1 Ao 1/2009

Z odůvodnění:

IV.

Úvahy soudu

(-)

IV. a)

Přípustnost návrhu

[30] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přípustností návrhu. Klíčovou otázkou zde je posouzení aktivní legitimace navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud při posouzení této otázky postupoval podle závazných směrnic, které k posouzení této otázky stanovil rozšířený senát ve svém rozhodnutí vydaném v tomto řízení (srov. výše).

[31] Testu stanovenému rozšířeným senátem navrhovatel vyhovuje bez jakýchkoli pochybností. Navrhovatel je vlastníkem celé řady nemovitostí (pozemků i budov) v území regulovaném napadeným územním plánem, které jsou zapsány na listech vlastnictví [LV], 54 a 429 pro katastrální území [k.ú.]. Navrhovatel dále tvrdí, že vydáním napadeného územního plánu došlo ke zkrácení na jeho subjektivních hmotných právech. Navrhovatel tak např. tvrdí, že jeho práva byla porušena tím, že územní plán určil pozemky v jeho vlastnictví v rámci plochy označené písmenem G jako plochu dopravy a parkoviště, a to v rozporu se skutečným využíváním těchto pozemků a proti vůli vlastníka pozemků. Navrhovatel také tvrdí, že určením pozemků v jeho vlastnictví nebo spoluvlastnictví pro výstavbu komunikace podél ploch D2 a A7 až A9 a B4 v rozporu s jejich současným využitím a proti vůli vlastníka došlo k porušení jeho práv. Rovněž navrhovatel tvrdí, že určení plochy pro výstavbu A8, která zahrnuje pozemky v jeho vlastnictví a spoluvlastnictví, v rozporu s jeho současným užíváním a s vůlí vlastníka došlo k porušení jeho práv. Navrhovatel uvádí, že stanovením budoucího plánovaného využití jeho pozemků odpůrce otevřel cestu k realizování určitých záměrů rozporných s právem navrhovatele na podnikání a užívání pozemků v souladu s jeho vůlí a jejich současným funkčním využitím. Navrhovatel tvrdí zásah do svých práv i jinými způsoby, popsanými v bodě I. c).

[32] Tato tvrzení navrhovatele nelze jednoznačně vyvrátit. Soud má za to, že potenciální zásah do práv je myslitelný v zásadě u každého vlastníka nemovitostí umístěných v území regulovaném územním plánem. Územní plán tím, že určuje podmínky pro využití ploch s rozdílným způsobem využití, s určením převažujícího účelu využití, přípustného využití, nepřípustného využití, podmíněně přípustného využití ploch a stanoví podmínky prostorového uspořádání apod. [srov. např. bod I. odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb., stanovící obsah územního plánu] v zásadě omezuje vlastníka nemovitostí v takto určených plochách v jeho právu užívat nemovitost jiným než takto stanoveným způsobem.

[33] Nadto navrhovatel tvrdí i porušení svých procesních práv, které mohlo zasáhnout do jeho právní sféry. Příkladmo lze uvést tvrzení navrhovatele o porušení jeho práva vyjádřit se a podat námitky ke změněnému návrhu územního plánu poté, co byla zrušena etapizace zástavby některých ploch, zahrnující mimo jiné plochu A8, jejíž součástí jsou i pozemky ve vlastnictví nebo spoluvlastnictví navrhovatele. U tohoto tvrzeného porušení procesních práv navrhovatele nelze vyloučit zásah do jeho právní sféry. Jak bylo uvedeno v předchozím odstavci, nelze u vlastníka nemovitosti umístěné v ploše regulované územním plánem odchylně od současného využití apriorně vyloučit zásah do jeho hmotných práv, jmenovitě do práva volně užívat nemovitost ve svém vlastnictví. Pokud výsledkem tvrzeně vadného postupu odpůrce bylo stanovení budoucího plánovaného využití plochy zahrnující i pozemky ve vlastnictví navrhovatele včetně podmínek pro toto využití, je zásah do právní sféry navrhovatele bez dalšího myslitelný. Stejně soud hodnotí i tvrzení navrhovatele o porušení jeho procesních práv v rámci procesu posuzování vlivů na životní prostředí. I u této námitky nelze a priori vyloučit zásah do právní sféry navrhovatele, jako vlastníka nemovitostí v posuzovaném území a podnikatele v oblasti zemědělství přímo zainteresovaného na klíčové otázce ochrany zemědělského půdního fondu. (-)

IV. b)

Přezkum procesního postupu při vydání územního plánu

[35] Účastníci nijak nesporují otázky související s pravomocí a působností odpůrce k vydání napadeného územního plánu. Ani soud nemá pochybnosti o těchto otázkách, které tvoří jádro prvního a druhého kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy. Proto mohl soud přistoupit přímo ke kroku třetímu, kterým je zkoumání toho, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem.

IV. b) 1.

Postup odpůrce při rozhodování o námitkách navrhovatele

[36] Soud se zaměřil v prvé řadě na navrhovatelem zpochybněnou správnost postupu odpůrce při rozhodování o námitkách navrhovatele. Nejprve musí být odmítnuta výtka navrhovatele, že odpůrce se jeho námitkami vůbec nezabýval. Ze správního spisu, z odůvodnění napadeného územního plánu a konečně i z tvrzení stran vyplývá opak. Navrhovatel uplatnil při projednání návrhu územního plánu celkem jedenáct námitek, z nichž devět odpůrce vyhodnotil a vypořádal jako připomínky a dvě vyhodnotil jako námitky a rozhodl o nich. Ze spisu soud nezjistil, že by odpůrce některou námitku navrhovatele zcela opomenul.

[37] Navrhovatel dále zpochybnil to, že odpůrce o některých jeho námitkách rozhodl jako o námitkách, zatímco jiné posoudil jako připomínky. Odpůrce soudu předestřel klíč, dle kterého třídil jednotlivé výhrady uplatněné navrhovatelem na námitky a připomínky. Pokud se uplatněná konkrétní výtka navrhovatele vztahovala k pozemkům a stavbám ve vlastnictví navrhovatele dotčeným návrhem veřejně prospěšných staveb, veřejně prospěšných opatření a zastavitelných ploch (srov. § 52 odst. 2 stavebního zákona), považoval ji odpůrce za námitku. Ostatní výhrady posoudil jako připomínky. Tento postup považuje Nejvyšší správní soud za nesprávný. Jak uvedl již v rozsudku z 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, rozhodujícím kritériem, dle kterého je podání obsahující výhrady proti návrhu opatření obecné povahy kvalifikováno jako připomínka či námitka (§ 172 odst. 5 správního řádu), není kvalita či obsahové náležitosti tohoto podání, nýbrž to, kdo výhrady vznesl. Pokud navrhovatel splnil kritéria stanovená v § 52 odst. 2 stavebního zákona, tj. je vlastníkem nemovitostí dotčených návrhem zastavitelných ploch, což odpůrce nezpochybnil, je oprávněn uplatňovat vůči územnímu plánu námitky. Toto ustanovení nelze vykládat restriktivně v neprospěch osoby uplatňující námitky tak, jako by znělo „proti návrhu územního plánu v části, která se jich dotýká“. Všechny výhrady uplatněné navrhovatelem, jakožto privilegovanou osobou ve smyslu § 52 odst. 2 stavebního zákona, jsou proto námitkami a tak je nutno s nimi naložit. Týká se to i těch námitek navrhovatele, které směřují proti jiným částem územního plánu, než je vymezení zastavitelných ploch zahrnujících pozemky v jeho vlastnictví, tak i námitek navrhovatele mířících na proces pořizování územního plánu. Výhrady subjektu oprávněného podat námitky podle § 52 odst. 2 stavebního zákona vůči návrhu územního plánu nelze již třídit na ty, kterými se odpůrce musí zabývat důkladněji a rozhodnout o nich, a ostatními, kterými se může zabývat pouze povrchně.

[38] V uvedeném rozsudku z 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, však Nejvyšší správní soud zároveň vyslovil názor, že pokud přes toto formální pochybení - posouzení námitek jako připomínek - odpůrce námitky navrhovatele v odůvodnění opatření obecné povahy věcně posoudí a po obsahové stránce s nimi naloží jako s námitkami, není to důvodem pro zrušení opatření obecné povahy. Soud proto zohlednil skutečnost, že ačkoli odpůrce posoudil devět námitek odpůrce jako připomínky, v odůvodnění napadeného územního plánu se jimi detailně zabýval a u každé jednotlivé námitky posouzené jako připomínka uvedl, zda navrhovateli vyhovuje či nikoli, a toto odůvodnil. Z hlediska obsahového tak není rozdílu mezi rozhodnutím o námitkách navrhovatele posouzených jako námitky a vypořádáním těch námitek, které byly posouzeny jako připomínky. Soud proto v tomto bodě neshledal nutnost zrušit napadený územní plán.

[39] Navrhovatel také napadl to, že odpůrce nevydal o námitkách samostatné rozhodnutí. Tato výtka není důvodná. Podle § 172 odst. 5 správního řádu se rozhodnutí o námitkách, které musí obsahovat vlastní odůvodnění, uvede jako součást odůvodnění opatření obecné povahy. Z toho též vyplývá, že není třeba vydávat o námitkách každého namítatele samostatné rozhodnutí, které by se této osobě např. i samostatně doručovalo. Postup odpůrce, který o námitkách a o vypořádání připomínek rozhodl usnesením zastupitelstva ze dne 4. 2. 2008 (zároveň s vydáním samotného napadeného územního plánu), s tím, že konkrétní způsob rozhodnutí o jednotlivých námitkách jednotlivých namítatelů (a vypořádání jednotlivých uplatněných připomínek) a jeho odůvodnění bylo obsaženo v odůvodnění územního plánu, tak byl zcela správný.

(-)

[42] Posouzení této skupiny námitek navrhovatele, která směřuje proti zákonnosti postupu odpůrce při rozhodování o námitkách proti návrhu územního plánu lze tedy uzavřít s tím, že Nejvyšší správní soud zde neshledal důvod pro zrušení napadeného územního plánu.

IV. b) 2.

Zrušení etapizace výstavby

[43] Další námitka navrhovatele spočívá ve zpochybnění postupu odpůrce, který těsně před schválením územního plánu rozhodl dne 30. 1. 2008 (k námitkám třetí osoby) o zrušení původně navrhované etapizace výstavby v lokalitách A3, A6, A7, A8 a A9. Podle správního spisu následně neproběhlo nové projednání návrhu a navrhovatel neměl ani jinou možnost se ke změně návrhu vyjádřit. Navrhovatel v tom vidí porušení § 53 odst. 2 stavebního zákona.

[44] Podle § 53 odst. 2 stavebního zákona dojde-li na základě veřejného projednání k podstatné úpravě návrhu územního plánu, posoudí se přiměřeně podle § 50 a koná se opakované veřejné projednání za účasti dotčených orgánů. Klíč k posouzení této námitky je ve výkladu pojmu „podstatná úprava návrhu“. Podle obecné právní úpravy obsažené v § 172 odst. 5 správního řádu, jestliže by vyřízení námitky vedlo k řešení, které přímo ovlivní oprávněné zájmy některé osoby jiným způsobem než návrh opatření obecné povahy, a není-li změna zjevně též v její prospěch, zjistí správní orgán její stanovisko. Dále je třeba zohlednit i to, že dle § 19 odst. 1 písm. f) stavebního zákona je etapizace, tj. určení pořadí změn v území, jedním z cílů územního plánování. Podle bodu I. odst. 2 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. je etapizace jednou z (fakultativních) náležitostí územního plánu.

[45] Ze spisu vyplývá, že veřejně projednaný původní návrh územního plánu obsahoval tuto úpravu pořadí a časového omezení pro provádění změn v území. Na využití funkčních ploch A3 a A6 byla navržena tato omezení: V první etapě měla být realizována výstavba a dokončení sítí technické infrastruktury (komunikace, vodovod, plynovod, kanalizace, vedení elektrické energie). V druhé etapě pak měla být realizována výstavba v souladu s funkčním využitím lokality (rodinné a bytové domy). Na funkční plochy A7, A8 a A9 byla navržena tato etapizace: 1. etapa výstavba a dokončení sítí technické infrastruktury (komunikace, vodovod, plynovod, kanalizace, vedení elektrické energie, retenční nádrž), to vše nejdříve po 1. 1. 2010. Druhá etapa výstavby se pak následně týkala rodinných a bytových domů v souladu s funkčním využitím ploch, realizovat se měla nejdříve po 1. 1. 2012. Naproti tomu schválený územní plán obsahuje pouze etapizaci výstavby v rámci ploch A1 a A2 a u ploch A3, A6, A7, A8 a A9 obsahuje doložku, že u nich „není stanovena etapizace výstavby“ (srov. část 12. textové části územního plánu).

[46] Nejvyšší správní soud má za to, že etapizace výstavby je důležitou součástí územního plánování, která umožňuje stanovit racionální časový a funkční rámec budoucí plánované výstavby. To platí tím spíše v situaci, kdy jsou k zastavění navrženy plochy, které jsou fakticky pole, bez možnosti přístupu po stávajících veřejných komunikacích a bez kanalizace a dalších nezbytných sítí. Rovněž časové omezení výstavby domů určených k bydlení na některých plochách na pozdější dobu je obvykle velmi rozumné a slouží k rozložení výstavby do delšího období a k jejímu soustředění na určité plochy (zabránění chaotické výstavbě ihned a všude). Etapizace tak směřuje k eliminaci či alespoň zmírnění negativních vlivů nutně spojených s rozsáhlou výstavbou objektů pro bydlení jak pro stávající obyvatele, tak i pro obyvatele nově postavených domů. Ti jsou, při neexistenci racionálně vybudované infrastruktury pro celou lokalitu, nuceni snášet její neustálé dobudovávání a přebudovávání pro potřeby později stavěných budov. Soud proto došel k závěru, že zrušení etapizace je podstatnou úpravou návrhu územního plánu, která musí být projednána ve shodě s § 53 odst. 2 stavebního zákona. Soud nesouhlasí ani s tvrzením odpůrce, že zrušení etapizace v konkrétním případě neznamená žádnou změnu podmínek pro zastavění uvedených ploch, což dokládá tím, že dosud k výstavbě v těchto plochách ve větší míře nebylo přikročeno, a tím, že rozhodování v těchto plochách je podmíněno územní studií a hydrogeologickým průzkumem (srov. bod 11. textové části územního plánu). Tato argumentace odpůrce je pochybná už při zjištění vyplývajícího z vyjádření odpůrce, že výstavba na ploše A9 již ve skutečnosti začala (byť zatím v omezené míře). Z vyjádření odpůrce při jednání přitom vyplynulo, že dopravní obslužnost ani další potřebná infrastruktura pro tyto plochy (A7 až A9) vyřešena dosud není. Rovněž není možné akceptovat argumentaci odpůrce, že zrušením etapizace nebyla dotčena práva navrhovatele ani jiných osob. Navrhovatel již v procesu přípravy návrhu územního plánu a při jeho projednávání uplatnil řadu námitek, z nichž je zřejmé, že má zájem na zachování zemědělského využívání pozemků v uvedených lokalitách, a to po co nejdelší dobu, jakož i na maximální možné ochraně zemědělského půdního fondu. Zrušením etapizace výstavby v těchto lokalitách byla otevřena cesta k zastavění dotčených pozemků v době předcházející dříve stanovenému časovému a funkčnímu omezení výstavby. Tím byly práva a oprávněné zájmy navrhovatele nepochybně dotčeny. Poukaz na fakticitu, tzn. že dosud nenastaly nepříznivé účinky, kterým by jinak etapizace bránila, je zcela nepřípadný. Příčinou toho, že nenastal očekávaný investiční boom, lze spíše hledat v současné problémové ekonomické situaci či jinde, než v uvědomělém chování potenciálních investorů. Etapizace není jen rozložením investičního vzmachu v čase, ale, jak vyplynulo z původního návrhu, jednotlivé etapy byly vzájemně podmíněny, jinak řečeno, k zahájení další etapy výstavby mohlo dojít nejen po uplynutí doby, nýbrž též po splnění záměru předvídaného etapou předešlou (např. vybudováním sítí technické infrastruktury).

[47] Lze tedy uzavřít, že zrušení etapizace výstavby v lokalitách A3, A6, A7, A8 a A9 bylo podstatnou úpravou návrhu územního plánu, která měla být znovu projednána dle § 52 odst. 2 stavebního zákona. Odpůrce tímto porušením zákonem předepsaného postupu při vydání opatření obecné povahy porušil procesní práva navrhovatele, jakožto vlastníka pozemků v zastavitelné ploše, podat k takto změněnému návrhu územního plánu námitky. Došlo zároveň i k porušení procesních práv dalších osob. Toto procesní pochybení pak mohlo vést i k porušení hmotných práv navrhovatele, případně i dalších osob, a k nezákonnosti napadeného opatření obecné povahy. Toto podstatné porušení procesních předpisů je tedy i důvodem pro zrušení opatření obecné povahy.

IV. b) 3.

Posouzení vlivů na životní prostředí a vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území

[48] Navrhovatel vytýkal odpůrci chybný postup při posuzování vlivů územního plánu jakožto koncepce ve smyslu § 10a a násl. zákona č. 100/2001 Sb. na životní prostředí. K porušení zákona mělo dojít tím, že posouzení vlivů na životní prostředí, zpracované společností EMPLA, spol. s r. o., jako osobou k tomu oprávněnou, neobsahovalo náležitosti vyžadované právními předpisy. V důsledku toho pak odpůrce nedostatečně vyhodnotil návrh územního plánu z hlediska vlivů na udržitelný rozvoj území ve smyslu § 19 odst. 2 stavebního zákona a příslušných ustanovení prováděcí vyhlášky č. 500/2006 Sb.

[49] Podle § 10e zákona č. 100/2001 Sb. je pořizovatel územního plánu v případě kladného závěru zjišťovacího řízení povinen zajistit osobu oprávněnou ke zpracování vyhodnocení vlivů (posuzovatel). Obecnou úpravu náležitostí vyhodnocení vlivů koncepce na životní prostředí obsahuje příloha č. 9 k zákonu č. 100/2001 Sb. Stavební zákon však v § 19 odst. 2 a ve své příloze obsahuje zvláštní úpravu náležitostí posouzení vlivů územně plánovací dokumentace jako zvláštní kategorie koncepcí. I zákon č. 100/2001 Sb. obsahuje v § 10i zvláštní ustanovení týkající se posuzování vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí. Příloha ke stavebnímu zákonu tak je vůči příloze č. 9 zákona č. 100/2001 Sb. ve vztahu zvláštního k obecnému. Návrh územního plánu je třeba spolu s vyhodnocením předat příslušnému krajskému úřadu, který prověří, zda posouzení obsahuje náležitosti dle požadavků právních předpisů. Pokud tomu tak není, krajský úřad vrátí vyhodnocení k doplnění (§ 10f odst. 2 a § 10i odst. 3 zákona č. 100/2001 Sb.). Krajský úřad pak vydá jako dotčený orgán stanovisko k návrhu územního plánu. Vyhodnocení vlivů na životní prostředí jako jedna část vyhodnocení vlivů návrhu územního plánu na udržitelný rozvoj území ve smyslu § 19 odst. 2 stavebního zákona musí být zpřístupněno veřejnosti a veřejně projednáno.

[50] Ze spisu vyplývá, že návrh napadeného územního plánu byl podroben proceduře posuzování vlivů na životní prostředí, že bylo zpracováno vyhodnocení posuzovatelem společností EMPLA, spol. s r. o., datované únor - březen 2007 a že krajský úřad vydal dne 16. 7. 2007 v rámci koordinovaného stanoviska i souhlasné stanovisko dle zákona č. 100/2001 Sb. Ve svém stanovisku krajský úřad upozornil na to, že vyhodnocení vypracované posuzovatelem neobsahuje náležitosti podle přílohy ke stavebnímu zákonu, nýbrž chybně dle přílohy č. 9 k zákonu č. 100/2001 Sb. Na toto pochybení upozornil i navrhovatel v jedné ze svých námitek. Odpůrce se pak dodatečně snažil tuto chybu napravit a vyžádal opravu vyhodnocení od posuzovatele. Posuzovatel opravené vyhodnocení předložil odpůrci dne 30. 1. 2008, tedy čtyři dny před schválením napadeného územního plánu. Opravené vyhodnocení nebylo zpřístupněno veřejnosti ani navrhovateli ani nebylo předmětem projednání.

[51] Srovnáním obou znění vyhodnocení, tedy původního z února až března 2007 a opraveného z 30. 1. 2008, lze ověřit tvrzení odpůrce, že z hlediska obsahového není mezi oběma podstatný rozdíl. Text obou vyhodnocení je až na nepatrné výjimky shodný. Obě vyhodnocení se však liší svým členěním. Zatímco původní znění je členěno ve shodě s požadavky přílohy č. 9 k zákonu č. 100/2001 Sb., novější vyhodnocení má členění (tj. názvy jednotlivých oddílů) sestavené tak, aby odpovídalo příloze ke stavebnímu zákonu. Je zřejmé, že přejmenováním názvů kapitol bez úpravy obsahu vyhodnocení (tedy samotného textu) nelze dosáhnout souladu s přílohou ke stavebnímu zákonu. Náležitosti vyžadované dle přílohy ke stavebnímu zákonu ve srovnání s náležitostmi vyžadovanými dle přílohy 9 k zákonu 100/2001 Sb. jsou totiž obsahově, tedy kvalitativně, v některých ohledech odlišné. Příkladmo příloha ke stavebnímu zákonu vyžaduje v bodu 1. zhodnocení vztahu územně plánovací dokumentace k cílům ochrany životního prostředí přijatým na vnitrostátní úrovni, zatímco příloha 9 k zákonu 100/2001 Sb. takový požadavek neobsahuje. První část „opraveného“ vyhodnocení, navzdory tomu, že je opatřena nadpisem odpovídajícím požadavku přílohy ke stavebnímu zákonu, žádné vnitrostátní cíle ochrany životního prostředí neuvádí, natož aby je hodnotila ve vztahu k územnímu plánu. Podobně bod 6 přílohy ke stavebnímu zákonu vyžaduje porovnání variant řešení z hlediska kladných a záporných vlivů na životní prostředí. Část šestá „opraveného“ vyhodnocení opisuje nadpis, avšak žádné varianty řešení ani jejich porovnání neobsahuje. Bod 8 přílohy ke stavebnímu zákonu požaduje zhodnocení způsobu zapracování vnitrostátních cílů ochrany životního prostředí do územního plánu. „Opravené“ vyhodnocení má část osmou se stejným názvem, opět však žádné vnitrostátní cíle ochrany životního prostředí neuvádí a jejich implementaci nehodnotí. Je tedy zřejmé, že „náprava“ zajištěná na poslední chvíli odpůrcem zůstala na úrovni formální a nemohla zhojit vadu vyhodnocení vlivů návrhu územního plánu na životní prostředí.

[52] Samotný text vyhodnocení vypracovaného společností EMPLA pak obsahuje řadu nesrovnalostí či dokonce protimluvů. Z tabulky č. 29 „Hodnocení dopadů na vybrané složky životního prostředí - výskyt negativních vlivů záměru“ vyplývá, že se očekává, že územní plán bude mít negativní vliv trvalý nebo přechodný na 11 z 15 sledovaných složek životního prostředí (ovzduší, zábor lesních pozemků, zábor zemědělských pozemků, ekosystémy, hluk, pohoda obyvatel bydlících v blízkosti příjezdové komunikace, odpadové hospodářství, krajinný ráz, povrchové a podzemní vody, vlivy spojené s havarijními stavy, likvidace či poškození stromů mimo les). V bodě 8 (s. 80) se k tomu uvádí, že uvedené hodnocení dopadů nevychází z žádné metodiky a jde pouze o subjektivní hodnocení posuzovatele. Závěr vyhodnocení na s. 84 pak uvádí, že z realizace územního plánu nevyplývají pro obyvatelstvo ani pro životní prostředí žádné významné negativní vlivy a účinky narušující kvalitu života nebo stav životního prostředí v daném území. Další nesrovnalostí vyhodnocení je biologické hodnocení dotčeného území. Plochy pro výstavbu A1 a A2 se zjevně nacházejí v botanicky a zoologicky cenné lokalitě, v níž podle přílohy 5 k posouzení bylo zjištěno 161 druhů rostlin, z nichž 2 jsou chráněny vyhláškou č. 395/1992 Sb. jako ohrožené, resp. silně ohrožené, dalších 27 druhů je uvedeno na červených seznamech ohrožených druhů. Na těchto k zastavění určených plochách se rovněž prokazatelně vyskytuje 339 druhů živočichů, z nichž 5 druhů je chráněno jako ohrožené či silně ohrožené ve smyslu vyhlášek č. 395/1992 Sb. a č. 175/2006 Sb. a dalších dvanáct je zapsáno v červených knihách ohrožených druhů. Jeden živočišný druh, motýl lišaj pupalkový (Proserpinus proserpina), je uveden v příloze IV. k směrnici Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Navzdory tomu samotný text vyhodnocení výskyt chráněných živočichů v uvedených lokalitách vůbec nezmiňuje ani se nezabývá tím, zda realizací plánu budou tito vzácní živočichové negativně ovlivněni a jak tyto negativní vlivy mohou být případně zmírněny. I zmíněná příloha 5 vyhodnocení se ostatně bez jakéhokoli odůvodnění omezuje pouze na zjištění výskytu vyšších rostlin, z živočichů pak toliko bezobratlých, plazů a obojživelníků, a to pouze na plochách A1, A2, D1 a D3. Biologické vyhodnocení ostatních lokalit dotčených územním plánem, případný výskyt chráněných živočichů z tříd ptáků a savců, jakož i chráněných tzv. nižších rostlin, především připadají v úvahu mechy, lišejníky či houby, jsou v posouzení zcela opomenuty, a to bez jakéhokoli zdůvodnění či vysvětlení.

[53] I kdyby však nové „opravené“ posouzení i po stránce obsahové odpovídalo právní úpravě obsažené v příloze ke stavebnímu zákonu, neznamenalo by to, že proces posouzení vlivů na životní prostředí by byl bez podstatných vad. Právní úprava posuzování, koncepcí včetně územně plánovací dokumentace, na životní prostředí byla přijata za účelem implementace směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. června 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí. Účelem této právní úpravy je přispět k průhlednějšímu rozhodování a zajištění úplnosti a spolehlivosti údajů poskytovaných pro posuzování, a to konzultací orgánů s příslušnou působností v oblasti životního prostředí a veřejnosti a stanovením přiměřených lhůt, které ponechávají dostatečný čas na konzultace, včetně vyjádření stanoviska (srov. bod 15 odůvodnění směrnice). Podle čl. 6 směrnice pak „1. Návrh plánu nebo programu a zprávy o vlivech na životní prostředí vypracované v souladu s článkem 5 je zpřístupněn orgánům uvedeným v odstavci 3 tohoto článku a veřejnosti. 2. Orgánům uvedeným v odstavci 3 a veřejnosti uvedené v odstavci 4 je dána včas skutečná příležitost, aby v přiměřené lhůtě vyjádřily své stanovisko k návrhu plánu nebo programu a doprovodné zprávě o vlivech na životní prostředí před přijetím plánu nebo programu nebo před jeho předáním k legislativnímu postupu.“ Právní úprava také v komunitárním a vnitrostátním zákonodárství provádí mnohostrannou úmluvu ratifikovanou a závaznou pro Českou republiku. Jedná se o Úmluvu o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášenou pod č. 124/2004 Sb. m. s. (nazývanou též „Aarhuská úmluva“). Článek 7 této úmluvy zavazuje smluvní strany umožnit účast veřejnosti při tvorbě plánů ve spravedlivém a transparentním rámci, přičemž pro efektivní účast veřejnosti je nezbytné, aby jí byly předem zpřístupněny potřebné informace. Postup, kdy by vyhodnocení (respektive zpráva o vlivech na životní prostředí - jazykem směrnice, nebo informace - jazykem Aarhuské úmluvy) bylo v korektním znění toliko založeno do spisu, aby bylo předpisům učiněno zadost, a vydaný územní plán měl podklady formálně v pořádku, by byl zjevně v rozporu se zněním i smyslem právní úpravy. Smyslem posouzení je totiž především poskytnutí úplných a spolehlivých údajů o vlivu koncepce na životní prostředí veřejnosti a dotčeným orgánům. Ani zcela bezvadné posouzení, které by však odpůrce nezpřístupnil veřejnosti včetně navrhovatele a neumožnil jeho řádné veřejné projednání, nemohlo by zhojit procesní vadu navrhovatelem uplatněnou.

[54] Stanovisko krajského úřadu o posouzení vlivů územně plánovací dokumentace na životní prostředí vydávané podle zákona č. 100/2001 Sb. je stanoviskem dotčeného orgánu, které však není pro odpůrce při schvalování územního plánu závazné. Případná pochybení v procesu posuzování vlivů na životní prostředí podléhají přezkoumání soudem v rámci soudního přezkumu následného rozhodnutí správního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu z 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS), zde tedy v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy.

[55] Soud zde podotýká, že právní předpisy týkající se posuzování vlivů na životní prostředí nejsou v žádném případě samoúčelné, a pokud zde soud shledává podstatné procesní pochybení při vydávání územního plánu, nejde o projev formalismu. Naopak soud se snaží maximálně zohlednit hledisko obsahové. Jestliže účelem procedury posuzování vlivů územního plánu na životní prostředí je obstarání potřebných informací, jejich zpřístupnění veřejnosti a umožnění aktivního zapojení veřejnosti do procesu přípravy a schvalování územního plánu, pak postup odpůrce, posuzovatele i krajského úřadu v této věci degradoval celý proces posuzování vlivů na pouhý formální úkon. Konkrétně byl proces redukován na vyhodnocení zpracované formálně oprávněným posuzovatelem, pouze po formální stránce (tedy pouze podle nadpisů kapitol nikoli však obsahem) odpovídající příslušným předpisům a těsně před vydáním napadeného plánu toliko založené do spisu.

[56] Pochybení při zpracování posouzení vlivů na životní prostředí se (spolu s absencí územně analytických podkladů tolerovanou po dobu dvou let od nabytí účinnosti nového stavebního zákona dle § 185 odst. 3 stavebního zákona) následně promítlo i ve vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, které je povinnou náležitostí odůvodnění územního plánu [§ 19 odst. 2 a § 53 odst. 5 písm. b) stavebního zákona?% bod II. odst. 1 písm. d) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb.]. Zde je třeba souhlasit s výtkami navrhovatele, že vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je povrchní a neúplné. Náležitosti vyhodnocení uvedené v příloze 5 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. pod bodem A. (Vyhodnocení vlivů na životní prostředí) je tak odbyto poukazem na (chybně zpracované) vyhodnocení zpracované společností EMPLA a na souhlasné stanovisko krajského úřadu. Charakteristické je, že ve vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území se odpůrce vůbec nezmínil o ekologicky problematických aspektech územního plánu, které namítal navrhovatel a statutární město Hradec Králové, tedy o extrémní expanzi zástavby na zemědělských a lesních pozemcích a dalších negativních jevech obvykle spojených s tzv. suburbanizací. Náležitosti uvedené pod bodem C. (vyhodnocení vlivů dle vybraných sledovaných jevů obsažených v územně analytických podkladech) a D. uvedené přílohy (předpokládané vlivy na výsledky analýzy silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb v území) jsou pouze zmíněny s tím, že územně analytické podklady dosud zpracovány nebyly. Bod E. přílohy (vyhodnocení přínosu územního plánu k naplnění priorit územního plánování) je vypořádán tím, že nebyly zpracovány (nově chystané) zásady územního rozvoje a navržený plán je v souladu s prioritami (dosavadního) územního plánu velkého územního celku Hradecko-pardubické aglomerace. V této souvislosti se odpůrce opět nijak nezabýval pochybnostmi, které v tomto směru vznesl navrhovatel. Část F. (vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj: shrnutí) je pak sice podrobnější, nicméně problematickým bodům navrhovatelem i Statutárním městem Hradec Králové namítaného nesouladu územního plánu s udržitelným rozvojem území se odpůrce důsledně vyhýbá.

[57] Lze tedy shrnout, že v procesu posuzování vlivů na životní prostředí, jakož i při vyhodnocení vlivu územního plánu na udržitelný rozvoj území došlo k závažným pochybením ze strany odpůrce, ale i ze strany posuzovatele, který předložil vadné vyhodnocení vlivů na životní prostředí, a také ze strany krajského úřadu, který vadné vyhodnocení akceptoval a vydal na jeho základě souhlasné stanovisko. Tyto vady pak svědčí o zcela formálním přístupu uvedených osob a orgánů a o nepochopení či ignoranci smyslu a významu procedury posuzování vlivů na životní prostředí a vyhodnocení vlivu na udržitelný rozvoj území. Základním cílem územního plánování je přitom právě vytváření předpokladů pro udržitelný rozvoj území (srov. důvodovou zprávu k návrhu stavebního zákona, s. 123, sněmovní tisk č. 998, Poslanecká sněmovna 2002 - 2006, dostupné na www.psp.cz). Navrhovatel a nepochybně i další osoby z řad veřejnosti byli těmito pochybeními při přípravě a vydávání územního plánu zkráceni na svých právech. Proto i tyto vady shledává soud jako podstatné a vedoucí ke zrušení napadeného územního plánu.

(-)

IV. c)

Soulad územního plánu s nadřazenou územně plánovací dokumentací

[61] V rámci třetího kroku algoritmu soudního přezkumu opatření obecné povahy, tedy v rámci přezkumu zákonnosti postupu odpůrce při vydávání územního plánu, soud shledal hned dva důvody pro zrušení napadeného územního plánu. Proto již nemusel pokračovat dalšími dvěma kroky uvedeného algoritmu, tedy zkoumáním souladu napadeného územního plánu s hmotněprávní úpravou a testem proporcionality. Soud nemá z těchto důvodů v úmyslu zabývat se detailně jednotlivými věcnými námitkami navrhovatele a omezí se nad rámec pouze na několik poznámek týkajících se souladu územního plánu obce a nadřazené územně plánovací dokumentace. Tyto poznámky má soud za nezbytné pro usměrnění dalšího postupu odpůrce po zrušení napadeného územního plánu a pro předejití případným budoucím soudním sporům po vydání nového územního plánu, které by mohly být vedeny s uplatněním týchž argumentů, jaké jsou obsaženy v projednaném návrhu.

[62] Navrhovatel proti napadenému územnímu plánu vznášel výhrady mj. i z toho důvodu, že je v rozporu s nadřazenou územně plánovací dokumentací, zejména pak s dosud platným a závazným územním plánem velkého územního celku Hradecko-pardubické regionální sídelní aglomerace. Navrhovatel to dovozoval jednak z priority zachování zemědělské výroby obsažené v bodě 3.1. textové části, jednak také z toho, že v mapové části tohoto územního plánu je pro obec Vysoká nad Labem vyznačena rozvojová plocha odpovídající pouze ploše A3 napadeného územního plánu, tj. v rozsahu odpovídajícím necelé jedné desetině napadeným územním plánem navržených zastavitelných ploch (cca 5 ha rozvojové plochy odpovídající ploše A3, respektive cca 50,5 ha navržených ploch určených k bytové výstavbě, občanské a technické vybavenosti a výrobě a službám, respektive 87,5 ha celkově nově navržených ploch). Navrhovatel se přitom dovolával § 189 odst. 2 stavebního zákona a dovozoval, že pro vydávání územních plánů obcí jsou (až do vydání zásad územního rozvoje nebo jiné změny územního plánu velkého územního celku) závazné územní plány velkého územního celku v celém („schváleném“ rozsahu). Odpůrce naopak tento rozpor popíral s odkazem na to, že novým stavebním zákonem došlo k redukci závaznosti územních plánů velkého územního celku (§ 187 odst. 7 stavebního zákona).

[63] Územní plán Hradecko-pardubické regionální územní aglomerace byl schválen usnesením vlády České socialistické republiky č. 151 ze dne 18. 5. 1988. Tento územní plán byl dále pozměněn nařízením vlády č. 64/1997 Sb., kterým se vyhlašuje 1. změna a doplněk závazné části územního plánu velkého územního celku Hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace, a sdělením č. 113/2001 Sb., kterým se vyhlašuje 2. změna a doplněk závazné části územního plánu velkého územního celku Hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace. Územní plán má textovou část a mapovou část.

[64] Podle § 187 odst. 7 stavebního zákona do doby vydání zásad územního rozvoje se považují za závaznou část územního plánu velkého územního celku rozvojové plochy nadmístního významu, plochy a koridory umožňující umístění staveb dopravní a technické infrastruktury nadmístního významu, vymezení regionálních a nadregionálních územních systémů ekologické stability, limity využití území nadmístního významu a plochy pro veřejně prospěšné stavby obsažené ve schváleném územním plánu velkého územního celku; ostatní části řešení pozbývají platnosti dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. V § 189 odst. 2 stavebního zákona se pak stanoví, že platné územní plány velkých územních celků jsou ve schváleném rozsahu závazné pro pořizování územních plánů, regulačních plánů a pro rozhodování v území. V důvodové zprávě ke stavebnímu zákonu (sněmovní tisk č. 998, s. 169 - 170, Poslanecká sněmovna 2002 - 2006) se k uvedenému ustanovení § 187 odst. 2 a odst. 7 uvádí: „Také územní plány velkých územních celků (odstavec 2 tohoto ustanovení) neodpovídají dnešním potřebám a zpravidla nežádoucím způsobem zasahují do kompetence obcí. Přitom ale obsahují řadu veřejně prospěšných staveb a jiných důležitých záměrů, jejichž platnost trvá a část řešení musí být proto převzata do zásad územního rozvoje, které má kraj podle odstavce 3 za povinnost pořídit do tří let (v návaznosti na dvouletou lhůtu pro politiku územního rozvoje). (...) Protože do doby schválení zásad územního rozvoje budou ještě platit staré územní plány velkých územních celků, je potřeba ukončit platnost těch jejich částí, které zasahují nadměrně do pravomocí obcí, a zároveň vyřešit, jak provádět změny těchto plánů v případech, kdy by ještě taková potřeba z naléhavých důvodů nastala (odstavec 7)“. K § 189 odst. 2 stavebního zákona pak důvodová zpráva říká toto: „Odstavec 2 řeší vztah závaznosti dříve schválené územně plánovací dokumentace k dokumentaci nově pořizované tak, aby důležitými záměry (např. veřejně prospěšné stavby nebo ochrana hodnot území) kraje byly obce vázány“.

[65] Již z uvedených částí důvodové zprávy vyplývá, že navrhovatel nemá pravdu, pokud dovozuje, že územní plány velkého územního celku jsou pro územní plány obcí závazné v celém rozsahu. I pro pořizování územních plánů obcí jsou tak územní plány velkých územních celků závazné po 1. 1. 2007 pouze v rozsahu uvedeném v § 187 odst. 7 stavebního zákona. Důležité je posoudit, zda napadený územní plán je v rozporu s těmi částmi územního plánu velkého územního celku Hradecko-pardubické regionální územní aglomerace, jimž § 187 odst. 7 nového stavebního zákona ponechal závaznost. Podle § 187 odst. 7 stavebního zákona jsou závazné mj. i rozvojové plochy nadmístního významu. Vymezení těchto ploch nadmístního významu je pro pořizování územních plánů obcí závazné ve dvojím smyslu: pozitivním a negativním. V pozitivním smyslu jsou nadřazenou územně plánovací dokumentací vymezené rozvojové plochy nadmístního významu pro územní plány obcí závazné tak, že obec je povinna tyto rozvojové plochy vymezené v nadřazené dokumentaci respektovat a vymezit je i ve svém územním plánu. V negativním smyslu jsou závazné tak, že obec ve svém územním plánu nemůže vymezit rozvojové plochy nadmístního významu, které v nadřazené územně plánovací dokumentaci obsaženy nejsou. Obec je však oprávněna vymezit ve svém územním plánu rozvojové plochy místního významu volně dle svého uvážení. Tento závěr plyne ze samotné povahy a hierarchie územního plánování. „Republikové“, tedy celostátní priority územního plánování a plochy a koridory republikového, tedy celostátního a mezinárodního významu [srov. § 32 odst. 1 písm. a) a písm. d) stavebního zákona] vymezuje vláda v politice územního rozvoje. Tyto plochy a koridory jsou závazné pro zásady územního rozvoje vydávané na úrovni krajů (§ 31 odst. 4 stavebního zákona). Naopak kraj - a jenom kraj - může v zásadách územního rozvoje rozhodovat o vymezení ploch a koridorů nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona), které jsou opět závazné pro územní plány obcí (§ 36 odst. 5 stavebního zákona). To, že o vymezení ploch nadmístního významu, s nimiž nadřazená územně plánovací dokumentace nepočítá, nesmí rozhodovat samostatně obec ve svém územním plánu, vyplývá i z definice plochy nadmístního významu obsažené v § 2 odst. 1 písm. h): „plocha, která svým významem, dosahem nebo využitím ovlivní území více obcí“. Obec sama nemůže přirozeně svým územním plánem stanovovat plochy, kterými by buď přímo zasáhla do územního obvodu jiných obcí, nebo by jej významně ovlivnila. Sousední obce ostatně mohou do schvalování územního plánu obce zasahovat pouze ve velmi omezené míře a jejich výhrady proti návrhu územního plánu spadají do kategorie pouhých připomínek (§ 50 odst. 2 stavebního zákona). Vymezení takových ploch je tedy ve výlučné kompetenci kraje nebo, pokud jde o plochy republikového nebo mezinárodního významu, vlády.

[66] Zbývá tedy již v dané věci posoudit, zda plochy vymezené napadeným územním plánem, jsou plochou nadmístního významu. Jedná se zejména o plochy pro bytovou výstavbu A1 až A11. Při posuzování toho, zda určité plochy jsou významu nadmístního, se není možné spokojit s pouhým formálním odděleným pohledem na jednotlivé plochy tak, jak je pořizovatel územního plánu vymezil a označil. Plochou se rozumí dle § 2 odst. 1 písm. g) soubor pozemků vymezených s ohledem na stávající nebo požadovaný způsob jejich využití. Pro potřeby posouzení nadmístního významu je třeba tyto lokality posoudit komplexně podle toho, zda tvoří jeden celek z hlediska materiálního, a to i přesto, že napadený územní plán je formálně rozčlenil na více ploch. Při tom je nutné zohlednit jak hledisko místní (tedy relativní souvislost a vzájemnou návaznost lokalit), tak především hledisko jednotnosti funkčního určení. Při hodnocení nadmístního významu takto vymezené určité plochy tedy není možno použít perspektivu pohledu omezenou na regulované území obce, nýbrž je nutno vycházet i z funkčního ovlivnění sousedních obcí a z toho, zda toto ovlivnění je skutečné a podstatné.

[67] Plochy určené pro rodinné domy A1 až A9 a A11 představují relativně souvislé území táhnoucí se po severní, západní a jižní straně zastavěného území obce v celkové výměře téměř 55 ha. Pokud jsou tyto plochy od sebe vzájemně odděleny, pak jejich vzdálenost nepřesahuje 500 m. Tyto plochy mají jednotné navržené funkční využití. Soud má tedy za to, že tyto plochy je nutné posuzovat komplexně, jako jeden celek. Z textové části územního plánu vyplývá, že v souvislosti s výstavbou rodinných domů na navržených plochách dojde v dohledné době k zvýšení počtu obyvatel z 638 bydlících v původní zástavbě na 2 300, zastavěné území se zvětší na dvojnásobek až trojnásobek původního stavu. Celkový počet domů v obci se má zvýšit na trojnásobek až čtyřnásobek. Je vyloučeno, aby takový vzestup obyvatelstva v krátké době byl z podstatné části kryt přirozeným přírůstkem. Sám územní plán v textové části na s. 6 počítá s tím, že tento přírůstek obyvatel bude dosažen na úkor sousední obce - města Hradec Králové, a to v důsledku toho, že ceny stavebních pozemků nabízených v navržených plochách pro výstavbu rodinných domů budou významně nižší ve srovnání s cenou obdobných nemovitostí v Hradci Králové a vyvolají poptávku po koupi. Vzhledem k celkové rozloze území vymezeného jako zastavitelná plocha a k tomu, že dle územního plánu (s. 33) na toto území lze umísťovat i bytové domy s třemi nadzemními podlažími a že procento zastavěné plochy je stanoveno na 30 %, respektive na 20 % u pozemků v výměrou nad 600 m^2, je možné, že přírůstek obyvatel bude ve skutečnosti ještě větší, než s jakým počítá územní plán. Územní plán sám vychází z toho, že nově přistěhovalí obyvatelé budou dojíždět každodenně do zaměstnání, škol a za službami do Hradce Králové. Územní plán v textové části na s. 6 uvádí, že v obci není občanská vybavenost, služby ani pracovní příležitosti.

[68] Již z tohoto stručného popisu je zřejmé, že význam ploch určených k bytové výstavbě je při celkovém pohledu jednoznačně nadmístní, a to proto, že jejich proporce neodpovídají charakteru, poloze a rozloze místa, tedy obce Vysoká nad Labem. Při zvažování podstatného ovlivnění sousedních obcí, zejména města Hradec Králové, není možné opominout vlivy tzv. suburbanizace, tedy odchodu obyvatelstva města do blízkého okolí kde vznikají satelitní sídliště. Tento jev je nevyhnutelně spojen s některými negativními následky, které se projevují v jádrové oblasti města. Mezi tyto negativní vlivy lze počítat odliv obyvatel s vyšším sociálním statusem do příměstských oblastí, který je spojen s poklesem sociálního statusu v některých lokalitách městského jádra a s jejich s tím spojeným znehodnocením. Další negativní ovlivnění vyplývá z toho, že obyvatelé z městského jádra odcházejí do příměstské oblasti pouze bydlet s tím, že nadále využívají ekonomické, sociální a kulturní zázemí městského jádra, a proto každodenně do města dojíždějí. S tím jsou spojeny jednak finanční a věcné nároky na samotnou infrastrukturu města, jednak již samo každodenní dojíždění tak velkého počtu lidí do a z města znamená značné zatížení nebo dokonce paralyzování dopravních komunikací a rovněž obtěžování obyvatel sídlících poblíž komunikací spojujících městské jádro se suburbií. Že toto negativní ovlivnění není jen nepodstatné či teoretické, vyplývá zejména z jeho rozsahu, neboť celkem takto z Hradce Králové odejde a následně bude denně migrovat téměř dva tisíce obyvatel. Významnou známkou nasvědčující tomu, že jde o ovlivnění skutečné a podstatné, je i to, že statutární město Hradec Králové uplatňovalo při přípravě a projednávání napadeného územního plánu opakovaně nesouhlasné stanovisko, v němž uvádělo právě výše vyjmenované negativní ovlivnění svého území. Lze tedy konstatovat, že území vymezené jako zastavitelné plochy pro bytovou výstavbu A1 až A11 je v souhrnu třeba považovat za plochu nadmístního významu. O vymezení takovéto plochy nadmístního významu nemůže obec rozhodnout ve svém územním plánu, pokud odpovídající plocha nadmístního významu není vymezena v nadřazené územně plánovací dokumentaci (územní plán velkého územního celku, zásady územního rozvoje).

V.

Shrnutí

[69] Nejvyšší správní soud shledal v postupu odpůrce při vydávání napadeného územního plánu nezákonnosti, které vedou ke zrušení opatření obecné povahy. Nezákonný byl postup odpůrce, který schválil a vydal územní plán, ačkoli v důsledku zrušení etapizace výstavby na vymezených lokalitách došlo k podstatné úpravě návrhu územního plánu a takto upravený návrh nebyl znovu projednán podle § 53 odst. 2 stavebního zákona. Další nezákonností při vydávání opatření obecné povahy byla několikanásobná pochybení při posuzování vlivů návrhu územního plánu na životní prostředí. Předně bylo zpracováno vyhodnocení, které naprosto nevyhovovalo požadavkům zákona č. 100/2001 Sb. a přílohy ke stavebnímu zákonu. Dále, krajský úřad na základě tohoto posouzení vydal souhlasné stanovisko, ačkoli mu bylo známo, že vyhodnocení nevyhovuje požadavkům zákona. Konečně odpůrce si vyžádal dodatečné doplnění vyhodnocení, které však nezveřejnil ani neprojednal. Napadený územní plán je nezákonný i z hlediska obsahového, a to proto, že není v souladu s nadřazeným územním plánem, neboť územní plán velkého územního celku nevymezuje pro obec Vysoká nad Labem žádnou rozvojovou plochu nadmístního významu a napadený územní plán vymezuje plochy pro bytovou výstavbu, které jsou ve svém souhrnu plochou nadmístního významu.

[70] Soud v důsledku uvedených nezákonností zrušil celý napadený územní plán, neboť nebylo možné oddělit část vadnou od části, která by vadami zatížena nebyla. Zejména pochybení v procesu posuzování vlivů na životní prostředí jsou neoddělitelně spojena s celým napadeným územním plánem. Je na odpůrci, aby zmírnil dopady spojené se zrušením územního plánu na osoby, které případně v dobré víře nabyly určité pozemky. Odpůrce může po odstranění vytýkaných nedostatků vydat nový územní plán postupem souladným se zákonem, přičemž by však měl zohlednit i obsahové výhrady soudu ke zrušenému územnímu plánu tak, že znovu zváží rozsah a vymezení ploch určených k zastavění. Vymezení ploch nadmístního významu je však otázkou, která nemůže být řešena izolovaně v územním plánu obce, ale toliko v nadřazeném dokumentu, kterým jsou zásady územního rozvoje připravované Královéhradeckým krajem.

Z odůvodnění:

(...)

V. 1. K otázce procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části

[31] Aktivní procesní legitimace návrhu zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je (vedle splnění dalších podmínek, zejména toho, aby návrh měl obecné náležitosti předepsané zákonem) závislá na splnění zvláštních procesních podmínek tohoto návrhu definovaných zejména v § 101a odst. 1 s. ř. s., především ve větě první tohoto ustanovení, podle níž "návrh na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svýchprávech opatřením obecné povahy, vydaným správním orgánem, zkrácen" (zvýraznění doplněno rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu). Přípustný je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy. Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. Nestačí tedy, tvrdí-li navrhovatel, že opatření obecné povahy či procedura vedoucí k jeho vydání jsou nezákonné, aniž by současně tvrdil, že se tato nezákonnost dotýká jeho právní sféry.

[32] Soud v rámci posuzování projednatelnosti návrhu tedy musí ověřit, zda požadovaná tvrzení návrh obsahuje, a pokud ne, případně vyzvat navrhovatele podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s. k jeho doplnění. Pokud tvrzení nebudou ani přes výzvu soudu doplněna, bude zásadně na místě návrh odmítnout podle § 37 odst. 5 věty druhé s. ř. s., neboť nebude zpravidla možno v řízení pokračovat, jelikož nebude zřejmé, v jakých ohledech má být zákonnost opatření obecné povahy či procedury vedoucí k jeho vydání zkoumána.

[33] Bude-li již z obsahu samotných tvrzení navrhovatele (doplněných případně postupem podle § 37 odst. 5 věty první s. ř. s.) patrné, že i kdyby byla pravdivá, nemůže být navrhovatel (zejména pro povahu věci nebo jinou zcela zjevnou skutečnost) ve své právní sféře opatřením obecné povahy dotčen, je na místě odmítnout návrh jako nepřípustný podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

[34] Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení své právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. Obecné podmínky přípustnosti návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. tedy lze formulovat jen ve velmi abstraktní rovině, neboť splnění podmínek § 101a odst. 1 s. ř. s. je v podstatné míře závislé na tom, jaké opatření obecné povahy je napadeno.

[35] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem s jeho předmětem, obsahem a způsobem regulace (viz shora již citovaný § 43 odst. 1 stavebního zákona). Územní plány regulují základní koncepci rozvoje a uspořádání, jakož i přípustné a zakázané způsoby využití určitého území. Území je prostor skládající se z pozemků a na nich umístěných věcí, především staveb. Předmětem regulace územního plánu je tedy území tvořené primárně sumou nemovitých věcí. Územním plánem mohou tedy ve své právní sféře být dotčeny ty osoby, které mají práva k nemovitostem nacházejícím se na území tímto plánem regulovaném. Právo nějak nakládat určitou věcí (a tedy i nebezpečí, že bude určitá osoba v tomto svém právu, zejména v jeho rozsahu, obsahu, kvalitě či různých modalitách či potenciálních možnostech jeho výkonu, územním plánem nějak omezena) je v posledku vždy odvozeno od vlastnického práva k této věci - buď právo nakládat věcí je přímo součástí vlastnického práva (pak jde o výkon vlastnického práva), nebo vyplývá z omezení vlastnického práva jiných osob k dotyčné věci (pak jde o věcné právo k věci cizí, které může mít soukromoprávní i veřejnoprávní povahu), anebo jde o právo relativní, poskytnuté tím, kdo je oprávněn přímo či zprostředkovaně věcí disponovat (typicky právo nájemní či podnájemní, ale i výpůjčka aj.). Soukromoprávní (případně výjimečně i veřejnoprávní) právní vztahy k věcem na území jsou pak i podmínkou výkonu ekonomických a jiných činností chráněných ústavně zaručenými základními právy. Tak například ústavně zaručené právo na podnikání lze v určité lokalitě vykonávat jen tehdy, je-li dotyčný podnikatel oprávněn pozemek, na kterém chce např. něco vyrábět či pěstovat, užívat, tj. je-li jeho vlastníkem, oprávněným k němu na základě věcného břemene nebo třeba nájemcem.

[36] Výše uvedené úvahy jsou určující pro posouzení, kdo může být navrhovatelem v řízení o návrhu na zrušení územního plánu nebo jeho části. Může jím být zásadně jen taková osoba, která má přímý a nezprostředkovaný vztah k nějaké části území, které je územním plánem regulováno. Bude jím tedy vlastník (spoluvlastník) pozemku nebo jiné nemovité věci (nebo jiných majetkových hodnot majících povahu obdobnou nemovitým věcem - tedy bytů a nebytových prostor, viz § 118 odst. 2 občanského zákoníku) a oprávněný z věcného práva k takovýmto věcem (majetkovým hodnotám). Nebude jím však osoba, jejíž právo k dispozici věcí nemá povahu práva absolutního, nýbrž toliko relativního (zejména jím tedy nebude nájemce, podnájemce, vypůjčitel apod.), neboť tato osoba má toliko právo požadovat na tom, kdo jí věc přenechal k užívání, aby jí zajistil nerušené užívání věci v souladu s uzavřenou smlouvou. Nájemce, podnájemce či vypůjčitel však nemohou být v případě územního plánu na svých právech dotčeni způsobem, jaký má mysli § 101a odst. 1 s. ř. s., neboť jejich práva se nevztahují k území (resp. jeho části), nýbrž k tomu, kdo jim užívání části území umožnil na základě příslušné smlouvy zakládající jejich relativní práva. Uvedené osoby tedy musí své ekonomické či jiné oprávněné zájmy prosazovat zprostředkovaně prostřednictvím těch, kdo jim užívání věcí dotčených územním plánem umožnili.

[37] Výjimečně je též představitelné, aby aktivní procesní legitimace byla dána i tehdy, tvrdí-li navrhovatel, který sám není vlastníkem nemovitosti ani nemá právo k takové cizí věci na území regulovaném územním plánem, že jeho vlastnické právo nebo jiné absolutní právo k nemovitosti nacházející se mimo území regulované územním plánem by bylo přímo dotčeno určitou aktivitou, jejíž provozování na území regulovaném územním plánem tento plán (jeho změna) připouští. Typicky půjde o vlastníka pozemku sousedícího s územím regulovaným územní plánem, který by mohl být dotčen určitou aktivitou, jejíž vlivy se významně projeví i na jeho pozemku (např. exhalacemi, hlukem, zápachem apod.) nebo které povedou k významnému snížení hodnoty jeho majetku.

[38] Konečně pak s ohledem na závazky plynoucí pro Českou republiku z mezinárodního práva a práva Evropského společenství nelze a priori vyloučit aktivní procesní legitimaci k podání návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. i pro osoby z řad tzv. "dotčené veřejnosti" ve smyslu čl. 9 odst. 2 a 3 Aarhuské úmluvy. Není však s ohledem na kompetence rozšířeného senátu na místě, aby se tento senát v projednávaném případě uvedenou otázkou zabýval.

[39] Lze tedy uzavřít, že aktivně procesně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. není v případě, že je napaden územní plán nebo jeho část, nájemce, podnájemce nebo vypůjčitel pozemku na území regulovaném územním plánem.

[40] Skutečnost, že okruh navrhovatelů je v případě napadení územního plánu návrhem podle § 101a a násl. s. ř. s. zásadně omezen jen na osoby s určitými hmotnými právy k nemovitým věcem na území regulovaném územním plánem, však neznamená, že tyto osoby nemohou namítat dotčení svých procesních práv. Uvedené osoby mohou v procesu vedoucím k vytvoření územního plánu podle toho, jaká absolutní práva a k jakým věcem mají, podávat námitky (§ 52 odst. 2 stavebního zákona) nebo připomínky (§ 52 odst. 3 stavebního zákona), což jim dává řadu procesních práv; jsou-li tato práva porušena, může to znamenat porušení zákonem stanoveného způsobu vydání územního plánu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.), a tedy důvod k jeho zrušení.

[41] K přípustnosti návrhu však navrhovateli nepostačí, aby namítal pouze takové porušení procedurálních pravidel, které mohlo sice objektivně vést k nezákonnosti opatření obecné povahy, avšak žádným způsobem nemohlo způsobit, že tato nezákonnost se dotkla jeho vlastní právní sféry. Přípustnost návrhu je totiž ve smyslu § 101a s. ř. s. dána tím, že navrhovatel tvrdí zkrácení svých vlastních práv; navrhovatel tedy nemá oprávnění podat actio popularis. Bude proto vždy na posouzení konkrétního případu v rámci posuzování přípustnosti návrhu, zda tvrzení navrhovatele o určitém porušení procedury vedoucí k přijetí opatření obecné povahy jsou taková, že a priori vylučují možnost, že by se takové porušení mohlo projevit v jeho právní sféře; platí zde, že v pochybnostech je nutno přiklonit se k přípustnosti soudní ochrany.

[42] Otázku aktivní procesní legitimace navrhovatele jako podmínku přípustnosti návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace návrhu, tedy s otázkou jeho důvodnosti. Přípustný je ten návrh, který obsahuje zákonem stanovená (tedy mj. myslitelná a logicky konsekventní) tvrzení; není však nutné, aby tato tvrzení byla pravdivá. Pravdivost tvrzení je však naopak zásadní pro posouzení důvodnosti návrhu - to se však již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování přípustnosti.

V. 2. K otázce subjektu pasivně procesně legitimovaného v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy

[43] Podle § 101a odst. 4 s. ř. s. je v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrcem ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení nebo zrušení jeho části je navrhováno. Uvedené ustanovení neříká nic jiného než to, že účastenství na straně odpůrce je definováno v té právní úpravě, která stanovuje, kdo příslušné opatření obecné povahy vydává. Vzhledem k variabilitě procesních úprav vydávání různých typů opatření obecné povahy stěží může mít obecná úprava v s. ř. s. jinou podobu. Smyslem a účelem této úpravy není nic jiného než připodobnit řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. v určitých ohledech řízení o žalobě podle § 65 a násl. s. ř. s., v níž je stranou pasivně procesně legitimovanou správní orgán, který vydal žalobou napadené správní rozhodnutí. Úprava v § 101a odst. 4 tedy v obecné rovině vytváří klasickou konfiguraci sporného řízení soudního ve správním soudnictví s žalobcem (zpravidla soukromou osobou), který napadá "výron" činnosti veřejné moci, na straně jedné a se žalovaným (původcem onoho "výronu") na straně druhé.

[44] U územních plánů obcí je zvláštní procesní úpravou týkající se jejich vydávání především stavební zákon. Ten vychází z principu, že územní plán se pořizuje pro obec. V rámci procedury tvorby územního plánu obec jedná zejména prostřednictvím orgánů obce (zastupitelstva obce) či členů těchto orgánů (pověřeného zastupitele). Vedle orgánů obce či jeho členů se procesu tvorby územního plánu na straně veřejné moci účastní i další subjekty, zejména pořizovatel územního plánu, kterým je příslušný správní orgán [§ 2 odst. 2 písm. a), § 6 odst. 1 písm. a) aj. stavebního zákona]. Je nepochybné, že zastupitelstvo obce zde má klíčovou roli, neboť územní plán schvaluje ("vydává" - § 54 odst. 2 stavebního zákona), tedy finálně rozhoduje o tom, že se v určité obsahové podobě stane právně závazným. Územní plán se však vydává v samostatné působnosti [viz § 6 odst. 5 písm. a) stavebního zákona], tj. vydává jej orgán územní samosprávné jednotky v rámci výkonu práva na samosprávu, byť vázán vcelku rigidními procesními pravidly předcházejícími jeho hlasování i náročnými věcnými a odbornými limity pro tvorbu samotného obsahu územního plánu, jakož i omezen kompetencemi orgánů státní správy, zejména pořizovatele. Zastupitelstvo zde přes tyto složitosti však přece jen nevystupuje jako správní orgán, nýbrž jako orgán, jehož jednání je přičitatelné subjektu práv nadanému právem samostatně rozhodovat o určitých svých záležitostech, mj. vydat územní plán.

[45] Právě existence občany obce přímo voleného zastupitelstva je jedním z nejvýraznějších projevů práva na samosprávu. Nositelem tohoto práva však není zastupitelstvo, nýbrž územní samosprávná jednotka (veřejnoprávní korporace, tj. právnická osoba), jejímž orgánem zastupitelstvo je a jež svým zastupitelstvem v zákonem stanovených případech rozhoduje (vydává akty s právními důsledky). Situace je zde analogická např. se situací (soukromoprávních) akciových společností - představenstvo akciové společnosti je orgánem této společnosti, ono v zákonem vymezeném rozsahu rozhoduje (činí úkony s právními důsledky), avšak jeho jednání je přičitatelné společnosti a tuto společnost zavazuje.

[46] Lze tedy uzavřít, že odpůrcem v řízení o zrušení územního plánu jako opatření obecné povahy je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo, nikoli toto zastupitelstvo samotné.

V. 3. K testu "přiměřenosti" coby poslednímu kroku postupu při přezkumu opatření obecné povahy, jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008

[47] Územní plán reguluje možné způsoby využití určitého území. V tomto smyslu představuje významný, byť ve své podstatě spíše nepřímý zásah do vlastnického práva těch, jejichž nemovitosti tomuto nástroji právní regulace podléhají, neboť dotyční vlastníci mohou své vlastnické právo vykonávat pouze v mezích přípustných podle územního plánu. Znamená to především, že jsou omezeni v tom, co se svým pozemkem či stavbou do budoucna mohou činit, na přípustné varianty využití jejich nemovitostí, jež vyplývají z územního plánu. V tomto smyslu může územní plán představovat zásadní omezení ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 Listiny), jež je jedním ze základních pilířů, na nichž již po staletí stojí západní civilizace a její svobodný rozvoj. Zásahy do vlastnického práva proto musí mít zásadně výjimečnou povahu, musí být prováděny z ústavně legitimních důvodů a jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle a být činěny na základě zákona. Jedná-li se o zásahy, jejichž citelnost přesahuje míru, kterou je vlastník bez větších obtíží a bez významnějšího dotčení podstaty jeho vlastnického práva schopen snášet, nastupuje ústavní povinnost veřejné moci zajistit dotčenému vlastníku adekvátní náhradu (čl. 11 odst. 4 Listiny), a to z veřejných prostředků nebo z prostředků toho, v jehož prospěch je zásah do vlastnictví proveden (k civilizační a politické úloze vlastnického práva v dějinách viz komplexně Pipes, R. Vlastnictví a svoboda. Praha: Argo, 2008).

[48] Omezení v podobě územního plánu je v obecné rovině uvedené podmínky schopno zpravidla splňovat. V první řadě má v principu legitimní důvody - územní plánování je prostředkem k harmonizaci poměrů na území jím regulovaném a umožňuje sladit veřejný zájem (včetně veřejného zájmu přesahujícího dimenze regulovaného území) s individuálními zájmy týkajícími se daného území. Znamená to tedy, že vlastníci dotčení územním plánováním jsou zásadně povinni - za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky budou splněny - strpět i bez svého souhlasu omezení, která pro ně vyplývají z územního plánu, nepřesáhnou-li určitou míru, v rámci níž lze taková omezení po každém vlastníku bez dalšího spravedlivě požadovat (spravedlivou míru). Jaká míra to bude, je nutno posoudit vždy v konkrétním případě s přihlédnutím k rozhodným okolnostem; není věcí rozšířeného senátu, aby na tomto místě podrobněji formuloval hlediska pro určení takové ještě přípustné míry, neboť to je v projednávané věci již otázkou v působnosti tříčlenného senátu.

[49] V některých případech dosažení ústavně legitimních a zákonem stanovených cílů územního plánování nebude možné dosáhnout způsobem, který by se každého jednotlivého z vlastníků pozemků a staveb na územním plánem regulovaném území dotkl toliko ve spravedlivé míře; v takovém případě je přípustný i zásah přesahující tuto míru, přičemž ani zde k jeho provedení není nutný souhlas dotčeného vlastníka. Přípustnost takového zásahu i proti vůli vlastníka je dána jeho ústavně legitimním a zákonem stanoveným cílem a splněním dalších podmínek, jejichž komplex lze souhrnně označit za zásadu subsidiarity a minimalizace takového zásahu (zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických a jiných věcných práv při tvorbě územního plánu musí být, jak výše uvedeno, ostatně vedena veškerá omezení vyplývající z územního plánu, tedy i omezení nepřesahující spravedlivou míru; v opačném případě by se jednalo o ústavně nepřípustný, neboť v rozporu s čl. 4 odst. 4 Listiny jsoucí zásah).

[50] Pokud však omezení daná územním plánem (jeho změnou) zasáhnou - samozřejmě opět jen za předpokladu, že i další shora uvedené podmínky tohoto zásahu budou splněny - vlastníka ve větší než spravedlivé míře, je na místě uvažovat o mechanismu poskytnutí náhrady za takové omezení. Zákonodárce v některých případech takový mechanismus výslovně do stavebního zákona inkorporoval, konkrétně v jeho § 102, který zakotvuje náhrady za změnu v území. Taková náhrada přísluší podle odst. 1 zmíněného ustanovení "vlastníkovi pozemku nebo stavby, jehož práva byla při užívání pozemku nebo stavby na základě územního opatření o stavební uzávěře omezena"; náhrada dále přísluší (avšak teprve s účinností od 1. 1. 2012, viz § 198 stavebního zákona) podle odst. 2 zmíněného ustanovení "vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3" stavebního zákona. Výše uvedené skutkové podstaty náhrad nepokrývají celou škálu možných případů, kdy zásah (též v podobě omezení vyplývajícího z územního plánu) do vlastnického práva má takovou intenzitu, že je nezbytné jej kompenzovat náhradou. Vzniká tedy otázka, jak takovouto mezeru v právní úpravě řešit. Že se o mezeru v právní úpravě jedná, je zjevné - z čl. 11 Listiny, zejména z jeho odstavce 4, vyplývá, že každý jinak přípustný zásah do vlastnického práva vyjma zásahu "de minimis" (viz implicitní omezení vlastnického práva vyplývající z odst. 3 zmíněného článku Listiny) musí být kompenzován. Pojem "nucený zásah do vlastnického práva" je autonomním pojmem Listiny základních práv a svobod a je neodmyslitelně spojen s vlastnickým právem jako s jedním ze základních ústavně zaručených práv vytvářejících podmínky pro reálnou svobodu jednotlivce a pro jeho nezávislost na jiných jednotlivcích i na státu; jeho významové zužování je tedy vyloučeno z diskrece zákonodárce. Pokud tedy zákonodárce výslovně upravuje náhrady jen pro některé myslitelné případy, zatímco o jiných mlčí, nelze než - má-li být naplněn požadavek ústavně konformního výkladu "jednoduchého" práva - dospět k závěru, že uvedenou náhradu by bylo možno přiznat na základě přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona, čítaje v to i ustanovení o subjektech povinných k výplatě náhrad, o lhůtách a procedurách k jejich poskytnutí a o soudní ochraně.

[51] Z výše uvedeného vyplývá, že v samotném procesu tvorby územního plánu (či v procesu vedoucím k jeho změně) se taková náhrada neposkytuje, neboť tento proces neobsahuje procesní nástroje k jejímu poskytnutí a v jeho rámci k tomu nejsou založeny ani pravomoci příslušných orgánů či dalších subjektů. Znamená to tedy, že územním plánem může dojít k omezení vlastníka pozemků či staveb v území regulovaném tímto plánem ve větší než spravedlivé míře, a to i bez jeho souhlasu, avšak že otázku kompenzace za to nutno řešit mimo rámec procesu tvorby tohoto územního plánu (jeho změny) postupem popsaným výše.

[52] V rámci soudní kontroly procesu tvorby územního plánu (jeho změny) v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud zkoumá, zda jsou vůbec dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby. Soud tedy především zkoumá, zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu jakož i povaha nepřípustného zásahu. Shledá-li naopak soud, že všechny uvedené podmínky pro zásah byly naplněny, není to důvodem ke zrušení územního plánu ani tehdy, jedná-li se o omezení ve větší než spravedlivé míře. Otázka, zda byla poskytnuta či závazně přislíbena kompenzace, je pro účely posuzování zákonnosti územního plánu irelevantní, neboť se v rámci procedury pořizování územního plánu neřeší; jde o otázku relativně samostatnou. Není proto ani věcí soudu rozhodujícího o zákonnosti územního plánu, aby se zabýval tím, zda zásah překročil spravedlivou míru, anebo nikoli; soud se omezí pouze na posouzení dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu. (...)