Rozsudek ze dne 23. 9. 2014
Plný text
k § 15 odst. 2 a § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)
k § 149 odst. 1 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
k § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 16/1997 Sb. a č. 218/2004 Sb.**)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 9. 2014, čj. 1 As 176/2012-140)
Věc: Občanské sdružení Děti Země - Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic ČR, o stavbu dálnice, o kasační stížnosti žalobce.Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu "Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice Řehlovice, část F - tunel Radejčín" v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný, odbor infrastruktury, vydal dne 23. 4. 2009 stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách žalobce.
Žalobce podal proti stavebnímu povolení rozklad. Ministr dopravy rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 podaný rozklad zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil žalobce žalobou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. Konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Městský soud neshledal důvodnou žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti napadeného rozhodnutí z důvodu absence podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin, proto žalobu zamítl.
Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost. Stěžovatel mimo jiné nesouhlasil se závěrem městského soudu vycházejícím z judikatury Nejvyššího správního soudu, že zákonnost stanoviska SEA ze dne 20. 4. 1995, o výběru koridoru dálnice D8, a stanoviska EIA ze dne 15. 11. 1996, o výběru varianty této dálnice, lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení.
Z obdobných důvodů nelze přijmout ani závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice v chráněné krajinné oblasti.
Dále stěžovatel odmítl názor městského soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 není závazným stanoviskem a že bylo povinností žalovaného postupovat v odvolacím řízení podle § 149 odst. 4 správního řádu. Podle stěžovatele nemohl být uvedený souhlas obecným stavebním úřadem vydán, neboť nebyly splněny podmínky územního rozhodnutí, konkrétně podmínka nutnosti doložení pravomocného rozhodnutí o povolení kácení dřevin rostoucích mimo les a rozhodnutí o povolení výjimky k zásahu do biotopů zvláště chráněných organismů dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě. Rovněž se přezkoumatelným způsobem nevěnoval odkazům na jiné rozsudky správních soudů, na něž stěžovatel v žalobě upozornil. Závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu přitom dokládalo i stanovisko Ministerstva vnitra ze dne 8. 3. 2010. Pokud se městský soud hodlal od názorů předestřených stěžovatelem odchýlit, měl svůj postup přesvědčivě odůvodnit. Uvedené pochybení městského soudu způsobuje nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku. Co se týče věcného posouzení předmětné otázky, z § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 plyne, že souhlas je závazným podkladem stavebního povolení, bez něhož speciální stavební úřad nemůže povolení vydat; ovlivňuje tak přímo výrokovou část stavebního povolení. Z § 4 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je zřejmé, že dotčené orgány vydávají závazná stanoviska nejen podle zvláštních právních předpisů, ale i podle stavebního zákona z roku 2006. Úkon podle § 15 odst. 2 tohoto zákona je právě takovýmto závazným stanoviskem ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu. Nedošlo-li v řízení o rozkladu k přezkoumání stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu, došlo k porušení procesních práv stěžovatele. Za dané situace městský soud nemohl zákonnost uvedeného stanoviska přezkoumávat sám. Uvedená procesní vada měla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu.
Stěžovatel se neztotožňuje ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským soudem, dle kterého je rozhodné, že původní rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá, že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu stavebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda zásah bude v souladu s podmínkami ochrany zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody. Obdobný názor vyjádřil i Krajský soud v Ústí nad Labem v rozsudku ze dne 11. 3. 2013, čj. 15 A 33/2010-141.
Městský soud při hodnocení předmětné námitky rovněž nepřípustně vyšel z podkladů, které nejsou ve spise (např. studie prof. B.) a k nimž se účastníci nemohli vyjádřit. Tvrzení městského soudu, že dané biotopy jsou v dotčené lokalitě dávno zničené, odporují tomu, že následně (12. 7. 2010) byly výjimky k zásahu do ohrožených druhů organismů skutečně vydány. Nelze rovněž směšovat povolení výjimky ze zákazu stavět dálnici v chráněné krajinné oblasti podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny s výjimkou ze zákazů u zvláště chráněných druhů živočichů dle § 56 téhož zákona. Jedná se o samostatná rozhodnutí, jejichž předmět je odlišný. Vydání výjimky podle § 43 citovaného zákona neznamená, že pro konkrétní technické řešení bude trasa dálnice splňovat podmínky pro povolení výjimky dle § 56 uvedeného zákona.
Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření ke kasační stížnosti mimo jiné uvedla, že městský soud správně konstatoval, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem a odmítl jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu. Souhlas obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. Souhlas obecného stavebního úřadu není pro speciální stavební úřad závazný. Závazná stanoviska vydávají dotčené orgány v případě, kdy správní orgán, který vede řízení, nedisponuje odbornou kompetencí v oblasti veřejné správy, již zastupuje dotčený orgán. Obecný stavební úřad přitom nemá zvláštní odbornou kompetenci a nedisponuje odbornými znalostmi ve vztahu k předmětu stavebního řízení, které by speciální stavební úřad postrádal. Stanovisko obecného stavebního úřadu tak nezbavuje speciální stavební úřad povinnosti sám vyhodnotit naplnění podmínek územního rozhodnutí. Pokud zákonodárce hodlal nahlížet na souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 jako na závazné stanovisko, výslovně by tento úkon za závazné stanovisko v textu právního předpisu označil. Osoba zúčastněná pro podporu svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu (zejm. rozsudek ze dne 28. 7. 2010, čj. 5 As 77/2009-107).
Ke kasační námitce týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná dodala, že rovněž tento okruh námitek měl být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. rozsudek ze dne 14. 2. 2008, čj. 1 As 37/2005-154), že citované námitky jsou ve stavebním řízení nepřípustné. Nadto první výjimka Ministerstva životního prostředí ze dne 4. 6. 2004 byla pravomocně zrušena až po dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Druhá výjimka ministerstva ze dne 14. 2. 2006 byla sice zrušena před vydáním rozhodnutí o rozkladu, nicméně zásadní podle osoby zúčastněné na řízení je, že při podání žádosti o stavební povolení byla daná výjimka v právní moci.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...)
IV.C Námitky týkající se přezkumu souhlasu dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006
[46] Další okruh námitek stěžovatel směřoval vůči souhlasu obecného stavebního úřadu vydaného podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Je přesvědčen, že předmětný souhlas je závazným stanoviskem a že měl být v řízení o rozkladu přezkoumán postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[47] Městský soud v napadeném rozsudku uvedl, že vydání souhlasu je povinným podkladem pro vydání stavebního povolení, který ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Nejedná se podle městského soudu o závazné stanovisko, neboť závaznost podmínek stanovených územním rozhodnutím vyplývá již z právní moci a vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Městský soud odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž plyne, že souhlas není závazný (výše citovaný rozsudek čj. 5 As 77/2009-107). Absenci postupu podle § 149 odst. 4 správního řádu proto městský soud nevyhodnotil jako vadu řízení; tou by podle něj mohla být situace, kdy by speciální stavební úřad rozhodoval bez souhlasu obecného stavebního úřadu. Taková situace však v daném případě nenastala.
[48] V projednávané věci vydal Stavební úřad Městského úřadu v Lovosicích souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 dne 19. 3. 2008, který se stal podkladem stavebního povolení ze dne 23. 4. 2009 vydaného žalovaným jako speciálním stavebním úřadem ve věcech dálnic a rychlostních silnic.
[49] Ustanovení § 15 stavebního zákona z roku 2006 vymezuje působnost speciálních stavebních úřadů. S výjimkou pravomoci ve věcech územního rozhodování, vykonávají speciální stavební úřady u a) staveb leteckých, b) staveb drah a na dráze, včetně zařízení na dráze, c) staveb dálnic, silnic, místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací a d) vodních děl státní správu na uvedených úsecích podle zvláštních právních předpisů (odstavec 1). "Speciální stavební úřady postupují podle tohoto zákona, pokud zvláštní právní předpisy pro stavby podle odstavce 1 nestanoví jinak. Povolení pro stavby mohou vydat jen se souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí, který ověřuje dodržení jeho podmínek; souhlas není správním rozhodnutím. Jestliže se nevydává územní rozhodnutí ani územní souhlas, postačí vyjádření obecného stavebního úřadu o souladu navrhované stavby se záměry územního plánování" (odstavec 2). U speciálních staveb je tedy působnost k jejich povolování rozdělena mezi obecné a speciální stavební úřady: obecné stavební úřady tyto stavby umisťují, zatímco speciální stavební úřady vydávají všechna ostatní navazující rozhodnutí.
[50] Žalovaný jako speciální stavební úřad v projednávané věci vykonával působnost stavebního úřadu ve stavebním řízení. V souladu s § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 si pro své rozhodnutí obstaral vyjádření Městského úřadu v Lovosicích jako obecného stavebního úřadu, zda jsou dodrženy podmínky územního rozhodnutí a z tohoto souhlasu ve stavebním řízení vycházel.
[51] Vydání povolení pro speciální stavby je tedy podmíněno předchozím souhlasem obecného stavebního úřadu příslušného k vydání územního rozhodnutí. Úkolem obecného stavebního úřadu je ověřit dodržení podmínek územního rozhodnutí, které tento stavební úřad pro stavbu vydal. Zmíněný požadavek má zajistit nezbytný soulad obou základních správních aktů (územního rozhodnutí a stavebního povolení) v procesu povolování staveb, protože každé rozhodnutí vydává jiný správní orgán. Má umožnit obecnému stavebnímu úřadu kontrolu splnění podmínek svého rozhodnutí, protože se na dalších krocích při povolování speciálních staveb již nepodílí (srov. shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 77/2009-107). Souhlas obecného stavebního úřadu o splnění podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2007, čj. 5 As 56/2006-109), nezbavuje ho to však povinnosti přezkoumat žádost o stavební povolení z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006.
[52] Z citované judikatury Nejvyššího správního soudu tedy vyplývá, že souhlas obecného stavebního úřadu se splněním podmínek územního rozhodnutí je pro speciální stavební úřad závazný. V rámci rozdělení působnosti v řízeních podle stavebního zákona z roku 2006 mezi obecný a speciální stavební úřad, speciální stavební úřad při posuzování žádosti o stavební povolení podle § 111 stavebního zákona z roku 2006 již nehodnotí soulad projektové dokumentace s podmínkami územního rozhodnutí, neboť tato působnost plně přísluší obecnému stavebnímu úřadu. Speciální stavební úřad tak přezkoumá žádost o stavební povolení pouze z ostatních hledisek vymezených v § 111 odst. 1 a 2 stavebního zákona z roku 2006; splnění podmínek územního rozhodnutí má za prokázané souhlasem obecného stavebního úřadu. V řízení před správními soudy pak je soud oprávněn přezkoumat zákonnost souhlasu na základě námitek proti podkladovému rozhodnutí (úkonu) v rámci žaloby proti stavebnímu povolení dle § 75 odst. 2 s. ř. s., neboť předmětný souhlas obecného stavebního úřadu není rozhodnutím ve smyslu legislativní zkratky uvedené v § 65 odst. 1 s. ř. s., a nelze jej tedy napadnout samostatnou správní žalobou. Shledá-li správní soud nezákonnost takového úkonu (např. vydání souhlasu v rozporu se skutkovým stavem věci), musí zjištění soudu vyústit v závěr o nezákonnosti stavebního povolení, které se o daný podklad imanentně opírá (srov. citovaný rozsudek čj. 5 As 56/2006-109).
[53] Jakkoli se lze v obecné rovině ztotožnit s městským soudem, že souhlas podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je vyjádřením podle § 154 správního řádu, je nutné dále zkoumat, zda jde o vyjádření či stanovisko závazné (tj. stanovisko podle § 149 správního řádu), nebo o stanovisko nezávazné. Účelem stanovisek správních orgánů podle citovaného ustanovení je především vyjádřit odborný názor správního orgánu v otázkách, které se určitým způsobem dotýkají jejich působnosti, a to zejména vůči orgánům, které vedou správní řízení, jehož předmět se dotýká působnosti jiných správních orgánů. Uvedená stanoviska pak pravidelně bývají vydávána pro jiné orgány veřejné správy jako podklady pro správní rozhodnutí (§ 50 odst. 1 správního řádu). Stanoviska nejsou zásadně závazná pro toho, komu jsou určena (vztahuje se na ně obecně zásada volného hodnocení podkladů rozhodnutí dle § 50 odst. 4 správního řádu), nejedná-li se ovšem o stanoviska závazná podle § 149 odst. 1 správního řádu, jejichž obsah je závazný pro výrokovou část správního rozhodnutí (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1221-1222).
[54] Závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu "je úkon učiněný správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení a jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu. Správní orgány příslušné k vydání závazného stanoviska jsou dotčenými orgány."
[55] Z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá závaznost souhlasu obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, což odpovídá i charakteru stavebního řízení, jež vede speciální stavební úřad. Působnost umístit speciální stavbu a kontrolovat splnění podmínek územního rozhodnutí svěřil zákonodárce obecnému stavebnímu úřadu, který má znalost místních poměrů, a může tedy odpovědně posoudit veškeré důsledky související s umístěním záměru stavby do území. Naopak speciální stavební úřad disponuje "speciálními" odbornými znalostmi nutnými pro povolení speciální stavby. Rozhodování o žádosti stavebníka o stavební povolení se proto u speciálních staveb děje ve vzájemné součinnosti obecného a speciálního stavebního úřadu: zatímco obecný stavební úřad s konečnou platností ověří splnění podmínek jím vydaného územního rozhodnutí, speciální stavební úřad posoudí žádost z ostatních hledisek vymezených v § 111 stavebního zákona z roku 2006. Výsledné rozhodnutí pak stanovisko obecného stavebního úřadu musí respektovat. Speciální stavební úřad totiž nemůže přehodnocovat názory vyslovené ve stanovisku obecného stavebního úřadu, neboť tím by nepřípustně zasahoval do působnosti tohoto úřadu a vyjadřoval se k otázkám, které nenáleží do jeho působnosti. Totéž platí i naopak vůči obecnému stavebnímu úřadu; tomu přísluší ve stavebním řízení toliko ověřit splnění podmínek územního rozhodnutí.
[56] Odmítnout je nutno i argumentaci, že obecný stavební úřad nemůže být v dané věci dotčeným orgánem. Podle § 4 odst. 2 písm. a) stavebního zákona z roku 2006 postupují orgány územního plánování a stavební úřady ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány chránícími veřejné zájmy podle zvláštních právních předpisů. Dotčené orgány vydávají pro vydání rozhodnutí podle tohoto zákona závazná stanoviska na základě zvláštních právních předpisů, která nejsou samostatným rozhodnutím ve správním řízení, nestanoví-li tyto zvláštní právní předpisy jinak. Závazná stanoviska dotčených orgánů pro potřeby správních řízení podle tohoto zákona uplatňují dotčené orgány podle zvláštních právních předpisů a podle tohoto zákona.
[57] Jak správně tvrdí stěžovatel, citované ustanovení uvádí, že stavební úřady (tj. i speciální stavební úřady) postupují ve vzájemné součinnosti s dotčenými orgány. V projednávané věci Městský úřad Lovosice jako obecný stavební úřad vydal závazné stanovisko podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006, které není samostatným rozhodnutím. Skutečnost, že předmětné vyjádření obecného stavebního úřadu není zákonem explicitně označeno jako závazné stanovisko, není rozhodující; důležitá je materiální povaha tohoto aktu. Není totiž nutné, aby zákony, na jejichž základě správní orgány závazná stanoviska vydávají, výslovně tohoto pojmu používaly nebo odkazovaly na § 149 správního řádu. Je třeba vycházet z obsahového kritéria a závaznými stanovisky chápat veškeré úkony splňující podmínky § 149 správního řádu, o nichž zákon výslovně nestanoví, že se mají vydávat jako správní rozhodnutí (viz Vedral, J., op. cit., s. 1151).
[58] Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření uváděla, že závazná stanoviska jsou vydávána v případech, kdy správní orgán, který řízení vede, nedisponuje sám odbornou působností v oblasti veřejné správy, kterou zastupují dotčené orgány; u obecného stavebního úřadu však neplatí, že by nedisponoval zvláštní odbornou působností k předmětu stavebního řízení. K tomu Nejvyšší správní soud dodává následující. S obecnou tezí, z níž osoba zúčastněná vychází a jež byla vyjádřena i v judikatuře Nejvyššího správního soudu, se lze ztotožnit. Stavební úřady rozhodují o věcech, které spadají do jejich působnosti a k jejichž posouzení mají dostatečnou odbornou kompetenci. Ve věcech, v nichž stavební úřad dostatečnými odbornými znalostmi nedisponuje, jej doplňují dotčené správní orgány, do jejichž působnosti daná oblast právní regulace spadá (srov. rozsudek ze dne 23. 9. 2010, čj. 5 As 56/2009-63, č. 2167/2011 Sb. NSS, nebo ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).
[59] Skutečně se může jevit nestandardní, že by obecný stavební úřad, který standardně vede stavební řízení (s výjimkou speciálních staveb), mohl ve speciálním stavebním řízení vystupovat v pozici dotčeného orgánu. Vysvětlení však spočívá právě ve zvláštní povaze speciálních staveb a specifické odbornosti nutné při rozhodování ve stavebním řízení týkajícího se těchto staveb. Pokud by zákonodárce nezvolil koncepci stanovenou v § 15 stavebního zákona z roku 2006 a nepřesunul by u těchto staveb působnost vést stavební řízení na speciální stavební úřady, stavební řízení by prováděly obecné stavební úřady a žalovaný by se ke stavbám dálnic vyjadřoval z pozice dotčeného orgánu. Vzhledem k tomu, že takové stanovisko ministerstva by v případě těchto staveb bylo značně rozsáhlé a jeho podmínky by v konečném důsledku tvořily převážnou část samotného stavebního povolení, přenesl zákonodárce působnost vést stavební řízení právě na žalovaného, který v oblasti povolování staveb dálnic disponuje potřebnou odborností a specifickými znalostmi ohledně těchto staveb. Role ministerstva a stavebního úřadu se tak de facto"prohodila" a z vysoce specializovaného odborného orgánu se stal speciální stavební úřad, zatímco obecný stavební úřad se dostal do pozice dotčeného orgánu. Pro rozhodnutí speciálního stavebního úřadu vydává závazné stanovisko, které ověřuje splnění podmínek územního rozhodnutí. Pro posouzení problematiky plnění podmínek územního rozhodnutí přitom obecný stavební úřad disponuje odbornými kompetencemi (znalostmi lokality a místních poměrů, zkušenostmi z průběhu řízení o umístění záměru stavby), které speciální stavební úřad postrádá; ten je profesionálem v oblasti dálničních staveb, nicméně nemá potřebné znalosti z řízení územního. Požadavky na dotčený orgán vyplývající z výše citované judikatury jsou tedy i v nyní projednávaném případě splněny.
[60] Nejvyšší správní soud uzavírá, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu: je úkonem učiněným obecným stavebním úřadem jakožto správním orgánem na základě zákona, který není samostatným rozhodnutím ve správním řízení (§ 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 věta druhá za středníkem), jehož obsahem je speciální stavební úřad vázán. V rámci řízení o rozkladu proto měl proběhnout jeho přezkum podle § 149 odst. 4 správního řádu, směřovaly-li námitky stěžovatele i proti obsahu tohoto stanoviska. Pokud si ministr dopravy v projednávaném případě v řízení o rozkladu nevyžádal od krajského úřadu potvrzení nebo změnu závazného stanoviska obecného stavebního úřadu, tedy v daném případě nezbytný a závazný podklad pro jeho rozhodnutí, postupoval v rozporu s § 149 odst. 4 správního řádu a zatížil tak řízení vadou. Nejvyšší správní soud proto dále posuzoval, zda předmětná vada mohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé. Pokud by tomu tak nebylo, nemohlo by nesprávné posouzení stanoviska dle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 městským soudem založit důvodnost předmětné žalobní, resp. kasační námitky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, čj. 5 Afs 104/2008-66).
[61] Stěžovatel v podané žalobě dovozoval vliv předmětné procesní vady na zákonnost napadeného správního rozhodnutí z toho, že ačkoliv stanovisko Městského úřadu v Lovosicích konstatovalo splnění všech podmínek územního rozhodnutí, nebyly splněny podmínky č. 3 (rozhodnutí o povolení kácení dřevin bude doloženo ke stavebnímu řízení) a č. 32 (v případě, že se prokáže při zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu jeřába českého v trase dálnice, bude nutné zkoumat, zda daný zásah umožňuje výjimka podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny nebo zda je nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona). Námitkou o neprovedení přezkumu závazného stanoviska podle § 149 odst. 4 správního řádu v rámci řízení o rozkladu tedy stěžovatel usiluje o zrušení napadeného rozhodnutí pro nezákonnost z důvodu, že v okamžiku vydání tohoto rozhodnutí nedisponoval žalovaný rozhodnutím o povolení kácení dřevin (viz podmínka č. 3 územního rozhodnutí) ani pravomocnou výjimkou podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny (podmínka č. 32). Vada předcházejícího správního řízení se tak podle stěžovatele měla projevit nezákonností z důvodů, které městský soud i Nejvyšší správní soud posuzovaly zvlášť na základě dalších námitek stěžovatele. Pokud ale tyto námitky shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými (viz části IV. E a IV. F tohoto rozsudku), nemohla mít na zákonnost napadeného rozhodnutí vliv ani procesní vada spočívající v tom, že ministr v řízení o rozkladu neprovedl přezkum závazného stanoviska obecného stavebního úřadu podle § 149 odst. 4 správního řádu.
[62] Městský soud tedy pochybil při posouzení právní otázky povahy stanoviska podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006. Stavební řízení bylo zatíženo vadou spočívající v tom, že si ministr při rozhodování o rozkladu nevyžádal potvrzení nebo změnu závazného stanoviska od krajského úřadu. Uvedená vada však neměla vliv na zákonnost rozhodnutí o rozkladu (bod [61] shora). Ve výsledku tedy dospěl městský soud ke správnému závěru, a sice že stavební řízení nebylo stiženou vadou, která by měla vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Námitka tak není důvodná. (...)
IV.F Námitka týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny
[85] Závěrem stěžovatel poukazoval na to, že povolovaný záměr stavby způsobuje škodlivý zásah do biotopů kriticky a silně ohrožených druhů organismů a že bez výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny nebylo možné rozhodnutí o rozkladu vydat. Předmětné rozhodnutí o výjimce sice původně existovalo, ale v době rozhodování žalovaného bylo pravomocně zrušeno správním soudem. Nelze přijmout ani názor soudu, že předmětné otázky byly zkoumány již ve výjimce udělené podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[86] K uvedené námitce městský soud uvedl, že ačkoliv bylo rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušeno před vydáním rozhodnutí o rozkladu, není tato skutečnost důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí pro neexistenci potřebného podkladu, neboť rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro nemožnost výjimku k zásahu do biotopů udělit. Městský soud rovněž přihlédl k tomu, že následně byla výjimka znovu povolena. Odkázal rovněž na průběh územního i stavebního řízení, z něhož vyplynulo, že v okamžiku rozhodování o stavebním povolení již byl proveden transfer ohrožených živočichů a docházelo ke vzniku nových stanovišť. Žalovaný k dané problematice shromáždil podle městského soudu dostatečné podklady a minimalizoval dopady stavebního záměru na biotopy ohrožených druhů organismů; převzal je mimo jiné i do podmínky č. 66 stavebního povolení. Zásah do biotopů byl ostatně zvažován již při rozhodování o udělení výjimky dle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[87] Podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny orgán ochrany přírody může povolit výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů a nerostů podle § 46 odst. 2, § 49, 50 a § 51 odst. 2 v případech, kdy jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody.
[88] "Zvláště chráněné rostliny jsou chráněny ve všech svých podzemních a nadzemních částech a všech vývojových stadiích; chráněn je rovněž jejich biotop. Je zakázáno tyto rostliny sbírat, trhat, vykopávat, poškozovat, ničit nebo jinak rušit ve vývoji. Je též zakázáno je držet, pěstovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat nebo nabízet za účelem prodeje nebo výměny" (§ 49 odst. 1 zákona o ochraně přírody a krajiny). Obdobně zvláště chránění živočichové jsou chráněni ve všech svých vývojových stadiích. Chráněna jsou jimi užívaná přirozená i umělá sídla a jejich biotop. "Je zakázáno škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit, zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stadia nebo jimi užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo výměny" (§ 50 odst. 1 a 2 zákona o ochraně přírody a krajiny).
[89] Ze správního spisu plyne, že již územní rozhodnutí počítalo s tím, že bude zřejmě nutné jednat o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. Podmínka č. 32 územního rozhodnutí totiž stanovila, že dokumentace pro stavební povolení "bude obsahovat technická řešení, která by zajistila ochranu proti poškození případně nalezených jedinců jeřábu českého v trase budoucí dálnice. Prokáže-li se v průběhu zpracování dalšího stupně projektové dokumentace nevyhnutelnost likvidace jedinců kriticky ohroženého druhu, je investor povinen požádat odbor ochrany přírody MŽP ČR o stanovisko, zda udělená výjimka pro stavbu dálnice D 8 ze dne 13. 7. 2000 (čj. 100410/00-OOP/46666/00) takovýto zásah umožňuje, nebo zda je zapotřebí jednat o výjimce podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb."
[90] Rozhodnutím ze dne 5. 3. 2003 Ministerstvo životního prostředí udělilo výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 2 téhož zákona ze základních podmínek ochrany jeřábu českého, zmije obecné, mloka skvrnitého, ještěrky obecné, slepýše křehkého a užovky hladké za účelem výstavby dálnice D8 - úseku Lovosice-Řehlovice. V řízení o rozkladu ministr životního prostředí rozhodnutím ze dne 14. 2. 2006 změnil citované rozhodnutí v textu podmínky č. 4; ve zbytku zůstalo rozhodnutí ministerstva nedotčeno. Uvedená výjimka byla přiložena ve stavebním řízení k žádosti o stavební povolení.
[91] Následně ovšem městský soud rozsudkem ze dne 12. 1. 2009, čj. 7 Ca 99/2006-65, rozhodnutí ministra i jemu předcházející rozhodnutí ministerstva o výjimce dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny zrušil. Předmětný rozsudek nabyl právní moci 17. 3. 2009.
[92] Poté dne 23. 4. 2009 bylo vydáno stavební povolení. V něm bylo zmíněno, že předmětná výjimka byla soudem zrušena, nicméně bylo zdůrazněno, že v době podání žádosti investorem byla výjimka pravomocná. Speciální stavební úřad dodal, že stavebník na základě povolené výjimky z roku 2006 již zahájil přípravnou činnost, provedl podél trasy biologické průzkumy, záchranné transfery živočichů a rostlin a následně archeologický průzkum. Vykonával rovněž kompenzační opatření uvedená v příslušných rozhodnutích orgánů ochrany přírody. Na základě uvedené činnosti tak již došlo k zásadním změnám a zásahům do původních biotopů (strany 10 a 11 stavebního povolení). Zároveň speciální stavební úřad včlenil do stavebního povolení podmínku č. 66, podle níž "[p]řed zahájením stavebních prací nebo již před zahájením záchranného archeologického výzkumu (pokud bude prováděn) a s tím spojenou skrývkou ornice v příslušném území musí být odbornou firmou proveden podrobný biologický průzkum lokalit a nezbytný záchranný transfer zjištěných zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin".
[93] Ministr pak v rozhodnutí o rozkladu na straně 6 převzal argumentaci uvedenou ve stavebním povolení. Zdůraznil, že podmínka č. 32 územního rozhodnutí byla splněna, neboť k žádosti o stavební povolení byla výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny přiložena. S ohledem na stav předběžných prací v dané lokalitě byla podle ministra situace správně řešena včleněním podmínky č. 66 do stavebního povolení.
[94] Ve správním spise je rovněž založen inventarizační průzkum trasy dálnice D8 na území CHKO České středohoří zpracovaný prof. V. B. v srpnu 2009, který byl zaměřen na evidenci výskytu a početnosti zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů a jejich biotopů. Z něj vyplývá, že na většině trasy již byla shrnuta zemina a nevratně tak zanikly biotopy dotčených zvláště chráněných druhů. Za současného stavu studie navrhuje neponechávat lokality v klidu bez stavebních aktivit a urychlit dosažení cílového stavu.
[95] Argumentuje-li stěžovatel, že se s předmětnou studií nemohl seznámit a nemohl reagovat na její závěry, lze konstatovat, že daná studie je součástí správního spisu předloženého městskému soudu v řízení o žalobě a následně i Nejvyššímu správnímu soudu pro řízení o kasační stížnosti. Stěžovatel tedy měl možnost seznámit se s ní minimálně prostřednictvím nahlížení do spisu u městského soudu či u Nejvyššího správního soudu. Pokud daná studie absentovala ve správním spise v průběhu správního řízení, mohl tuto procesní vadu stěžovatel vytknout již v řízení o žalobě. Námitka, že závěry městského soudu opírající se o danou studii nemají oporu ve správním spise, ovšem neobstojí.
[96] Z výše popsaného skutkového stavu je zřejmé, že stavebník doložil k žádosti o stavební povolení pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny. V průběhu stavebního řízení však bylo rozhodnutí o povolení výjimky zrušeno správním soudem. V okamžiku vydání stavebního povolení tedy stavebník výjimkou dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny již nedisponoval. Speciální stavební úřad nicméně přistoupil k vydání stavebního povolení i přes tuto skutečnost s odůvodněním, že v dané lokalitě již proběhly biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané ve zrušeném rozhodnutí o výjimce. Vzniklou situaci navíc ošetřil stanovením podmínky č. 66 stavebního povolení.
[97] Podle judikatury Nejvyššího správního soudu musí být rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny vydáno již před rozhodnutím o umístění stavby. V územním rozhodnutí se s konečnou platností stanoví mj. stavební pozemek, na němž má být stavba umístěna, jakož i podmínky pro umístění stavby na něm, tedy i požadavky na ochranu životního prostředí. Má-li být stavba umístěna v místě s výskytem zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin, musí povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny předcházet rozhodnutí o umístění stavby (srov. výše citovaný rozsudek čj. 1 As 37/2005-154).
[98] Rozhodnutí o povolení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny tedy musí předcházet umístění záměru stavby do území. Současně však platnost výjimky musí přetrvat i pro řízení stavební, neboť podmínky této výjimky jsou často vázány i k samotné realizaci stavby. Vydal-li speciální stavební úřad v projednávané věci stavební povolení v situaci, kdy stavebník nedisponoval pravomocným rozhodnutím o udělení výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, aniž by stavební řízení přerušil a vyčkal, zda bude výjimka opětovně povolena, je řízení stiženo procesní vadou.
[99] Nejvyšší správní soud důrazně odmítá názor městského soudu, že pokud byla výjimka zrušena pouze pro nepřezkoumatelnost, nikoliv pro hmotněprávní vady, bylo možné ve stavebním řízení pokračovat a vydat stavební povolení. Městskému soudu v dané situaci nepříslušelo hodnotit důvody, z jakých byla předmětná výjimka zrušena. Hodlal-li stavební úřad vydat stavební povolení, bylo na něm, aby shromáždil potřebné podklady pro rozhodnutí, tj. v daném případě mimo jiné i pravomocnou výjimku podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť prováděním stavby mohlo dojít k zásahům do biotopů zvláště chráněných druhů živočichů nebo rostlin, jak vyplývalo z územního rozhodnutí nebo z podmínky č. 66 stavebního povolení.
[100] Korigovat je nutné do jisté míry i názor městského soudu, že zásahem do biotopů zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů se orgán ochrany přírody zabýval již ve výjimce podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny. Řízení o výjimce ze zákazu stavět dálnice podle § 43 zákona má odlišný předmět řízení než řízení o výjimce podle § 56 zákona: prvé řízení souvisí se zvláštní územní ochranou, zatímco druhé s ochranou ohrožených druhů. V řízení o výjimce podle § 43 zákona je posuzován veřejný zájem na výstavbě dálnice a zájem na ochraně přírody a krajiny. Uvedeným rozhodnutím o výjimce je orgán ochrany přírody v řízení o výjimce podle § 56 zákona vázán potud, že veřejný zájem na výstavbě dálnice v chráněné krajinné oblasti výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody. V řízení o povolení výjimky podle § 56 zákona pak jde o posouzení, zda navrhovaná trasa dálnice představuje optimální řešení pro ochranu zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů; jsou v něm rovněž stanoveny podmínky pro zajištění ochrany těchto druhů (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, čj. 6 As 8/2010-323). Řízení o výjimce podle § 56 zákona je tedy do jisté míry ovlivněno předchozím povolením výjimky dle § 43 zákona. Nelze však tvrdit, že by zájmy na ochraně zvláště chráněných druhů byly v rozhodnutí o výjimce podle § 43 zákona posouzeny, resp. že by uvedené rozhodnutí o výjimce bylo dostačující v případě absence výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[101] Zbývá tedy posoudit, zda popsaná procesní vada spočívající v tom, že správní orgány vydaly stavební povolení bez pravomocné výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí žalovaného. Nejprve Nejvyšší správní soud považuje za vhodné poznamenat, že existovalo-li pravomocné rozhodnutí o umístění stavby i výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny, a bylo-li již definitivně vyřešeno, v jakém území bude záměr stavby umístěn, je pochopitelné, že investor začal provádět biologické průzkumy a záchranné transfery živočichů a rostlin předpokládané rozhodnutím o výjimce a připravoval se na realizaci stavby.
[102] Významné dále je, jak uvádí stěžovatel (a jak je Nejvyššímu správnímu soudu známo z úřední činnosti), že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro danou stavbu následně udělena. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 7. 2010 bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí Správy CHKO České středohoří ze dne 9. 3. 2010, kterým byla udělena výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ze základních podmínek ochrany a ze zákazů uvedených v § 49 odst. 1 a § 50 odst. 1 a 2 zákona, a to: I. za účelem zásahu do biotopu silně ohrožených a kriticky ohrožených druhů živočichů (zmije obecná, mlok skvrnitý, ještěrka obecná, slepýš křehký, užovka hladká) a za II. za účelem pěstování druhu jeřáb český stavbou dálnice D8 v úseku Lovosice-Řehlovice. Žalobu proti citovanému rozhodnutí městský soud rozsudkem ze dne 27. 3. 2013, čj. 10 A 211/2010-129, zamítl. Citovaný rozsudek je sice předmětem řízení o kasační stížnosti pod sp. zn. 5 As 54/2013, nicméně Nejvyšší správní soud dosud ve zmiňované věci nerozhodl. Je tak nutno vycházet ze skutečnosti, že výjimka podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny byla pro nyní projednávanou stavbu v roce 2010 pravomocně povolena.
[103] Nejvyšší správní soud po přihlédnutí ke specifickým okolnostem projednávaného případu (k délce územního i stavebního řízení, resp. soudních řízení přezkoumávajících výstupy těchto řízení a řízení s nimi úzce souvisejících, jakož i ke stavu prováděných stavebních prací, o nichž má soud povědomost ze spisového materiálu i z mediální prezentace průběhu realizace dálnice D8) dospěl k závěru, že pokud byla následně (v roce 2010) výjimka dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny pro předmětnou stavbu pravomocně udělena, nemá výše zmíněná procesní vada vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí ministra. Ostatně zrušení napadeného správního rozhodnutí pro procesní vadu spočívající v absenci výjimky dle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení by v dané situaci postrádalo věcného významu. Vedlo by pouze k tomu, že by ministr v rámci rozkladového řízení čistě formálně doplnil mezi podklady svého rozhodnutí i výjimku z 12. 7. 2010 a vydal by identické správní rozhodnutí, jaké je nyní předmětem soudního přezkumu. Takový postup se Nejvyššímu správnímu soudu jeví bezúčelný, neboť na podstatě sporu, na zákonnosti napadeného rozhodnutí a zejména na ochraně biotopů zvláště chráněných druhů živočichů a rostlin nemůže ničeho změnit. Proto Nejvyšší správní soud veden snahou o racionalitu soudního přezkumu vliv popsané procesní vady na zákonnost rozhodnutí žalovaného neshledal.
[104] Námitka proto není důvodná.
Právní věta
I. Souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 je závazným stanoviskem podle § 149 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
II. Platnost výjimky podle § 56 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, musí přetrvat i pro řízení stavební (§ 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006), jsou-li podmínky této výjimky vázány k samotné realizaci stavby.
Usnesení ze dne 30. 4. 2013
Plný text
1 As 176/2012 - 125
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Děti Země Klub za udržitelnou dopravu, se sídlem [adresa] zastoupený Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem [adresa] zastoupený prof. JUDr. Miroslavem Bělinou, CSc., advokátem se sídlem [adresa] 5, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem [adresa] 4, zastoupená JUDr. Jiřím Hartmannem, advokátem se sídlem [adresa] – Karlín, proti rozhodnutí ministra dopravy ze dne 2. 9. 2009, č. j. 27/2009-510-RK/3, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 2012, č. j. 9 Ca 312/2009 – 164,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I. Vymezení věci
[1] Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále jen „osoba zúčastněná na řízení“) podalo dne 13. 3. 2009 u Ministerstva dopravy, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice – Řehlovice, část F – tunel Radejčín“ v rozsahu stavebních objektů povolovaných Ministerstvem dopravy. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009, č. j. 193/2009-910-IPK/2, Ministerstvo dopravy oznámilo zahájení stavebního řízení a vyzvalo účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce ministerstvu, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně Ministerstvo dopravy, odbor infrastruktury, vydalo stavební povolení dne 23. 4. 2009, č. j. 193/2009-910-IPK/4, v němž rozhodlo i o námitkách žalobce.
[2] Žalobce podal proti rozhodnutí Ministerstva dopravy o vydání stavebního povolení odvolání. Ministr dopravy rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009, č. j. 27/2009-510-RK/3, podaný rozklad zamítl a rozhodnutí Ministerstva dopravy potvrdil.
[3] Proti rozhodnutí ministra dopravy brojil žalobce žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, č. j. 27/2009-510-RK/3, žalobu zamítl. K aktivní legitimaci žalobce soud poznamenal, že se napadené rozhodnutí nedotýká hmotněprávní sféry žalobce, neboť právnickým osobám podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemůže. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 77/2011 nebo sp. zn. 1 As 6/2011 městský soud konstatoval, že žalobci po právu náleželo postavení účastníků ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České Středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a absence pravomocného rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin ovšem městský soud neshledal důvodnou, proto žalobu zamítl.
II. Kasační stížnost
[4] Žalobce (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu kasační stížnost z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právních otázek městským soudem v předcházejícím řízení, resp. z důvodu nepřezkoumatelnosti vypořádání některých žalobních námitek městským soudem.
[5] Stěžovatel předně nesouhlasí se závěrem městského soudu vycházejícím z judikatury Nejvyššího správního soudu, že zákonnost stanoviska SEA a EIA lze posuzovat jen při umístění záměru, nikoliv v řízení o vydání stavebního povolení. Tento závěr je podle stěžovatele v rozporu s mezinárodním právem, právem Evropské unie i ústavním pořádkem, zejména s požadavkem efektivity soudního přezkumu. Z obdobných důvodů nelze přijmout ani závěr městského soudu týkající se nezákonnosti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice v chráněné krajinné oblasti.
[6] Dále se stěžovatel neztotožnil se názorem městského soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu podle § 15 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, není závazným stanoviskem. Městský soud podle stěžovatele dostatečně nevysvětlil, proč neakceptoval argumentaci obsaženou v žalobě, pouze odkázal na vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.
[7] Závěr městského soudu, že stěžovatel v žalobě podrobně nespecifikoval, proč bylo nutné ve stavebním povolení zohlednit jím zmiňovaných 20 podmínek obsažených ve stanovisku EIA, a že z tohoto důvodu nelze napadené rozhodnutí ministra dopravy považovat za nepřezkoumatelné, je podle stěžovatele chybný. Žalovaný se měl v dané věci řídit § 10 odst. 4 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů, a převzít podmínky stanoviska EIA do stavebního povolení, případně odůvodnit, proč je do stavebního povolení nepřevzal.
[8] Stěžovatel nesouhlasí s městským soudem, že rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin postačí doložit až v průběhu výstavby. Citovaná rozhodnutí měla být v souladu s podmínkami územního rozhodnutí předložena již v rámci stavebního řízení.
[9] Nelze se ztotožnit ani se způsobem vypořádání šestého žalobního bodu týkajícího se absence výjimky podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny městským soudem. Podle něj je rozhodné, že původní rozhodnutí o výjimce bylo zrušeno pouze pro nepřezkoumatelnost a že v průběhu stavebního řízení již došlo k odstranění skrývkové zeminy a k transferu existujících živočichů. Nedoložení pravomocného rozhodnutí o výjimce tak za dané situace podle městského soudu nezpůsobuje nezákonnost stavebního povolení. Stěžovatel se ovšem domnívá, že absence výjimky nezákonnost napadeného rozhodnutí zakládá, neboť v průběhu stavebního řízení nebylo postaveno na jisto, zda zásah bude v souladu s podmínkami ochrany zvláště chráněných druhů živočichů. Žalovaný tak měl stavební řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí příslušného orgánu ochrany přírody.
[10] Z popsaných důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městského soudu v Praze, i napadené rozhodnutí ministra dopravy, zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
III. Vyjádření osoby zúčastněné na řízení ke kasační stížnosti
[11] Osoba zúčastněná na řízení se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti věnovala nejprve otázce účastenství stěžovatele ve stavebním řízení a poukázala na novou judikaturu druhého senátu Nejvyššího správního soudu – konkrétně na rozsudek ze dne 14. 1. 2013, č. j. 2 As 7/2011 - 274 – podle něhož občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.
[12] Vzhledem k tomu, že judikatura druhého senátu je v rozporu s rozhodovací praxí prvního senátu (např. s rozsudky ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 As 77/2011 - 325 nebo ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347), je osoba zúčastněná na řízení přesvědčena, že jsou splněny podmínky k předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s.
[13] Podle osoby zúčastněné na řízení stěžovatel nebyl účastníkem stavebního řízení z následujících důvodů. Výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 stavebního zákona je taxativní, proto jejich okruh nelze doplňovat o občanská sdružení dle § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Při řešení střetu § 109 stavebního zákona a § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno dát přednost § 109 stavebního zákona, který má povahu lex specialis. Uvedený výklad je plně v souladu s Aarhuskou úmluvou a směrnicí EIA.
[14] Závěr o taxativním vymezení účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona podporuje podle osoby zúčastněné na řízení zejména obdobný způsob vymezení účastníků kolaudačního řízení v zákoně č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. K tomu osoba zúčastněná poukázala na judikaturu Nejvyššího správního soudu, zejm. na rozsudky ze dne 9. 12. 2004, č. j. 7 As 29/2003 - 78, nebo ze dne 26. 10. 2007, č. j. 4 As 18/2006 - 70.
[15] Uzavřený okruh účastníků stavebního řízení vyplývá i z komparace účastníků stavebního a územního řízení vymezených v § 109 a § 85 odst. 1 a 2 stavebního zákona nebo z průběhu legislativního procesu. Původní vládní návrh stavebního zákona počítal s tím, že účastníky stavebního řízení budou i další osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon. Takové znění § 109 zákona č. 186/2006 Sb. ovšem zákonodárce při projednávání neschválil. U účastníků stavebního řízení lze vypozorovat společný znak, jímž je věcné právo k nemovitosti. Z toho se následně odvozuje i okruh námitek, které jsou účastníci oprávněni podávat proti projektové dokumentaci. Je zřejmé, že stavební zákon s účastí jiných osob než těch taxativně vymezených v ustanovení § 109 nepočítá.
[16] Ohledně speciality § 109 stavebního zákona ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná na řízení odkázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, č. j. 2 Ans 7/2010 - 175. Zákonodárce dal v průběhu legislativního procesu jasně najevo, že účastníkem stavebního řízení nemají být další osoby, o nichž tak stanoví zvláštní zákon (srov. projev poslance Mencla dostupný na stenozáznamu ze dne 9. 12. 2005). Úprava obsažená ve stavebním zákoně obsahuje koncepční změnu proti dřívější právní úpravě tím, že poskytuje veřejnosti velký prostor k účasti v úvodních fázích výstavby, zatímco stavební řízení koncipuje jako technologický proces. Občanská sdružení mohou své námitky uplatnit v rámci územního řízení a případné podmínky územního rozhodnutí budou pro stavebníka závazné. Podle osoby zúčastněné závěr o specialitě § 109 stavebního zákona nemohla zvrátit ani úprava obsažená v § 90 odst. 4 zákona o ochraně přírody a krajiny, který byla s účinností od 1. 12. 2009 vypuštěna.
[17] Účastenství stěžovatele ve stavebním řízení nebylo podle osoby zúčastněné možné dovodit ani z § 23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Navazujícím řízením podle citovaného ustanovení lze totiž rozumět pouze územní řízení, neboť to na stanovisko EIA navazuje a v rámci subsumpce správních aktů je rozhodnutím konečným. Posuzování vlivů na životní prostředí musí předcházet územnímu rozhodnutí a stanovisko EIA je tak závazným podkladem pro vydání rozhodnutí územního, nikoliv však pro vydání stavebního povolení.
[18] Dále se osoba zúčastněná vyjádřila k věcným námitkám stěžovatele obsaženým v kasační stížnosti. Ohledně údajné nezákonnosti stanoviska EIA a rozhodnutí o povolení výjimky podle § 43 zákona o ochraně přírody a krajiny se ztotožnila s hodnocením městského soudu a odkázala na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které se obdobnou problematikou již v minulosti zabývaly (např. č. j. 1 As 6/2011 - 347 nebo č. j. 1 As 83/2011 - 565). Ve vztahu k posouzení třetí žalobní námitky osoba zúčastněná souhlasila se závěry městského soudu, že souhlas obecného stavebního úřadu není závazným stanoviskem podle § 149 odst. 4 stavebního zákona. Poskytnutí souhlasu obecného stavebního úřadu představuje podmínku vydání stavebního povolení, nicméně nepředurčuje jeho obsah. K podpoře svého názoru odkázala na odbornou literaturu a judikaturu Nejvyššího správního soudu. Také námitku týkající se nezahrnutí podmínek stanoviska EIA do stavebního povolení posoudil městský soud podle osoby zúčastněné správně. Stěžovatel v žalobě ani ve správním řízení neuvedl konkrétní výhrady (podmínky), které měly být do stavebního povolení převzaty, a nadto takové námitky nejsou přípustné ve stavebním řízení. Podle osoby zúčastněné obstojí i závěr městského soudu týkající se rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin. Z hlediska ochrany přírody a krajiny je vhodnější, aby o kácení dřevin bylo rozhodnuto v krátkém časovém úseku před samotným kácením, neboť v opačném případě může dojít ke značné změně podmínek v území. Tato námitka současně nespadá pod § 114 stavebního zákona, proto ji stěžovatel ve stavebním řízení nemohl vůbec uplatnit. K šesté kasační námitce týkající se absence rozhodnutí o výjimce podle § 56 zákona o ochraně přírody a krajiny osoba zúčastněná dodala, že rovněž tento okruh námitek měl být uplatněn v územním řízení. Lze proto vycházet ze shora citované judikatury prvního senátu Nejvyššího správního soudu, že citované námitky jsou ve stavebním řízení nepřípustné.
[19] Vzhledem k nejednotné judikatuře Nejvyššího správního soudu k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby rozhodující senát předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu. Věcné námitky obsažené v kasační stížnosti jsou podle osoby zúčastněné nedůvodné, proto by kasační stížnost měla být zamítnuta v případě, že Nejvyšší správní soud dospěje závěru, že stěžovatel byl účastníkem stavebního řízení.
IV. Důvody předložení věci rozšířenému senátu
[20] Klíčovou otázkou, kterou je nutno zodpovědět před samotným věcným posuzováním kasačních námitek, je, zda byl stěžovatel účastníkem stavebního řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Pokud by mu postavení účastníka stavebního řízení nenáleželo, nebyla by dána aktivní věcná legitimace žalobce k podání žaloby a bylo na místě žalobu zamítnout pro nedostatek aktivní věcné legitimace bez věcného projednání námitek uplatněných v žalobě (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004 - 59, publikovaný pod č. 1043/2007 Sb. NSS; všechna citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostupná na www.nssoud.cz).
[21] Okruh účastníků stavebního řízení vymezuje § 109 stavebního zákona. Podle prvého odstavce citovaného ustanovení, účinného v době rozhodování žalovaného (tj. do 31. 12. 2009) byl účastníkem stavebního řízení
a) stavebník,
b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna či udržovací práce, není-li stavebníkem, nejde-li o případ uvedený v písmenu g),
c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem,
d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva navrhovanou stavbou přímo dotčena,
e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno,
f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo navrhovanou stavbou přímo dotčeno,
g) společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu ve stavebním řízení, které se týká domu nebo společných částí domu anebo pozemku; v případě, že společenství vlastníků jednotek podle zvláštního právního předpisu nemá právní subjektivitu, vlastník, jehož spoluvlastnický podíl na společných částech domu činí více než jednu polovinu.
[22] Účastníkem řízení podle druhého odstavce § 109 stavebního zákona naopak není nájemce bytu, nebytového prostoru nebo pozemku.
[23] Podle § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 30. 9. 2009, občanské sdružení nebo jeho organizační jednotka, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (dále jen "občanské sdružení"), je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona. Tato žádost je platná jeden rok ode dne jejího podání, lze ji podávat opakovaně. Musí být věcně a místně specifikována. Třetí odstavec citovaného ustanovení pak uvádí, že občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.
[24] Vzájemným vztahem ustanovení § 109 stavebního zákona a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, č. j. 5 As 41/2009 - 91, publikovaném pod č. 2127/2010 Sb. NSS. V něm konstatoval, že „[z]ákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků řízení o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Zákonodárce může takový odkaz do zákonné definice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplněji a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vymezení, ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou obecnou, tzn. že ji buď zcela nahradí nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje.“ Dále v citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil právní názor, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje zvláštní úpravu účastenství pro zde vymezená správní řízení. Pro posouzení, zda se jedná o řízení, na které předmětná úprava dopadá, stanovil pátý senát kritériem pouze skutečnost, zda v takovém řízení mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a neshledal důvod, pro který by bylo možné z okruhu správních řízení, na něž se vztahuje zvláštní úprava účastenství podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, vyloučit veškerá stavební řízení jako celek. Naopak vyslovil přesvědčení, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu rozhodného pro posouzení věci zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zákona zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění § 90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. však nemůže nic změnit na tom, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává zvláštním ustanovením ve vztahu k § 109 stavebního zákona.“
[25] Na shora citovaný rozsudek pátého senátu navázala další judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, č. j. 9 As 63/2010 – 111, Nejvyšší správní soud doplnil, že „nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném stavebním řízení s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního řízení v ust. § 109 stavebního zákona (…), ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy ust. § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k ust. § 109 stavebního zákona zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. V návaznosti na shora uvedené je potom třeba zkoumat, zda mohou být v takovém řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další požadavky stanovené ust. § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Následně sedmý senát v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, č. j. 7 As 2/2011 - 52, publikovaném pod č. 2393/2011 Sb. NSS, dodal, že „k pozitivním podmínkám aplikace § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy existenci takového řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a zároveň existenci a aktivitě občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny za splnění dalších náležitostí, se přidává podmínka negativní, nevyloučení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny úpravou účastenství ve zvláštním právním předpisu. Tak je tomu v případě § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů (…). Pouze právní normy konstruované jako restriktivní, výslovně uzavřené dopadu jiných norem stejné síly a speciality, tedy vylučují užití zvláštních norem zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení § 109 stavebního zákona takovou povahu nemá.“
[26] Komplexní argumentaci ohledně vztahu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 109 stavebního zákona předestřel Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 6/2011 - 347, publikovaném pod č. 2368/2011 Sb. NSS, v němž reagoval na obdobné námitky, které v tomto řízení vznáší osoba zúčastněná na řízení. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud vycházel z výše citovaného rozsudku pátého senátu č. j. 5 As 41/2009 - 91 a konstatoval, že ustanovení „§ 109 odst. 1 stavebního zákona používá z hlediska legislativní techniky uzavřený (tzv. taxativní) výčet účastníků řízení (…). Použití techniky uzavřeného výčtu má za následek, že při určování okruhu účastníků stavebního řízení nelze postupovat dle normy obecné, kterou je § 27 správního řádu [srov. rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2008, čj. 2 As 8/2008 – 39 ve věci Ekoprogres Praha, s. r. o., a nález sp. zn. Pl. ÚS 2/99 ze dne 22. 3. 2000 (N 42/17 SbNU 295; 95/2000 Sb.)]. Pokud by § 109 stavebního zákona pracoval s výčtem demonstrativním, nevedla by takto formulovaná norma k vyloučení aplikace obecné definice účastníků správního řízení, pouze by ji doplnila. Nelze proto přijmout tezi městského soudu, žalovaného a osoby zúčastněné na řízení, že taxativní výčet účastníků stavebního řízení vede k vyloučení speciálních norem. Ve skutečnosti totiž směřuje k vyloučení norem obecných (§ 27 správního řádu).“ Dále se první senát v citovaném rozsudku zabýval specialitou § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k § 109 stavebního zákona. Poznamenal, že „[z]a speciální je nutno považovat tu normu, jež má užší vymezení, ať už věcné, či osobní. Pravidlo obsažené v § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny dopadá na všechna jednotlivá řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy přírody a krajiny. Tato norma je tedy věcně obecnější než § 109 stavebního zákona, který se týká toliko stavebního řízení. Její osobní rozsah je ovšem vymezen velice úzce, vztahuje se pouze na občanská sdružení a jejich organizační jednotky, jejichž hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny. Ustanovení § 109 stavebního zákona má naproti tomu šířeji koncipovanou osobní působnost. V případě souběžné aplikace, respektive střetu takových dvou norem, nelze proto jednoduše určit, která z nich je obecná a musí „ustoupit“ normě speciální. Je proto třeba je aplikovat současně tam, kde je to možné, popřípadě využít jiná výkladová pravidla tam, kde souběžná aplikace možná není (…).“ V daném případě první senát konstatoval, že jsou naplněny hypotézy jak § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tak § 109 stavebního zákona. Jejich dispozice však nevedou ke stejnému výsledku, ovšem na druhou stranu se ani nedostávají do zřejmého střetu; jejich souběžná aplikace je proto možná. První senát proto uzavřel, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutné chápat jako ustanovení speciální ve vztahu k § 109 stavebního zákona, a proto lze při splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny přiznat účastenství ve stavebním řízení i občanským sdružením, jejichž posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny. Citovaný závěr první senát dovodil teleologickou a systémovou interpretací a zohlednil i na úmysl historického zákonodárce. Na tyto závěry vyslovené v citovaném rozsudku první senát nyní plně odkazuje (srov. zejména body 53 – 61 citovaného rozsudku).
[27] Lze shrnout, že závěr vyslovený v rozsudku pátého senátu č. j. 5 As 41/2009 - 91 následně převzal mj. sedmý senát v rozsudku č. j. 7 As 2/2011 - 52 nebo první senát ve shora citovaném rozsudku č. j. 1 As 6/2011 - 347, nebo rozsudcích ze dne 1. 6. 2011, č. j. 1 As 18/2011 - 145, nebo ze dne 20. 7. 2011, č. j. 1 As 77/2011 - 325. Na závěry prvního senátu pak navázal i devátý senát v rozsudku ze dne 12. 4. 2012, č. j. 9 As 78/2011 - 69.
[28] Z výše citovaných rozsudků Nejvyššího správního soudu tedy plyne, že i přes taxativní vymezení účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona lze ve stavebním řízení připustit účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírodě a krajiny, neboť posléze uvedené ustanovení obsahuje zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení.
[29] Naproti tomu druhý senát Nejvyššího správního soudu se v rozsudku ze dne 14. 1. 2013, č. j. 2 As 7/2011 - 274, ztotožnil s přístupem zaujatým Městským soudem v Praze, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sám o sobě nezakládá občanským sdružením postavení účastníků ve stavebním řízení. Citované ustanovení podle městského soudu přiznává některým občanským sdružením postavení účastníků řízení, jde-li o případy, kdy může dojít k dotčení zájmu na ochraně přírody a krajiny; toto ustanovení však směřuje na případy, kdy je účast na řízení odvozována od obecné definice účastníků, uvedené v § 27 správního řádu. Nejde tedy o situaci, kdy je okruh účastníků v konkrétním řízení stanoven odlišně, a to uzavřeným výčtem. S názorem městského soudu se druhý senát Nejvyššího správního soudu v citovaném rozsudku ztotožnil a námitku, že stěžovatel měl být v dané věci účastníkem stavebního řízení, neshledal důvodnou. Konstatoval: „Zákon o ochraně přírody a krajiny i zákon o posuzování vlivů na životní prostředí sice zakládají občanským sdružením hájícím zájmy na ochraně životního prostředí, krajiny, zdravých životních podmínek, apod., právo účastnit se v (navazujících) řízeních, v nichž mohou být tyto zájmy dotčeny (tedy i v řízeních vedených v režimu stavebního zákona), nekonkretizují ovšem, o která řízení má jít; nelze přitom ignorovat úpravu účastníků řízení, jak je pro jednotlivé případy zakotvena ve stavebním zákoně. Pokud je alespoň v jedné fázi schvalovacího procesu úprava okruhu účastníků řízení kompatibilní s požadavky zvláštní úpravy a mohou-li být zároveň v této fázi environmentální otázky efektivně posouzeny, pak nemusí být těmto subjektům umožněna účast ve všech navazujících řízeních (pokud to úprava okruhu účastníků řízení v těchto řízeních vylučuje).“ Druhý senát shrnul, že „závěry, ke kterým se městský soud v této klíčové otázce [účastenství občanského sdružení ve stavebním řízení] dobral, považuje Nejvyšší správní soud za přiléhavé a souladné i s judikaturou správních soudů (nad rámec judikatury citované městským soudem srov. například i rozsudky zdejšího soudu ze dne 9. 10. 2007, č. j. 2 As 13/2006 - 110, či ze dne 31. 8. 2009, č. j. 8 As 8/2008 - 33) a lze proto v podrobnostech na odůvodnění napadeného rozsudku odkázat.“ Druhý senát v této souvislosti svůj právní závěr dovozoval z judikatury Nejvyššího správního soudu týkající se okruhu účastníků kolaudačního řízení za účinnosti starého stavebního zákona (č. 50/1976 Sb.), resp. účasti občanských sdružení ve stavebním řízení podle atomového zákona. Projednávanou otázkou v dané věci ovšem nebylo vyloučení účasti žalobce (V havarijní zóně jaderné elektrárny Temelín, občanské sdružení) ze stavebního řízení na základě § 14 atomového zákona, ale jeho účastenství na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, resp. § 23 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Druhý senát v citovaném rozsudku nezohlednil aktuální judikaturu zdejšího soudu týkající se účastenství občanských sdružení podle § 109 nového stavebního zákona, která se s neaplikovatelností judikatury citované městským soudem (a následně i druhým senátem) v dané věci podrobně vypořádala, nýbrž vycházel z dřívější judikatury vztahující se ke starému stavebnímu zákonu a tehdejšímu způsobu vymezení účastníků kolaudačního řízení.
[30] První senát Nejvyššího správního soudu má za to, že oba výše citované závěry jsou v rozporu. Buďto platí názor pátého senátu, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje speciální ustanovení k § 109 stavebního zákona a že tedy občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny. Anebo platí závěr druhého senátu, že zákon o ochraně přírody a krajiny nemůže založit účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v § 109 stavebního zákona to výslovně neumožňuje.
[31] Předkládající senát se přitom ztotožňuje s argumentací zaujatou v rozhodnutí č. j. 5 As 41/2009 - 91, kterou ve svém rozhodování převzal již v rozsudcích č. j. 1 As 6/2011 347, č. j. 1 As 18/2011 - 145, č. j. 1 As 77/2011 - 325, nebo nejnověji v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, č. j. 1 As 119/2012 - 86. Zmíněnou judikaturu respektuje i sedmý a devátý senát. Dle prvního senátu druhý senát pochybil, pokud – hodlaje odklonit se od ustálené judikatury, která byla publikována ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, – sám věc nepředložil k rozhodnutí rozšířenému senátu a namísto toho vydal rozhodnutí, v němž dosavadní judikaturu zdejšího soudu týkající se účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení přehlédl a rozhodl, aniž by se odpovědně s relevantní judikaturou zdejšího soudu ve svém rozhodnutí vypořádal.
[32] Vzhledem k tomu, že shora citované rozsudky Nejvyššího správního soudu (srov. body [24] až [26] shora) se otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny věnovaly zcela vyčerpávajícím způsobem, první senát na tato rozhodnutí nyní plně odkazuje, zejména na rozsudky č. j. 5 As 41/2009 - 91 a č. j. 1 As 6/2011 347, které byly publikovány ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a k nimž byly vytvořeny právní věty řešící danou problematiku.
[33] Pro úplnost lze dodat, že s účinností od 1. 1. 2013 byl novelou stavebního zákona provedenou zákonem č. 350/2012 mj. doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“. Dle aktuálního znění § 109 stavebního zákona je účastníkem stavebního řízení pouze:
a) stavebník,
b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem,
c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno,
d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena,
e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno,
f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo prováděním stavby přímo dotčeno,
g) osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis, pokud mohou být stavebním povolením dotčeny veřejné zájmy chráněné podle zvláštních právních předpisů a o těchto věcech nebylo rozhodnuto v územním rozhodnutí.
[34] Důvodová zpráva k novelizaci § 109 stavebního zákona uvádí: „Upřesňuje se, že účastníkem stavebního řízení se stává také osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis. Nejčastěji se jedná o občanské sdružení, kterým toto postavení za určitých podmínek přiznává § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a § 23 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Podmínkou účastenství podle stavebního zákona je dotčení veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, pokud nebylo o dotčení v plném rozsahu rozhodnuto v územním rozhodnutí.“ (srov. sněmovní tisk č. 573/0, 6. volební období, od 2010, dostupný na digitálním repozitáři www.psp.cz). Je tak zřejmé, že ani zákonodárce neměl pochyb o zahrnutí občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny mezi účastníky stavebního řízení. Zmíněnou novelizací stavebního zákona podle prvního senátu zákonodárce jasně aproboval závěry vyslovené v rozsudku pátého senátu Nejvyššího správního soudu a odstranil dosavadní nesystematičnost stavebního zákona výslovným doplněním osob, jejichž účastenství zakládá zvláštní zákon, mezi účastníky stavebního řízení. Předchozí právní úprava totiž poměrně nekoncepčně např. mezi účastníky územního řízení zahrnovala již od počátku účinnosti stavebního zákona osoby, o nichž to stanoví zvláštní právní předpis [§ 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona], zatímco účast občanských sdružení v rámci stavebního řízení byla dovozována až na základě speciality § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny k § 109 stavebního zákona, neboť § 109 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012, osoby, o nichž to stanoví zvláštní předpis, mezi účastníky stavebního řízení výslovně nezahrnoval.
V. Závěr
[35] První senát proto shrnuje, že ohledně otázky účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny existuje navzájem rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu. S ohledem na existenci navzájem rozporné judikatury je proto dána pravomoc rozšířeného senátu tuto judikaturu sjednotit (§ 17 s. ř. s.)
[36] Proto se navrhuje rozšířenému senátu, aby zodpověděl následující právní otázku:
Je občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona (ve znění účinném do 31. 12. 2012) při splnění podmínek stanovených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny?
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné. Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. J. P., JUDr. B. P., JUDr. K. Š., JUDr. K. Š. a JUDr. J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
Účastníci se mohou vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu ve lhůtě jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V Brně dne 30. dubna 2013
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 19. 8. 2014
Plný text
k § 109 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném do 31. 12. 2012*)
k § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonů č. 218/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, čj. 1 As 176/2012-130)
Věc: Spolek Děti Země – Klub za udržitelnou dopravu proti Ministerstvu dopravy, za účasti Ředitelství silnic a dálnic České republiky, o účastenství v řízení, o kasační stížnosti žalobce.Osoba zúčastněná na řízení podala dne 13. 3. 2009 u žalovaného, jako speciálního stavebního úřadu ve věcech dálnic a rychlostních silnic, žádost o stavební povolení pro stavbu „Dálnice D 8, stavba 0805 Lovosice–Řehlovice, část F – tunel Radejčín“ v rozsahu stavebních objektů povolovaných žalovaným. Veřejnou vyhláškou ze dne 17. 3. 2009 žalovaný oznámil zahájení stavebního řízení a vyzval účastníky řízení k podání námitek a připomínek. Dne 22. 3. 2009 oznámil žalobce žalovanému, že hodlá vystupovat ve stavebním řízení jako účastník, a to na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Dne 16. 4. 2009 podal námitky proti záměru. Následně žalovaný dne 23. 4. 2009 vydal stavební povolení, v němž rozhodl i o námitkách stěžovatele.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného rozklad, který ministr rozhodnutím ze dne 2. 9. 2009 zamítl a rozhodnutí žalovaného potvrdil.
Proti rozhodnutí ministra dopravy podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který ji rozsudkem ze dne 26. 9. 2012, čj. 9 Ca 312/2009-164, zamítl. K aktivní legitimaci žalobce městský soud konstatoval, že se napadené rozhodnutí nedotýká jeho hmotněprávní sféry, neboť právnickým osobám podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu právo na příznivé životní prostředí z povahy věci náležet nemůže. S odkazem na rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325, nebo ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 6/2011-347, č. 2368/2011 Sb. NSS, městský soud uvedl, že žalobci po právu náleželo postavení účastníka ve stavebním řízení, proto podanou žalobu věcně projednal. Žádnou z žalobních námitek týkajících se nezákonnosti stanoviska EIA, nezákonnosti rozhodnutí o výjimce ze zákazu stavět nové dálnice na území CHKO České Středohoří, nezákonnosti stanoviska Městského úřadu v Lovosicích ze dne 19. 3. 2008, nepřezkoumatelnosti stavebního povolení, nezákonnosti podkladových rozhodnutí o povolení výjimky z ochrany ohrožených druhů živočichů a rostlin a absence pravomocného rozhodnutí o kácení mimolesních dřevin ovšem městský soud neshledal důvodnou.
Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (stěžovatel) kasační stížnost, ve které uplatnil námitku nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku z důvodu nedostatečného vypořádání některých žalobních námitek.
Osoba zúčastněná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti mj. rozporovala účastenství stěžovatele ve stavebním řízení a v této souvislosti poukázala na judikaturu druhého senátu Nejvyššího správního soudu – konkrétně na rozsudek ze dne 14. 1. 2013, čj. 2 As 7/2011-274, podle něhož občanská sdružení nejsou účastníky stavebního řízení. Osoba zúčastněná na řízení uvedla, že vzhledem k tomu, že judikatura druhého senátu je v rozporu s rozhodovací praxí prvního senátu (např. s výše uvedenými rozsudky čj. 1 As 77/2011-325 a čj. 1 As 6/2011-347), jsou splněny podmínky k předložení věci rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 s. ř. s. Dále konstatovala, že výčet účastníků stavebního řízení obsažený v § 109 stavebního zákona z roku 2006 je taxativní, proto jejich okruh nelze doplňovat o občanská sdružení dle § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Při řešení střetu § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 2 a odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny je nutno dát přednost § 109 stavebního zákona z roku 2006, který má povahu lex specialis. Osoba zúčastněná na řízení doplnila, že uvedený výklad je plně v souladu s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s.; dále jen „Aarhuská úmluva“) a směrnicí Rady 85/337/EHS o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí*).
Dále osoba zúčastněná na řízení uvedla, že závěr o taxativním vymezení účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona z roku 2006 podporuje zejména obdobný způsob vymezení účastníků kolaudačního řízení ve stavebním zákoně z roku 1976**), ve smyslu judikatury Nejvyššího správního soudu, zejm. rozsudků ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 As 29/2003-78, č. 943/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 26. 10. 2007, čj. 4 As 18/2006-70. Uzavřený okruh účastníků stavebního řízení vyplývá dle osoby zúčastněné na řízení i z komparace účastníků stavebního a územního řízení vymezených v § 109 a § 85 odst. 1 a odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 nebo z průběhu legislativního procesu. Původní vládní návrh stavebního zákona z roku 2006 počítal s tím, že účastníky stavebního řízení budou i další osoby, o nichž to stanoví zvláštní zákon. Takové znění § 109 stavebního zákona z roku 2006 ovšem zákonodárce při projednávání neschválil. U účastníků stavebního řízení lze vypozorovat společný znak, jímž je věcné právo k nemovitosti. Z toho se následně odvozuje i okruh námitek, které jsou účastníci oprávněni podávat proti projektové dokumentaci. Je zřejmé, že stavební zákon z roku 2006 s účastí jiných osob než těch taxativně vymezených v § 109 nepočítá.
Ohledně speciality § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve vztahu k § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny odkázala osoba zúčastněná na řízení na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175, č. 2165/2011 Sb. NSS.
Vzhledem k nejednotné judikatuře Nejvyššího správního soudu k otázce účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení osoba zúčastněná na řízení navrhla, aby rozhodující první senát předložil věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
První senát při předběžném posouzení věci dospěl k závěru, že ve věci účastenství občanských sdružení dle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve stavebním řízení vedeném dle § 109 stavebního zákona z roku 2006 existuje u Nejvyššího správního soudu rozpor v judikatuře. Usnesením ze dne 30. 4. 2013, čj. 1 As 176/2012-120, proto postoupil věc rozšířenému senátu.
Vzájemným vztahem § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 5. 2010, čj. 5 As 41/2009-91, č. 2127/2010 Sb. NSS. V něm konstatoval, že „[z]ákonné ustanovení, které doplňuje okruh účastníků řízení o osoby, jimž takové právo zakládá zvláštní zákon, není totiž ničím jiným než explicitním odkazem na zvláštní právní úpravu, již je však třeba v každém případě použít před právní úpravou obecnou. Zákonodárce může takový odkaz do zákonné definice okruhu účastníků řízení zařadit ve snaze vymezit okruh účastníků co nejúplněji a nejpřesněji, s cílem poskytnout vodítko pro budoucí aplikaci takového ustanovení. Absence výslovného odkazu však nemůže nic změnit na skutečnosti, že pokud existuje zvláštní právní norma, která má užší vymezení, ať už věcné či osobní, bude muset být podle pravidla lex specialis derogat generali aplikována před úpravou obecnou, tzn., že ji buď zcela nahradí, nebo ji alespoň dílčím způsobem modifikuje.“ Dále v tomto rozsudku Nejvyšší správní soud vyjádřil přesvědčení, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se vztahuje na všechna správní řízení podle stavebního zákona z roku 2006, pokud při nich mohou být dotčeny zákonem chráněné zájmy ochrany přírody a krajiny tím, že „dle právního stavu rozhodného pro posouzení věci zákon o ochraně přírody a krajiny samotný svou povahu zákona zvláštního vůči zákonu stavebnímu výslovně deklaroval. Ani následné vypuštění § 90 odst. 4 ze zákona o ochraně přírody a krajiny provedené s účinností od 1. 12. 2009 zákonem č. 349/2009 Sb. však nemůže nic změnit na tom, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny zůstává zvláštním ustanovením ve vztahu k § 109 stavebního zákona [z roku 2006].“
Na rozsudek pátého senátu navázala další judikatura Nejvyššího správního soudu. V rozsudku ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud doplnil, že „nelze bez dalšího vyloučit účast občanského sdružení ve zkráceném stavebním řízení s odkazem na taxativní výčet účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona [z roku 2006], ale je nezbytné vycházet z pravidla lex specialis derogat generali, kdy § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny představuje ve vztahu k § 109 stavebního zákona [z roku 2006] zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení. V návaznosti na shora uvedené je potom třeba zkoumat, zda mohou být v takovém řízení dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny a zda jsou v daném případě splněny další požadavky stanovené § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny.“ Následně sedmý senát v rozsudku ze dne 4. 5. 2011, čj. 7 As 2/2011-52, č. 2393/2011 Sb. NSS, dodal, že „k pozitivním podmínkám aplikace § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tedy existenci takového řízení, při němž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné tímto zákonem, a zároveň existenci a aktivitě občanského sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny za splnění dalších náležitostí, se přidává podmínka negativní, nevyloučení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny úpravou účastenství ve zvláštním právním předpisu. Tak je tomu v případě § 14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomový zákon) a o změně a doplnění některých zákonů [...]. Pouze právní normy konstruované jako restriktivní, výslovně uzavřené dopadu jiných norem stejné síly a speciality, tedy vylučují užití zvláštních norem zákona o ochraně přírody a krajiny. Ustanovení § 109 stavebního zákona [z roku 2006] takovou povahu nemá.“
Komplexní argumentaci ohledně vztahu § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny a § 109 stavebního zákona z roku 2006 předestřel Nejvyšší správní soud ve výše zmíněném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347. V něm dospěl k závěru, že při splnění podmínek § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny lze přiznat účastenství ve stavebním řízení i občanským sdružením, respektive spolkům, jejichž posláním je podle stanov ochrana přírody a krajiny. Citovaný závěr první senát dovodil teleologickou a systémovou interpretací a zohlednil i úmysl historického zákonodárce. Na tyto své závěry předkládající senát plně odkázal (srov. zejména body 53 až 61 citovaného rozsudku).
Lze shrnout, že závěr vyslovený ve výše citovaném rozsudku pátého senátu čj. 5 As 41/2009-91 následně převzal mj. sedmý senát v již citovaném rozsudku čj. 7 As 2/2011-52 nebo první senát ve shora uváděném rozsudku čj. 1 As 6/2011-347 nebo v rozsudcích ze dne 1. 6. 2011, čj. 1 As 18/2011-145, a ze dne 20. 7. 2011, čj. 1 As 77/2011-325. Na závěry prvního senátu pak navázal i devátý senát v rozsudku ze dne 12. 4. 2012, čj. 9 As 78/2011-69. Z výše uvedených rozsudků plyne, že i přes taxativní vymezení účastníků stavebního řízení v § 109 stavebního zákona z roku 2006 lze ve stavebním řízení připustit účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť posléze uvedené ustanovení obsahuje zvláštní právní úpravu účastenství ve stavebním řízení.
Naproti tomu se druhý senát ve shora uvedeném rozsudku čj. 2 As 7/2011-274 ztotožnil s přístupem zaujatým městským soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2010, čj. 10 Ca 126/2009-172, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny sám o sobě nezakládá občanským sdružením postavení účastníků ve stavebním řízení. Citované ustanovení přiznává některým občanským sdružením postavení účastníků řízení, jde-li o případy, kdy může dojít k dotčení zájmu na ochraně přírody a krajiny; toto ustanovení však směřuje na případy, kdy je účast na řízení odvozována od obecné definice účastníků, uvedené v § 27 správního řádu. Nejde tedy o situaci, kdy je okruh účastníků v konkrétním řízení stanoven odlišně, a to uzavřeným výčtem.
Předkládající první senát měl za to, že oba výše citované závěry jsou v rozporu. Buď platí názor pátého senátu, že § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny obsahuje speciální ustanovení k § 109 stavebního zákona z roku 2006, a že tedy občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, je oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, nebo platí závěr druhého senátu, že zákon o ochraně přírody a krajiny nemůže založit účastenství občanských sdružení ve stavebním řízení, neboť úprava obsažená v § 109 stavebního zákona z roku 2006 to výslovně neumožňuje. Předkládající senát se ztotožnil s argumentací zaujatou pátým senátem, kterou ve svém rozhodování převzal i v dalších rozhodnutích, nejnověji např. v rozsudku ze dne 23. 1. 2013, čj. 1 As 119/2012-86. Pro úplnost předkládající senát dodal, že s účinností od 1. 1. 2013 byl novelou stavebního zákona z roku 2006 provedenou zákonem č. 350/2012 Sb. mj. doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, a věc vrátil k projednání a k rozhodnutí prvnímu senátu.
Z odůvodnění:
IV. Posouzení věci
IV.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[23] Je zřejmé, že v rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu je otázka, zda byl stěžovatel v posuzovaném období účastníkem stavebního řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, vykládána rozdílně. Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí, neboť pokud by stěžovateli postavení účastníka stavebního řízení nenáleželo, negativně by to ovlivnilo jeho procesní pozici v řízení před správními soudy.
IV.2 Posouzení věci
[24] Účastenství v řízení je v obecné rovině pro všechna správní řízení upraveno v § 27 správního řádu. Uvedené ustanovení rozlišuje tři skupiny účastníků řízení, a to účastníky ve věci (hlavní či přímé dle § 27 odst. 1 správního řádu), dotčené účastníky (vedlejší či nepřímé dle § 27 odst. 2 správního řádu) a účastníky řízení, kterým takové postavení přiznává zvláštní zákon (§ 27 odst. 3 správního řádu).
[25] Posledně jmenování účastníci mají v zásadě procesní postavení účastníků vedlejších, nestanoví-li zvláštní zákon, že mají postavení účastníků hlavních.
[26] Ve smyslu § 27 odst. 3 správního řádu tak do řízení mohou vedle hlavních a vedlejších účastníků vymezených správním řádem vstoupit i další osoby, kterým by jinak účastenství dle správního řádu nesvědčilo. Může ale také jít o případy, kdy zvláštní zákon z obecné úpravy účastenství nevychází a vymezí si okruh účastníků zcela samostatně. V takové situaci se § 27 odst. 1 a 2 správního řádu vůbec nepoužijí.
[27] Není pochyb o tom, že takovým zvláštním zákonem je v otázce účastenství vůči správnímu řádu právě stavební zákon z roku 2006. Taxativní výčet účastníků územního či stavebního řízení bude mít v daném případě přednost před obecnou úpravou účastenství obsaženou ve správním řádu.
[28] Legislativní technika uzavřeného (tzv. taxativního) výčtu účastníků řízení, která je použita v § 109 stavebního zákona z roku 2006, má za následek vyloučení obecných norem upravujících účastenství v řízení (§ 27 odst. 1 a 2 správního řádu), sama o sobě však neřeší situaci, kdy vedle této zvláštní úpravy existuje ještě jiná zákonná úprava, která za vymezených podmínek přiznává účastenství i dalším osobám.
[29] Jinými slovy, pouhé užití taxativního výčtu v § 109 stavebního zákona z roku 2006 nestačí k vyloučení jiné speciální úpravy, v projednávané věci úpravy účastenství stanovené v zákoně o ochraně přírody a krajiny. Vedle sebe totiž stojí hned dvě právní úpravy, a to § 109 stavebního zákona z roku 2006 a § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, které jsou vůči správnímu řádu úpravami zvláštními.
[30] V popsané situaci je při určování okruhu účastníků nutné hodnotit vzájemný vztah obou úprav. Jejich normy mohou existovat vedle sebe bez jakéhokoliv konfliktu, případně mezi nimi může existovat i vztah obecného a zvláštního.
[31] V daném případě jsou naplněny hypotézy jak § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, tak § 109 stavebního zákona z roku 2006. I když jejich dispozice nevedou ke stejnému výsledku, nedostávají se ani do zřejmého střetu (na rozdíl např. od § 14 odst. 1 atomového zákona, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2007, čj. 2 As 12/2006-110, nebo od § 55 odst. 1 zákona č. 185/2001, o odpadech, viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2009, čj. 5 As 24/2008-92, č. 1861/2009 Sb. NSS, ve věci Pražské služby).
[32] Oba předpisy je proto možné uplatnit současně a není třeba zkoumat jejich vzájemný vztah. Ustanovení § 109 stavebního zákona z roku 2006 vymezuje okruh účastníků, který bude dán u každého stavebního řízení. Tento okruh účastníků bude za splnění dalších zákonných podmínek rozšířen v těch řízeních, v nichž budou dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny.
[33] Vyslovený závěr ostatně potvrzuje nejen dlouhodobá konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, ale i dosavadní vývoj právní úpravy. V období od 1. 6. 1992 (nabytí účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny) do 31. 6. 1998 stavební zákon z roku 1976 v ustanoveních, která se týkala účastníků územního řízení a stavebního řízení výslovně na účastenství osob, kterým toto postavení přiznává zvláštní zákon, nereagoval. Zákonem č. 83/1998 Sb., kterým byl stavební zákon z roku 1976 novelizován, bylo jak do § 34, tak do § 59 doplněno výslovné ustanovení, že jejich účastníky jsou „další osoby, kterým zvláštní zákon toto oprávnění přiznává“. V obou případech s odkazem na vysvětlující poznámku pod čarou 1b), v níž byl uveden odkaz na zákon o ochraně přírody a krajiny.
[34] Důvodová zpráva (srov. digitální repozitář PSP ČR, II. volební období, PS, tisk č. 261, dostupný na www.psp.cz) k této novelizaci u § 34 uvádí, že „doplnit bylo nutno okruh účastníků řízení o osoby, pro které toto postavení vyplývá ze zvláštních předpisů, jako je tomu např. v případech občanských sdružení uvedených v § 70 [zákona o ochraně přírody a krajiny].“ U § 59 uvádí, že „okruh účastníků řízení byl rozšířen tak, aby bylo pamatováno na občanská sdružení podle § 70 [zákona o ochraně přírody a krajiny]“.
[35] Obdobně byl zákonem č. 350/2012 Sb. s účinností k 1. 1. 2013 doplněn okruh účastníků stavebního řízení i o „osoby, o kterých tak stanoví zvláštní právní předpis“. Důvodová zpráva (srov. digitální repozitář, PSP ČR, VI. volební období, PS, tisk č. 573, dostupný na www.psp.cz) k novelizaci § 109 stavebního zákona z roku 2006 uvádí: „Upřesňuje se, že účastníkem stavebního řízení se stává také osoba, o které tak stanoví zvláštní právní předpis. Nejčastěji se jedná o občanské sdružení, kterým toto postavení za určitých podmínek přiznává § 70 zákona [o ochraně přírody a krajiny] a § 23 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Podmínkou účastenství podle stavebního zákona [z roku 2006] je dotčení veřejných zájmů podle zvláštních právních předpisů, pokud nebylo o dotčení v plném rozsahu rozhodnuto v územním rozhodnutí.“
[36] Zákonodárce si byl při zařazení výslovných ustanovení o účastenství občanských sdružení podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny do § 34 a § 59 stavebního zákona z roku 1976 i do § 109 stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném ke dni 1. 1. 2013 vědom toho, že jejich účastenství vyplývá ze zvláštního předpisu. Účelem shora popsaných legislativních změn nebylo rozšíření okruhu účastníků územních, případně stavebních řízení, ale spíš posílení právní jistoty těchto osob, jakož i posílení informační kvality příslušných právních norem. Skutečnost, že po dobu 6 let byl v § 109 stavebního zákona z roku 2006 odkaz na osoby, jejichž účastenství zakládá zvláštní zákon, vypuštěn, tak nemá kromě oslabení právní jistoty a informační kvality příslušné normy žádné jiné dopady.
[37] Je třeba mít na paměti, že smyslem zapojení občanských sdružení do rozhodování orgánů veřejné správy je umožnění kvalifikované účasti veřejnosti v procesech, které se týkají životního prostředí. V této souvislosti lze odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, ve kterém Ústavní soud připomenul, že také judikatura Ústavního soudu prošla ve vztahu k problematice aktivní legitimace občanských sdružení ve věcech, v nichž je obsažen aspekt základního práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, podle něhož má každý právo na příznivé životní prostředí), určitým vývojem. Od konstatování, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen osobám fyzickým (usnesení ze dne 6. 1. 1998, sp. zn. I. ÚS 282/97, U 2/10 SbNU 339, č. 2/1998 Sb. ÚS), dospěl Ústavní soud k závěru, že „v demokratickém právním státě je životní prostředí hodnotou, jejíž ochrana má být realizována za aktivní participace všech složek občanské společnosti, včetně občanských sdružení a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. Diskurs v rámci otevřené společnosti, realizovaný případně též právními prostředky a v řízení před soudy, je pak účinnou zárukou ochrany přírodního bohatství státu (čl. 7 Ústavy)“ (usnesení ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 486/04). V dalších rozhodnutích se pak Ústavní soud přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou. Kromě nálezu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07, č. 198/2008 Sb. ÚS, tak učinil též v nálezu ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2239/07, č. 57/2009 Sb. ÚS, podle něhož má výklad konformní s Aarhuskou úmluvou v případě interpretačních alternativ přednost.
[38] Výklad, ke kterému rozšířený senát dospěl, je v souladu s výše uvedenými principy, neboť otevírá prostor pro účastenství občanských sdružení dle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny nejen ve stavebním řízení, ale i v dalších správních řízeních vedených podle jiných právních předpisů, ledaže by to bylo těmito předpisy jednoznačně vyloučeno. (...)
Právní věta
Občanské sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, bylo oprávněno účastnit se stavebního řízení vedeného podle § 109 a násl. stavebního zákona z roku 2006 ve znění účinném do 31. 12. 2012 za splnění podmínek uvedených v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.