Usnesení ze dne 28. 8. 2007
Plný text
k § 78 odst. 3 a § 104 odst. 2 soudního řádu správního
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2007, čj. 1 As 60/2006-106)
Věc: Bc. P. B. proti Bezpečnostní informační službě o propuštění ze služebního poměru, o kasační stížnosti žalobce.Městský soud v Praze svým rozsudkem ze dne 13. 6. 2006 zrušil rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby (dále jen "BIS"), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000. Tímto rozkazem byl žalobce podle § 40 odst. 1 písm. c) zákona č. 154/1994 Sb., o bezpečnostní a informační službě (dále jen "zákon o BIS"), propuštěn ze služebního poměru příslušníka BIS.
Jednotlivé fáze správního a soudního řízení správního, které vedly k napadenému rozsudku městského soudu, lze shrnout následujícím způsobem:
Dne 17. 4. 2000 bylo žalobci doručeno oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi vydané na základě § 36 odst. 6 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností. Žalobce podal proti oznámení o zániku platnosti osvědčení stížnost. Té nebylo vyhověno.
V důsledku zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi byl žalobce služebním hodnocením ze dne 27. 10. 2000 shledán nezpůsobilým vykonávat jakoukoliv funkci ve služebním poměru příslušníka BIS.
Rozkazem ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000 byl žalobce na základě negativního služebního hodnocení propuštěn ze služebního poměru příslušníka BIS.
Odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS bylo rozhodnutím ředitele BIS coby odvolacího orgánu ze dne 5. 2. 2001 zamítnuto.
Proti rozhodnutí o zamítnutí odvolání brojil žalobce u Městského soudu v Praze. Ten rozsudkem ze dne 7. 5. 2003 žalobu na zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 2. 2001 zamítl.
Nejvyšší správní soud vyhověl kasační stížnosti žalobce a rozsudkem ze dne 30. 6. 2004, čj. 5 As 25/2003-83, rozsudek Městského soudu v Praze zrušil. Soud uznal kasační námitku žalobce ohledně chybějící pravomoci Bezpečnostní informační služby vydat oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi na základě zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění platném před novelou č. 363/2000 Sb.
Městský soud v Praze, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, ve svém rozsudku ze dne 22. 9. 2004 zrušil rozhodnutí ředitele BIS ze dne 5. 2. 2001. Věc vrátil žalovanému správnímu orgánu k dalšímu řízení.
Rozhodnutím ze dne 7. 2. 2005 žalovaný znovu zamítl odvolání žalobce proti původnímu rozkazu ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000. Žalovaný v odůvodnění konstatoval, že služební hodnocení, které bylo podkladem pro napadený rozkaz, nebylo ve lhůtě tří let od nabytí právní moci předmětem obnovy řízení, ani nebylo přezkoumáno mimo odvolací řízení. Nelze jej tedy již zrušit či změnit, a to i kdyby bylo v rozporu s právními předpisy.
Proti posledně citovanému rozhodnutí žalovaného (tj. proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně) a zároveň proti rozkazu ředitele BIS ze dne 30. 11. 2000 (tj. proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně) podal žalobce novou žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 13. 6. 2006 žalobě vyhověl. Zrušil však pouze rozhodnutí ředitele BIS ze dne 7. 2. 2005, tj. rozhodnutí orgánu druhého stupně. Jak soud ve svém odůvodnění uvedl, pro postup dle § 78 odst. 3 s. ř. s., tedy pro to, aby zároveň zrušil rozhodnutí správního orgánu I. stupně, neshledal důvod.
Proti naposledy vydanému rozsudku městského soudu podal žalobce kasační stížnost, v níž zejména namítá, že soud nevyhověl žalobě v té části, ve které se domáhal zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně o propuštění ze služebního poměru. Jak žalobce uvádí, nedostatky správního aktu vydaného správním orgánem prvního stupně, který, jak již předtím konstatoval Nejvyšší správní soud, byl vydán bez zákonného podkladu, nelze napravit v odvolacím řízení. Za této situace měl městský soud postupovat podle § 78 odst. 3 s. ř. s. a zrušit též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Při předběžné poradě zaujal v dané věci rozhodující první senát názor, že klíčová otázka přípustnosti kasační stížnosti je dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně. Jedná se o posouzení toho, zda kasační stížnost, jejíž jediná námitka je tvrzení, že krajský soud měl ve svém zrušujícím výroku zrušit k návrhu žalobce též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je kasační stížností přípustnou. Na jednu stranu je možné tvrdit, že kasační stížnost podobného typu není kasační stížností přípustnou, neboť směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu, a nikoliv do jeho výroku (§ 104 odst. 2 s. ř. s.). Na druhou stranu je ale také možné tvrdit, že podobná kasační stížnost přípustná je, neboť absence výroku o zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je v podstatě výrokem chybějícím.
První naznačený právní názor byl zaujat v usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2006, čj. 6 As 18/2004-72, www.nssoud.cz, a dále pak usnesením ze dne 22. 2. 2007, čj. 5 Afs 157/2005-214, www.nssoud.cz. V obou případech bylo konstatováno, že zrušení správního rozhodnutí prvního stupně dle § 78 odst. 3 s. ř. s. je úvahou soudu; žalobce na něj nemá právní nárok. Kasační stížnost, kterou by se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, není přípustná.
Druhý naznačený právní názor, tedy že kasační stížnost dovolávající se také zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně přípustná je, byl zaujat rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 1. 2005, čj. 3 Afs 13/2004-56, www.nssoud.cz. V konkrétním případě sice soud neshledal tuto kasační námitku důvodnou, obecně však konstatoval, že kasační stížnost směřující k absenci výroku o zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně přípustná je.
Rozšířený senát rozhodl, že domáhat se zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo napadenému správnímu rozhodnutí, není procesním právem žalobce, jemuž by odpovídala povinnost soudu o takovém návrhu výrokem rozhodnout. Kasační stížnost spočívající pouze v tvrzení, že krajský soud rozhodující o žalobě měl kromě rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo, je nepřípustná. Věc vrátil k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
Z odůvodnění:
Otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu v souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. tedy zní, zda kasační stížnost, uvádějící coby jediný kasační důvod skutečnost, že správní soud měl v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. k návrhu žalobce také zrušit dle § 78 odst. 3 s. ř. s. rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je kasační stížnost směřující toliko do důvodů rozhodnutí, a z tohoto důvodu kasační stížností nepřípustnou.
(...) Rozšířený senát při posouzení sporné právní otázky vyšel ze skutečnosti, že současná podoba soudního řízení správního je ovládána principem kasačním; kasační soud může v případě důvodnosti žaloby rozhodnutí krajského soudu pouze zrušit a vrátit, a to pouze s ohledem na rozhodnutí tohoto soudu (§ 110 s. ř. s.). Stejně tak krajský soud zpravidla napadené rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zruší a věc vrátí tomuto orgánu k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1 a 4 s. ř. s.). Filozofickým východiskem takto nastaveného systému omezené kasace je minimalizace zásahů do rozhodovací pravomoci nižších článků soudní, respektive správní soustavy, a možnost zjednání nápravy v rámci dalšího řízení před tímto orgánem.
Ustanovení třetího odstavce § 78 s. ř. s. upravuje výjimku z obecného principu omezené kasace: krajský soud podle okolností může zrušit i rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Jinými slovy, krajský soud má zákonnou povinnost uvážit, zda v konkrétním případě není vhodnější zrušit nejenom rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, ale také rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Tak tomu bude především v případech, kdy je patrné, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně vůbec nemělo být vydáno. Stejně tak bude dán důvod pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně v případech, kdy odvolací správní orgán nemůže vady tohoto rozhodnutí sám napravit, a je tedy patrné, že jemu samému nezbude nic jiného než správní rozhodnutí prvního stupně zrušit a věc vrátit k novému projednání správnímu orgánu [§ 90 odst. 1 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů].
Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle § 65 s. ř. s. vždy směřuje proti rozhodnutí správního orgánu druhého stupně. Pro účely soudního přezkumu správních rozhodnutí jsou rozhodnutí obou stupňů správních orgánů vnímána jako celek. Jak již konstatoval například ve své judikatuře Vrchní soud v Praze, "Pod pojmem rozhodnutí vydané ve správním řízení ve smyslu § 247 odst. 2 o. s. ř. je nutno (proběhlo-li řízení ve dvou správních instancích) chápat rozhodnutí správního orgánu prvního i druhého stupně jako jeden celek." (Usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 7. 5. 1993, sp. zn. 6 A 68/93, publikováno v časopise Správní právo č. 17). To znamená, že ač správní soudy přezkoumávají a případně ruší především rozhodnutí správního orgánu druhého stupně, při posuzování zákonnosti tohoto rozhodnutí přihlížejí k předchozímu správnímu řízení a rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Principy, kterými je současný soudní přezkum správních rozhodnutí ovládán, lze tedy shrnout jako princip omezené kasace pouze bezprostředně předcházejícího rozhodnutí, poskytnutí možnosti nápravy správních pochybení v rámci správního řízení a jednota vnímání obou stupňů správního řízení pro účely soudního přezkumu. Tomuto vnímání také odpovídá to, čeho se může žalobce správní žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. domáhat; pokud je žaloba důvodná, žalobce se může domoci zrušení (správním orgánem v druhém stupni vydaného) správního rozhodnutí - § 78 odst. 1 s. ř. s. jasně stanoví, že pokud je žaloba důvodná, soud napadené rozhodnutí zruší. Ustanovení § 78 odst. 3 s. ř. s. je však odlišného charakteru - posouzení důvodů pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně svěřuje do volné úvahy krajského soudu. Tomuto závěru svědčí nejen jazykový výklad daného ustanovení (podle okolností, které nejsou dále specifikovány, může soud zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně), ale také výklad logický a výše uvedená kasační filozofie soudního řádu správního.
Z výše uvedeného plyne, že na zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nemá žalobce před krajským soudem právní nárok. Z absence nároku plyne absence povinnosti krajského soudu rozhodnout o (ne)zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ve výroku soudního rozsudku, a to bez ohledu na to, že se zrušení tohoto rozhodnutí žalobce ve svém podání taktéž domáhá. Konečně z absence výroku o zrušení správního rozhodnutí vydaného správním orgánem prvního stupně plyne, že pokud žalobce brojí proti nezrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně kasační stížností, která je omezena na tento jediný kasační důvod, pak se jedná o kasační stížnost nepřípustnou. Taková kasační stížnost totiž směřuje pouze proti důvodům rozhodnutí soudu, a nikoliv proti výroku. Nejvyšší správní soud ji proto postupem podle § 104 odst. 2 s. ř. s. odmítne.
Odmítnutím kasační stížnosti, která jako jediný kasační důvod uvádí, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo zrušeno, není odepřena právní ochrana veřejným subjektivním právům, respektive upřeno právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, případně čl. 6 odst. 1 ve spojení s čl. 13 Evropské úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod. Především je třeba zdůraznit, že i když krajský soud po provedení úvahy podle § 78 odst. 3 s. ř. s. sice rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nezruší, tak stejným rozhodnutím zrušil zároveň rozhodnutí odvolacího správního orgánu. To znamená, že pokud bylo správní rozhodnutí prvního stupně také stiženo nezákonností, pak správnímu orgánu druhého stupně, který bude v dané právní věci vázán právním názorem krajského soudu (§ 78 odst. 5 s. ř. s.), nezbude nic jiného než zrušit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a věc mu vrátit k dalšímu řízení. Ke zrušení tohoto rozhodnutí tak může dojít sice o něco později, než kdyby tak učinil přímo správní soud, nicméně k němu dojde. Případné zpoždění je však vyváženo dodržením jiných zájmů a principů, které takto nastavený systém právní ochrany sleduje, zde především již výše zmiňované omezené kasace a možnost správních orgánů zjednat nápravu primárně a samostatně.
Závěrem je však nezbytné zdůraznit, že o typově odlišnou situaci se bude jednat v případě, kdy krajský soud svoji úvahu svěřenou mu § 78 odst. 3 s. ř. s. provede, dojde k pozitivnímu závěru, že jsou dány okolnosti též pro zrušení rozhodnutí správního orgánu prvního stupně a k jeho zrušení také ve výroku svého rozsudku přistoupí. Citované ustanovení totiž představuje povinnost krajského soudu v každém konkrétním případě vážit, zda jsou dány podmínky pro zákonem předvídaný postup. Soud je zde, s ohledem na princip procesní ekonomie, tedy povinen zkoumat, zda existují důvody i pro zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Shledá-li jejich existenci, zruší též rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. V takovém případě není pochyb o tom, že zrušující výrok může zasáhnout nejen do veřejných subjektivních práv žalobce, ale také do zájmů žalovaného. Je nezbytné, aby soud i tento výrok náležitě odůvodnil. Pokud některý z účastníků řízení v podobném případě namítá, že nebyl dán důvod pro zrušení správního rozhodnutí orgánu prvního stupně, pak kasační stížnost bude přípustná, neboť v takovém případě směřuje do výroku rozhodnutí krajského soudu, byť věcně jistě polemizuje s jeho důvody, resp. může namítat, že takové důvody chybí (§ 104 odst. 2 s. ř. s. a contrario).
Právní věta
Domáhat se zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo napadenému správnímu rozhodnutí, není procesním právem žalobce, jemuž by odpovídala povinnost soudu o takovém návrhu výrokem rozhodnout. Kasační stížnost spočívající pouze v tvrzení, že krajský soud rozhodující o žalobě měl kromě rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo, je nepřípustná.
Usnesení ze dne 29. 11. 2007
Plný text
1 As 60/2006 - 115
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce Bc. P. B., zastoupeného Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalované B. i. s., o žalobě proti rozhodnutí ředitele B. i. s. ze dne 7. 2. 2005, č. j. 4-13/2004-BIS-1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2006, č. j. 10 Ca 60/2005 - 54,
t a k t o :
I. Kasační stížnost s e o d m í t á .
II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
O d ů v o d n ě n í :
Městský soud napadeným rozsudkem zrušil shora označené rozhodnutí ředitele B. i. s. (dále jen BIS), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS č. 461/00 č. j. 864/2000-BIS-6 ze dne 30. 11. 2000. Tímto rozkazem byl žalobce na základě negativního služebního hodnocení podle ustanovení § 40 odst. 1 písm. c) zákona č. 154/1994 Sb., o bezpečnostní a informační službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o BIS“), propuštěn ze služebního poměru příslušníka BIS.
Žalobce se svou žalobou domáhal zrušení jak v záhlaví označené rozhodnutí ředitele BIS coby odvolacího orgánu, tak jemu předcházejícího prvostupňové rozhodnutí (rozkaz ředitele BIS). Městský soud žalobě vyhověl a rozhodnutí ředitele BIS coby odvolacího orgánu zrušil. Městský soud konstatoval, že ředitel BIS zamítl odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, které vychází ze stejných závěrů, jež dříve správní soudy shledaly v rozporu se zákonem, aniž by jako odvolací orgán doplnil dokazování a opatřil si nové podklady pro své rozhodnutí.
Pro postup dle § 78 odst. 3 s. ř. s., tedy pro to, aby zároveň zrušil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, však městský soud neshledal důvody. Nepřisvědčil žalobci v tom, že jediným možným rozhodnutím v odvolacím řízení je zrušení prvostupňového rozhodnutí. Podle městského soudu odvolací orgán může zkoumat, zda výrok prvostupňového rozhodnutí obstojí z jiných důvodů, protože takový postup není v rozporu se zásadou dvojinstančnosti řízení podle zákona o BIS. Odvolací orgán nemusí vycházet pouze ze skutkového stavu, jak byl zjištěn služebním orgánem prvního stupně, a zabývat se pouze těmi skutečnostmi, které služební orgán prvního stupně pokládal za relevantní, ale je oprávněn sám v nezbytném rozsahu doplnit dokazování a zhodnotit nově zjištěné skutečnosti, s nimiž před vydáním rozhodnutí účastníka seznámil. Pokud výrok prvostupňového rozhodnutí po doplnění dokazování obstojí, jsou dány podmínky pro potvrzení prvostupňového rozhodnutí.
Městský soud na základě ustanovení § 60 odst. 1 a 7 s. ř. s. přiznal žalobci polovinu jím požadovaných náhrad nákladů řízení, protože žalobce v plném rozsahu uspěl, pokud se v petitu žaloby domáhal zrušení rozhodnutí ředitele BIS o jeho odvolání. Žalobce však nebyl úspěšný se svými žalobními body, které žalobce uplatnil na podporu návrhu na zrušení rozhodnutí služebního orgánu prvního stupně.
Včas podanou kasační stížností se žalobce domáhá, aby Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc vrátil mu k dalšímu řízení. Městský soud sice v podstatě vyhověl jeho žalobě, když výše označené rozhodnutí ředitele BIS zrušil, nicméně mu nevyhověl v té části, v níž se žalobce domáhal také zrušení výše uvedeného rozkazu ředitele BIS. V tom žalobce spatřuje důvod podání kasační stížnosti dle ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tedy nesprávné posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stejně jako ve své žalobě namítl, že v odvolacím řízení nemůže být vydáno jiné rozhodnutí než zrušující, a že ze služebního poměru může být propuštěn pouze na základě nového služebního hodnocení a nového prvoinstančního rozhodnutí. Správní soudy obou stupňů konstatovaly, že původní rozhodnutí o odvolání je nezákonné, protože se opírá o zánik platnosti osvědčení konstatovaného žalovanou, která pro to nebyla nadána pravomocí. Vydané služební hodnocení je tak pro rozhodování o služebním poměru nicotným podkladem. Takové nedostatky správního řízení nelze napravit v odvolacím řízení. Podle současné právní úpravy již sice žalovaná může sama učinit zjištění o tom, že příslušník BIS přestal splňovat podmínky pro vydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi, nicméně služební hodnocení vydané ve formě správního rozhodnutí nelze legalizovat tím, že bude odvolacím orgánem již zákonným způsobem zjištěno, že žalobce nemá platné osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi. Taková zjištění nelze provést v rámci odvolacího řízení, neboť to předpokládá poměrně rozsáhlé dokazování, které v každém případě přesahuje činnost odvolacího orgánu. Pokud by odvolací orgán rozhodoval na základě takto zjištěných skutečností, byla by porušena zásada dvojinstančnosti řízení, vyjádřená v samotném zákoně o BIS, a žalobci by byla odňata možnost nechat rozhodnutí o propuštění přezkoumat odvolacím orgánem.
Pokud jde o výrok městského soudu ohledně náhrady poloviny nákladů řízení, žalobce „pouze na okraj“ uvedl, že je naprosto nepřezkoumatelný a neodůvodněný. Městský soud nespecifikoval, v čem spatřuje okolnosti zvláštního zřetele hodné dle § 60 odst. 7 s. ř. s., který městský soud aplikoval.
Žalovaná ve svém vyjádření namítla, že kasační stížnost žalobce směřuje pouze proti důvodům rozsudku městského soudu, a proto je podle ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. nepřípustná. S rozsudkem městského soudu se žalovaná ztotožňuje. Po jeho obdržení zahájil odvolací orgán řízení o odvolání žalobce, jehož výsledek nelze předvídat. Žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl, a v případě meritorního projednání zamítl.
Svým podáním ze dne 20. 3. 2007 pak žalovaná soudu sdělila, že o odvolání žalobce rozhodl ředitel BIS rozhodnutím ze dne 5. 3. 2007, č. j. 68-8/2006-BIS-1, a to tak, že jej zamítl a rozkaz o propuštění potvrdil.
Usnesením ze dne 14. 3. 2007, č. j. 1 As 60/2006 – 88, Nejvyšší správní soud zamítl návrh žalobce na přiznání odkladného účinku jeho kasační stížnosti, když z okolností uváděných žalobcem neshledal, že by mu v tomto případě mohla výkonem rozhodnutí vzniknout nenahraditelná újma (§ 73 odst. 2 s. ř. s.).
Ze správního spisu vyplynuly tyto relevantní skutečnosti:
Odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS zamítl ředitel BIS jako odvolací orgán již dříve, a to rozhodnutím ze dne 5. 2. 2001, č. j. 531-19/200-BIS-1. Toto rozhodnutí napadl žalobce u městského soudu, který rozsudkem ze dne 7. 5. 2003, sp. zn. 28 Ca 106/2001, jeho žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud však ke kasační stížnosti žalobce rozsudkem ze dne 30. 6. 2004, č. j. 5 As 25/2003 - 83, rozsudek městského soudu zrušil. Nejvyšší správní soud uznal kasační námitku žalobce ohledně chybějící pravomoci BIS vydat oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi na základě zákona č. 148/1998 Sb., ve znění platném před novelou č. 363/2000 Sb. Městský soud pak, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, rozsudkem ze dne 22. 9. 2004, č. j. 5 Ca 139/2004 - 90, zrušil rozhodnutí ředitele BIS ze dne 5. 2. 2001 a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
V záhlaví označeným rozhodnutím pak ředitel BIS znovu zamítl odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS o propuštění ze služebního poměru. Žalovaný v odůvodnění konstatoval, že služební hodnocení, které bylo podkladem pro napadený rozkaz, nebylo ve lhůtě tří let od nabytí právní moci předmětem obnovy řízení, ani nebylo přezkoumáno mimo odvolací řízení. Nelze jej tedy již zrušit či změnit, a to i kdyby bylo v rozporu s právními předpisy.
Nejvyšší správní soud se nejprve musel zabývat otázkou, zda je kasační stížnost žalobce přípustná. Jedinou námitkou žalobcovy kasační stížnosti totiž bylo, že městský soud nevyhověl jeho žalobě v té části, v níž požadoval zrušení prvostupňového rozhodnutí. Ve své argumentaci pak žalobce polemizoval se závěry, jimiž městský soud v odůvodnění napadeného rozsudku zdůvodnil, proč prvostupňové rozhodnutí nezrušil a jimiž zároveň předestřel žalované postup pro další řízení.
V minulosti zaujal Nejvyšší správní soud odlišné právní názory v otázce, zda kasační stížnost, obsahující coby jediný kasační důvod námitku, že krajský soud měl v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. s. ř. s. k návrhu žalobce také dle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušit rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, je kasační stížnosti směřující toliko do důvodů rozhodnutí ve smyslu § 104 odst. 2 s. ř. s. a z tohoto důvodu kasační stížností nepřípustnou. Proto v nyní souzeném případě rozhodující senát Nejvyššího správního soudu předložil dle § 17 odst. 1 s. ř. s. předmětnou otázku k rozhodnutí rozšířenému senátu.
V usnesení ze dne 28. 8. 2007, č. j. 1 As 60/2006 - 106, které nabylo právní moci dne 15. 11. 2007, rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že domáhat se zrušení rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které předcházelo napadenému správnímu rozhodnutí, není procesním právem žalobce, jemuž by odpovídala povinnost soudu o takovém návrhu výrokem rozhodnout. Kasační stížnost spočívající pouze v tvrzení, že krajský soud rozhodující o žalobě měl kromě rozhodnutí správního orgánu druhého stupně zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo, je nepřípustná.
Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že žalobce v kasační stížnosti napadá výrok rozsudku městského soudu o náhradě nákladů řízení. Ustanovení § 104 odst. 2 s. ř. s. totiž rovněž stanoví, že nepřípustná je také kasační stížnost směřující pouze proti výroku o nákladech řízení. Z hlediska svého smyslu a účelu však toto ustanovení nelze vykládat tak, že kasační stížnost se stává přijatelnou, pokud směřuje jak do důvodů rozhodnutí tak do výroku o náhradě nákladů řízení, bez toho, aby byl zároveň napaden výrok rozhodnutí, k němuž se vztahují důvody kasační stížností napadené (srov. např. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2003, č. j. 2 Ads 57/2003 - 48, dostupného na www.nssoud.cz).
S ohledem na závěry rozšířeného senátu tak Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nepřípustnou odmítl.
O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s ust. § 60 odst. 3 ve spojení s § 120 s. ř. s., podle něhož nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. listopadu 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu
Usnesení ze dne 14. 3. 2007
Plný text
1 As 60/2006 - 90
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce Bc. P. B., zastoupeného Mgr. Petrem Smejkalem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalované Bezpečnostní informační službě, se sídlem [adresa] o žalobě proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 7. 2. 2005, č. j. 4-13/2004-BIS-1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 13. 6. 2006, č. j. 10 Ca 60/2005 - 54, o návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
t a k t o :
Návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti s e z a m í t á .
O d ů v o d n ě n í :
Městský soud napadeným rozsudkem zrušil shora označené rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby (dále jen BIS), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozkazu ředitele BIS č. 461/00 č. j. 864/2000-BIS-6 ze dne 30. 11. 2000. Tímto rozhodnutím byl žalobce podle ustanovení § 40 odst. 1 písm. c) zákona č. 154/1994 Sb., o bezpečnostní a informační službě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o BIS“), propuštěn ze služebního poměru příslušníka BIS.
Městský soud však neshledal důvod pro postup podle § 78 odst. 3 s. ř. s., tedy pro to, aby současně zrušil prvostupňové rozhodnutí (rozkaz ředitele BIS) o propuštění žalobce ze služebního poměru, jak navrhoval žalobce. Nepřisvědčil mu v tom, že by mohl být shledán nezpůsobilým k výkonu služby pouze na základě nového služebního hodnocení a že tudíž jediným možným rozhodnutím v odvolacím řízení je zrušení prvostupňového rozhodnutí. Podle městského soudu odvolací orgán může zkoumat, zda výrok prvostupňového rozhodnutí obstojí z jiných důvodů, protože takový postup není podle soudu v rozporu se zásadou dvojinstančnosti řízení podle zákona o BIS.
Kasační stížností ze dne 28. 8. 2006 se žalobce domáhá, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu řízení.
Zároveň žalobce navrhl, aby kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek. Uvedl, že výkon a právní následky napadeného rozsudku městského soudu spočívající v pokračování odvolacího řízení a zejména ve vydání dalšího dle přesvědčení stěžovatele nezákonného správního rozhodnutí žalovaného, hrozí stěžovateli nenahraditelná újma. Přiznáním odkladného účinku by nebyla nepřiměřeným způsobem dotčena práva třetích osob, ani by nebyl dán rozpor s veřejným zájmem.
Svůj návrh žalobce odůvodňuje těmito okolnostmi:
Důvodem jeho propuštění ze služebního poměru příslušníka BIS byla skutečnost, že byl na základě služebního hodnocení ze dne 20. 10. 2000 č. j. 1011/2000-BIS-17 vyhodnocen jako nezpůsobilý vykonávat jakoukoli funkci u BIS. Proti výše uvedenému rozkazu ředitele BIS se žalobce poprvé odvolal dne 8. 12. 2000, toto odvolání ředitel BIS zamítl. Jeho rozhodnutí napadl žalobce žalobou, kterou městský soud rozsudkem ze dne 7. 5. 2003 č. j. 28 Ca 106/2001 zamítl. Na základě kasační stížnosti žalobce Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 6. 2004 č. j. 5 As 25/2003 zamítavý rozsudek městského soud zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, rozhodl rozsudkem ze dne 22. 9. 2004 č. j. 5 Ca 139/2004 tak, že původní rozhodnutí ředitele BIS zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podkladem výše uvedeného služebního hodnocení byla skutečnost, že BIS oznámila žalobci dne 17. 4. 2000, že přestal splňovat podmínky pro seznamování se s utajovanými skutečnostmi a tím mu zanikla platnost jeho osvědčení. Toto oznámení však bylo nicotné, protože bylo opatřeno správním orgánem, který k tomu neměl pravomoc, což je závěr, k němuž dospěl Nejvyšší správní soud ve výše uvedeném rozsudku. Takové služební hodnocení vydané ve formě správního rozhodnutí nelze podle žalobce legalizovat tím, že bude odvolacím orgánem již zákonným způsobem zjištěno, že stěžovatel nemá platné osvědčení pro styk s utajovanými skutečnostmi. Nelze dodatečně měnit důvody již pravomocného správního rozhodnutí. Podle žalobce je třeba, aby bylo vydáno jeho nové služební hodnocení ve správním řízení a na jeho základě je teprve možné rozhodnout o setrvání stěžovatele ve služebním poměru příslušníka BIS. Postup, který v napadeném rozsudku předkládá žalované městský soud, by byl nesprávný a nezákonný. Napadeným rozsudkem byla založena další nezákonnost v již tak zdlouhavé věci. Žalobce připouští, že argumenty uplatněné v kasační stížnosti může žalobce uplatnit v novém odvolacím řízení a následně v další správní žalobě, případně se jich po té dovolávat v další kasační stížnosti. Nicméně takovou možnost žalovaný reálně nemá, protože městský soud žalovanou instruoval, jak má v odvolacím řízení postupovat, a tento právní názor je pro ni závazný, proto nelze očekávat, že by po jeho aplikaci městský soud svůj názor změnil.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedla, že probíhá odvolací řízení ve věci odvolání žalobce a nelze předjímat, k jakému závěru odvolací orgán dospěje. Odvolací orgán je povinen znovu přezkoumat celou věc a vyčerpávajícím způsobem vypořádat námitky odvolatele a řídit se právním názorem městského soudu. Řádný proces před správním orgánem je podle žalované stěžovateli zaručen. Vydané rozhodnutí lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Žalobci tak nemůže vzniknout nenahraditelná újma ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.; vznik takové újmy dovozuje zřejmě pouze z toho důvodu, že si je sám plně vědom svého jednání, které bylo důvodem jeho vyhodnocení jako nezpůsobilého vykonávat jakoukoli funkci v BIS. Žalovaná tedy nesouhlasí s návrhem na přiznání odkladného účinku, neboť k jeho přiznání nejsou dány zákonem stanovené důvody.
Podle § 107 s. ř. s. nemá kasační stížnost odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však na návrh stěžovatele (žalobce) přizná, jsou-li k tomu splněny zákonné předpoklady. Těmi jsou podle přiměřeně použitého § 73 s. ř. s. skutečnost, že výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí by pro stěžovatele znamenaly nenahraditelnou újmu, a dále pak to, že přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti rozhodnutím Nejvyššího správního soudu má charakter mimořádný, protože soud tu před vlastním rozhodnutím ve věci samé prolamuje právní účinky pravomocného rozhodnutí krajského soudu, resp. i správního orgánu.
Žalobce v tomto případě spatřuje nenahraditelnou újmu v tom, že nemá reálnou možnost bránit se proti novému rozhodnutí ředitele BIS ve správním soudnictví, protože toto rozhodnutí bude založeno na právním názoru městského soudu vyjádřeném v napadeném rozsudku a nelze totiž očekávat, že městský soud svůj názor změní.
Nic však žalobci nebrání v tom, aby uplatnil své argumenty jak v odvolacím řízení před správním orgánem, tak v žalobě, kterou případně může rozhodnutí odvolacího orgánu napadnout. Přitom městský soud, který bude i tuto žalobu jako místně příslušný projednávat, bude muset při rozhodování o této nové žalobě přihlédnout k rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o nyní předložené kasační stížnosti. Zruší-li totiž Nejvyšší správní soud napadený rozsudek ze žalobcem uplatněných důvodů, městský soud vázán jeho právním názorem v dalším řízení zruší postupem podle § 78 odst. 3 s. ř. s. jak v záhlaví označené rozhodnutí ředitele BIS tak výše uvedený rozkaz ředitele BIS, jímž byl žalobce propuštěn ze služebního poměru jakožto rozhodnutí prvostupňového orgánu. V opačném případě by pak městskému soudu nic nebránilo ztotožnit se s názorem vyjádřeným v napadeném rozsudku. Pro rozhodování městského soudu o případné další žalobě tedy bude v prvé řadě podstatné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o nyní podané kasační stížnosti a v něm vyjádřený právní názor, nikoli názor městského soudu vyjádřený v napadeném rozsudku.
Z uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud neshledal, že by v tomto případě žalobci hrozila nenahraditelná újma a proto uzavírá, že nejsou splněny podmínky pro přiznání odkladného účinku, jak jsou uvedeny v ustanovení § 73 odst. 2 s. ř. s.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 14. března 2007
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu