrétně vyměňovanými informacemi a modelovaným zvyšováním poplatků. Otázka zvyšování poplatků nebyla předmětem dokazování ani právního hodnocení, řízení vztahující se k domnělé koordinaci při zvyšování uvedených poplatků stěžovatel sám zastavil.
[75] Lze dodat, že stěžovatel se při hodnocení dopadu dohody ani hypoteticky nezabýval tím, zda by tržní podíly a pozice na trhu členů dohody byly jiné, nebýt dohody, a zda je pravděpodobné, že se po nepokračovaní v plnění dohody změní. Povinnost zhodnocení protisoutěžního dopadu vzhledem k tomu, jak by soutěž na relevantním trhu vypadala při neexistenci dohody, přitom jednoznačně plyne z judikatury komunitárních soudů [srov. např. rozsudek ve věci J. D., odst. 76: "Podle ustálené judikatury Soudu, aby se zjistilo, zda má být dohoda zakázána kvůli tomu, že jejím výsledkem je ohrožování soutěže, by měla být posouzena soutěž v kontextu, v jakém by byla, pokud by sporná dohoda nebyla uzavřena (viz zejména věc 56/65 Société Technique Miniere [1966] ECR 337 a 31/80 L'Oréal proti De Nieuwe AMCK [1980] ECR 3775, § 19).
[76] Lze tedy uzavřít, že ačkoliv předmětná dohoda o výměně informací na jedné straně mohla odpovídat kritériím stanoveným právními předpisy a judikaturou pro naplnění formálních znaků zakázané dohody (jednalo se o výměnu citlivých údajů na stabilizovaném a koncentrovaném trhu s málo účastníky, na bázi měsíční periodicity), na straně druhé správními orgány nebylo prokázáno naplnění znaku materiálního, totiž protisoutěžního charakteru těchto informací (vyměňované údaje, jejichž relevantním výstupem bylo pouze stanovení podílu jednotlivých soutěžitelů na trhu a změny těchto podílů, neměly takovou úroveň podrobnosti, aby jejich vypovídací schopnost mohla snížit úroveň nejistoty ohledně obchodní strategie jednotlivých soutěžitelů na relevantním trhu). V daném případě tak i podle názoru Nejvyššího správního soudu chyběl dostatečný argument, který by prokázal, že výměna předmětných informací mohla narušit fair prostředí trhu stavebního spoření - fáze spořící.
[77] Jak plyne z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2005, čj. 2 A 13/2002-424, publ. pod č. 563/2005 Sb. NSS, "role Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže primárně nespočívá ve tvorbě cenové politiky, ani nenahrazuje nefunkční obchodní vztahy, nesupluje ani organizace vystupující na ochranu spotřebitele. Jeho úkolem je zasáhnout ve prospěch funkčního a férového trhu tam, kde je hospodářská soutěž ohrožena. Úřad musí rozpoznat, kdy nedochází k narušení soutěže, byť jsou formální znaky naplněny, resp. kdy není třeba zásahu, neboť se jednání na kvalitě soutěžního prostředí neprojeví. ... Jestliže tedy má být ve smyslu § 1 odst. 1 zákona považována za účel zákona ochrana hospodářské soutěže na trhu proti jejímu narušení, pak za základ je třeba považovat právě zjištění, že k takovému narušení soutěže skutečně mohlo dojít či došlo, a to v materiálním, nikoli jen formálním smyslu." (...)
Právní věta
I. V § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, je vyjádřen materiálně shodný zákaz dohod narušujících soutěž jako v čl. 81 odst. 1 Smlouvy ES. Česká úprava byla přijímána nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství, pročež je nutno při výkladu jejích ustanovení užívat i judikaturu komunitárních soudů, a to i v případě, že ve věci chybí komunitární prvek nebo se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem České republiky do Evropské unie, a rozhodným právem je právo tehdy účinné.
II. Potencialita narušení hospodářské soutěže se vztahuje jak k protisoutěžnímu cíli dohod, tak k jejich protisoutěžnímu následku. Zakázané jsou tedy takové dohody, které mají za cíl narušení soutěže (aniž by takového cíle bylo třeba byť jen částečně dosaženo), a dohody, které mají nebo mohou mít protisoutěžní následek (a to zásadně bez ohledu na to, zda byl takový následek stranami zamýšlen).
III. Podmínku existence cílů či následků protisoutěžního jednání soutěžitelů pro posouzení protiprávnosti dohody, postačuje splnit alternativně. Je tedy pouze na soutěžním úřadu, zda se bude při posuzování protisoutěžního charakteru dohody zabývat primárně jejím cílem či jejími následky. Běžně však bude soutěžní úřad v prvé řadě své úsilí směřovat k prokázání protisoutěžního cíle, neboť pokud má dohoda protisoutěžní cíl, není již nutné zjišťovat její účinky na relevantním trhu.
IV. Znakem potenciálního narušení soutěže je i skutečnost, že dohoda musí vést alespoň ke snížení stupně nejistoty ohledně budoucího chování soutěžitelů na trhu. Je obecným principem, že každý soutěžitel musí svůj postup na trhu a podmínky, jež chce nabízet svým zákazníkům (svou soutěžní strategii), stanovovat samostatně a nezávisle.
V. I v případě, kdy by předmětná dohoda (zde: o výměně informací) mohla odpovídat kritériím stanoveným právními předpisy a judikaturou pro naplnění formálních znaků zakázané dohody, musí správní orgány prokázat naplnění znaku materiálního, totiž jejího protisoutěžního charakteru.
Usnesení ze dne 27. 8. 2008
Plný text
1 Afs 78/2008 - 691
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobců: a) Wüstenrot stavební spořitelna a. s., se sídlem [adresa] zastoupený JUDr. Martinem Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem nám. Republiky 1079/1a, Praha 1, b) Modrá pyramida stavební spořitelna, a. s., se sídlem [adresa] zastoupený prof. JUDr. Janem Křížem, CSc., advokátem se sídlem [adresa] sídlem [adresa] zastoupený Mgr. Martinem Kučerou, advokátem se sídlem [adresa] Praha 5, d) Stavební spořitelna České spořitelny, a. s., se sídlem [adresa] Praha 3, zastoupený JUDr. Hanou Heroldovou, advokátkou se sídlem [adresa] sídlem [adresa] Praha 10, zastoupený Mgr. Danielem Čekalem, advokátem se sídlem [adresa] sídlem [adresa] Praha 3, zastoupený JUDr. Petrem Wünschem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 18. 4. 2007, č. j. R 161/2006/01,003,004,008,009,010/2007/01-07777/2007/310, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 1. 2008, č. j. 62 Ca 15/2007 - 519, o návrhu žalovaného na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
t a k t o :
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s e z a m í t á .
O d ů v o d n ě n í :
Shora označeným rozhodnutím předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže změnil rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2006, č. j. 67/04/-22120/06/620, tak, že deklaroval porušení zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 zákona č. 63/1991 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, v období od 18. 12. 1997 do 30. 6. 2001, a zákazu stanoveného v § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), v období od 1. 7. 2001 do 30. 4. 2004, žalobci tím, že uzavřeli a plnili zakázanou a neplatnou dohodu o výměně informací, která mohla vést k narušení hospodářské soutěže na trhu stavebního spoření – fáze spořící, dále podle § 7 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. plnění této dohody žalobcům do budoucna zakázal a podle § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb. jim uložil jednotlivě specifikované pokuty v celkové výši 55 000 000 Kč.
Krajský soud k žalobám žalobců rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zrušil rozsudkem ze dne 8. 1. 2008.
V kasační stížnosti, kterou žalovaný (dále též stěžovatel) brojil proti uvedenému rozsudku krajského soudu, navrhl, aby jí byl přiznán odkladný účinek podle § 107 s. ř. s. Svůj návrh odůvodnil tím, že jiné právní následky napadeného rozsudku (vázanost právním názorem vysloveným v rozhodnutí krajského soudu) v sobě nesou vznik nenahraditelné újmy ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.
Uvedl, že pokud se v dalším řízení bude řídit právním názorem krajského soudu, nepochybně to povede k zastavení správního řízení se žalobci či některými z nich a k neuložení pokuty nebo nápravného opatření za případné protisoutěžní jednání. Právní závěr krajského soudu přitom žalovaný považuje za nesprávný. Z judikatury obecných soudů pak vyplývá, že rozhodnutí o zastavení řízení vedeného ohledně správního deliktu je rozhodnutím zakládajícím překážku věci rozhodnuté a takové řízení je poté skončeno. Zastavení řízení ohledně správního deliktu má charakter do značné míry obdobný zastavení trestního stíhání. S ohledem na zákaz dvojího projednání téže věci by pak stěžovatel nemohl zahájit a vést nové správní řízení pro tentýž skutek žalobců do té doby, dokud by pravomocné rozhodnutí o zastavení řízení nebylo zákonem předpokládaným způsobem odstraněno.
Žalovaný by tak nemohl dostát svým úkolům, svěřeným mu zvláštním právním předpisem, mezi které patří též zasáhnout ve prospěch funkčního a férového trhu tam, kde je hospodářská soutěž ohrožena.
V důsledku povinnosti řídit se právním názorem krajského soudu by nadto žalovaný byl i v budoucnu nucen postupovat způsobem, podle kterého by primárním předmětem jeho zkoumání měl být faktický následek dohody a teprve pokud by mu ten nebyl prokázán, bylo by možno dovozovat narušení soutěže z cíle, k němuž dohoda směřuje. Takový výklad by však žalovanému umožňoval postihnout pouze případy nejmarkantnějších porušení soutěžního práva.
Přiznání odkladného účinku nebude dle žalovaného v rozporu s veřejným zájmem a ani se nepřiměřeným způsobem nedotkne nabytých práv třetích osob. Naopak důsledkem napadeného rozsudku je znemožnění ochrany veřejného zájmu v podobě efektivní ochrany fungující hospodářské soutěže.
Pokud by přesto Nejvyšší správní soud nepřiznal kasační stížnosti odkladný účinek, pak žalovaný žádal o přednostní vyřízení věci.
Žalobce b) ve svém vyjádření k návrhu na přiznání odkladného účinku uvedl, že předmětný rozsudek žalovanému neukládá povinnost správní řízení zastavit, natož jej zastavit v nějakém konkrétním termínu. Žalovaný navíc není osobou, které by mohla v souvislosti s předmětným správním řízením vzniknout nějaká újma. Pojem nenahraditelné újmy dle § 73 odst. 2 s. ř. s. nelze vykládat ve smyslu újmy správního orgánu spočívající v tom, že nemohl v konkrétní věci rozhodnout podle svých představ, neboť byl vázán právním názorem soudu. Nesprávná je též argumentace vázaností názorem krajského soudu i v budoucích řízeních, protože správní orgán může být názorem soudu vázán pouze v konkrétní věci.
Žalobce c) ve vyjádření k návrhu konstatoval, že argumentace nezákonností napadeného rozsudku není pro rozhodování o přiznání odkladného účinku relevantní. Připomněl, že podle judikatury Nejvyššího správního soudu by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k žádosti správního orgánu mělo být vyhrazeno pouze ojedinělým případům. Dále uvedl, že případným zastavením řízení nemůže správnímu orgánu vzniknout žádná újma. Nenahraditelnou újmou pak není jak nemožnost uložení správní sankce, tak procesní obtížnost řešení případně dle vývoje řízení vzniklé situace, ani respektování právního názoru krajského soudu vyjádřeného v dosud ojedinělém rozhodnutí.
Žalobce e) ve vyjádření k návrhu s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu zdůraznil mimořádný a výjimečný charakter poskytnutí odkladného účinku kasační stížnosti. Uvedl, že žalovaný nedoložil existenci nenahraditelné újmy. Pojmovým znakem takové újmy je její nezhojitelnost. I kdyby totiž kasační soud rozsudek krajského soudu zrušil, čímž by se původní rozhodnutí žalovaného stalo opět automaticky vykonatelným, přičemž v mezidobí by žalovaný správní řízení zastavil, musel by toto druhé meritorní rozhodnutí zrušit na základě mimořádných opravných prostředků upravených ve správním řádu. Dále uvedl, že rozhodnutí soudů jsou závazná pouze pro subjekty, jimž jsou adresována a nemají tak precedenční povahu. Naopak upozornil na skutečnost, že přiznáním odkladného účinku by se rozhodnutí žalovaného stalo opět vykonatelným a žalobce by musel opětovně zaplatit již žalovaným vrácenou pokutu.
Také žalobce f) ve vyjádření k návrhu odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu ohledně mimořádného charakteru přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Dále uvedl, že žalovaný neprokázal možnost vzniku nenahraditelné újmy v důsledku výkonu napadeného rozsudku.
Žalobci a) a d) se k návrhu nevyjádřili.
Podle § 107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však na návrh stěžovatele (jímž je v této věci žalovaný) přizná, jsou-li k tomu splněny zákonné předpoklady. Těmi jsou podle přiměřeně použitého § 73 s. ř. s. skutečnost, že výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by pro stěžovatele znamenaly nenahraditelnou újmu, a dále pak to, že přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. Nutno zdůraznit, že tyto podmínky se liší od důvodů, z nichž lze podat kasační stížnost ve věci samé (§ 103 s. ř. s.) a předmětem rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku proto není předběžné posouzení zákonnosti napadeného rozhodnutí krajského soudu (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2006, č. j. 6 Ads 99/2006 - 33, www.nssoud.cz).
Dále je třeba upozornit na mimořádnou povahu institutu odkladného účinku. Kasační stížnost proti rozhodnutí soudu ve správním soudnictví není řádným opravným prostředkem, u nějž by bylo možno odkladný účinek očekávat. Přiznáním odkladného účinku kasační stížnosti odnímá Nejvyšší správní soud před vlastním rozhodnutím ve věci samé právní účinky pravomocnému rozhodnutí krajského soudu, na které je třeba hledět jako na zákonné a věcně správné, dokud není jako celek zákonným postupem zrušeno. Přiznání odkladného účinku proto musí být vyhrazeno pro ojedinělé a výjimečné případy.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení č. 1255/2007 NSS v této souvislosti konstatoval, že správní orgán může navrhnout, aby byl jeho kasační stížnosti přiznán odkladný účinek, zásadně ze stejných důvodů jako žalobce (§ 73 odst. 2 až 4, § 107 s. ř. s.), přičemž možnost přiznání odkladného účinku je podmíněna jejich naplněním.
Dodal, že „s ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě“.
V nyní souzené věci Nejvyšší správní soud neposoudil skutečnost, že se stěžovatel bude v dalším řízení řídit právním názorem vysloveným krajským soudem jako natolik závažnou, že by ji bylo možné označit slovy „nenahraditelná újma“. V usnesení publikovaném pod č. 46/2004 Sb. NSS zdejší soud uvedl, že zrušením rozhodnutí správního orgánu a vrácením věci k dalšímu řízení bez dalšího nehrozí tomuto správnímu orgánu nenahraditelná újma ve smyslu § 73 odst. 2 a § 107 s. ř. s. V uvedeném rozhodnutí rozšířeného senátu jsou pak příkladmo vyjmenovány pouze situace, které by mohly ohrozit zdraví nebo životy lidí nebo by byly v příkrém rozporu s veřejným pořádkem. Případná vzniklá újma by poté byla zcela jistě nenahraditelná.
V daném případě bylo rozhodnutí žalovaného krajským soudem zrušeno a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. V tomto konkrétním řízení však jeho pokračováním nemůže vzniknout žalovanému žádná nenahraditelná újma, jíž by bylo třeba předejít přiznáním odkladného účinku.
Žalovaný neuvedl žádné zvláštní okolnosti, na jejichž základě by bylo nutno výjimečně zasáhnout do vlastností právní moci rozsudku krajského soudu, totiž do jeho závaznosti a nezměnitelnosti. Pokud by rozsudek krajského soudu byl kasačním soudem zrušen, původně zrušené rozhodnutí správního orgánu by se stalo automaticky znovu vykonatelné a opět by mu svědčila presumpce správnosti (srov. č. 982/2006 Sb. NSS). Jestliže by pak v mezidobí správní orgán správní řízení zastavil, mělo by být takové rozhodnutí o zastavení řízení zrušeno jako později v téže věci vydané, a to na základě procesních institutů zakotvených v právních předpisech regulujících správní řízení.
Ani v této souvislosti tvrzené ohrožení veřejného zájmu spočívajícího v efektivní ochraně fungující hospodářské soutěže nemůže vést k přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Podobným způsobem a s přihlédnutím ke své konkrétní věcné působnosti by totiž mohl argumentovat každý správní orgán, jehož rozhodnutí bylo zrušeno, neboť činnost všech správních orgánů směřuje k uspokojení toho či onoho veřejného zájmu. To je však v rozporu s mimořádnou povahou institutu odkladného účinku.
K argumentaci stěžovatele spočívající ve vázanosti závěrem krajského soudu i pro ostatní věci (do budoucna) lze krom shora řečeného říci, že stricto sensu jsou uvedené závěry krajského soudu závazné skutečně toliko pro posuzovaný případ, jak tvrdí většinově žalobci. To však neplatí bez dalšího. I v kontinentální právní kultuře totiž stoupá význam judikatury. V případě judikatury správní má tato sloužit mj. k ujednocování praxe správních orgánů (na základě zásady, že stejné případy mají být posuzovány stejně). Je pravdou, že rozhodnutí krajského soudu nabylo právní moci a k pravomocnému rozhodnutí lze vázat legitimní očekávání, že v obdobném případě bude rozhodnuto stejně. V případě, že je rozsudek krajského soudu napaden kasační stížností však zásadu předvídatelnosti soudního rozhodování a legitimního očekávání nelze k takovému rozsudku vztahovat. Přesto, že kasační stížnost není řádným opravným prostředkem, je Nejvyšší správní soud oprávněn v kasačním řízení rozsudek krajského soudu zrušit, věc mu vrátit k dalšímu řízení a současně krajský soud zavázat jiným právním názorem (§ 110 odst. 1, 3 s. ř. s.). Přiznání odkladného účinku rozhodnutí krajského soudu by tomu nemohlo nijak zabránit. Ostatně, zdejší soud již dříve (viz č. 528/2005 Sb. NSS) uvedl, že „zájem na jednotném postupu v obdobných případech do rozhodnutí o kasační stížnosti“ není s ohledem na přiměřené použití § 73 odst. 2 až 4 s. ř. s. sám o sobě důvodem, pro který by bylo možno ve smyslu § 107 s. ř. s. přiznat na návrh žalovaného odkladný účinek jeho kasační stížnosti.
Případné rozhodování žalovaného v jiných obdobných věcech (pokud se vůbec vyskytnou) není ničím omezeno. Žalovanému nic nebrání, aby taková řízení vedl, vydá-li jaké rozhodnutí, bude podléhat soudnímu přezkumu. Jistě se může stát, že právní názor vyslovený krajským soudem v kasačním řízení obstojí a ona nová řízení pak nemohou skončit z hlediska žalovaného úspěšně. Za nenahraditelnou újmu však nelze považovat ani to, že by žalovaný případně vedl „zbytečně“ nějaké správní řízení a ztrácel s ním čas či vynakládal na ně náklady. Jiná by byla situace ze strany případných účastníků takového řízení, ale i oni mají možnost svá práva v řízení chránit tak, aby nedošlo k žádné nenahraditelné újmě. Paralýza činnosti stěžovatele v oblasti potírání dohod narušujících soutěž tedy nehrozí.
Jelikož stěžovatel neprokázal, že výkon či účinky rozhodnutí napadeného kasační stížností by vedly ke vzniku nenahraditelné újmy, soud se již nezabýval tím, zda by se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti nedotklo nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a zda by nebylo v rozporu s veřejným zájmem.
Požádal-li stěžovatel, aby Nejvyšší správní soud při nevyhovění návrhu na přiznání odkladného účinku alespoň věc vyřídil přednostně, je třeba poukázat na § 56 odst. 2 s. ř. s. upravující přednostní vyřizování věcí. O žádný z případů povinného přednostního vyřízení se v dané věci nejedná. Stěžovatel tento požadavek nevznesl jako procesní návrh, tudíž o něm soud formálně nerozhodoval.
Ze shora uvedených důvodů rozhodl Nejvyšší správní soud o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti tak, jak je ve výroku uvedeno.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. srpna 2008
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu