1 As 93/2009

Plný text

1 As 93/2009 - 128
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem [adresa] proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 4. 2008, zn. PRÁV-1589/08-5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2008, čj. 9 Ca 248/2008  32,

t a k t o :

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

O d ů v o d n ě n í :

I.

Vymezení věci

[1] Žalovaný obdržel dne 12. 11. 2007 podání žalobce ve věci zpracování osobních údajů Policií ČR, která při dopravní kontrole dne 22. 8. 2007 sepsala formulář „Oznámení o přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu“. Policista uvedl do tohoto formuláře rodné číslo žalobce, a to i přes jeho výslovný nesouhlas. Žalovaný vyhodnotil podání jako dva samostatné návrhy. Prvním návrhem byl podnět k zahájení správního řízení o uložení sankce za neoprávněné využívání rodného čísla žalobce v souvislosti s popsanou událostí podle § 45 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, a § 17e zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. Tento návrh vyřídil žalovaný úředním záznamem ze dne 5. 12. 2007, v němž uvedl, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. O tom vyrozuměl žalobce přípisem ze dne 5. 12. 2007, zn. SPR-6535/07-3. Druhým návrhem byl návrh na zahájení správního řízení dle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, v němž měla být Policii ČR nebo Ministerstvu vnitra uložena povinnost zlikvidovat údaje o rodném čísle žalobce na všech nosičích informací týkajících se dané události. Tento návrh žalovaný usnesením ze dne 26. 11. 2007, zn. SPR-6443/07-2, odložil dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť k jeho vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Žalovaný v usnesení uvedl, že podání, jímž se subjekt údajů obrací na žalovaného, je vždy jen podnětem k uplatnění dozorových pravomocí dle § 29 odst. 1 písm. a), příp. podnětem k zahájení správního řízení o správním deliktu či dle § 17 zákona o ochraně osobních údajů. Z § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů nevyplývá pravomoc žalovaného vést řízení, kterým by mohla být správci či zpracovateli osobních údajů uložena povinnost v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Takovou povinnost lze uložit pouze jako nápravné opatření dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů.

[2] Rozklad žalobce směřující proti usnesení o odložení věci byl předsedou žalovaného zamítnut. Předseda žalovaného ve svém rozhodnutí, které je blíže označeno v záhlaví rozsudku, potvrdil správnost závěrů žalovaného. Dle předsedy žalovaného lze ukládat správci či zpracovateli osobních údajů povinnosti ve vztahu ke zpracování osobních údajů jen v rámci opatření k nápravě dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, a to na základě závěrů kontroly provedené u této osoby. Právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného se svým podezřením na nezákonné zpracování údajů nezakládá povinnost zahájit správní či jiné řízení, ale toliko povinnost došlé podání dle jeho obsahu posoudit a vyhodnotit, zda opodstatňuje uplatnit některou z pravomocí žalovaného a zahájit příslušné řízení. O zvoleném postupu a výsledcích vyrozumí žalovaný osobu, která podala podnět.

[3] Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného dne 3. 7. 2008 žalobu k městskému soudu, v níž zároveň požádal o osvobození od soudních poplatků. Dne 22. 7. 2008 doplnil žalobce žalobu o podrobnou právní argumentaci. Městský soud žalobu usnesením ze dne 19. 11. 2008 odmítl, aniž by rozhodl o žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků. V odůvodnění usnesení uvedl, že jednou z nezbytných obsahových náležitostí žaloby je uvedení alespoň jednoho žalobního bodu, a to ve lhůtě pro podání žaloby. Soud není povinen vyzývat žalobce k odstranění této vady, neboť by to odporovalo zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení. V dané věci byla žaloba podána pouhé dva pracovní dny před uplynutím lhůty pro podání žaloby, neobsahovala žádný žalobní bod. Žalobní body byly žalobcem formulovány až po uplynutí této lhůty, a proto k nim nemohl soud přihlédnout. Jestliže by soud akceptoval uvádění žalobních bodů až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, prodlužoval by tím tuto striktně stanovenou zákonnou lhůtu, jejíž zmeškání nelze dle zákona prominout. Žalobce by tak byl neoprávněně zvýhodněn oproti těm, kteří lhůtu pro podání perfektní žaloby bez výhrad respektují. Soud by tím založil nepřípustnou nerovnost mezi subjekty. Absence jakýchkoliv žalobních bodů představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který nemůže být zhojen ani následným doplněním žaloby ze dne 22. 7. 2008. Soud proto žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

II.

Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného

[4] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu včasnou kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel upozorňuje, že spolu se žalobou podal žádost o osvobození od soudních poplatků, na niž poukázal i v doplnění žaloby. O této žádosti však nebylo nikdy nijak rozhodnuto. Přitom dle § 35 odst. 8 s. ř. s. neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení od podání žádosti o osvobození od soudních poplatků až do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Lhůta pro podání žaloby dosud z tohoto důvodu neuplynula. Nic tak nebránilo městskému soudu, aby vyzval stěžovatele k odstranění nedostatku žaloby dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Ostatně v důsledku doplnění žaloby již není této výzvy zapotřebí. Městský soud měl přihlédnout k doplnění žaloby, které bylo učiněno ve lhůtě pro podání žaloby. Rozhodnutí městského soudu lze charakterizovat jako svévolné, neboť bylo vydáno v rozporu s kogentní úpravou jednoduchého práva (nález sp. zn. III. ÚS 74/02, sp. zn. III. ÚS 737/02). Nezákonné rozhodnutí soudu má za následek vznik dalších nákladů a zbytečné prodloužení celého řízení, bylo jím porušeno právo na soudní a jinou právní ochranu a právo na projednání věci bez zbytečných průtahů. Na závěr stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení jako nezákonné zrušil.

[5] Žalovaný ve svém vyjádření ze dne 12. 10. 2009 (správně zřejmě 12. 11. 2009  pozn. NSS) se vyjádřil k průběhu správního řízení. Zdůraznil, že po rozsáhlé novele zákona o ochraně osobních údajů provedené zákonem č. 439/2004 Sb. jsou všechna řízení vedená žalovaným zahajována zásadně z moci úřední. Stěžovatel nebyl poškozen na svých právech hmotných ani procesních, neboť žalovaný posoudil jeho podání dle obsahu a řádně jej vyřídil. Podání stěžovatele bylo jedním z důvodů, proč žalovaný zařadil do kontrolního plánu pro rok 2008 kontrolu zpracování osobních údajů Policií ČR a Ministerstvem vnitra. Žalovaný vyřizoval již několik podnětů stěžovatele a dle jeho poznatků jsou mnohé úkony stěžovatele (resp. jejich načasování) zcela účelové, směřují proti postupu žalovaného objektivně posoudit skutečný stav věci. Obdobně lze posuzovat i žádosti o osvobození od soudního poplatku a ustanovení advokáta, neboť žalovanému je známo, že úkony stěžovatele obvykle připravuje či přímo v zastoupení předkládá Mgr. M. Š., což je zjevné z obsahu a formy těchto podání. Žalovaný zcela podporuje názor městského soudu, že podání žaloby bez náležitého odůvodnění v samém závěru zákonné lhůty, navíc s vědomím nedostatečnosti takového podání, je nutno považovat za nepřípustné obcházení zákona. To jen podporuje názor žalovaného, že mnohé z úkonů stěžovatele nejsou vedeny snahou domoci se ochrany svých práv, ale snahou řízení procesně komplikovat a znemožnit či ztížit vydání rozhodnutí neodpovídající názorům stěžovatele. Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

III.

Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[6] Kasační stížnost není důvodná.

[7] Nejvyšší správní soud předesílá, že usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby lze napadnout jen z důvodu nezákonnosti tohoto rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., viz např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde cit. rozhodnutí jsou přístupná na www.nssoud.cz]. Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004  53). V dané věci jde o posouzení otázky, zda stěžovatel doplnil žalobu o žalobní body ve lhůtě pro podání žaloby.

[8] Žaloba musí obsahovat mimo jiné žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozšířit žalobu o další žalobní body lze jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). Dle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno. Požádá-li žalobce o osvobození od soudních poplatků, neběží po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní lhůta stanovená pro podání žaloby (§ 35 odst. 8 s. ř. s.). Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout (§ 72 odst. 4 s. ř. s.).

[9] Ze soudního spisu je zřejmé, že rozhodnutí předsedy žalovaného bylo doručeno stěžovateli dne 7. 5. 2008 (č. l. 2 a 29 soudního spisu). Žaloba podaná osobně u městského soudu dne 3. 7. 2008 neobsahuje žádný žalobní bod, a to ani v náznaku. Žalobní body stěžovatel uvedl až v doplnění žaloby podané osobně u městského soudu dne 22. 7. 2008. Již 3. 7. 2008 požádal stěžovatel o osvobození od soudních poplatků, o jeho žádosti nebylo nikdy rozhodnuto.

[10] Z těchto skutečností je tedy zcela zřejmé, že stěžovatel podal žalobu včas. Okamžikem podání žaloby přestala běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, jelikož její součástí byla i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stěžovatel formuloval žalobní body dne 22. 7. 2008 v doplnění žaloby, které bylo soudu doručeno v době, kdy lhůta pro podání žaloby stále ještě neběžela, neboť nebylo rozhodnuto o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Žaloba se stala perfektní, a tedy projednatelnou dříve, než uplynula lhůta pro podání žaloby. Je třeba odmítnout náznaky a spekulace městského soudu v předkládací zprávě a žalovaného ve vyjádření ke kasační stížnosti, že stěžovatel požádal o osvobození od soudních poplatků s cílem prodloužit si faktickou lhůtu k podání žaloby. Ustanovení § 35 odst. 8 s. ř. s. je normou kogentní. Nejvyšší správní soud připouští, že prostřednictvím její aplikace dochází k prodloužení zákonem striktně stanovené dvouměsíční lhůty k podání žaloby. K tomu je nutno ovšem dodat, že žádosti o osvobození od soudních poplatků musí být projednány přednostně (§ 56 odst. 1 s. ř. s.). Je tedy povinností městského soudu, aby o žádosti o osvobození od soudních poplatků rozhodl bez zbytečného odkladu, a minimalizoval tak dobu, o níž je lhůta pro podání žaloby fakticky prodloužena. Samozřejmě i v případě této právní normy přichází teoreticky v úvahu její zneužití, popř. obcházení, které by nepožívalo právní ochrany. Zneužití práva či obcházení zákona by však muselo být v řízení před soudem jednoznačně prokázáno. V daném případě městský soud existenci § 35 odst. 8 s. ř. s. zcela pominul, o žádosti o osvobození od soudních poplatků vůbec nerozhodl. Městský soud v odůvodnění svého usnesení žádnou úvahu o zneužití práva či obcházení zákona v souvislosti s podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků neuvedl.

[11] Nejvyšší správní soud shrnuje, že žaloba byla doplněna o žalobní body před uplynutím lhůty k podání žaloby a v tomto ohledu nic nebránilo jejímu projednání. Nebylo možno ji odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.

[12] Soud se nicméně musel zabývat rovněž otázkou, zda není dán některý z dalších důvodů, pro nějž by musela být žaloba odmítnuta. Pokud by tomu tak bylo, musel by zdejší soud kasační stížnost zamítnout, neboť pouhá mýlka městského soudu v důvodu odmítnutí nezakládá důvod pro kasaci odmítavého usnesení (viz rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 Ans 9/2008  265, též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 As 78/2009  76).

[13] Zákon o ochraně osobních údajů, ve znění účinném do 31. 3. 2009, svěřuje žalovanému pravomoc provádět dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem (např. formou kontroly), projednávat přestupky a jiné správní delikty a udělovat pokuty dle tohoto zákona. Žalovaný je povinen přijímat podněty a stížnosti jednotlivců a informovat je o jejich vyřízení (§ 29 odst. 1).

[14] Stěžovatel v rozkladu poukázal na rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2007, čj. 8 Ans 4/2006  68, v němž soud ze znění § 21 zákona o ochraně osobních údajů dovodil, že podáním žádosti o zajištění opatření k nápravě se zahajuje správní řízení, které musí být ukončeno vydáním rozhodnutí. Rovněž v doplnění žaloby stěžovatel obsáhle cituje z tohoto rozsudku. Dle jeho názoru jsou tyto závěry použitelné i v právním rámci změněném zákonem č. 439/2004 Sb. Zákon nyní používá promiscue pojem žádost (§ 21 odst. 1 až 3) a podnět (§ 21 odst. 4). Stěžovatel se odvolává i na č. l. 22 a 28 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 13 Svazek 015 S. 355  374).

[15] Nejvyšší správní soud nesdílí v tomto ohledu názor stěžovatele. Zákon č. 439/2004 Sb. výrazně novelizoval § 21 zákona o ochraně osobních údajů. Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí: „Změna ustanovení § 21 až 24, která se týkají ochrany práv subjektu údajů, je navrhována z několika důvodů. Tím nejdůležitějším je dosavadní zkušenost s aplikací § 21 a násl., kdy se přístup Úřadu, přístup subjektů údajů a přístup soudů, nepodařilo sjednotit v tom směru, že Úřad jako ústřední správní úřad nemůže v takovém případě ve své kompetenci řešit spory mezi správcem, zpracovatelem a subjektem údajů o odstranění následků neoprávněných zásahů do soukromí subjektů údajů a druh, popřípadě výši náhrady. Stejně i v případech náhrady škody vzniklé subjektu údajů v souvislosti se zpracováním jeho údajů není přípustné, aby tyto případy řešil správní úřad. Proto se navrhuje, aby kompetence Úřadu byla v tomto případě odpovídající jeho postavení a Úřad mohl na základě podnětu subjektu údajů postupovat vůči správci nebo zpracovateli prostředky pro správní úřad obvyklými, a případy, kdy jsou vznášeny nároky na náhradu nemajetkové újmy nebo náhradu škody, svěřit do pravomoci soudů, jak je tomu ostatně obvyklé i v ostatních případech zásahů do práva na ochranu osobnosti.“ (digitální repozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 508/0, www.psp.cz, zvýraznění doplněno).

[16] Ustanovení § 21 odst. 1 až 3 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., upravuje právo jednotlivce (subjektu údajů) obrátit se na správce nebo zpracovatele osobních údajů se žádostí o zjednání nápravy při jejich zpracování. Žádost ve smyslu těchto ustanovení představuje soukromoprávní, mimoprocesní prostředek nápravy nedostatků při zpracování osobních údajů. Na jedné straně vystupuje subjekt údajů, na druhé straně správce či zpracovatel údajů. Žalovaný do prošetřování žádosti subjektu údajů správcem či zpracovatelem nezasahuje. Pokud správce nebo zpracovatel údajů nevyhoví žádosti subjektu údajů, má subjekt údajů právo obrátit se přímo na žalovaného. Subjekt údajů se může na žalovaného obrátit se svým podnětem přímo, i když nevyužil postupu dle § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů (§ 21 odst. 4 tohoto zákona). Ustanovení § 21 odst. 3 a 4 upravují právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného. Podmínkou využití tohoto práva není vyčerpání soukromoprávního „prostředku“ nápravy v podobě žádosti dle § 21 odst. 1. V této souvislosti (vztah subjekt údajů – úřad) již zákon nepoužívá pojem žádost, nýbrž podnět. Nelze tedy souhlasit s tvrzením stěžovatele, že zákon tyto pojmy používá promiscue, naopak pro každou ze situací používá pojem jiný.

[17] Právní názor vyjádřený v rozsudku NSS čj. 8 Ans 4/2006  68 (cit. v bodě [14] shora) je postaven na znění § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů před změnou provedenou zákonem č. 439/2004 Sb., dle něhož měl subjekt údajů právo obrátit se na žalovaného s žádostí o zajištění opatření k nápravě. Zákon o ochraně osobních údajů ve znění zákona č. 439/2004 Sb. již toto subjektivní veřejné právo jedince (subjektu údajů) nezakotvuje. Jedinec disponuje pouze právem obrátit se se svým podnětem na žalovaného. Právní úprava tedy nadále nepočítá se zahájením správního řízení podáním žádosti jednotlivce, plně se prosadil princip oficiality, kdy všechna správní řízení vedená žalovaným mohou být zahájena jen z moci úřední (zpravidla na základě podnětu či stížnosti jednotlivce).

[18] Současná právní úprava není v rozporu s č. l. 22 a 28 odst. 4 směrnice 95/46/ES (cit. v bodě [14] shora).

[19] Dle č. l. 28 odst. 4 se na orgán dozoru (tedy žalovaného) může obrátit jakákoli osoba nebo sdružení zastupující tuto osobu se žádostí týkající se ochrany svých práv a svobod v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Dotčená osoba je informována o způsobu vyřízení své žádosti. Z těchto ustanovení směrnice nelze dovodit, že podání žádosti ze strany jedince má mít za následek zahájení správního řízení a vydání rozhodnutí o žádosti, nebo že by orgán dozoru musel vždy na podnět žadatele zahájit správní řízení. Směrnice pouze ukládá, aby se orgán dozoru žádostí řádně zabýval a vyrozuměl žadatele o tom, jak s žádostí naložil. Pojmu žádost užitému v českém znění směrnice nelze přikládat totožný obsah a právní účinky, jaké má žádost dle vnitrostátního práva (správního práva procesního). Např. německá verze směrnice používá termín Eingabe (česky podání), zatímco německé správní právo označuje návrh na zahájení řízení jako Antrag. Slovenská verze směrnice stanoví, že „[k]aždý dozorný orgán si vypočuje nároky uplatňované každou osobou alebo každou asociáciou predstavujúcou túto osobu, týkajúce sa ochrany jeho práv a slobôd vzhľadom na spracovanie osobných údajov. Príslušná osoba je informovaná o výsledku žaloby“ (zvýraznění doplněno).

[20] Účelem článku 22 směrnice je zajistit přístup subjektu údajů k soudu. Český právní řád implementoval tento požadavek prostřednictvím § 21 odst. 5 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb. (k tomu viz bod [15] shora). Dle tohoto ustanovení může subjekt údajů, kterému vznikla zpracováním osobních údajů jiná než majetková újma, uplatnit své nároky dle zvláštního zákona (žaloba na ochranu osobnosti dle § 13 obč. zák.). Při náhradě škody se postupuje dle obecné úpravy odpovědnosti za škodu (§ 25 zákona o ochraně osobních údajů). Vedle těchto soukromoprávních prostředků soudní ochrany musí vnitrostátní právo přiznat subjektu údajů i právo obrátit se se stížností na dozorový orgán (viz č. l. 28 odst. 4 směrnice). Ani v tomto případě nelze přeceňovat doslovné české znění směrnice, které používá spojení „možnost opravného prostředku ve správním řízení, který je možno podat, zejména orgánu dozoru uvedenému v článku 28“. Slovenská verze směrnice užívá spojení „[b]ez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek administratívne prostriedky nápravy, pre ktoré sa môže urobiť predpis, okrem iného pred dozorným orgánom uvedeným v článku 28“. Německá verze obsahuje spojení „[u]nbeschadet des verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahrens, das vor Beschreiten des Rechtsweges insbesondere bei der in Artikel 28 genannten Kontrollstelle eingeleitet werden kann“. Ani z čl. 22 směrnice nelze dovodit požadavek, že vnitrostátní právo musí zakotvovat veřejné subjektivní právo subjektu údajů požádat dozorový orgán o zajištění opatření k nápravě, jemuž by odpovídalo tzv. návrhové správní řízení. Subjekt údajů, který neuspěl se svým podnětem u dozorového orgánu, se může domáhat ochrany cestou žaloby na ochranu osobnosti.

[21] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že zákon o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., nezakládá stěžovateli veřejné subjektivní právo na zahájení správního řízení žalovaným. Podání stěžovatele je třeba považovat pouze za podnět k provedení kontroly a zahájení řízení o uložení nápravných opatření dle § 40 zákona o ochraně osobních údajů. Žalovaný se podnětem stěžovatele zabýval a o svých zjištěních ho v souladu s § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů informoval. Bylo by jistě možné polemizovat, zda mohl žalovaný postupovat dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu a věc usnesením odložit, či zda měl postupovat dle § 42 správního řádu a pouhým přípisem sdělit stěžovateli, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. Podání stěžovatele se totiž týká věci, která patří do věcné působnosti žalovaného (§ 2 odst. 2 a § 29 zákona o ochraně osobních údajů). To však nic nemění na tom, že stěžovatelovo podání bylo pouze podnětem k provedení kontroly žalovaným a zahájení řízení o uložení nápravných opatření. Usnesením o odložení věci sdělil žalovaný stěžovateli, že jeho podání nemá za následek zahájení správního řízení ve smyslu § 44 správního řádu a že nehodlá zahájit řízení ani z moci úřední. Důvody, proč žalovaný nespatřuje v postupu Policie ČR při zpracování osobních údajů žádné pochybení, byly stěžovateli sděleny přípisem ze dne 5. 12. 2007, zn. SPR-6535/07-3. Žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění ani neruší práva či povinnosti, ani se závazně neurčuje, že osoba určitá práva má či nemá. Jestliže podání stěžovatele, k němuž se žalobou napadené rozhodnutí upíná, bylo pouze podnětem k zahájení řízení z moci úřední a samo žádné správní řízení nezahájilo, nemůže být stěžovatel tímto rozhodnutím dotčen ve své právní sféře. Forma rozhodnutí nemá v tomto ohledu žádný význam.

[22] Na podporu výše uvedeného závěru lze odkázat na právní názor vyjádřený v rozsudku NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009  58: „[P]odatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu. (shodně rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2009, čj. 8 Ans 6/2009  83, ve vztahu k podnětu na zahájení řízení pro porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže; též rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 As 57/2008  35, k podnětu na zahájení přestupkového řízení z moci úřední).

[23] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k názoru, že rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního přezkumu na základě § 70 písm. a) s. ř. s., a proto měla být žaloba odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel se k této otázce vyjádřil v doplnění žaloby (bod [14] shora), zdejší soud vzal jeho stanovisko na vědomí a vypořádal se s jeho argumenty.

[24] Na závěr lze shrnout, že městský soud žalobu stěžovatele správně odmítl, byť z nesprávného důvodu. Za daných okolností by zrušení usnesení městského soudu bylo přepjatým formalismem, neboť jediným účelem takového postupu by bylo, aby městský soud žalobu znovu odmítl, tentokrát ze správného důvodu. To by dále neúměrně prodlužovalo délku řízení před správními soudy, což by nepochybně bylo na újmu ústavně zaručenému právu stěžovatele na projednání věci bez zbytečných průtahů (č. l. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Na závěru, že rozhodnutí žalovaného nemůže být podrobeno soudnímu přezkumu, nelze nic změnit.

IV.

Závěr a náklady řízení

[25] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

[26] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo. Žalovanému nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady převyšující běžnou

administrativní činnost. Proto Nejvyšší správní soud nepřiznal žalovanému náhradu nákladů řízení.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 16. března 2010

JUDr. Josef Baxa
předseda senátu

Plný text

1 As 93/2009 - 319
[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem [adresa] proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 4. 2008, zn. PRÁV-1589/08-5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2008, čj. 9 Ca 248/2008 – 32,

t a k t o :

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.

III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.

Odůvodnění:

I.
Vymezení věci

[1] Dne 22. 8. 2007 sepsal příslušník Policie ČR při dopravní kontrole žalobce formulář Oznámení o přestupku. Do políčka předtištěného na formuláři vyplnil rodné číslo žalobce, a to i přes žalobcův výslovný nesouhlas. Žalobce sepsal proti tomuto postupu stížnost ihned na místě, a to na druhou stranu formuláře. Druhou stížnost, adresovanou Policii ČR, Správě hlavního města Prahy, podal žalobce dne 9. 11. 2007. V ní upozornil na neoprávněné nakládání s osobními údaji, nevyřízení prvotní stížnosti a znovu žádal, aby byl vyrozuměn o způsobu vyřízení stížnosti. Dne 12. 11. 2007 se žalobce obrátil na žalovaného s podáním ve věci zpracování osobních údajů Policií ČR.

[2] Žalovaný vyhodnotil podání jako dva samostatné návrhy. Prvním návrhem byl podnět k zahájení správního řízení o uložení sankce podle § 45 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, a § 17e zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech, za neoprávněné využívání rodného čísla žalobce v souvislosti s popsanou událostí. Tento návrh vyřídil žalovaný úředním záznamem ze dne 5. 12. 2007, v němž uvedl, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. O tom vyrozuměl žalobce přípisem ze dne 5. 12. 2007, zn. SPR6535/07-3.

[3] Druhým návrhem byl návrh na zahájení správního řízení dle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, v němž měla být Policii ČR nebo Ministerstvu vnitra uložena povinnost zlikvidovat údaje o rodném čísle žalobce na všech nosičích informací týkajících se dané události. Tento návrh žalovaný usnesením ze dne 26. 11. 2007, zn. SPR-6443/07-2, odložil dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť k jeho vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Žalovaný v usnesení uvedl, že podání, jímž se subjekt údajů obrací na žalovaného, je vždy jen podnětem k uplatnění dozorových pravomocí dle § 29 odst. 1 písm. a), příp. podnětem k zahájení správního řízení o správním deliktu či dle § 17 zákona o ochraně osobních údajů. Z § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů nevyplývá pravomoc žalovaného vést řízení, kterým by mohla být správci či zpracovateli osobních údajů uložena povinnost v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Takovou povinnost lze uložit pouze jako nápravné opatření dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů.

[4] Rozklad žalobce směřující proti usnesení o odložení věci byl předsedou žalovaného zamítnut. Předseda žalovaného ve svém rozhodnutí, které je blíže označeno v záhlaví rozsudku, potvrdil správnost závěrů žalovaného. Dle předsedy žalovaného lze ukládat správci či zpracovateli osobních údajů povinnosti ve vztahu ke zpracování osobních údajů jen v rámci opatření k nápravě dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, a to na základě závěrů kontroly provedené u této osoby. Právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného se svým podezřením na nezákonné zpracování údajů nezakládá povinnost žalovaného zahájit správní či jiné řízení, ale toliko povinnost došlé podání dle jeho obsahu posoudit a vyhodnotit, zda opodstatňuje uplatnit některou z pravomocí žalovaného a zahájit příslušné řízení. O zvoleném postupu a výsledcích vyrozumí žalovaný osobu, která podala podnět.

[5] Žalobce podal dne 3. 7. 2008 žalobu proti rozhodnutí předsedy žalovaného, v níž zároveň požádal o osvobození od soudních poplatků. Dne 22. 7. 2008 doplnil žalobce žalobu o podrobnou právní argumentaci. Městský soud žalobu usnesením ze dne 19. 11. 2008 odmítl, aniž by rozhodl o žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků. V odůvodnění usnesení uvedl, že jednou z nezbytných obsahových náležitostí žaloby je uvedení alespoň jednoho žalobního bodu, a to ve lhůtě pro podání žaloby. Žalobní body byly žalobcem formulovány až po uplynutí této lhůty, a proto k nim nemohl soud přihlédnout. Absence jakýchkoliv žalobních bodů představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který nemůže být zhojen ani následným doplněním žaloby ze dne 22. 7. 2008. Soud proto žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

II.
Argumenty obsažené v kasační stížnosti a vyjádřeních žalobce

[6] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti usnesení městského soudu včasnou kasační stížnost z důvodu dle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel upozornil, že spolu se žalobou podal žádost o osvobození od soudních poplatků, na niž poukázal i v doplnění žaloby. O této žádosti však nebylo nikdy nijak rozhodnuto. Přitom dle § 35 odst. 8 s. ř. s. neběží lhůta stanovená pro podání návrhu na zahájení řízení od podání žádosti o osvobození od soudních poplatků až do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Lhůta pro podání žaloby dosud z tohoto důvodu neuplynula. Nic tak nebránilo městskému soudu, aby vyzval stěžovatele k odstranění nedostatku žaloby dle § 37 odst. 5 s. ř. s. Ostatně v důsledku doplnění žaloby již nebylo této výzvy zapotřebí. Městský soud měl přihlédnout k doplnění žaloby, které bylo učiněno ve lhůtě pro podání žaloby. Na závěr stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení jako nezákonné zrušil.

[7] V dalších podáních (ze dne 31. 12. 2010, 26. 1. 2011, 20. 5. 2011 a 14. 8. 2012) se stěžovatel obšírně vyjádřil k otázce výkladu § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů. Jeho stanovisko lze shrnout tak, že podáním, kterým se subjekt osobních údajů obrací na žalovaného s žádostí o sjednání nápravy ve věci neoprávněného nakládání s osobními údaji třetími osobami (zpracovateli či správci osobních údajů), se zahajuje správní řízení. Žalovaný je tedy povinen podání projednat a rozhodnout o něm. Na podporu svého tvrzení stěžovatel poukázal zejména na rozsudek NSS ze dne 16. 12. 2008, čj. 2 Ans 8/2008 – 52, a dále na směrnici Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES. Dále namítal, a to i ve svém posledním vyjádření ze dne 19. 11. 2012, že odklonem od dosavadní judikatury reprezentované právě rozsudkem NSS čj. 2 Ans 8/2008 – 52 dojde k porušení legitimního očekávání a důvěry v právo. Zdůraznil, že nejsou splněny materiální podmínky pro odklon od dosavadní rozhodovací praxe. Stěžovatel opakovaně navrhl, aby soud předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení § 21 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., účinného do 31. 12. 2011.

III.
Vyjádření žalovaného

[8] Žalovaný se ve svém vyjádření ze dne 12. 10. 2009 (správně zřejmě 12. 11. 2009 – pozn. NSS) vyjádřil k průběhu správního řízení. Zdůraznil, že po rozsáhlé novele zákona o ochraně osobních údajů provedené zákonem č. 439/2004 Sb. jsou všechna řízení vedená žalovaným zahajována zásadně z moci úřední. Stěžovatel nebyl poškozen na svých právech hmotných ani procesních, neboť žalovaný posoudil jeho podání dle obsahu a řádně jej vyřídil. Podání stěžovatele bylo jedním z důvodů, proč žalovaný zařadil do kontrolního plánu pro rok 2008 kontrolu zpracování osobních údajů Policií ČR a Ministerstvem vnitra. Žalovaný zcela podporuje názor městského soudu, že podání žaloby bez náležitého odůvodnění v samém závěru zákonné lhůty, navíc s vědomím nedostatečnosti takového podání, je nutno považovat za nepřípustné obcházení zákona. Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

[9] V podáních ze dne 14. 1. 2011 a 3. 2. 2012 se žalovaný rozsáhle vyjádřil k výkladu § 21 zákona o ochraně osobních údajů. Dle jeho názoru nezakládá toto ustanovení žalovanému pravomoc vést řízení o žádostech subjektů osobních údajů. Žádosti jsou toliko podněty pro uplatnění dozorové pravomoci, kterou žalovaný vykonává z moci úřední.

IV.
Dosavadní průběh řízení před Nejvyšším správním soudem

[10] Nejvyšší správní soud již jednou o kasační stížnosti žalobce rozhodl, a to rozsudkem ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 93/2009 – 121. Rozsudek však byl zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10, a to pro porušení základního práva na zákonného soudce tím, že se právní názor uvedený v rozsudku dostal do rozporu s předešlou judikaturou zdejšího soudu. Následně senát, jemuž byla věc na základě rozvrhu práce přidělena k projednání, postoupil věc rozšířenému senátu k posouzení otázky výkladu § 21 odst. 3 i 4 zákona o osobních údajích. Rozšířený senát rozhodl o předložených otázkách usnesením ze dne 4. 9. 2012, čj. 1 As 93/2009 – 273, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí předkládajícímu senátu.

V.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[11] Kasační stížnost není důvodná.

[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že usnesení městského soudu o odmítnutí žaloby lze napadnout jen z důvodu nezákonnosti tohoto rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., viz např. rozsudek ze dne 21. 4. 2005, čj. 3 Azs 33/2004 - 98, všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz]. Nezákonnost rozhodnutí může spočívat též v chybném posouzení právní otázky, zda je důvod pro odmítnutí žaloby dán (viz rozsudek NSS ze dne 6. 12. 2005, čj. 6 As 4/2004 – 53). V dané věci jde o posouzení otázky, zda stěžovatel doplnil žalobu o žalobní body ve lhůtě pro podání žaloby.

[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda vada žaloby spočívající v absenci žalobních bodů byla stěžovatelem odstraněna před uplynutím lhůty pro podání žaloby (V.A.). Poté se zabýval otázkou, zda rozhodnutí předsedy žalovaného podléhá soudnímu přezkumu (V.B.).

V.A.
Odstranění vady žaloby před uplynutím lhůty pro podání žaloby

[14] Žaloba musí obsahovat mimo jiné žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Rozšířit žalobu o další žalobní body lze jen ve lhůtě pro podání žaloby (§ 71 odst. 2 s. ř. s.). Dle § 72 odst. 1 s. ř. s. lze žalobu podat do dvou měsíců poté, kdy rozhodnutí bylo žalobci oznámeno. Požádá-li žalobce o osvobození od soudních poplatků, neběží po dobu od podání takové žádosti do právní moci rozhodnutí o ní lhůta stanovená pro podání žaloby (§ 35 odst. 8 s. ř. s.). Zmeškání lhůty pro podání žaloby nelze prominout (§ 72 odst. 4 s. ř. s.).

[15] Ze správního spisu vyplývá, že rozhodnutí předsedy žalovaného bylo doručeno stěžovateli dne 7. 5. 2008 (viz doručenka na č. l. 10 spisu zn. PRÁV-1589/08). Žaloba podaná osobně u městského soudu dne 3. 7. 2008 neobsahuje žádný žalobní bod, a to ani v náznaku. Žalobní body stěžovatel uvedl až v doplnění žaloby podaném osobně u městského soudu dne 22. 7. 2008. Již dne 3. 7. 2008 požádal stěžovatel o osvobození od soudních poplatků, o jeho žádosti nebylo nikdy rozhodnuto.

[16] Z těchto skutečností je tedy zcela zřejmé, že stěžovatel podal žalobu včas. Okamžikem podání žaloby přestala běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, jelikož její součástí byla i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stěžovatel formuloval žalobní body dne 22. 7. 2008 v doplnění žaloby, které bylo soudu doručeno v době, kdy lhůta pro podání žaloby stále ještě neběžela, neboť nebylo rozhodnuto o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Žaloba se stala perfektní, a tedy projednatelnou, dříve, než uplynula lhůta pro podání žaloby. Je třeba odmítnout náznaky a spekulace městského soudu v předkládací zprávě a žalovaného ve vyjádření ke kasační stížnosti, že stěžovatel požádal o osvobození od soudních poplatků s cílem prodloužit si faktickou lhůtu k podání žaloby. Ustanovení § 35 odst. 8 s. ř. s. je normou kogentní. Nejvyšší správní soud připouští, že prostřednictvím její aplikace dochází k prodloužení zákonem striktně stanovené dvouměsíční lhůty k podání žaloby. K tomu je nutno ovšem dodat, že žádosti o osvobození od soudních poplatků musí být projednány přednostně (§ 56 odst. 1 s. ř. s., ve znění účinném do 31. 12. 2011). Bylo tedy povinností městského soudu rozhodnout o žádosti o osvobození od soudních poplatků bez zbytečného odkladu, a minimalizovat tak dobu, o níž je lhůta pro podání žaloby fakticky prodloužena. Samozřejmě i v případě této právní normy přichází teoreticky v úvahu její zneužití, popř. obcházení, které by nepožívalo právní ochrany. Zneužití práva či obcházení zákona by však muselo být v řízení před soudem jednoznačně prokázáno.

[17] V daném případě městský soud existenci § 35 odst. 8 s. ř. s. zcela pominul, o žádosti o osvobození od soudních poplatků vůbec nerozhodl. Městský soud v odůvodnění svého usnesení žádnou úvahu o zneužití práva či obcházení zákona v souvislosti s podáním žádosti o osvobození od soudních poplatků neuvedl.

[18] Nejvyšší správní soud shrnuje, že žaloba byla doplněna o žalobní body před uplynutím lhůty k podání žaloby a v tomto ohledu nic nebránilo jejímu projednání. Nebylo možno ji odmítnout dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro neodstranitelný nedostatek podmínky řízení.

V.B.
Právní povaha rozhodnutí žalovaného

[19] Soud se nicméně musel zabývat rovněž otázkou, zda není dán některý z dalších důvodů, pro nějž by musela být žaloba odmítnuta. Pokud by tomu tak bylo, musel by zdejší soud kasační stížnost zamítnout, neboť pouhá mýlka městského soudu v důvodu odmítnutí nezakládá důvod pro kasaci odmítavého usnesení (viz rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 Ans 9/2008 – 265, též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 As 78/2009 – 76). Takový postup je ústavně konformní, pokud bylo účastníkům řízení umožněno vyjádřit se k rozhodným právním otázkám, a nejde tak o rozhodnutí překvapivé (viz nález Ústavního soudu ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10).

[20] Zákon o ochraně osobních údajů svěřuje žalovanému pravomoc provádět dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem (např. formou kontroly), projednávat přestupky a jiné správní delikty a udělovat pokuty dle tohoto zákona. Žalovaný je povinen přijímat podněty a stížnosti jednotlivců a informovat je o jejich vyřízení (§ 29 odst. 1).

[21] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 8 Ans 4/2006 – 68, z ustanovení § 21 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění účinném do 25. 7. 2004, dovodil, že podáním žádosti o zajištění opatření k nápravě se zahajuje správní řízení, které musí být ukončeno vydáním rozhodnutí. V rozsudcích ze dne 16. 12. 2008, čj. 2 Ans 8/2008 – 52, čj. 2 Ans 9/2008 – 55 a čj. 2 Ans 10/2008 – 54, Nejvyšší správní soud učinil závěr, že na právě uvedeném právním názoru nic nezměnila ani novelizace § 21 zákona o ochraně osobních údajů provedená zákonem č. 439/2004 Sb., účinným od 26. 7. 2004.

[22] První senát Nejvyššího správního soudu, jemuž byla tato věc přidělena k projednání, se však s názorem druhého senátu neztotožnil a věc postoupil rozšířenému senátu. Stěžovateli, stejně jako žalovanému, bylo umožněno, aby se k předložené právní otázce vyjádřili, a přesvědčili tak rozšířený senát o správnosti svého výkladu. Stěžovatel svého práva vyjádřit se k věci využil a předložil rozšířenému senátu dvě obsáhlá vyjádření (ze dne 20. 5. 2011 a 14. 8. 2012), přičemž ke sporné právní otázce se vyjádřil již v podání ze dne 26. 1. 2011 a v řízení před městským soudem v doplnění žaloby ze dne 22. 7. 2008. Rozšířený senát v usnesení čj. 1 As 93/2009 – 273 oslyšel argumentaci stěžovatele a ztotožnil se s právním názorem prvního senátu. Formuloval následující právní názor:

I. Podání učiněné podle § 21 odst. 3 i odst. 4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., jímž subjekt osobních údajů žádá Úřad pro ochranu osobních údajů o uložení opatření k nápravě zpracovateli či správci osobních údajů, je toliko podnětem k uplatnění dozorčího práva Úřadu.

II. Na výkon dozoru nemá podatel subjektivní právo.

III. Informace Úřadu pro ochranu osobních údajů o způsobu vyřízení uvedeného podnětu není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale toliko sdělením úřadu.

[23] Usnesení rozšířeného senátu bylo účastníkům řízení doručeno, takže není třeba v tomto rozsudku opakovat argumentaci rozšířeného senátu a postačí odkázat účastníky na odůvodnění usnesení rozšířeného senátu.

[24] Návrhem stěžovatele na přerušení řízení o kasační stížnosti a předložení návrhu na zrušení § 21 zákona o ochraně osobních údajů Ústavnímu soudu se zabýval rozšířený senát zejména v části IV.2 usnesení čj. 1 As 93/2009 – 273. Vyvrátil tezi stěžovatele, že právní úprava je nepřehledná a rozporná, čímž stěžovatel zdůvodňoval svůj návrh na předložení věci Ústavnímu soudu, a vysvětlil, že případná nejednoznačnost zákona je odstranitelná výkladem právních norem v jejich celkovém kontextu. Stejně tak se rozšířený senát zabýval tím, zda jsou splněny formální a materiální podmínky změny dosavadní judikatury (viz zejména část IV.1 a bod 78 usnesení).

[25] Rozhodnutím rozšířeného senátu je první senát při projednávání kasační stížnosti vázán a v tomto řízení již není žádný prostor pro polemiku s právním názorem zaujatým rozšířeným senátem. Účastníkům řízení byl poskytnut dostatečný prostor k výměně stanovisek před rozhodnutím rozšířeného senátu, čímž bylo učiněno za dost požadavku kontradiktornosti soudního řízení.

[26] Z výše uvedeného tedy vyplývá, že zákon o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., nezakládá stěžovateli veřejné subjektivní právo na výkon dozoru. Podání stěžovatele je třeba považovat pouze za podnět k provedení kontroly a poté eventuálně k uložení nápravných opatření dle § 40 zákona o ochraně osobních údajů. Žalovaný se podnětem stěžovatele zabýval a o svých zjištěních ho v souladu s § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů informoval. Bylo by jistě možné polemizovat, zda mohl žalovaný postupovat dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu a věc usnesením odložit, či zda měl postupovat dle § 42 správního řádu a pouhým přípisem sdělit stěžovateli, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. Podání stěžovatele se totiž týká věci, která patří do věcné působnosti žalovaného (§ 2 odst. 2 a § 29 zákona o ochraně osobních údajů). To však nic nemění na tom, že stěžovatelovo podání bylo pouze podnětem k provedení kontroly žalovaným a zahájení řízení o uložení nápravných opatření. Usnesením o odložení věci sdělil žalovaný stěžovateli, že jeho podání nemá za následek zahájení správního řízení ve smyslu § 44 správního řádu a že nehodlá zahájit řízení ani z moci úřední.

[27] Soud si je vědom toho, že aktem, který stěžovatel napadl, je z formálního hlediska rozhodnutí o odložení věci dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Tento typ rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, pokud se týká subjektivních práv žalobce v tom smyslu, že by mohla být založena, měněna, rušena či závazně určena, pokud by správní orgán rozhodl v souladu s žádostí žalobce (rozsudek NSS ze dne 18. 3. 2010, čj. 3 Ads 128/2009 – 71). Jak však soud uvedl již výše, rozhodnutí žalovaného není po stránce obsahové rozhodnutím dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, nýbrž sdělením dle § 42 správního řádu, jímž žalovaný zpravil stěžovatele o tom, že jeho podání nemá za následek zahájení správního řízení ve smyslu § 44 správního řádu a že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. Žalovaný napadeným rozhodnutím splnil svoji povinnost dle § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů a § 42 správního řádu, tj. informoval subjekt údajů o vyřízení jeho podnětu. Žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění ani neruší práva či povinnosti, ani se závazně neurčuje, že osoba určitá práva má či nemá. Jestliže podání stěžovatele, k němuž se žalobou napadené rozhodnutí upíná, bylo pouze podnětem k zahájení řízení z moci úřední a samo žádné správní řízení nezahájilo, nemůže být stěžovatel tímto rozhodnutím dotčen ve své právní sféře. Je přitom nerozhodné, že napadený úkon žalovaného má formu rozhodnutí.

[28] Na podporu výše uvedeného závěru lze odkázat na právní názor vyjádřený v rozsudku NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009 – 58: „[P]odatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ (zvýraznění doplněno; shodně rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2009, čj. 8 Ans 6/2009 – 83, ohledně podnětu k zahájení řízení pro porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže; též rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 As 57/2008 – 35, k podnětu k zahájení přestupkového řízení z moci úřední).

[29] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k názoru, že rozhodnutí předsedy žalovaného je vyloučeno ze soudního přezkumu na základě § 70 písm. a) s. ř. s., a proto měla být žaloba odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s.

VI.
Závěr a náklady řízení

[30] Na závěr lze shrnout, že městský soud žalobu stěžovatele správně odmítl, byť z nesprávného důvodu. Za daných okolností by zrušení usnesení městského soudu bylo přepjatým formalismem, neboť jediným účelem takového postupu by bylo, aby městský soud žalobu znovu odmítl, tentokrát ze správného důvodu. To by dále neúměrně prodlužovalo délku řízení před správními soudy, což by nepochybně bylo na újmu ústavně zaručenému právu stěžovatele na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod). Na závěru, že rozhodnutí předsedy žalovaného nemůže být podrobeno soudnímu přezkumu, nelze nic změnit.

[31] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost je nedůvodná, a proto ji dle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.

[32] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s § 60 odst. 1 ve spojení s § 120 s. ř. s. Stěžovatel, který neměl v tomto řízení úspěch, nemá na jejich náhradu právo. Úspěšnému žalovanému nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné náklady převyšující běžnou administrativní činnost. Proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 28. listopadu 2012

JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012, čj. 1 As 93/2009-273)

Při dopravní kontrole dne 22. 8. 2007 policista Policie ČR sepsal formulář oznámení o přestupku žalobce a uvedl do něj rodné číslo žalobce, a to i přes žalobcův výslovný nesouhlas. Žalobce sepsal proti tomuto postupu stížnost ihned na místě na druhou stranu formuláře. Druhou stížnost adresovanou Policii ČR, Správě hlavního města Prahy, podal žalobce dne 9. 11. 2007. V ní upozornil na neoprávněné nakládání s osobními údaji, nevyřízení prvotní stížnosti a znovu žádal, aby byl vyrozuměn o způsobu vyřízení stížnosti. Dne 12. 11. 2007 se žalobce obrátil na žalovaného s podáním ve věci zpracování osobních údajů Policií ČR.

Žalovaný vyhodnotil podání jako dva samostatné návrhy. Prvním návrhem byl podnět k zahájení správního řízení o uložení sankce za neoprávněné užívání rodného čísla žalobce podle § 45 zákona o ochraně osobních údajů a § 17e zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. Tento návrh vyřídil žalovaný úředním záznamem ze dne 5. 12. 2007, v němž uvedl, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. O tom vyrozuměl žalobce přípisem z téhož dne.

Druhým návrhem byl návrh na zahájení správního řízení dle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, podle něhož měla být Policii ČR nebo Ministerstvu vnitra uložena povinnost zlikvidovat údaje o rodném čísle žalobce na všech nosičích informací týkajících se dané události. Tento návrh žalovaný usnesením ze dne 26. 11. 2007 odložil dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu s tím, že k jeho vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Žalovaný v usnesení dále uvedl, že podání, jímž se subjekt údajů obrací na žalovaného podle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, je vždy jen podnětem k uplatnění dozorových pravomocí dle § 29 odst. 1 písm. a), příp. podnětem k zahájení správního řízení podle § 17 či § 42 téhož zákona. Z § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů nevyplývá pravomoc žalovaného vést řízení, kterým by mohla být správci či zpracovateli osobních údajů uložena povinnost v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Takovou povinnost lze uložit pouze jako nápravné opatření dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů.

Rozklad žalobce proti usnesení o odložení věci předseda žalovaného zamítl rozhodnutím ze dne 23. 4. 2008. Argumentoval tím, že správci či zpracovateli osobních údajů lze ukládat povinnosti ve vztahu ke zpracování osobních údajů jen v rámci opatření k nápravě dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, a to na základě závěrů provedené kontroly. Právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného se svým podezřením na nezákonné zpracování údajů nezakládá povinnost žalovaného zahájit správní či jiné řízení, ale toliko povinnost došlé podání podle jeho obsahu posoudit a vyhodnotit, zda opodstatňuje uplatnění některé z pravomocí žalovaného a zahájení příslušného řízení. O zvoleném postupu a výsledcích žalovaný pouze vyrozumí osobu, která podala podnět.

Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného blanketní žalobu k Městskému soudu v Praze. V ní zároveň požádal o osvobození od soudních poplatků. Městský soud žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., aniž by rozhodl o žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků. V odůvodnění uvedl, že absence jakýchkoliv žalobních bodů představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který po uplynutí lhůty pro podání žaloby nemůže být zhojen.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost žalobce (stěžovatele) zamítl rozhodnutím ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 93/2009-121. Dospěl ale k závěru, že stěžovatel podal žalobu i její doplnění včas. Lhůta pro podání žaloby totiž v souladu s § 35 odst. 8 s. ř. s. neběží po dobu od podání žádosti o osvobození od soudních poplatků do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Městský soud tedy pochybil, jestliže žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

První senát Nejvyššího správního soudu se nicméně dále zabýval otázkou, zda není dán některý z dalších důvodů, pro nějž by musel žalobu odmítnout. Pouhá mýlka krajského soudu v důvodu odmítnutí totiž nezakládá důvod pro kasaci odmítavého usnesení.

Bylo tak třeba především posoudit, zda žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. První senát dospěl k závěru, že podáním dle § 21 odst. 3 či 4 zákona o ochraně osobních údajů ve znění zákona č. 439/2004 Sb. se nezahajuje řízení o žádosti. Podání stěžovatele je třeba považovat pouze za podnět k provedení kontroly a k uložení nápravných opatření dle § 40 téhož zákona. Žalovaný se podnětem stěžovatele zabýval a o svých zjištěních ho v souladu s § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů informoval. Žalobou napadené rozhodnutí je proto úkonem, který nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto vyloučen ze soudního přezkumu [§ 70 písm. a) s. ř. s.]. Žaloba tedy měla být odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s.

S ohledem na právě uvedené nahradil první senát důvod pro odmítnutí žaloby a kasační stížnost zamítl.

Stěžovatel napadl rozsudek Nejvyššího správního soudu ústavní stížností, které Ústavní soud nálezem ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10, vyhověl a rozsudek zrušil.

Ústavní soud prvnímu senátu vytkl, že se odchýlil od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu k otázce charakteru podání podle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, aniž by věc postoupil v souladu s § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Ústavní soud tedy zavázal první senát pokynem, aby věc buď rozhodl v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, nebo ji postoupil rozšířenému senátu, pokud se hodlá od prejudikatury odchýlit.

První senát poté předložil věc rozšířenému senátu.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že podání učiněné podle § 21 odst. 3 i odst. 4 zákona o ochraně osobních údajů ve znění zákona č. 439/2004 Sb., jímž subjekt osobních údajů žádá Úřad pro ochranu osobních údajů o uložení opatření k nápravě zpracovateli či správci osobních údajů, je toliko podnětem k uplatnění dozorčího práva Úřadu. Na výkon dozoru nemá podatel subjektivní právo. Informace Úřadu pro ochranu osobních údajů o způsobu vyřízení uvedeného podnětu není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale toliko sdělením úřadu.

Plný text

1 As 93/2009 - 212

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. J. B. a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: T. H., zastoupen Mgr. Annou Větrovskou, advokátkou se sídlem [adresa] proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 23. 4. 2008, zn. PRÁV-1589/08-5, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 19. 9. 2008, čj. 9 Ca 248/2008 – 32,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I.
Vymezení věci

[1] Žalovaný obdržel dne 12. 11. 2007 podání žalobce ve věci zpracování osobních údajů Policií ČR, která při dopravní kontrole dne 22. 8. 2007 sepsala formulář „Oznámení o přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu“. Policista uvedl do tohoto formuláře rodné číslo žalobce, a to i přes jeho výslovný nesouhlas.

[2] Žalovaný vyhodnotil podání jako dva samostatné návrhy. Prvním návrhem byl podnět k zahájení správního řízení o uložení sankce za neoprávněné využívání rodného čísla žalobce v souvislosti s popsanou událostí podle § 45 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, a § 17e zákona č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech. Tento návrh vyřídil žalovaný úředním záznamem ze dne 5. 12. 2007, v němž uvedl, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. O tom vyrozuměl žalobce přípisem ze dne 5. 12. 2007, zn. SPR-6535/07-3.

[3] Druhým návrhem byl návrh na zahájení správního řízení dle § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, v němž měla být Policii ČR nebo Ministerstvu vnitra uložena povinnost zlikvidovat údaje o rodném čísle žalobce na všech nosičích informací týkajících se dané události. Tento návrh žalovaný usnesením ze dne 26. 11. 2007, zn. SPR-6443/07-2, odložil dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, neboť k jeho vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán. Žalovaný v usnesení uvedl, že podání, jímž se subjekt údajů obrací na žalovaného, je vždy jen podnětem k uplatnění dozorových pravomocí dle § 29 odst. 1 písm. a), příp. podnětem k zahájení správního řízení o správním deliktu či dle § 17 zákona o ochraně osobních údajů. Z § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů nevyplývá pravomoc žalovaného vést řízení, kterým by mohla být správci či zpracovateli osobních údajů uložena povinnost v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Takovou povinnost lze uložit pouze jako nápravné opatření dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů.

[4] Rozklad žalobce směřující proti usnesení o odložení věci byl předsedou žalovaného zamítnut. Předseda žalovaného ve svém rozhodnutí, které je blíže označeno v záhlaví, potvrdil správnost závěrů žalovaného. Dle předsedy žalovaného lze ukládat správci či zpracovateli osobních údajů povinnosti ve vztahu ke zpracování osobních údajů jen v rámci opatření k nápravě dle § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, a to na základě závěrů kontroly provedené u této osoby. Právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného se svým podezřením na nezákonné zpracování údajů nezakládá povinnost zahájit správní či jiné řízení, ale toliko povinnost došlé podání dle jeho obsahu posoudit a vyhodnotit, zda opodstatňuje uplatnit některou z pravomocí žalovaného a zahájit příslušné řízení. O zvoleném postupu a výsledcích vyrozumí žalovaný osobu, která podala podnět.

[5] Žalobce podal proti rozhodnutí předsedy žalovaného dne 3. 7. 2008 žalobu k městskému soudu, v níž zároveň požádal o osvobození od soudních poplatků. Dne 22. 7. 2008 doplnil žalobce žalobu o podrobnou právní argumentaci. Městský soud žalobu usnesením ze dne 19. 11. 2008 odmítl, aniž by rozhodl o žádosti žalobce o osvobození od soudních poplatků. V odůvodnění usnesení uvedl, že jednou z nezbytných obsahových náležitostí žaloby je uvedení alespoň jednoho žalobního bodu, a to ve lhůtě pro podání žaloby. Soud není povinen vyzývat žalobce k odstranění této vady, neboť by to odporovalo zásadě dispoziční a zásadě koncentrace řízení. V dané věci byla žaloba podána pouhé dva pracovní dny před uplynutím lhůty pro podání žaloby, neobsahovala žádný žalobní bod. Žalobní body byly žalobcem formulovány až po uplynutí této lhůty, a proto k nim nemohl soud přihlédnout. Jestliže by soud akceptoval uvádění žalobních bodů až po uplynutí lhůty pro podání žaloby, prodlužoval by tím tuto striktně stanovenou zákonnou lhůtu, jejíž zmeškání nelze dle zákona prominout. Žalobce by tak byl neoprávněně zvýhodněn oproti těm, kteří lhůtu pro podání perfektní žaloby bez výhrad respektují. Soud by tím založil nepřípustnou nerovnost mezi subjekty. Absence jakýchkoliv žalobních bodů představuje neodstranitelný nedostatek podmínek řízení, který nemůže být zhojen ani následným doplněním žaloby ze dne 22. 7. 2008. Soud proto žalobu odmítl dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

II.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu

[6] Nejvyšší správní soud rozhodl o kasační stížnosti stěžovatele tak, že ji rozsudkem ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 93/2009 – 121, zamítl.

[7] První senát dospěl k závěru, že stěžovatel podal žalobu včas a doplnil ji o žalobní body rovněž ve lhůtě pro podání žaloby dle § 72 odst. 1 s. ř. s. Běh lhůty pro podání žaloby totiž v souladu s § 35 odst. 8 s. ř. s. neběží po dobu od podání žádosti o osvobození od soudních poplatků do právní moci rozhodnutí o této žádosti. Městský soud tudíž dle prvního senátu pochybil, jestliže žalobu odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení dle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Soud se nicméně dále v souladu se svojí prejudikaturou (viz rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 Ans 9/2008 – 265, též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 As 78/2009 – 76) zabýval rovněž otázkou, zda není dán některý z dalších důvodů, pro nějž by musela být žaloba odmítnuta. Pokud by tomu tak bylo, musel by zdejší soud kasační stížnost zamítnout, neboť pouhá mýlka městského soudu v důvodu odmítnutí nezakládá důvod pro kasaci odmítavého usnesení.

[8] První senát se zaměřil na posouzení otázky, zda je žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. Dospěl k závěru, že podáním dle § 21 odst. 3 či 4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., se nezahajuje řízení o žádosti jednotlivce. Podání stěžovatele je třeba považovat pouze za podnět k provedení kontroly a uložení nápravných opatření dle § 40 zákona o ochraně osobních údajů. Žalovaný se podnětem stěžovatele zabýval a o svých zjištěních ho v souladu s § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů informoval. Žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného tak první senát posoudil jako úkon, který nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., a je proto vyloučen ze soudního přezkumu na základě § 70 písm. a) s. ř. s. Žaloba tedy měla být odmítnuta dle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) s. ř. s.

[9] S ohledem na právě uvedené nahradil první senát důvod pro odmítnutí žaloby a kasační stížnost zamítl.

III.
Nález Ústavního soudu

[10] Stěžovatel napadl rozsudek Nejvyššího správního soudu ústavní stížností u Ústavního soudu, který jí nálezem ze dne 16. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 1783/10, vyhověl a rozsudek zrušil.

[11] Ústavní soud aproboval postup prvního senátu, který nahradil důvody rozhodnutí městského soudu a kasační stížnost ve výsledku zamítl. Ústavní soud potvrdil, že v tomto případě požadavek dvojinstančnosti správního soudnictví nelze z ústavního pořádku dovodit. Ústavní zákaz překvapivých rozhodnutí nebyl Nejvyšším správním soudem porušen. Důvodem pro zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu nicméně bylo, že se první senát odchýlil od dosavadní judikatury zdejšího soudu k dané otázce, aniž by věc postoupil v souladu s § 17 s. ř. s. rozšířenému senátu. Ústavní soud tedy zavázal první senát pokynem, aby věc buď rozhodl v souladu s dosavadní judikaturou Nejvyššího správního soudu, nebo ji postoupil rozšířenému senátu, pokud se hodlá od prejudikatury odchýlit.

IV.
Vyjádření stěžovatele

[12] Po zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem vyzval první senát účastníky řízení, aby se vyjádřili k současnému stavu věci (zejména nastoleným skutkovým a právním otázkám).

[13] Stěžovatel ve svém vyjádření ze dne 31. 12. 2010 uvedl, že neoprávněné nakládání se svými osobními údaji učinil předmětem dvou stížností adresovaných Policii ČR. První stížnost sepsal stěžovatel ihned na místě dne 22. 8. 2007, na druhou stranu formuláře oznámení o přestupku stručně popsal nevhodné a protiprávní chování policistů včetně upozornění, že údaj o jeho rodném čísle na tomto tiskopisu uvedl policista v rozporu se zákonem a bez souhlasu stěžovatele, ačkoliv jde o chráněný osobní údaj. Druhou stížnost adresovanou Policii ČR, Správě hlavního města Prahy, podal stěžovatel dne 9. 11. 2007. V ní si stěžovatel stěžoval na neoprávněné nakládání s osobními údaji, nevyřízení prvotní stížnosti a znovu žádal, aby byl vyrozuměn o způsobu vyřízení stížnosti. Z obou stížností je dle stěžovatele nepochybný jeho nesouhlas s neoprávněným nakládáním s jeho rodným číslem a záměr dosáhnout nejprve nápravy u Policie ČR jakožto zpracovatele osobních údajů. Na žalovaného se stěžovatel obrátil teprve 12. 11. 2007.

[14] Pokud jde o argumentaci týkající se právní povahy podání adresovaného žalovanému, stěžovatel odkázat na svoji repliku ze dne 9. 4. 2010, která byla Nejvyššímu správnímu soudu doručena až po vydání předchozího rozsudku. Stěžovatel v replice poukázal na nejednoznačný text § 21 zákona o ochraně osobních údajů (podrobněji viz bod [15] níže) a na rozsudky NSS čj. 8 Ans 4/2006 - 68, 2 Ans 8/2008 – 52, 2 Ans 9/2008 – 55, 2 Ans 10/2008 – 54. Veřejné subjektivní právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného se žádostí o zajištění opatření k nápravě vyplývá dle stěžovatele také z čl. 22 a čl. 28 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. 10. 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.

[15] Stěžovatel dále ve vyjádření ze dne 31. 12. 2010 opakuje, že text § 21 odst. 1 až 4 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., je nesrozumitelný a rozporný, neboť promiscue operuje s pojmy „požádat“, „požadovat“, „žádost“, „žádosti“ a „podnět“. Klade si otázku, jak se má v této spleti komplementárních pojmů vyznat průměrně intelektuálně zdatný jedinec. Stěžovatel připouští, že poskytování ochrany před neoprávněným nakládáním s osobními údaji by lépe slušelo obecným soudům než správnímu úřadu, ostatně tak tomu bylo do přijetí zákona č. 101/2000 Sb. Nicméně soudy (Nejvyšší soud, Nejvyšší správní soud, zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb. i Ústavní soud) od počátku účinnosti tohoto zákona dovozují, že došlo ke změně kompetencí a ochrana osob před neoprávněným zpracováním osobních údajů byla primárně svěřena do působnosti žalovaného. A to přesto, že žalovaný od vstupu zákona č. 101/2000 Sb. v účinnost setrvale zastává opačné stanovisko. Dochází tak k absurdní situaci, v níž jak soudy, tak žalovaný popírají svoji pravomoc poskytnout ochranu základnímu právu ukotvenému v čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

[16] V důsledku přijetí zákona č. 439/2004 Sb., kterým byl změněn zákon o ochraně osobních údajů, se stala předmětná právní úprava ještě zmatenější, neboť část kompetencí byla ponechána žalovanému, část z nich přešla zpátky na soud (náhrada škody a jiné než majetkové újmy). Samotné ustanovení § 21 odst. 5 zákona o ochraně osobních údajů nenabízí žádný racionální výklad, neboť zde není žádný jiný nárok (kromě majetkového), který by bylo lze uplatnit.

[17] Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku ze dne 4. 5. 2000 ve věci Rotaru proti Rumunsku dospěl dle stěžovatele k závěru, že osobní data jsou shromažďována a využívána v souladu se zákonem, jen pokud existuje přehledná právní úprava této činnosti a pokud se mohou dotčené osoby účinně domoci, aby soudy přezkoumaly, zda nejsou tato data shromažďována nad míru nezbytnou v demokratické společnosti a využívána v rozporu s legitimními účely. Vnucuje se otázka, zda není zákon o ochraně osobních údajů v rozporu s ústavním pořádkem pro svoji nejednoznačnost, terminologickou nejednotnost a roztříštěnost, a zda tedy nejsou dány důvody pro podání návrhu na zrušení tohoto zákona Ústavnímu soudu.

[18] Vyjádření ze dne 26. 1. 2011, které stěžovatel podal k vyjádření žalovaného (viz část V. níže), nepřináší žádné nové argumenty. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 566/05 v něm stěžovatel klade důraz na dodržování základních atributů právního státu, jakými jsou stabilita právního řádu, dostatečná míra právní jistoty občanů, důvěra občanů v právo a instituce, předvídatelnost práva, změna výkladu práva jen z legitimních důvodů a stanoveným způsobem. Stěžovatel podává v závěru svého podání podnět Nejvyššímu správnímu soudu, aby přerušil řízení a předložil věc Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení § 21 a 29 zákona o ochraně osobních údajů.

V.
Vyjádření žalovaného

[19] Rovněž žalovaný podal na výzvu soudu rozsáhlé vyjádření, z něhož soud pro stručnost shrnuje jen základní teze. Žalovaný na úvod předeslal, že se ztotožňuje s interpretací § 21 zákona o ochraně osobních údajů, jak ji první senát podal ve svém předchozím rozsudku. Toto ustanovení dle žalovaného nezakládá úřadu pravomoc ukládat opatření k odstranění závadného stavu (tj. prostřednictvím individuálního správního aktu zakládat, měnit nebo rušit práva a povinnosti konkrétních osob). Takové rozhodnutí by bylo nicotné pro nedostatek pravomoci. Žalovaný je oprávněn ukládat opatření k nápravě pouze na základě § 40 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů v rámci kontrolního protokolu. Jakékoliv dovozování stejné pravomoci z § 21 téhož zákona by bylo nepřípustným rozšiřováním pravomocí cestou extenzivního výkladu.

[20] Žalovaný nesouhlasí s právním názorem druhého senátu vyjádřeným v rozsudku čj. 2 Ans 8/2008 – 52, neboť je postaven pouze na jazykovém výkladu zákona. Ustanovení § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů operuje ve vztahu mezi subjektem údajů a zpracovatelem, resp. správcem údajů pojmem „žádost“. To je dáno tím, že ve vztahu mezi dvěma soukromoprávními subjekty nelze užívat pojmy jako „stížnost“, „podnět“ apod. Tyto pojmy jsou vyhrazeny jen pro podání činěná vůči orgánům veřejné moci.

[21] Žalovaný je přesvědčen, že subjekt údajů musí při uplatňování svých práv vzniklých v důsledku neoprávněného nakládání s osobními údaji postupovat dle občanského zákoníku, což vyplývá z § 21 odst. 5 zákona o ochraně osobních údajů. Pravomoc rozhodnout ve věci přísluší civilnímu soudu, což dovodil zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb. v usnesení čj. Konf 56/2009 – 7. Žalovaný odkazuje rovněž na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. 22 Cdo 3727/2008, dle něhož je žalovaný úřadem dozorovým, nikoliv orgánem veřejné moci příslušným k rozhodování o individuálních nárocích vyplývajících ze zpracování osobních údajů.

[22] Na závěr žalovaný shrnuje, že z § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů vyplývá pouze právo subjektu údajů obrátit se s podnětem na žalovaného, který má povinnost posoudit podání dle jeho obsahu a učinit další příslušné úkony v rámci své pravomoci, tj. zahájit kontrolu, zahájit správní řízení o správním deliktu, věc postoupit věcně a místně příslušnému orgánu veřejné moci nebo ji odložit.

[23] Žalovaný navrhuje, aby Nejvyšší správní soud po projednání věci v rozšířeném senátu kasační stížnost zamítl.

VI.
Důvody pro předložení věci rozšířenému senátu

[24] První senát je v prvé řadě, obdobně jako ve svém prvém rozsudku, zrušeném Ústavním soudem, toho názoru, že kasační námitka stěžovatele směřující proti posouzení obsahových náležitostí žaloby (včasnost doplnění žalobních bodů) městským soudem je důvodná.

[25] Ze správního spisu je zřejmé, že rozhodnutí předsedy žalovaného bylo doručeno stěžovateli dne 7. 5. 2008 (doručenka na č. l. 10 spisu zn. PRÁV-1589/08). Žaloba podaná osobně u městského soudu dne 3. 7. 2008 neobsahuje žádný žalobní bod, a to ani v náznaku. Žalobní body stěžovatel uvedl až v doplnění žaloby podané osobně u městského soudu dne 22. 7. 2008. Již 3. 7. 2008 požádal stěžovatel o osvobození od soudních poplatků, o jeho žádosti nebylo nikdy rozhodnuto.
[26] Z těchto skutečností je tedy zcela zřejmé, že stěžovatel podal žalobu včas. Okamžikem podání žaloby přestala běžet dvouměsíční lhůta pro podání žaloby, jelikož její součástí byla i žádost o osvobození od soudních poplatků. Stěžovatel formuloval žalobní body dne 22. 7. 2008 v doplnění žaloby, které bylo soudu doručeno v době, kdy lhůta pro podání žaloby stále ještě neběžela, neboť nebylo rozhodnuto o žádosti o osvobození od soudních poplatků. Žaloba se stala perfektní, a tedy projednatelnou dříve, než uplynula lhůta pro podání žaloby. V podrobnostech odkazuje první senát na svůj první rozsudek v této věci čj. 1 As 93/2009 – 121 (body 8 – 11).

[27] První senát se nicméně musí zabývat rovněž otázkou, zda není dán některý z dalších důvodů, pro nějž by musela být žaloba odmítnuta. Pokud by tomu tak bylo, musel by zdejší soud kasační stížnost zamítnout (viz rozsudek NSS ze dne 22. 1. 2009, čj. 1 Ans 9/2008 – 265, též rozsudek ze dne 3. 2. 2010, čj. 1 As 78/2009 – 76). S tímto závěrem se v této věci ztotožnil i Ústavní soud.

[28] V tomto smyslu je třeba považovat za klíčový výklad § 21 odst. 3 a 4 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb. V případě, že by tato ustanovení upravovala tzv. návrhové správní řízení (tj. řízení zahajované na žádost), představovalo by rozhodnutí žalovaného, stejně jako jeho předsedy zásah do právní sféry stěžovatele, a jednalo by se o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud by ovšem podání dle § 21 odst. 3 a 4 tohoto zákona adresované žalovanému bylo pouze podnětem pro zahájení řízení ex officio, nepředstavovalo by sdělení žalovaného o tom, že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední, zásah do právní sféry stěžovatele. Takový úkon by nebyl rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a byl by ze soudního přezkumu vyloučen na základě § 70 písm. a) s. ř. s.

[29] Původní znění § 21 zákona o ochraně osobních údajů, které bylo účinné až do 25. 7. 2004, bylo následující (zvýraznění doplněno):

(1) Pokud subjekt údajů zjistí, že došlo k porušení povinností správcem nebo zpracovatelem, má právo obrátit se na Úřad s žádostí o zajištění opatření k nápravě.

(2) Došlo-li k porušení povinností správcem nebo zpracovatelem, má subjekt údajů právo požadovat

a) aby se správce či zpracovatel zdržel takového jednání, odstranil takto vzniklý stav či poskytl na svoje náklady omluvu nebo jiné zadostiučinění,

b) aby správce či zpracovatel provedl opravu nebo doplnění osobních údajů tak, aby byly pravdivé a přesné,

c) aby osobní údaje byly zablokovány nebo zlikvidovány,

d) zaplacení peněžité náhrady, jestliže tím bylo porušeno jeho právo na lidskou důstojnost, osobní čest, dobrou pověst či právo na ochranu jména.

(3) Odpovědnosti podle odstavce 2 se zprostí ten, kdo prokáže, že porušení povinnosti nebylo možno zabránit ani při vynaložení veškerého úsilí, které lze od něj požadovat. Přesto však může subjekt údajů požadovat, aby se správce nebo zpracovatel zdržel závadného jednání, odstranil závadný stav, provedl opravu, doplnění, blokování nebo likvidaci osobních údajů.

(4) Způsobil-li správce nebo zpracovatel subjektu údajů škodu, odpovídají za ni společně a nerozdílně podle zvláštních právních předpisů.
(5) Došlo-li k porušení povinností uložených tímto zákonem jak u správce, tak u zpracovatele, odpovídají za ně společně a nerozdílně. Subjekt údajů se může domáhat svých nároků u kteréhokoliv z nich.

(6) O opatřeních provedených podle odstavce 2 písm. a) až c) je správce povinen bez zbytečného odkladu zajistit informování každého subjektu, jemuž byly v rámci zpracování osobní údaje poskytnuty, s výjimkou informací o poskytnutí omluvy či jiného zadostiučinění.

[30] K výkladu § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění reprodukovaném v bodě [29] shora, se vyjádřil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 2. 2007, čj. 8 Ans 4/2006 – 68. Osmý senát dospěl k závěru, že – „jakkoli to zákon po legislativně technické stránce řeší málo šťastně - pokud zákon o ochraně osobních údajů v ustanovení § 21 odst. 1 dává subjektu údajů v případě, že bylo neoprávněně nakládáno s jeho osobními údaji, právo obrátit se na Úřad s žádostí o zajištění opatření k nápravě, spojuje s touto žádostí účinky návrhu na zahájení řízení a koncipuje zde tedy návrhové řízení. Pokud se někdo obrátí na Úřad s oznámením, že došlo k porušení povinností správcem nebo zpracovatelem osobních údajů ve vztahu k třetí osobě (s tím, že bylo neoprávněně nakládáno s osobními údaji jiného subjektu údajů), popř. s obecným oznámením o porušení povinností vyplývajících ze zákona o ochraně osobních údajů, jedná se pouze o podnět či stížnost ve smyslu § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů, ve znění účinném v době podání podnětu stěžovatelem, s nimiž zákon nespojuje účinky návrhu na zahájení řízení, v takovém případě by se tedy nejednalo o návrhové řízení.“

[31] Přechod pravomoci rozhodovat o nárocích upravených v § 21 odst. 2 zákona o ochraně osobních údajů na žalovaného počínaje vstupem uvedeného zákona v účinnost potvrdil ve svých rozhodnutích zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb. (viz usnesení ze dne 6. 2. 2004, čj. Konf 15/2003 – 24, ze dne 10. 3. 2004, čj. Konf 11/2003 – 12 a Konf 37/2003 – 11, a ze dne 29. 3. 2004, čj. Konf 17/2003 – 15). Totéž učinil i Nejvyšší soud (viz usnesení ze dne 30. 9. 2004, sp. zn. 30 Cdo 1183/2004, ze dne 21. 3. 2005, sp. zn. 30 Cdo 445/2005, 30 Cdo 449/2005 a 30 Cdo 450/2002).

[32] Ustanovení § 21 zákona o ochraně osobních údajů bylo novelizováno s účinností od 26. 7. 2004 zákonem č. 439/2004 Sb. Uvedené ustanovení nově zní takto:

(1) Každý subjekt údajů, který zjistí nebo se domnívá, že správce nebo zpracovatel provádí zpracování jeho osobních údajů, které je v rozporu s ochranou soukromého a osobního života subjektu údajů nebo v rozporu se zákonem, zejména jsou-li osobní údaje nepřesné s ohledem na účel jejich zpracování, může

a) požádat správce nebo zpracovatele o vysvětlení,

b) požadovat, aby správce nebo zpracovatel odstranil takto vzniklý stav. Zejména se může jednat o blokování, provedení opravy, doplnění nebo likvidaci osobních údajů.

(2) Je-li žádost subjektu údajů podle odstavce 1 shledána oprávněnou, správce nebo zpracovatel odstraní neprodleně závadný stav.

(3) Nevyhoví-li správce nebo zpracovatel žádosti subjektu údajů podle odstavce 1, má subjekt údajů právo obrátit se přímo na Úřad.

(4) Postup podle odstavce 1 nevylučuje, aby se subjekt údajů obrátil se svým podnětem na Úřad přímo.

(5) Pokud vznikla v důsledku zpracování osobních údajů subjektu údajů jiná než majetková újma, postupuje se při uplatňování jejího nároku podle zvláštního zákona.
(6) Došlo-li při zpracování osobních údajů k porušení povinností uložených zákonem u správce nebo u zpracovatele, odpovídají za ně společně a nerozdílně.

(7) Správce je povinen bez zbytečného odkladu informovat příjemce o žádosti subjektu údajů podle odstavce 1 a o blokování, opravě, doplnění nebo likvidaci osobních údajů. To neplatí, pokud je informování příjemce nemožné nebo by vyžadovalo neúměrné úsilí.

[33] Druhý senát Nejvyššího správního soudu rozsudky ze dne 16. 12. 2008, čj. 2 Ans 8/2008 – 52, 2 Ans 9/2008 – 55 a 2 Ans 10/2008 – 54, plně vztáhl závěry osmého senátu i na nové znění § 21 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění účinném od 26. 7. 2004. Uvedl, že „[n]ovelizované znění § 21 z hlediska legislativní techniky nebylo krokem vpřed. Zákon totiž na straně jedné hovoří o žádosti (§ 21 odst. 1, 2, 3), na straně druhé hovoří o podnětu (odst. 4). (…) V posuzovaném případě je ale třeba vyjít z toho, že podnětem míní zákon pouze takovou situaci, kdy subjekt údajů nevyužije subsidiárně postupu podle § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů, tedy v případech, kdy se nejprve neobrátí na zpracovatele nebo správce. Pokud ovšem subjekt údajů, jak zákon označuje fyzickou osobu, k níž se osobní údaje vztahují, vyzve nejprve zpracovatele či správce neúspěšně k nápravě, hovoří již zákon pouze o žádosti a v principu se neliší od znění před uvedenou novelou.“

[34] První senát nesouhlasí s právním názorem zaujatým druhým senátem, neboť je přesvědčen, že podání subjektu údajů adresované Úřadu pro ochranu osobních údajů na základě § 21 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů je pouhým podnětem pro výkon dozorové pravomoci úřadu stanovené v § 29 tohoto zákona, jejíž uplatnění může vyústit v uložení nápravných opatření zpracovateli osobních údajů. Dle prvého senátu není podání dle § 21 odst. 3 uvedeného zákona žádostí, která by měla za následek zahájení správního řízení.

[35] První senát proto předkládá tuto věc rozšířenému senátu dle § 17 s. ř. s. za účelem změny dosavadní judikatury.

VII.
Argumentace prvního senátu

[36] První senát předesílá, že z obsahu správních spisů vyplývá, že stěžovatel upozornil zpracovatele osobních údajů (Policii ČR) na neoprávněné nakládání s jeho rodným číslem dne 22. 8. 2007 přímo při sepsání oznámení o spáchání přestupku (viz vyjádření stěžovatele na zadní straně oznámení). Dne 9. 11. 2007 podal stěžovatel stížnost na nevyřízení předchozí stížnosti a zopakoval své výhrady k tomu, že Policie ČR neoprávněně nakládá s jeho osobními údaji (rodným číslem). Policie ČR stížnost stěžovatele nevyřídila, nýbrž ji obratem dne 15. 11. 2007 zaslala žalovanému k prošetření. Dne 12. 11. 2007 se stěžovatel sám obrátil přímo na žalovaného s návrhem na zahájení správního řízení dle § 21 zákona o ochraně osobních údajů. První senát tedy vychází z toho, že stěžovatel se domáhal zjednání nápravy ve věci neoprávněného nakládání s osobními údaji přímo u jejich zpracovatele postupem dle § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů. Zpracovatel osobních údajů na žádost stěžovatele nereagoval, následný postup stěžovatele spočívající v podání návrhu žalovanému lze podřadit § 21 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů. Daný případ je třeba posuzovat dle § 21 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb.

[37] Zákon o ochraně osobních údajů svěřuje žalovanému pravomoc provádět dozor nad dodržováním povinností stanovených tímto zákonem (např. formou kontroly), projednávat přestupky a jiné správní delikty a udělovat pokuty dle tohoto zákona. Žalovaný je povinen přijímat podněty a stížnosti jednotlivců a informovat je o jejich vyřízení [§ 29 odst. 1 písm. c)]. Ustanovení § 29 zákona o ochraně osobních údajů nicméně neupravuje pravomoc žalovaného vést správní řízení o žádostech subjektů údajů, které se domáhají zjednání nápravy při neoprávněném zpracování osobních údajů.

[38] První senát nesdílí názor stěžovatele týkající se jazykové nesrozumitelnosti § 21 zákona o ochraně osobních údajů a nahodilého užívání slov „žádost“ a „podnět“ (viz bod [15] shora). Zákon č. 439/2004 Sb. výrazně novelizoval § 21 zákona o ochraně osobních údajů. Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí: „Změna ustanovení § 21 až 24, která se týkají ochrany práv subjektu údajů, je navrhována z několika důvodů. Tím nejdůležitějším je dosavadní zkušenost s aplikací § 21 a násl., kdy se přístup Úřadu, přístup subjektů údajů a přístup soudů, nepodařilo sjednotit v tom směru, že Úřad jako ústřední správní úřad nemůže v takovém případě ve své kompetenci řešit spory mezi správcem, zpracovatelem a subjektem údajů o odstranění následků neoprávněných zásahů do soukromí subjektů údajů a druh, popřípadě výši náhrady. Stejně i v případech náhrady škody vzniklé subjektu údajů v souvislosti se zpracováním jeho údajů není přípustné, aby tyto případy řešil správní úřad. Proto se navrhuje, aby kompetence Úřadu byla v tomto případě odpovídající jeho postavení a Úřad mohl na základě podnětu subjektu údajů postupovat vůči správci nebo zpracovateli prostředky pro správní úřad obvyklými, a případy, kdy jsou vznášeny nároky na náhradu nemajetkové újmy nebo náhradu škody, svěřit do pravomoci soudů, jak je tomu ostatně obvyklé i v ostatních případech zásahů do práva na ochranu osobnosti.“ (digitální repozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 508/0, www.psp.cz, zvýraznění doplněno).

[39] Ustanovení § 21 odst. 1 až 3 zákona o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., upravuje právo jednotlivce (subjektu údajů) obrátit se na správce nebo zpracovatele osobních údajů se žádostí o zjednání nápravy při jejich zpracování. Žádost ve smyslu těchto ustanovení představuje soukromoprávní, mimoprocesní prostředek nápravy nedostatků při zpracování osobních údajů. Na jedné straně vystupuje subjekt údajů, na druhé straně správce či zpracovatel údajů. Žalovaný do prošetřování žádosti subjektu údajů správcem či zpracovatelem nezasahuje. Slova „žádost“ a „požadovat“ se používají v § 21 odst. 1 až 3 pouze pro vztah mezi subjektem údajů a zpracovatelem (správcem) údajů, nikoliv pro vztah mezi subjektem údajů a Úřadem pro ochranu osobních údajů.

[40] Pokud správce nebo zpracovatel údajů nevyhoví žádosti subjektu údajů, má subjekt údajů právo obrátit se přímo na žalovaného (§ 21 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů). Subjekt údajů se může na žalovaného obrátit se svým podnětem přímo, i když nevyužil postupu dle § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů (§ 21 odst. 4 tohoto zákona). Ustanovení § 21 odst. 3 a 4 upravují právo subjektu údajů obrátit se na žalovaného. Podmínkou využití tohoto práva není vyčerpání soukromoprávního „prostředku“ nápravy v podobě žádosti dle § 21 odst. 1. V této souvislosti (vztah subjekt údajů – Úřad pro ochranu osobních údajů) již zákon nepoužívá pojem žádost, nýbrž „podnět“ a „právo obrátit se“. Nelze tedy souhlasit s tvrzením stěžovatele, že zákon tyto pojmy používá promiscue, naopak pro každou ze situací důsledně používá pojmy jiné.

[41] Právní názor vyjádřený v rozsudku NSS čj. 8 Ans 4/2006 – 68 (cit. v bodě [30] shora) je postaven na znění § 21 odst. 1 zákona o ochraně osobních údajů před změnou provedenou zákonem č. 439/2004 Sb., dle něhož měl subjekt údajů právo obrátit se na žalovaného s žádostí o zajištění opatření k nápravě. Dle prvního senátu však zákon o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., již toto subjektivní veřejné právo jedince (subjektu údajů) nezakotvuje, což ostatně vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu č. 439/2004 Sb. (viz bod [38] shora). Jedinec disponuje pouze právem obrátit se se svým podnětem na žalovaného. Právní úprava tedy nadále nepočítá se zahájením správního řízení podáním žádosti jednotlivce, plně se prosadil princip oficiality, kdy všechna správní řízení vedená žalovaným mohou být zahájena jen z moci úřední (zpravidla na základě podnětu či stížnosti jednotlivce).

[42] První senát se neztotožňuje s přístupem druhého senátu, který rozlišuje povahu podání subjektu údajů (tj. zda se jedná o žádost, či podnět) v závislosti na tom, jestli se subjekt údajů před tím, než se obrátil na žalovaného, domáhal nápravy přímo u zpracovatele či správce osobních údajů. Toto rozlišování je dle prvého senátu umělé a není založeno na žádném rozumném podkladu. Jestliže § 21 odst. 3 zákona o ochraně osobních údajů dává subjektu údajů, který se neúspěšně domáhal zjednání nápravy přímo u zpracovatele či správce osobních údajů, oprávnění obrátit se na žalovaného, a ustanovení § 21 odst. 4 dodává, že podmínkou pro přístup k žalovanému není marné využití postupu dle § 21 odst. 1, je nelogické dovozovat, že zatímco v prvém případě má podání subjektu údajů učiněné vůči žalovanému povahu žádosti, zatímco v druhém případě se jedná pouze o podnět. Dle názoru prvního senátu upravuje § 21 odst. 3 a 4 jeden a týž procesní nástroj – právo dát podnět žalovanému k prošetření postupu zpracovatele a správce při nakládání s osobními údaji. Nejedná se o dva různé postupy, odst. 4 pouze doplňuje, že podmínkou postupu dle odst. 3 není vyčerpání možnosti domáhat se nápravy přímo u zpracovatele či správce osobních údajů dle odst. 1.

[43] Zákon o ochraně osobních údajů stanoví, že nápravná opatření lze zpracovatelům a správcům osobních údajů uložit v souvislosti s kontrolou (§ 40), která se provádí dle zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. Státní kontrola může být provedena jen z podnětu kontrolního orgánu nebo na základě dožádání oprávněných státních orgánů nebo v dalších případech stanovených zvláštním zákonem (§ 8 zákona o státní kontrole). Zákon o ochraně osobních údajů, jakožto zákon zvláštní k zákonu o státní kontrole, ovšem nestanoví, že by se státní kontrola zahajovala podáním žádosti subjektu údajů o zjednání nápravy při neoprávněném zpracování osobních údajů. Tento systémový argument potvrzuje názor prvního senátu, že podání subjektu údajů je pouhým podnětem, jímž se nezahajuje správní řízení. Význam podání subjektu údajů spočívá v tom, že na jeho podkladě může žalovaný provést kontrolu u správce či zpracovatele osobních údajů a v jejím rámci uložit těmto osobám provedení nápravných opatření. Jiný postup zákon o ochraně osobních údajů nepřipouští.

[44] Na tomto místě lze učinit dílčí závěr, dle něhož § 29 ani § 21 odst. 3 či 4 nezakládají žalovanému pravomoc vést správní řízení o žádostech subjektů údajů, jimiž by se domáhali uložení nápravných opatření ze strany žalovaného zpracovatelům či správcům osobních údajů. Opačný závěr by se mohl dle prvního senátu dostat do rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, dle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (shodně čl. 2 odst. 3 Ústavy). Pokud tedy subjekt údajů neuspěje u žalovaného se svým podnětem, může se ochrany svých práv domoci žalobou na ochranu osobnosti dle § 13 obč. zák., kterýžto prostředek je plně v dispozici subjektu údajů. Projednání nároku subjektu údajů na náhradu imateriální újmy a náhradu škody pak zákon o ochraně osobních údajů svěřuje do pravomoci soudů v občanském soudním řízení (§ 21 odst. 5 a § 25), což ostatně potvrdil i zvláštní senát zřízený dle zákona č. 131/2002 Sb. v usnesení ze dne 24. 2. 2010, čj. Konf 56/2009 – 7.

[45] Shora vyřčený názor prvního senátu je plně v souladu se směrnicí Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů (zvláštní vydání v českém jazyce: Kapitola 13 Svazek 015 S. 355 – 374).

[46] Dle čl. 28 odst. 4 se na orgán dozoru (tedy žalovaného) může obrátit jakákoli osoba nebo sdružení zastupující tuto osobu se žádostí týkající se ochrany svých práv a svobod v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Dotčená osoba je informována o způsobu vyřízení své žádosti. Z těchto ustanovení směrnice nelze dovodit, že podání žádosti ze strany jedince má mít za následek zahájení správního řízení a vydání rozhodnutí o žádosti, nebo že by orgán dozoru musel vždy na podnět žadatele zahájit správní řízení. Směrnice pouze ukládá, aby se orgán dozoru žádostí řádně zabýval a vyrozuměl žadatele o tom, jak s žádostí naložil. Pojmu „žádost“ užitému v českém znění směrnice nelze mechanicky přikládat totožný obsah a právní účinky, jaké má „žádost“ dle vnitrostátního práva (správního práva procesního). Např. německá verze směrnice používá termín Eingabe (česky podání), zatímco německé správní právo označuje návrh na zahájení řízení jako Antrag. Slovenská verze směrnice stanoví, že „[k]aždý dozorný orgán si vypočuje nároky uplatňované každou osobou alebo každou asociáciou predstavujúcou túto osobu, týkajúce sa ochrany jeho práv a slobôd vzhľadom na spracovanie osobných údajov. Príslušná osoba je informovaná o výsledku žaloby“ (zvýraznění doplněno).

[47] Směrnice otázku, zda „žádostí“ je či není zahajováno správní řízení, neřeší a s ohledem na zásadu procesní autonomie členských států ani dost dobře řešit nemůže. Účelem čl. 22 směrnice je zajistit přístup subjektu údajů k soudu, což vyplývá z jeho textu: „Aniž je tím dotčena možnost opravného prostředku ve správním řízení, který je možno podat, zejména orgánu dozoru uvedenému v článku 28, stanoví všechny členské státy, že každá osoba má právo v případě porušení práv, jež jí jsou zaručeny vnitrostátními předpisy, které se uplatní na dotčené zpracování, předložit věc soudu.“ Z toho lze jednoznačně dovodit, že komplexní ochranu subjektům údajů před neoprávněným nakládáním s osobními údaji mají primárně poskytovat soudy. Ochrana poskytovaná orgánem dozoru (v případě ČR se jedná o Úřad pro ochranu osobních údajů) je nástrojem sekundárním, jehož funkcí není rozhodování o žádostech subjektů údajů, nýbrž výkon dozoru, a to i k podnětům subjektů údajů.

[48] Ani v případě čl. 22 směrnice nelze přeceňovat doslovné české znění, které používá spojení „možnost opravného prostředku ve správním řízení“. Slovenská verze směrnice užívá spojení „[b]ez toho, aby bolo dotknuté akékoľvek administratívne prostriedky nápravy, pre ktoré sa môže urobiť predpis, okrem iného pred dozorným orgánom uvedeným v článku 28“. Německá verze, která obsahuje spojení „[u]nbeschadet des verwaltungsrechtlichen Beschwerdeverfahrens, das vor Beschreiten des Rechtsweges insbesondere bei der in Artikel 28 genannten Kontrollstelle eingeleitet werden kann“, hovoří o podání stížnosti k orgánu dozoru. Ani z čl. 22 směrnice nelze dovodit požadavek, aby vnitrostátní právo upravilo veřejné subjektivní právo subjektů údajů požádat dozorový orgán o zajištění opatření k nápravě, jemuž by odpovídalo tzv. návrhové správní řízení.

[49] Shodným způsobem upravuje požadavek administrativního dozoru nad nakládáním s osobními údaji a soudní ochrany Dodatkový protokol k Úmluvě o ochraně osob se zřetelem na automatizované zpracování osobních dat o orgánech dozoru a toku dat přes hranice (publ. pod č. 29/2005 Sb. m. s.). Článek 1 odstavec 2 dodatkového protokolu stanoví, že každý dozorový orgán musí v rámci svých kompetencí projednávat stížnosti podané kteroukoli osobou, týkající se ochrany jejích práv a základních svobod z hlediska zpracování osobních údajů. Ani z tohoto ustanovení nevyplývá, že by podání subjektů údajů dozorovému orgánu muselo nutně mít za následek zahájení správního řízení o žádosti o zjednání nápravy. Postačuje, pokud má orgán dozoru povinnost zabývat se podáními subjektu údajů a v návaznosti na svá zjištění je oprávněn zasáhnout (ex officio) proti nezákonnému nakládání s osobními údaji. Vysvětlující zpráva k dodatkovému protokolu zdůrazňuje, že bez ohledu na existenci administrativního dozoru a jeho pravomoc zabývat se stížnostmi jednotlivců má každý subjekt údajů právo domáhat se svých práv u soudu (http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/Html/181.htm, bod 14).

[50] První senát neshledal důvod pro předložení návrhu Ústavnímu soudu na zrušení zákona o ochraně osobních údajů postupem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy, jak navrhl stěžovatel. První senát shora vysvětlil, že tvrzení ohledně terminologické rozpornosti je nedůvodné (viz body [39] a [40]), případná nejednoznačnost je odstranitelná výkladem příslušných právních norem v jejich celkovém kontextu. Zrušení § 21 a 29 zákona o ochraně osobních údajů, o jejichž souladu s ústavním pořádek první senát nepochybuje, by stěžovateli nepřineslo zlepšení právní pozice. Ba naopak, jeho argumentace je totiž založena na výkladu § 21 odst. 3 tohoto zákona. První senát se domnívá, že právní úprava ochrany osobních údajů, která je aplikovatelná na daný případ, splňuje požadavky čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jak je podrobně vyložil velký senát Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ze dne 4. 5. 2000 ve věci Rotaru proti Rumunsku (stížnost č. 28341/95).

[51] Předkládací senát si je vědom toho, že aktem, který stěžovatel napadl, je z formálního hlediska rozhodnutí o odložení věci dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Třetí senát v rozsudku ze dne 18. 3. 2010, čj. 3 Ads 128/2009 – 71, uvedl, že tento typ rozhodnutí podléhá soudnímu přezkumu, pokud se týká subjektivních práv žalobce v tom smyslu, že by mohly být založeny, měněny, rušeny či závazně určeny, pokud by správní orgán rozhodl v souladu s žádostí žalobce.

[52] První senát je nicméně toho názoru, že rozhodnutí žalovaného není po stránce obsahové rozhodnutím dle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu, nýbrž sdělením dle § 42 správního řádu, jímž žalovaný zpravil stěžovatele o tom, že jeho podání nemá za následek zahájení správního řízení ve smyslu § 44 správního řádu a že neshledal důvody pro zahájení řízení z moci úřední. Důvody, proč žalovaný nespatřuje v postupu Policie ČR při zpracování osobních údajů žádné pochybení, byly stěžovateli sděleny přípisem ze dne 5. 12. 2007, zn. SPR-6535/07-3. Žalovaný napadeným rozhodnutím splnil svoji povinnost dle § 29 odst. 1 písm. c) zákona o ochraně osobních údajů a § 42 správního řádu, tj. informoval subjekt údajů o vyřízení jeho podnětu. Žalobou napadené rozhodnutí předsedy žalovaného nenaplňuje materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., neboť se jím nezakládají, nemění ani neruší práva či povinnosti, ani se závazně neurčuje, že osoba určitá práva má či nemá. Jestliže podání stěžovatele, k němuž se žalobou napadené rozhodnutí upíná, bylo pouze podnětem k zahájení řízení z moci úřední a samo žádné správní řízení nezahájilo, nemůže být stěžovatel tímto rozhodnutím dotčen ve své právní sféře. Je přitom nerozhodné, že napadený úkon žalovaného má formu rozhodnutí.

[53] Na podporu výše uvedeného závěru lze odkázat na právní názor vyjádřený v rozsudku NSS ze dne 8. 7. 2009, čj. 3 Ans 1/2009 – 58: „[P]odatelé podnětu k zahájení řízení z moci úřední se nemohou domoci zahájení řízení a následného vydání rozhodnutí ani pomocí jiných zákonných institutů než je opatření proti nečinnosti, a to z toho důvodu, že jim na základě ustanovení § 42 správního řádu ani jiného ustanovení tohoto zákona žádné takové právo nevzniká. Toto ustanovení totiž ukládá správnímu orgánu pouze povinnost podnět v zákonné lhůtě vyřídit a podatele o tom informovat, nelze z něj však dovodit právo na vyhovění podnětu a tomu odpovídající vynutitelnou povinnost správního orgánu řízení zahájit. Je tomu tak především proto, že možnost zahájit správní řízení z moci úřední slouží prvořadě k tomu, aby ve veřejném zájmu byla určitá věc správním orgánem autoritativně vyřešena, resp. rozhodnuta a nikoliv k realizaci individuálních veřejných subjektivních práv fyzických a právnických osob. Dalším důvodem nepochybně je i skutečnost, že podnět k zahájení řízení z moci úřední může podat kdokoliv, tedy i ten, o jehož právech či povinnostech by nebylo v řízení jednáno a jehož práv či povinností by se výsledné rozhodnutí správního orgánu nijak nedotklo. Takový podatel by tedy nebyl účastníkem tohoto řízení a nebylo by tudíž ani účelné mu právě jen pro tuto fázi řízení přiznávat nějaká procesní práva. V souhrnu zde tedy není dán legitimní zájem na tom, aby zahájení správního řízení z moci úřední bylo vynutitelné na základě pouhého podnětu a není zde proto ani důvodu podatelům podnětu poskytovat soudní ochranu.“ (zvýraznění doplněno; shodně rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2009, čj. 8 Ans 6/2009 – 83, ohledně podnětu k zahájení řízení pro porušení zákona o ochraně hospodářské soutěže; též rozsudek ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 As 57/2008 – 35, k podnětu k zahájení přestupkového řízení z moci úřední).

VIII.
Závěr

[54] První senát navrhuje, aby rozšířený senát zaujal právní názor, že podání subjektu údajů dle § 21 odst. 3 a 4 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění zákona č. 439/2004 Sb., jímž žádá Úřad pro ochranu osobních údajů o uložení opatření k nápravě zpracovateli či správci osobních údajů, nemá za následek zahájení správního řízení. Jedná se toliko o podnět k zahájení řízení (či jiného postupu) z moci úřední. Sdělení žalovaného adresované stěžovateli, že jeho podání nemá za následek zahájení správního řízení a že správní orgán nehodlá zahájit řízení z moci úřední, není rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V., JUDr. M. T., JUDr. M. D. a JUDr. J. C.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne, kdy zjistí důvody podjatosti (§ 8 odst. 5 s. ř. s.).

Účastníci se mohou vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu ve lhůtě 2 týdnů od doručení tohoto usnesení.

V Brně dne 27. ledna 2011

JUDr. J. B.
předseda senátu