1 As 79/2009

Plný text

1 As 79/2009  148

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem Ve [adresa] zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem [adresa] Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 8. 2007, č. j. 6384/2007, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2009, č. j. 11 Ca 259/2007 - 99,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I.

Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) výše uvedený rozsudek, jímž Městský soud v Praze zamítl jeho žalobu proti rozhodnutí žalovaného ve věci odstranění 72 ks dřevin v prostoru horní části vrchu Petřína na pozemcích parc. č. [parcela] a 274 v katastrálním území [k.ú.] a parc. č. [parcela] a 932 v katastrálním území [k.ú.], Praha 1.

II.

V této věci již dříve Městský soud v Praze rozhodl rozsudkem ze dne 24. 7. 2008, č. j. 11Ca 259/2007 - 50, jímž žalobu jako nedůvodnou zamítl. Tento rozsudek byl však zrušen (k žalobcově kasační stížnosti) rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, č. j. 1 As 104/2008 - 92, a věc vrácena městskému soudu k dalšímu řízení s odůvodněním, že soud ponechal zcela stranou žalobcovu námitku nicotnosti přezkoumávaného rozhodnutí. V rozsudku totiž chybělo zejména porovnání působnosti orgánů ochrany přírody a orgánů státní památkové péče a posouzení vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o státní památkové péči při povolování kácení mimolesních dřevin, které jsou současně kulturní památkou.

Městský soud tedy znovu posoudil žalobní námitky, zmíněný vytýkaný nedostatek předešlého odůvodnění napravil a žalobu zamítl.

Součástí odůvodnění učinil i obsáhlou pasáž, kterou se vypořádal s žalobní námitkou podjatosti rozhodujících orgánů. Ta měla spočívat v tom, že hlavní město Praha, jakožto vlastník pozemků a porostů v dané lokalitě, mělo zřejmý zájem na uskutečnění předmětné investice, přičemž úřední osoby, které vedly toto správní řízení, jsou v jednoznačném vztahu k hlavnímu městu.

Městský soud při vypořádání námitky odkázal jednak na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67. Zdůraznil, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně-samosprávní jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku, pak je třeba zkoumat konkrétní pohnutky či okolnosti svědčící případné podjatosti těchto rozhodujících osob; není možno případnou podjatost vyvozovat již jen z té skutečnosti, že rozhodující úředníci rozhodují věc toho samosprávního orgánu, jež je vlastníkem pozemků či porostů, o nichž se rozhoduje. Aby byly dány v takových případech důvodné pochybnosti o podjatosti těchto úředníků, musela by k věci přistoupit ještě další okolnost, např. obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

Soud zdůraznil, že žalobce svoji obavu o podjatost rozhodujících úředníků nedovodil z žádné konkrétní skutečnosti, tuto úvahu vznesl pouze velmi obecně. V průběhu správního řízení byly žalobcovy námitky v tomto ohledu řešeny zcela v duchu judikatury Nejvyššího správního soudu a ani městský soud neshledal žádný konkrétní důvod pro odchylný názor. Námitku tedy zamítl jako nedůvodnou.

III.

Ve včasné kasační stížnosti stěžovatel přijal názor soudu, týkající se vysvětlení vztahu zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona o státní památkové péči, zahrnující i posouzení povolování kácení mimolesních dřevin, které jsou současně kulturní památkou.

Jedinou kasační námitku stěžovatel vznesl proti názoru soudu ve věci nazírání na podjatost rozhodujících pracovníků. Zdůraznil, že žadatelem v dané věci je Magistrát hlavního města Prahy, rozhodujícím orgánem je rovněž magistrát města, příslušným orgánem ochrany přírody by byl úřad příslušné městské části a případným odvolacím orgánem opět magistrát. Všechny úřední struktury jsou tak zřízeny městem a rozhodující úřední osoby jsou k městu či jeho městské části v zaměstnaneckém poměru. Tento jev je jako princip zcela nepřijatelný. Na takové případy odkazuje § 14 odst. 4 a § 131 odst. 3 nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.). Přesto se tímto způsobem nepostupuje a zcela běžně věci rozhodují vyloučené úřední osoby. Podle kogentní úpravy správního řádu jsou zkrátka při rozhodování takovýchto záležitostí tyto osoby vyloučeny. Vyloučeni jsou totiž všichni úředníci Magistrátu hlavního města Prahy, neboť jsou k tomuto účastníku v jednoznačném vztahu existenční, i služební a kariérní závislosti. K vyloučení těchto osob není třeba splnění žádných dalších podmínek. Stěžovatel trvá na svém názoru, že ve věci rozhodovaly osoby, které byly z možnosti rozhodovat vyloučeny kogentními ustanoveními správního řádu a žalobou napadené rozhodnutí proto bylo nezákonné. Závěrem stěžovatel navrhl, aby pro nesprávně posouzený závěr o vyloučení pracovníků z rozhodování ve věci Nejvyšší správní soud rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

IV.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel námitku podjatosti vznáší opakovaně, s tím, že neoznačuje žádnou konkrétní osobu, jež by měla být v řízení podjatá a vyloučená proto z rozhodování. Takové pojetí institutu podjatosti, které předkládá stěžovatel, by vedlo k tomu, že by stovky zaměstnanců rozhodovali nezákonně. Žalovaný má za to, že městský soud stěžovatelovu námitku vyřešil správně a proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost jako nedůvodnou zamítl.

V.

Předmětem posouzení se tak stává otázka náhledu na interpretaci § 14 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu.

VI.

Po stránce skutkové je souzená věc vymezena takto: Dne 28. 3. 2006 podal odbor ochrany životního prostředí Magistrátu hlavního města Prahy, k jinému odboru magistrátu - odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu, žádost o vydání souhlasu s odstraněním 72 kusů dřevin. Rozhodnutím ze dne 20. 6. 2006 odbor kultury, památkové péče a cestovního ruchu magistrátu žádosti vyhověl. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal a namítl rovněž podjatost rozhodujících zaměstnanců z důvodů zjevné závislosti na žadateli. Žalobcovo odvolání žalovaný zamítl a potvrdil rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru kultury, památkové péče a cestovního ruchu. K otázce podjatosti rozhodujících osob uvedl, že aby byla osoba pro podjatost z rozhodování vyloučena, je nutno zkoumat její konkrétní zájem na výsledku řízení. Zákonodárce přistoupil na takové řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územně samosprávného celku. Rozhodující osoba je tak v prvé řadě úředníkem, který má podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů mj. i povinnost rozhodovat nestranně; takovou povinnost mají rozhodující osoby i v případech, rozhodují-li o věcech, týkajících se obce či kraje, tedy vlastně jejich zaměstnavatelů. V této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004 - 67, o nějž své rozhodnutí opřel.

VII.

Rozhodující tříčlenný senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve v právě zmíněném rozsudku Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 2 As 21/2004), na jehož odůvodnění odkazuje i městský soud v nyní souzené věci. Protože tento rozsudek řeší otázku podjatosti úředních osob ještě za působnosti „starého“ správního řádu (zákona č. 71/1967 Sb.), nebyla by dle přesvědčení předkládajícího senátu jeho existence sama o sobě ještě důvodem postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu. Pro věc je podstatné zejména to, že však z uvedeného rozsudku vychází a na něho odkazuje rozsudek zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, který řešil principiálně shodnou otázku podjatosti úředních osob za účinnosti již „nového“ správního řádu.

Judikatura Nejvyššího správního soudu tedy zaujala k otázce podjatosti úředních osob právní názor, od něhož se hodlá první senát soudu odlišit. Je postavena na úvaze, že přistoupil-li zákonodárce k řešení, jež připouští, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu či povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku, pak takový stav nemůže být bez dalšího důvodem podjatosti jeho pracovníka. Aby byly dány pochybnosti o podjatosti, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele.

Předkládající senát dospěl k závěru, že spornou otázku pro svůj odchylný názor nemůže rozhodnout sám a proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládá k rozhodnutí rozšířenému senátu.

VIII.

První senát při formulování svého názoru vycházel z teze, že smyslem právního institutu „vyloučení úřední osoby z rozhodování“ je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy. Posouzení podjatosti by mělo být nazíráno principem, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Integrální součástí práva na spravedlivý proces tak, jak je vymezeno v č. l. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“) je garance toho, aby ve věci rozhodovala nezávislá a nestranná osoba (ať již soudce, či úřední osoba ve správních řízeních). Nestrannost a nezaujatost této osoby je jistě jedním z hlavních předpokladů spravedlivého rozhodování a jednou z hlavních premis důvěry občanů a jiných subjektů práva v právo a právní stát (č. l. 1 odst. 1 Ústavy České republiky).

Podle § 14 odst. 1 správního řádu je každá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen "úřední osoba"), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.

S možnou podjatostí zde počítá správní řád v podstatě u jakékoliv úřední osoby, tedy takové, která se aktivně a bezprostředně podílí na výkonu pravomoci správního orgánu; výkonem pravomoci je z tohoto pohledu nutno rozumět nejen její podíl na formálním správním řízení, ale i na jednotlivých úkonech, v rámci nichž činí tyto osoby jistá správní uvážení, která se pak promítají v materiální podobě v právní sféře účastníků řízení.

Podmínkou vyloučení z rozhodování je nalezení důvodného předpokladu, že tato osoba může mít pro svůj poměr k věci zájem na výsledku řízení. Pojmem „poměr k věci“ je třeba, dle názoru předkládajícího senátu, rozumět nejen individuální (popř. emocionální) zájem na výsledku řízení z důvodu kladných či negativních emocí úřední osoby vůči účastníkům řízení či například na vztazích ekonomické závislosti vůči některému z účastníků řízení, ale mnohdy je nutno na podjatost rozhodující osoby nahlížet z širšího úhlu.

Kategorii nestrannosti je třeba vnímat také v rovině objektivní. Za objektivní ovšem nelze považovat to, jak se nestrannost osoby pouze subjektivně jeví vnějšímu pozorovateli, tj. účastníkovi řízení, nýbrž to, zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem o tom, že tato osoba určitým, nikoliv nezaujatým vztahem k věci, případně účastníkům, disponuje (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 167/94, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 6; rozhodnutí Ústavního soudu jsou též dostupná htpp://nalus.usoud.cz).

Ústavní soud též vyslovil, že subjektivní hledisko účastníků řízení o podjatosti může být podnětem k jejímu zkoumání, rozhodování o této otázce se však musí dít výlučně na základě hlediska objektivního. To znamená, že otázka podjatosti nemůže být postavena nikdy zcela najisto. Nelze ovšem vycházet pouze ze subjektivních pochybností osob zúčastněných na řízení, nýbrž i z právního rozboru skutečností, které k těmto pochybnostem vedou (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 105/01, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 23).

Rovněž judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází z dvojího testu posuzování nestrannosti (ač) soudce, avšak závěry zde vyslovené lze vztáhnout i na posouzení nestrannosti rozhodující úřední osoby. Subjektivní test je založen na základě osobního přesvědčení soudce v dané věci, objektivní test sleduje existenci dostatečných záruk, že je možno v tomto ohledu vyloučit jakoukoliv legitimní pochybnost (srov. rozhodnutí ve věcech Saraiva de Carvalho vs. Portugalsko, 1994, Gautrin a další vs. Francie, 1998).

Judikatura Nejvyššího správního soudu se vyjádřila k otázce podjatosti osob ve zmíněném rozsudku sp. zn. 2 As 21/2004, to ovšem za platnosti jednak starého správního řádu, ale především v době, kdy neexistovala (dnes již existující) konzistentní judikatura Nejvyššího správního soudu řešící otázku podjatosti, či vyloučení soudců z rozhodování, pokud by věc měl řešit senát, či soudci ve sporu, kde jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, popřípadě tak i jeho předseda.

Otázkou vyloučení úředních osob z rozhodování správního orgánu se zabýval i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. ledna 2008, č. j. 6 As 24/2007 - 89; (citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz) . Zde soud vyslovil: „Ve správním soudnictví bylo již v minulosti prejudikováno, že pracovníci obecního (městského) úřadu jsou z projednávání a rozhodování věci vyloučeni, pokud by měl jejich zaměstnavatel (obec či město) bezprostřední a soukromý zájem na výsledku rozhodnutí vydávaného v přenesené působnosti, daný tím, že by se dotýkalo jeho majetku a byl od něho odvislý majetkový přínos pro obec nebo město. Jinak řečeno, pokud by měl Nejvyšší správní soud stěžovatelově námitce přisvědčit, muselo by být podle jeho přesvědčení rozhodnutí orgánu samosprávy motivováno zjevně soukromým zájmem zaměstnavatele. Tak tomu ovšem v posuzovaném případě není.“ Uvedl dále, že „…pokud jde o tvrzený osobní vztah pracovníka orgánu územního plánování Krajského úřadu Jihočeského kraje a pracovníka orgánu územního plánování Městského úřadu v Písku, lze předně souhlasit se závěrem krajského soudu, že o stěžovatelově návrhu věcně nerozhodoval. Stěžovatel dále dovozuje, že nepodjatost pracovníka krajského úřadu by mohla být dotčena skutečností, že v minulosti pracoval jako podřízený pracovníka Městského úřadu v Písku. V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že sám tento fakt nemůže být oním poměrem k účastníkům řízení, který by zavdával podnět k pochybám o nepodjatosti. Nelze předpokládat, že by pouze na základě skutečnosti, že před určitou dobou byl v současnosti instančně nadřízený funkčně podřízeným v současnosti instančně podřízeného, první druhému nějak stranil. Nenamítá-li stěžovatel jiných vazeb, nelze se domnívat, že by stranil bývalému nadřízenému, u kterého již dlouhou dobu nepracuje, nepodléhá mu organizačně a není na něm finančně či jinak závislý.“ Tento judikát není však bezezbytku vztažitelný na souzenou věc.

K podjatosti úředních osob se vyjadřoval Nejvyšší správní soud i v rozsudku ze dne 10. 10. 2007, č. j. 2 As 29/2007  74; v něm soud uvedl, že „…stěžovatel - jako zastupitel - není vůči úředním osobám v poměru nadřízenosti ani podřízenosti, neboť zastupitelstvo, tím méně jeho jednotliví členové, nemohou zasahovat do výkonu přenesené působnosti vykonávané v rámci rozhodování o přestupcích. Pokud jde o účast stěžovatele jako jednoho ze členů zastupitelstva (v případě zastupitelstva města jako jednoho z 29 členů a v případě zastupitelstva kraje jako jednoho z 55 členů) na schvalování rozpočtu města, potažmo kraje, tak ani tato skutečnost nemůže být důvodem pro vyslovení podjatosti úředních osob. Předně jsou platy úředních osob určeny zvláštním zákonem (zákon č. 143/1992 Sb., o platu a odměně za pracovní pohotovost v rozpočtových a v některých dalších organizacích a orgánech) a lze tak hovořit pouze o tzv. pohyblivé složce platu, jako je osobní příplatek či odměna, které mohou být závislé na rozpočtu územního samosprávného celku. Dále se stěžovatel neúčastní přímo na určování výše pohyblivé složky platu pro úřední osoby, nýbrž schválením rozpočtu pouze nepřímo stanovuje možný rámec pro to, aby příslušná osoba [v případě města tajemník, podle § 110 odst. 4 písm. c) a d) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a v případě kraje ředitel krajského úřadu, podle § 69 odst. 2 písm. c) a d) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích] o výši těchto složek mohla rozhodnout. Je třeba také poukázat na to, že i kdyby byl schválen rozpočet v částce vysoké, neznamená to automaticky, že by úřední osoby obdržely vyšší pohyblivou složku platu. Navíc samotná účast stěžovatele na tomto schvalovacím procesu je poměrně malá (1/29 a 1/55) a nelze tak předpokládat, že by sám o sobě mohl výši rozpočtu výrazněji ovlivnit. Tím méně si lze představit, že by tak činil pouze ve snaze ovlivnit výši platu úředních osob.“ Ani tento rozsudek není zcela přiléhající na nyní souzenou věc, byť rovněž jako podmínku pro vyloučení úředních osob z rozhodování ve správním řízení zdůrazňuje závislost mezi osobami která rozhoduje a o níž je rozhodováno.

Jak bylo zmíněno shora, judikatura Nejvyššího správního soudu však dovodila jednoznačné závěry při posouzení nestrannosti soudců, kteří jsou zaměstnanci Městského soudu v Praze a v rámci správy tohoto soudu jsou ve vztahu rovněž k jeho předsedovi (usnesení ze dne 29. 2. 2008, č. j. Nad 4/2008  47 a nebo v usnesení ze dne 20. 8. 2009, č. j. Nao 42/2009  21). V těchto případech soud zdůraznil, že směřuje-li žaloba proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně, jsou z projednávání a rozhodování takové věci vyloučeni všichni soudci specializovaných správních senátů tohoto soudu (nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt). Soud zde zdůraznil, co je třeba vnímat pod pojmem „poměr k věci“ ve vztahu k posouzení nestrannosti rozhodující osoby.

Nejvyšší správní soud ve zmíněných souvislostech dovodil, že v případech, kdy žalovaným byl Městský soud v Praze, což je subjekt totožný se správním soudem, který by měl ve věci rozhodnout, jsou všichni soudci specializovaných senátů správního soudnictví vyloučeni pro možnou podjatost. V tomto ohledu je vhodné poukázat i na obecnou právní zásadu „nemo iudex in causa sua“, dle které nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci, a ve sporu mezi dvěma subjekty musí vždy rozhodovat nezávislý třetí subjekt. Tato obecná pravidla jsou obecně uznávána jako zásady spravedlnosti a to i tehdy, jestliže nejsou normativně vyjádřena v pozitivním právu (srov. Knapp, V. Teorie práva, C. H. Beck, Praha 1995, str. 83). Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v dané věci, kdy soudci postupovali podle ustanovení § 8 odst. 3 s. ř. s., byť se subjektivně necítí být podjatí ve vztahu k věci, k účastníkům nebo jejich zástupcům, lze mít pochybnost o jejich nepodjatosti, neboť by rozhodovali o věci, v níž jsou žalovanými jak samotný soud, u něhož soudci působí, tak i jeho předseda. Ačkoliv by soudce měl být natolik nepředpojatý, aby byl schopen rozhodnout objektivně a nezávisle spor, jehož účastníkem je jiná část téhož soudu, Nejvyšší správní soud upozornil, že soudci jsou profesionálové a subjektivně se v dané věci necítí být podjatí. Nicméně je třeba mít na paměti i objektivní kategorii nestrannosti, tedy vnímat, zda neexistují objektivní okolnosti, které by mohly vést k reálným pochybnostem o tom, že soudce určitý vztah k věci má. Jelikož na straně žalované vystupuje mj. předseda městského soudu, mohla by v daném případě vyvstat objektivní pochybnost, zda jsou soudci téhož soudu skutečně nestranní. Aby byly jakékoli pochybnosti účastníků o nepodjatosti soudců Městského soudu v Praze vyloučeny, Nejvyšší správní soud věc přikázal jinému než místně příslušnému soudu.

Naprosto stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování, musí být (dle přesvědčení předkládajícího senátu) nazíráno i na posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování věcí ve správním řízení. Vždyť předpokladem faktického uplatnění zásady rovnosti účastníků v řízení a spravedlivého rozhodnutí je, aby rozhodující osoba nebyla v žádné závislosti k jednomu z účastníků řízení. Nelze nalézt rozumný důvod, pro který by se mělo na případné vyloučení úředních osob z rozhodování nahlížet odlišně od soudců. Jestliže jsou na soudce kladena tak přísná zákonná kriteria při posuzování jejich možné podjatosti, pak tím ostražitěji by měla být vnímána a posuzována tato kriteria pro exekutivní aparát. V případě nalezení skutkové shody, rozhodovala-li by úřední osoba věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti k účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanizmus jako ve zmíněném rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu; na tuto eventualitu ostatně poukazuje § 131 odst. 4 správního řádu.

IX.

První senát dospěl k závěru, že v přezkoumávané věci městský soud nesprávně zodpověděl právní otázku posouzení podjatosti úředních osob; podle názoru prvního senátu závislost na osobě, v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobuje principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu dle § 131 odst. 4 zákona č. 500/2006 Sb., správního řádu.

Ze všech shora uvedených důvodů shledává tedy předkládající senát důvod pro judikatorní odklon od rozsudku zdejšího soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 8 As 35/2007 - 92, (který vychází a odkazuje na v textu uvedený rozsudek sp. zn. 2 As 21/2004) a po poradě předkládá rozšířenému senátu k zodpovězení následující otázku:

Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku, v němž jsou zařazeni jeho zaměstnanci, jako správní orgán o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení, lze pochybovat o nepodjatosti těchto zaměstnanců pro poměr k věci vylučující je ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohli výsledek řízení ovlivnit ve smyslu § 14 odst. 1 správního řádu?

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. J. C., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne kdy zjistí důvod podjatosti (§ 8 odst. 1 s. ř. s.). Účastníci se dále mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.

V Brně dne 22. prosince 2009

JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2011, čj. 1 As 79/2009-165)

Magistrát hlavního města Prahy, odbor kultury, památkové péče a cestovního ruchu, vydal k žádosti ředitele odboru ochrany životního prostředí rozhodnutí ze dne 20. 6. 2006, které obsahovalo závazné stanovisko podle § 14 odst. 1 a § 14 odst. 3 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve věci odstranění 72 kusů dřevin v lokalitě kulturních památek. Provedení navrhovaných prací považoval magistrát z hlediska zájmu státní památkové péče za přípustné bez podmínek. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, jež žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 8. 2007 zamítl.

Žalobce následně podal žalobu, kterou Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 24. 7. 2008 zamítl. První námitku, že byl žalobce postupem správního úřadu zkrácen na svých právech, nepovažoval za důvodnou, neboť poté, co žalobce podal odvolání opomenutého účastníka řízení, s ním správní orgány zacházely jako s účastníkem řízení. K druhé námitce, v níž žalobce namítl nicotnost vydaných rozhodnutí z důvodu absolutní věcné nepříslušnosti, soud uvedl, že napadené rozhodnutí o povolení odstranění dřevin je existující a platné a předpoklady pro vyslovení nicotnosti nejsou dány. Ke třetí žalobní námitce, v níž žalobce namítl podjatost pracovníků rozhodujícího správního úřadu z důvodu jejich závislosti na žadateli - hlavním městě Praze, poukázal soud na dosavadní judikaturu Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 16. 12. 2004, čj. 2 As 21/2004-67, č. 503/2005 Sb. NSS), v němž soud dovodil, že situace, v níž úředník územního samosprávného celku rozhoduje o věcech týkajících se obce či kraje, není bez dalšího důvodem jeho podjatosti. K pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka by musela přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele. Městský soud uzavřel, že o takový případ v posuzované věci nejde, neboť žalobce námitku podjatosti nedovodil z konkrétních skutkových okolností, ale zabýval se obecně otázkou přijatelnosti a racionalitou propojenosti územní samosprávy s výkonem státní správy.

V kasační stížnosti se žalobce (stěžovatel) dovolával nicotnosti obou rozhodnutí správních orgánů pro absolutní věcnou nepříslušnost. Tu spatřoval ve skutečnosti, že orgán státní památkové péče nemá ve své působnosti povolování kácení mimolesních dřevin s tím, že kompetence v této oblasti náležejí orgánům ochrany přírody. Konstatoval, že, je-li orgán ochrany přírody přímo zmocněn k povolování kácení mimolesní zeleně, orgán státní památkové péče vydává závazné stanovisko, které ovšem není povolujícím rozhodnutím a slouží jako podklad pro finální rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 As 104/2008-92, napadený rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V odůvodnění uvedl, že stěžovatel učinil předmětem kasačního přezkoumání pouze otázku nicotnosti napadených správních rozhodnutí. Přestože byla tato otázka nastolena již v žalobě, v napadeném rozsudku chybí posouzení vztahu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, a zákona o státní památkové péči zahrnující zejména porovnání působnosti těchto orgánů. V této části považoval kasační soud napadený rozsudek za nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů a pro další řízení zavázal městský soud k tomu, aby se řádně zabýval opomenutým žalobním bodem.

Městský soud nyní napadeným rozsudkem ze dne 18. 6. 2009 opět žalobu zamítl. V odůvodnění rozsudku vysvětlil, že správní orgány státní památkové péče vydaly závazné stanovisko o tom, že provedení navrhovaného odstranění 72 kusů dřevin v horní části Petřína je z hlediska státní památkové péče přípustné bez podmínek. Tímto postupem není dotčeno oprávnění orgánu ochrany přírody a krajiny rozhodnout o kácení dřevin podle § 8 zákona č. 114/1992 Sb. K dalším dvěma žalobním námitkám se soud vyjádřil shodně a ve stejném rozsahu jako v předchozím rozsudku.

Proti tomuto rozsudku podal stěžovatel kasační stížnost, v níž uvedl, že hlavní žalobní bod byl konečně vyřízen ku prospěchu věci a podle zákona. Podle jeho názoru bylo dosaženo soudního výkladu, který správně vymezuje charakter závazného stanoviska orgánu státní památkové péče a následné rozhodování orgánu ochrany přírody. V druhé části kasační stížnosti ale uvedl, že problém je nadále v tom, že žadatel je město a rozhodujícím orgánem je magistrát města. Všechny úřední struktury jsou zřízeny městem a oprávněné úřední osoby jsou k městu nebo k jeho části v zaměstnaneckém poměru. Přestože tuto situaci výslovně předpokládá § 14 odst. 4 správního řádu z roku 2004, rozhodují běžně vyloučené úřední osoby, a to "se soudním posvěcením (judikát sp. zn. 2 As 21/2004 NSS)". Jde o systémovou chybu, která vznikla nepovedenou reformou veřejné správy před 10 lety, kdy zákon dokonce neměl žádný procesní prostředek, jak takové případy řešit. Tento stav však byl zhojen účinností správního řádu z roku 2004, který již taková procesní pravidla obsahuje. Stěžovatel dále uvedl, že samotný fakt, že úřední osoba je zaměstnancem města, jež vlastní stavební pozemek, je žadatelem a má přímý a jednoznačný zájem na výsledku řízení, postačuje k jejímu vyloučení z rozhodování. Nepostupuje-li se v této situaci podle § 14 odst. 4 a § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004, pak je takové obcházení zákonných ustanovení naprosto nepřípustné, protože zpochybňuje právní kulturu rozhodování a vede k tomu, že úředníci územních samosprávných celků jsou zcela vydáni napospas jejich vedení.

První senát dospěl při předběžné poradě k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru vysloveného dříve ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 21/2004-67. Existence tohoto rozsudku, který řešil otázku podjatosti úředních osob ještě za účinnosti správního řádu z roku 1967 Sb., by sama o sobě nebyla podle přesvědčení předkládajícího senátu důvodem pro postoupení věci rozšířenému senátu. Podstatné je ale to, že z uvedeného rozsudku vycházel a na něj navazoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, čj. 8 As 35/2007-92, který posuzoval shodnou otázku podjatosti úředních osob již za účinnosti správního řádu z roku 2004.

První senát při formulování svého názoru vycházel z teze, že smyslem právního institutu "vyloučení úřední osoby z rozhodování" je zamezení podjatým osobám bezprostředně se podílet na výkonu státní správy; měl by platit princip, že nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Poukázal na zásady a principy, jimiž je vedeno posuzování nestrannosti soudce vyjádřené v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Dovozoval, že naprosto stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců z rozhodování, musí být vedeno i posouzení případného vyloučení z rozhodování úředních osob, jež se účastní rozhodování věci ve správním řízení. Dospěl k závěru, že rozhodovala-li by úřední osoba věc, která se jí týká potud, že je v určitém stupni objektivní závislosti na účastníku řízení, pak musí nastoupit obdobný mechanismus jako při rozhodování soudů a věc musí být delegována k rozhodnutí jinému správnímu orgánu; tuto eventualitu ostatně upravuje § 131 odst. 1 správního řádu z roku 2004.

Podle názoru prvního senátu městský soud neposoudil právní otázku podjatosti úředních osob správně, neboť závislost na osobě, v jejíž věci úřední osoby rozhodovaly, způsobuje principiálně jejich vyloučení z rozhodování a nutnost postupu podle § 131 odst. 4 správního řádu z roku 2004. První senát tedy shledal důvod pro odklon od dosavadní judikatury a věc předložil rozšířenému senátu k zodpovězení otázky, zda lze pochybovat o nepodjatosti zaměstnanců orgánu územního samosprávného celku pro jejich poměr k věci v situaci, kdy rozhodují o věci v řízení, jehož účastníkem je tento územní samosprávný celek mající zájem na výsledku řízení.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost odmítl.