Rozsudek ze dne 6. 8. 2015
Plný text
k § 13 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2012
k § 12 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení*)
k § 12 odst. 7 a 8 a § 16 odst. 4 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení**)
k nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství***)
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-71)
Věc:K. J. T. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované.Žalobce podal dne 29. 5. 2012 žádost o přiznání starobního důchodu, na jejímž základě mu byl rozhodnutím žalované ze dne 7. 9. 2012 přiznán starobní důchod ve výši 1 552 Kč. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, jelikož měl za to, že žalovaná nesprávně užila pro výpočet výše starobního důchodu vyměřovací základ zjištěný z údajného průměrného českého výdělku v roce 1983. Žalobce namítal, že Českou republiku opustil již dne 27. 12. 1982. V následujícím roce proto nemohl pobírat mzdu podle českých právních předpisů. Od začátku roku 1983 byl zaměstnán v hotelu ve Švýcarsku. Žádal proto, aby byl pro zjištění vyměřovacího základu použit jeho hrubý příjem za rok 1982. Žalobce rovněž poukázal na výši průměrného denního indexovaného výdělku své manželky ve srovnatelné situaci, který je zhruba desetinásobně vyšší než žalobcův.
V rozhodnutí o námitkách ze dne 15. 11. 2012 žalovaná posoudila námitky žalobce jako nedůvodné a rozhodnutí I. stupně potvrdila. Při výpočtu osobního vyměřovacího základu žalobce postupovala žalovaná tak, že za dobu pojištění získanou výkonem výdělečné činnosti v jiném členském státě EU dosadila průměrný denní indexovaný výdělek vypočtený z vyměřovacích základů získaných podle českých právních předpisů. Žalobce nezískal podle českých předpisů po roce 1986 pět kalendářních let s vyměřovacím základem. Žalovaná proto vycházela z posledního roku s vyměřovacím základem žalobce, za který považovala podle evidenčního listu důchodového pojištění rok 1983, kdy měl žalobce hrubý příjem 1 240 Kč za 104 dnů pojištění. Poukázala, že pracovní poměr žalobce (výdělečná činnost) skončil až 14. 4. 1983. Na základě těchto skutečností vypočetla žalovaná průměrný denní indexovaný výdělek v částce 106,[PSČ obec], který byl posléze použit pro výpočet ročních vyměřovacích základů žalobce za rozhodné období.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, v níž namítal, že v roce 1983 již v Československu nepracoval, neboť republiku opustil v prosinci 1982. Po celý rok 1983 byl zaměstnán ve Švýcarsku. Jako poslední rok zaměstnání s příjmy v tuzemsku proto měl být použit rok 1982. V řízení před městským soudem dále žalobce poukázal na rozsudek Obvodního soudu Bratislava 1 ze dne 15. 9. 1983, sp. zn. 2 T 157/83, jímž byl odsouzen za trestný čin opuštění republiky, který spáchal dne 27. 12. 1982, k trestu odnětí svobody v trvání dvou let nepodmíněně a k trestu propadnutí majetku. Tuto skutečnost dokládal výpisem z trestního rejstříku.
Městský soud rozhodnutí o námitkách rozsudkem ze dne 18. 3. 2014, čj. 2 Ad 76/2012-35, zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení. Z odůvodnění rozsudku vyplývá, že evidenční list důchodového pojištění je vyvratitelným důkazem o průběhu pojištění a výdělcích žalobce. Žalovaná měla v rámci svého rozhodnutí přihlédnout k rozsudku Obvodního soudu Bratislava 1 zmíněného žalobcem a k prokázaným dobám pojištění ve Švýcarsku. Podle městského soudu pak měla žalovaná opětovně posoudit správnost evidenčního listu důchodového pojištění a s přihlédnutím k výše uvedeným skutečnostem zhodnotit, který je správný rozhodný rok s vyměřovacím základem získaný žalobcem podle českých právních předpisů. Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Stěžovatelka namítala, že podle zákona o sociálním zabezpečení se za zaměstnání před 1. 1. 1996 považoval pracovní poměr, jestliže zakládal účast na nemocenském pojištění. Nemocenské pojištění přitom zanikalo dnem skončení pracovního poměru (právního vztahu). Pracovní poměr žalobce podle evidenčního listu důchodového pojištění skončil dne 14. 4. 1983 bez ohledu na to, zda byla práce pro zaměstnavatele fakticky vykonávána, či nikoli. Hrubý výdělek za uvedený rok činil 1 240 Kč (podle stěžovatelky se jedná o odměny a podíly na hospodářských výsledcích) za dobu pojištění 104 dní. Stěžovatelka si pro potvrzení správnosti těchto zjištění vyžádala mzdové listy žalobce za roky 1981–1983, které správnost jejích závěrů potvrdily. Podle stěžovatelky bylo tedy nepochybné, že žalobce byl zaměstnán do 14. 4. 1983, a byl v této době tedy povinně účasten důchodového pojištění. Z toho důvodu stěžovatelka použila hrubý výdělek za toto období pro výpočet vyměřovacího základu.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze i rozhodnutí žalované a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
V.
Posouzení důvodnosti kasační stížnosti
(...) [11] Stěžovatelka učinila sporným závěr městského soudu, podle něhož příjem žalobce uvedený v evidenčním listu důchodového pojištění za rok 1983 nemohl být použit pro výpočet vyměřovacího základu za účelem stanovení průměrného denního indexovaného výdělku.
[12] V projednávané věci nebylo zpochybněno použití nařízení č. 1408/71 s přihlédnutím k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení a k nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 987/2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení. Nejvyšší správní soud aplikaci těchto předpisů tedy považoval za nespornou a správnou. Pro posouzení sporných otázek je vhodné nejprve přiblížit mechanismus výpočtu výše starobního důchodu v případě žalobce až do sporné fáze, tj. nalezení správného roku s vyměřovacím základem podle českých právních předpisů.
[13] Nejprve je nutno stanovit rozhodné období, za které se vypočítávají roční vyměřovací základy. To začíná dle § 18 zákona o důchodovém pojištění rokem bezprostředně následujícím po roce, v němž pojištěnec dosáhl 18 let věku, a končí kalendářním rokem předcházejícím roku přiznání důchodu. Nezapočítávají se však do něj kalendářní roky předcházející roku 1986. V případě žalobce tak rozhodné období bylo stanoveno v rozmezí let 1986–2011. Žalobce však v rozhodném období nezískal žádný rok s vyměřovacím základem podle českých právních předpisů, neboť v této době pracoval ve Švýcarsku. Jestliže v období po roce 1986 nebyl získán žádný vyměřovací základ, vypočte se průměrný výdělek pouze z vyměřovacího základu získaného v posledním kalendářním roce před rokem 1986. V tomto případě však nedochází k prodloužení rozhodného období pro stanovení osobního vyměřovacího základu před rok 1986 (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2004, čj. 3 Ads 1/2004-59, č. 649/2005 Sb. NSS).
[14] V případě žalobce postupovala stěžovatelka podle evidenčního listu důchodového pojištění, z něhož zjistila, že posledním rokem, v němž žalobce získal vyměřovací základ podle českých předpisů, byl rok 1983. V uvedeném roce bylo žalobci podle evidenčního listu zaměstnavatelem vyplaceno 1 240 Kčs za dobu 104 dní. Tato částka stěžovatelce posloužila pro stanovení průměrného denního indexovaného výdělku, který se vypočte jako součin vyměřovacího základu (zde 1 240) a koeficientu nárůstu všeobecného vyměřovacího základu za příslušný rok (za rok 1983 činil koeficient 8,9074), dělený počtem doby pojištění snížené o vyloučené doby (zde 104 dní).
[15] Průměrný denní indexovaný výdělek vypočtený na základě vyměřovacího základu za rok 1983 ve výši 106,2116 Kč následně stěžovatelka v souladu s § 16 odst. 2 zákona o důchodovém pojištění použila pro výpočet jednotlivých ročních vyměřovacích základů ve výše uvedeném rozhodném období, na jejichž základě se pak postupem dle odstavce 1 téhož ustanovení stanoví osobní vyměřovací základ.
[16] Žalobce však namítal, že po celý rok 1983 pracoval ve Švýcarsku, neboť dne 27. 12. 1982 emigroval. Rok 1983 proto podle žalobce stěžovatelka neměla považovat za poslední rok s vyměřovacím základem před rokem 1986. Žalobce v tehdejší Československé socialistické republice reálně pracoval naposledy v roce 1982.
[17] Nejvyšší správní soud z evidenčního listu důchodového pojištění žalobce ověřil, že žalobci byl v roce 1983 přiznán příjem ve výši 1 240 Kčs, přičemž jeho pracovní poměr formálně trval až do dne 14. 4. 1983. Nicméně z dávkového spisu, konkrétně z formuláře E205 vyplněného švýcarským nositelem pojištění, je zřejmé, že žalobce byl již od 1. 1. 1983 a po celý rok 1983 zaměstnán ve Švýcarsku a byl tam povinně pojištěn.
[18] Zákon o důchodovém pojištění v § 16 odst. 3 stanoví, že vyměřovacím základem „za dobu před 1. 1. 1996 [je] hrubý výdělek stanovený pro účely důchodového zabezpečení podle předpisů platných před 1. 1. 1996“. Tehdy účinný zákon o důchodovém zabezpečení považoval za hrubý výdělek dle svého § 12 odst. 2 výdělek podléhající dani ze mzdy. V případě žalobce přichází v úvahu § 11 odst. 1 písm. a) bod 1 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení, stanovící, že hrubými výdělky před 1. 1. 1993 je ze zaměstnání vykonávaného „v pracovním poměru hrubá mzda (příjem), jestliže podléhá dani ze mzdy; nezapočítává se však mzda, která je osvobozena od daně ze mzdy předpisy o dani ze mzdy; prémie, odměny a podíly na hospodářských výsledcích se započítávají v tom roce, v němž byly vyplaceny“.
[19] Podle § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění jsou „[v]yloučenými dobami [...] před 1. 1. 1996 [mimo jiné] doby, které se podle předpisů platných před tímto dnem vylučovaly při zjišťování hrubých výdělků pro účely výpočtu průměrného měsíčního výdělku“. Výpočet průměrného měsíčního výdělku upravoval § 12 již výše zmíněné vyhlášky č. 149/1988 Sb. Podle odstavce 7 písm. e) tohoto ustanovení se „[z] kalendářního roku [...] vylučují doby zaměstnání v cizině, nejde-li o pracovníky v zahraničí a experty v zahraničí. Jestliže měl občan v těchto dobách výdělky uvedené v § 11 odst. 1, nezapočítávají se do hrubých výdělků. Jestliže po celý kalendářní rok trvaly tyto doby a byly vyloučeny, nepovažuje se tento rok za kalendářní rok s výdělky.“
[20] Jak je uvedeno výše, žalobce celý rok 1983 pracoval v zahraničí, všechny dny v tomto roce jsou podle žalobcem předložených a stěžovatelkou nezpochybněných dokladů o době pojištění ve Švýcarsku evidovány jako doby zaměstnání v cizině ve smyslu § 12 odst. 7 písm. e) vyhlášky č. 149/1988 Sb., a tedy za doby vyloučené. Dle téhož ustanovení nelze proto v případě žalobce považovat rok 1983 za kalendářní rok s výdělky a použít jej při výpočtu jeho vyměřovacího základu. Za rok s vyměřovacím základem pojištěnce měl tak být v souladu s § 18 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění považován rok 1982.
[21] Nejvyšší správní soud tedy v tomto ohledu dospěl ke shodnému závěru jako městský soud, který též nepovažoval rok 1983 za poslední rok s vyměřovacím základem získaným podle českých právních předpisů v souběžném celoročním pojištění ve Švýcarsku. Nejvyšší správní soud však na rozdíl od městského soudu nepovažuje za zásadní prokazovat skutečnost, že žalobce již ode dne 27. 12. 1982 nepobýval na území ČR. Je možno přisvědčit stěžovatelce, že nemocenské pojištění žalobce zaniklo až formálním ukončením jeho pracovního poměru, bez ohledu na skutečný výkon pracovní činnosti. Je možno souhlasit i s tím, že odměny a podíly na hospodářských výsledcích se započítávají v roce, v němž byly vyplaceny. To však v projednávané věci nebylo relevantní. Postup stěžovatelky však nebyl správný z důvodu, že nepřihlédla k celoročnímu povinnému pojištění ve Švýcarsku ve stejném roce 1983 a tento rok považovala v rozporu s výše uvedenou právní úpravou za kalendářní rok s výdělky použitelný pro výpočet vyměřovacího základu. Podle názoru Nejvyššího správního soudu nebylo přesné datum odchodu žalobce z tehdejšího Československa mezi účastníky sporné a zejména tento údaj není pro stanovení vyměřovacího základu žalobce v projednávané věci relevantní.
[22] Důvody uvedené v předchozích odstavcích jsou pro další postup stěžovatelky v řízení o starobním důchodu žalobce stěžejní. Nejvyšší správní soud tím nezpochybňuje žalobcem zdůrazňovanou povinnost stěžovatelky rozhodovat v souladu s principem materiální pravdy, tedy zásadou rozhodování na základě spolehlivě zjištěného skutkového stavu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 2. 2008, čj. 6 Ads 35/2007-92). Pokud by v řízení o starobním důchodu žalobce bylo nutno zohlednit výjimečné okolnosti spojené s důsledky nelegální emigrace v tehdy platném právním řádu, například při prokazování sporných údajů ohledně dob pojištění či jiných údajů, je jistě záhodno přihlédnout k závěrům Ústavního soudu vysloveným v nálezech ze dne 12. 3. 2001, sp. zn. II. ÚS 187/2000, č. 40/2001 Sb. ÚS, či ze dne 2. 6. 2005, sp. zn. I. ÚS 605/03, č. 114/2005 Sb. ÚS, citovaných žalobcem v žalobě. V projednávané věci však o skutkových zjištěních nevznikl spor a právní hodnocení, jehož se žalobce domáhá, je založeno na explicitním znění právních předpisů.
[23] Nejvyšší správní soud v závěru zdůrazňuje smysl a účel výpočtu dílčího důchodu dle čl. 46 odst. 2 nařízení č. 1408/71, kterým je vytvořit pravděpodobnou fikci výše dávky, na kterou by měl žalobce nárok za předpokladu, že by všechny doby pojištění nebo trvalého pobytu byly splněny v České republice. Tohoto výsledku nebylo dle napadených rozhodnutí v případě žalobce dosaženo, což poměrně dobře ilustruje i rozhodnutí stěžovatelky, kterým byl manželce žalobce ve srovnatelné situaci (emigrovala spolu s žalobcem, dosahovala však v ČR i v zahraničí nižších příjmů) přiznán starobní důchod ve výši 4 796 Kč měsíčně s průměrným denním indexovaným výdělkem ve výši 1 004,9030 Kč.
VI.
Závěr a náklady řízení
[24] Nejvyšší správní soud v projednávané věci vedl řízení o kasační stížnosti stěžovatelky, která nebyla důvodná. Nejvyšší správní soud stejně jako městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí stěžovatelky o námitkách je zatíženo nezákonností, neboť stěžovatelka nesprávně za rok s posledním vyměřovacím základem získaným podle českých právních předpisů před rokem 1986 považovala rok 1983 namísto roku 1982. Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru o nezákonnosti rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012 na základě zcela jiných důvodů než městský soud, zejména se neztotožnil s pokynem městského soudu znovu posoudit správnost evidenčního listu důchodového zabezpečení za rok 1983 na základě trestního rozsudku vydaného Obvodním soudem Bratislava I. Podle Nejvyššího správního soudu není na základě důvodů uvedených v tomto rozsudku možno rok 1983 považovat za poslední rok s vyměřovacím základem ve smyslu § 16 odst. 4 zákona o důchodovém pojištění. Závěr městského soudu i pokyny udělené stěžovatelce jsou tedy nesprávné, jedná se o podstatnou vadu, kterou není možno napravit pouze korekcí odůvodnění ze strany Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek městského soudu zrušil, věc mu však nevrátil k dalšímu řízení, neboť rozhodnutí stěžovatelky by vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nebylo možné v dalším přezkumu městským soudem nijak zhojit. Dle § 110 odst. 2 s. ř. s. rozhodl Nejvyšší správní soud také o zrušení rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012 (které by po zrušení rozsudku krajského soudu jinak „obživlo“). (...)
Právní věta
Při stanovení průměrného výdělku dosazovaného do rozhodného období podle čl. 47 odst. 1 písm. d) nařízení Rady (ES) č. 1408/71 o uplatňování systémů sociálního zabezpečení na zaměstnané osoby a jejich rodiny pohybující se v rámci Společenství se za podmínky, že je to pro pojištěnce výhodnější, nezohlední jako kalendářní rok s výdělky takový rok, v němž sice získal dobu pojištění podle § 13 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a dosáhl též vyměřovacího základu podle § 16 odst. 3 tohoto zákona ve spojení s § 12 odst. 2 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, avšak současně po celý tento rok vykonával v druhém zúčastněném státě výdělečnou činnost, z níž zde byl povinně důchodově pojištěn (§ 16 odst. 4, § 12 odst. 7 a 8 vyhlášky č. 149/1988 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení).
Usnesení ze dne 1. 7. 2015
Plný text
k § 73 a § 107 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 303/2011 Sb. a č. 275/2012 Sb.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 7. 2015, čj. 10 Ads 99/2014-58)
Věc: K. J. T. proti České správě sociálního zabezpečení o starobní důchod, o kasační stížnosti žalované.Rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení ze dne 7. 9. 2012 byl žalobci dle § 29 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, přiznán starobní důchod ve výši 1 552 Kč měsíčně. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce námitky, které žalovaná rozhodnutím ze dne 15. 11. 2012 zamítla. Z odůvodnění správních rozhodnutí vyplývá, že žalobci byly při výpočtu osobního vyměřovacího základu zohledněny 104 dny pojištění za rok 1983 s příjmem 1 240 Kč.
Žalobce s tímto závěrem nesouhlasil a podal proti rozhodnutí žalované žalobu u Městského soudu v Praze, v níž uvedl, že již v prosinci roku 1982 opustil republiku, za což byl Obvodním soudem Bratislava 1 odsouzen za trestný čin "opuštění republiky". V roce 1983 na území Československa zaměstnán být nemohl. Pro výpočet osobního vyměřovacího základu měl být proto dle žalobce zvažován příjem za rok 1982 a nikoli za rok 1983. Městský soud zrušil rozhodnutí žalované rozsudkem ze dne 18. 3. 2014, čj. 2 Ad 76/2012-35, a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
Rozsudek městského soudu napadla žalovaná (stěžovatelka) kasační stížností. Součástí kasační stížnosti byl i návrh stěžovatelky na přiznání odkladného účinku. Stěžovatelka požadovala odkladný účinek, protože v případě zrušení napadeného rozsudku by se věc dostala do stadia nového posouzení žaloby a městský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, by mohl rozhodnout opačně, což by mělo za následek "obživnutí" původního zrušeného rozhodnutí. Nastala by tím situace, kdy by vedle sebe existovala dvě odlišná rozhodnutí o téže věci. Takový nežádoucí výsledek je existujícími procesními instituty prakticky neřešitelný. Rozhodnutí o původní žalobě by ztratilo smysl, což by podle stěžovatelky vedlo k naplnění pojmu "nepoměrně větší újmy", jejíž vznik je jednou z podmínek pro přiznání odkladného účinku ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.
Při předběžném posouzení věci desátý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že ohledně aplikace § 107 s. ř. s. existuje vzájemně rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
Odkladný účinek může být podle § 107 s. ř. s. za přiměřeného použití § 73 odst. 2 s. ř. s. kasační stížnosti přiznán, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozsudku znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
Existencí, resp. hrozbou existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci v důsledku zrušení rozhodnutí krajského soudu se již rozšířený senát zabýval v usnesení ze dne 24. 4. 2007, čj. 2 Ans 3/2006-49, č. 1255/2007 Sb. NSS. Připustil, že se jedná o nežádoucí výsledek, který je procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný, avšak výslovně uvedl, že hrozba existence dvou protichůdných rozhodnutí nemůže sama o sobě vést k nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek spojen není.
Správní orgán v postavení stěžovatele může v řízení o kasační stížnosti o přiznání odkladného účinku požádat; ten bude však přiznán pouze za splnění zákonem stanovených podmínek (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.), k čemuž rozšířený senát uvedl: "Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám. [...] S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. I při relativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského soudu a vyplácet žalobci invalidní důchod, vrátit přeplatek na dani apod. Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí, které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí."
Shora citovaná část usnesení rozšířeného senátu byla následně jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu interpretována různě. V mnoha rozhodnutích (náhodně vybrána například: rozhodnutí ze dne 15. 10. 2008, čj. 5 As 78/2008-91, ze dne 30. 5. 2014, čj. 2 Ads 94/2014-16, ze dne 12. 5. 2014, čj. 8 Ads 61/2014-18, ze dne 3. 7. 2014, čj. 9 As 183/2014-22, ze dne 5. 6. 2013, čj. 4 As 74/2013-27, ze dne 13. 7. 2013, čj. 7 As 30/2013-26, a ze dne 2. 5. 2013, čj. 6 As 61/2013-20) Nejvyšší správní soud s odkazem na závěry rozšířeného senátu konstatoval, že možnost existence dvou odlišných správních rozhodnutí ve stejné věci nelze bez dalších zvláštních okolností považovat za nenahraditelnou újmu ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dle něhož rozhodoval rozšířený senát) ani za nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, podle stejného ustanovení s. ř. s. v nyní platném znění. Návrhy na přiznání odkladného účinku odůvodněné pouze potenciální existencí dvou správních rozhodnutí v téže věci byly z uvedeného důvodu zamítány.
Naopak v jiných (též četných) rozhodnutích byl s odkazem na stejné usnesení rozšířeného senátu odkladný účinek žádaný ze shodného důvodu přiznáván, s tím, že nežádoucí stav v podobě potenciální existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve stejné věci je v rozporu s principem právní jistoty a lze v něm spatřovat nenahraditelnou újmu (v rozhodnutích vydaných do 31. 12. 2011) či nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout žalobci či jiným osobám (v rozhodnutích vyda-ných po 1. 1. 2012). Současně Nejvyšší správní soud neshledal, že by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem. Do této skupiny rozhodnutí patří například usnesení: ze dne 8. 2. 2012, čj. 3 Ads 7/2012-16, ze dne 15. 2. 2012, čj. 3 Ads 11/2012-27, ze dne 28. 3. 2013, čj. 3 Ads 134/2012-18, ze dne 13. 6. 2013, čj. 3 Ads 32/2013-14, ze dne 17. 7. 2013, čj. 3 Ads 39/2013-32, ze dne 10. 9. 2013, čj. 3 Ads 45/2013-20, ze dne 9. 10. 2013, čj. 3 Ads 78/2013-15, ze dne 31. 8. 2012, 4 Ads 57/2012-26, ze dne 15. 11. 2012, čj. 4 Ads 105/2012-37, ze dne 7. 12. 2012, čj. 4 Ads 120/2012-30, ze dne 4. 4. 2013, čj. 4 Ads 8/2013-25, ze dne 10. 4. 2013, čj. 6 Ads 15/2013-14, ze dne 10. 4. 2013, čj. 6 Ads 18/2013-19, a ze dne 24. 4. 2013, čj. 6 Ads 26/2013-12.
Zcela odlišný přístup k rozhodování o žádostech o odkladný účinek kasační stížnosti zaujal šestý senát. V usnesení ze dne 2. 5. 2013, čj. 6 As 61/2013-20, konstatoval, že Nejvyšší správní soud přiznává zpravidla odkladný účinek kasační stížnosti žalovaného správního orgánu (§ 73 odst. 2 s. ř. s.) v případech, kdy krajský soud zruší správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky a zaváže svým právním názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak by totiž pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Naopak odkladný účinek na návrh žalovaného správního orgánu nepřiznává Nejvyšší správní soud zpravidla tehdy (§ 73 odst. 2 s. ř. s.), jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby - po doplnění dokazování, umožnění účastníkovi vyjádřit se apod. - rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci mnohem méně pravděpodobná, byť ani zde ji nelze zcela vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad může pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně.
Předkládající senát se ztotožnil s výkladem, podle něhož může být odkladný účinek kasační stížnosti podávané správním orgánem přiznán pouze tehdy, osvědčují-li výjimečné okolnosti věci vznik závažné újmy. V rozporu s tímto výkladem je též závěr vyjádřený v usnesení ve shora citované věci sp. zn. 6 As 61/2013, neboť ani skutečnost, že ke zrušení rozhodnutí došlo z důvodu chybného posouzení hmotněprávní otázky, není zákonem stanoveným důvodem pro přiznání odkladného účinku.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.), a věc vrátil k projednání a rozhodnutí desátému senátu.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[14] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc rozhodnout v předložené věci ve smyslu § 17 odst. 1 s. ř. s. Dosud zaujaté názory vycházejí z rozdílného výkladu citovaného usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Ans 3/2006-49, a tím i z rozdílného výkladu § 107 s. ř. s. Podle ustálené judikatury rozšířeného senátu i na tyto případy dopadá § 17 odst. 1 s. ř. s. Posouzení sporné otázky je důležité také proto, že zákonem č. 303/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, došlo s účinností od 1. 1. 2012 ke změně, resp. zmírnění podmínek pro přiznání odkladného účinku v soudním řízení správním.
[15] Není sporu ani o tom, že předložená otázka má význam pro rozhodnutí předkládajícího senátu, neboť stěžovatelka o odkladný účinek právě z rozdílně posuzovaného důvodu požádala.
III.2 Posouzení věci
[16] Správní soudnictví obecně slouží zejména k ochraně veřejných subjektivních práv. Podle § 73 s. ř. s. nemá žaloba odkladný účinek, pokud zvláštní zákon nestanoví jinak. Žaloba má s určitými výjimkami ze zákona odklad např. ve věcech mezinárodní ochrany nebo ve věcech vyhoštění cizince (srov. § 32 odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, § 173 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů).
[17] Kasační stížnost, jako mimořádný opravný prostředek, směřuje proti již pravomocnému rozhodnutí a do doby rozhodnutí o kasační stížnosti je rozhodnutí krajského soudu závazné a nezměnitelné. Proto se na takové rozhodnutí pohlíží jako na správné. Podle § 107 odst. 1 s. ř. s. "[k]asační stížnost nemá odkladný účinek; Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. se užije přiměřeně."
[18] Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. "[s]oud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým veřejným zájmem".
[19] Poskytnutím legitimace k podání kasační stížnosti správnímu orgánu zákonodárce vyjádřil zájem na jednotě a zákonnosti rozhodování krajských soudů ve správním soudnictví. Institut odkladného účinku má primárně poskytovat ochranu žalobci před výkonem napadeného rozhodnutí. V zájmu zachování zásady rovnosti v řízení před soudem nelze ani správnímu orgánu odepřít právo domáhat se přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Vznik nepoměrně větší újmy na straně správního orgánu však bude z logiky věci mnohem méně častý než na straně žalobce.
[20] Tak jako účastník správního řízení nemůže podáním kasační stížnosti vyloučit účinky právní moci a vykonatelnosti rozhodnutí, nemůže tak učinit ani správní orgán svou kasační stížností směřující proti rozsudku zrušujícímu. Kasační stížnost ani institut odkladného účinku kasační stížnosti (v podobě a za podmínek upravených v § 73 s. ř. s.) nemá sloužit obecné eliminaci účinků právní moci rozsudku krajského soudu. Na této základní premise zákonné "změkčení" podmínek pro přiznání odkladného účinku nic nezměnilo.
[21] Institutem odkladného účinku má být docíleno, aby ve správním soudnictví v řízeních o žalobách proti rozhodnutím správního orgánu či v řízeních o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů, v nichž se přezkoumávají pravomocná (a tedy zásadně vykonatelná) rozhodnutí, bylo možno výjimečně docílit toho, aby po dobu soudního přezkumu napadené rozhodnutí nebylo vykonatelné, resp. nezakládalo jiné právní následky.
[22] V určitých výjimečných situacích, jejichž materiální podmínky definuje soudní řád správní právě v § 73 odst. 2 in fine, je nutno "zmrazit" stav věcí v době "před" napadeným rozhodnutím, protože pokud by mělo být vykonáno a následně bylo v rámci soudního přezkumu shledáno nezákonným a zrušeno či byla vyslovena jeho nicotnost, vrátit stav věcí do podoby "před" tímto nezákonným či nicotným rozhodnutím by bylo nemožné nebo neúměrně obtížné. Proto je nutné v těchto situacích po dobu trvání přezkumného soudního řízení výkon či případně jiné právní následky napadeného rozhodnutí pozastavit, protože v opačném případě by samotné přezkumné řízení soudní ztratilo podstatnou část svého základního smyslu, jímž je nepochybně bránit tomu, aby právní poměry osob byly upraveny či ovlivněny nezákonnými rozhodnutími (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2005, čj. 2 Afs 131/2005-39).
[23] Jak již bylo uvedeno, stejně jako žaloba, nemá ani kasační stížnost odkladný účinek (§ 107 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud jej však může za přiměřeného použití § 73 odst. 2 až 5 s. ř. s. na návrh stěžovatele přiznat. Použitím pojmu "přiměřeně" umožnil zákonodárce Nejvyššímu správnímu soudu vycházet relativně volně ze znění odkazovaného ustanovení. Vhodnost či přiměřenost jeho použití přikazuje soudu ctít spíše jeho smysl než přesné znění. Na druhé straně tato volnost nemá a nesmí vést soud k účelovosti v nakládání s odkazovanými ustanoveními. Jinými slovy, odlišnost od výkladu odkazovaného ustanovení, který je podstatný v řízení před krajskými soudy, může být zejména s ohledem na právní jistotu adresátů normy a vnitřní nerozpornost právního řádu i soudního řádu správního odůvodněna pouze odlišností řízení před Nejvyšším správním soudem, v jehož rámci má být ustanovení použito.
[24] Při aplikaci § 73 s. ř. s. na podmínky, za kterých lze přiznat kasační stížnosti žalovaného odkladný účinek, vycházel rozšířený senát z toho, že vedle formální podmínky, kterou je existence návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti, musí být splněny další tři materiální předpoklady: i) výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí musí pro stěžovatele znamenat újmu, ii) újma musí být pro stěžovatele nepoměrně větší, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, iii) přiznání odkladného účinku nesmí být v rozporu s důležitým veřejným zájmem.
[25] Je pravda, že čistě jazykový výklad § 73 odst. 2 s. ř. s. by mohl svádět k závěru, že při posuzování, zda odkladný účinek přiznat, anebo nikoli, se poměřuje pouze a jen vzájemný poměr újmy žadatele o jeho přiznání a újmy jiných osob. V tomto smyslu by tedy i vcelku nepatrná újma žadatele mohla být důvodem přiznání odkladného účinku, byla-li by újma ostatních osob ještě mnohem "nepatrnější". Takový mechanický výklad by však opomíjel základní znak institutu odkladného účinku, a sice že jde o institut výjimečný, který nemá být v řízeních před správními soudy pravidlem. Měl-li by pravidlem být, nestanovil by zákonodárce jako základní pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá. Pojetí odkladného účinku jako výjimky z pravidla tedy znamená, že újma, která má hrozit žadateli o jeho přiznání, nesmí být vzhledem k jeho poměrům bagatelní, nýbrž naopak významná, taková, která opravňuje, aby v jeho konkrétním případě pravidlo, že kasační stížnost odkladný účinek nemá mít, nebylo výjimečně uplatněno (srov. usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2014, čj. 6 Afs 73/2014-56).
[26] Vznik takto chápané újmy musí být v příčinné souvislosti s výkonem či jiným právním následkem plynoucím z rozhodnutí krajského soudu. Zatímco žalobce bude zpravidla spojovat újmu se svými subjektivními právy, která může okamžitý výkon rozhodnutí krajského soudu skutečně závažně ohrozit, žalovaný žádná subjektivní práva nemá. Tím spíše nemůže mít práva, jež by mohla být výkonem napadeného rozsudku či jeho jinými následky ohrožena. Jeho úkolem je v soudním řízení hájit zákonnost jím vydaného rozhodnutí. Otázka zákonnosti rozhodnutí není důvodem pro přiznání odkladného účinku. Při rozhodování o návrhu na přiznání odkladného účinku soud nijak nepředjímá, jaké bude meritorní rozhodnutí ve věci samé.
[27] Výše uvedené neznamená, že odkladný účinek kasační stížnosti nemůže být žalovanému přiznán za žádných okolností. Půjde však o případy výjimečné, kdy odložení účinků rozhodnutí krajského soudu bude podmíněno ochranou důležitého veřejného zájmu, jehož ohrožení bude v konkrétním případě představovat právě onu nepoměrně větší újmu, než která přiznáním odkladného účinku vznikne jiným osobám a jež nebude v rozporu s jiným veřejným zájmem. Žalovaný musí stejně jako žalobce újmu tvrdit a osvědčit, tj. vysvětlit, v čem tato újma a její intenzita spočívá.
[28] Kdy v konkrétní věci půjde o takové ohrožení veřejného zájmu, které bude možné považovat za újmu, nelze paušálně stanovit. Jak již uvedl Ústavní soud např. v nálezu ze dne 28. 6. 2005, Pl. ÚS 24/04, č. 327/2005 Sb., "[v]eřejný zájem v konkrétní věci je zjišťován v průběhu správního řízení na základě poměřování nejrůznějších partikulárních zájmů, po zvážení všech rozporů a připomínek. Z odůvodnění rozhodnutí, jehož ústředním bodem je otázka existence veřejného zájmu, pak musí zřetelně vyplynout, proč veřejný zájem převážil nad řadou soukromých, partikulárních zájmů. Veřejný zájem je třeba nalézt v procesu rozhodování o určité otázce (typicky např. o vyvlastňování), a nelze jej v konkrétní věcia priori stanovit."
[29] V souladu s výše uvedeným je také doktrinální pojetí veřejného zájmu. Veřejný zájem je kategorie, která má u každého rozhodnutí svůj konkrétní obsah, jenž je spojen s okolnostmi konkrétního případu. Je třeba jej vyvodit z právní úpravy a jejích cílů, z právní politiky a posouzením různých hodnotových hledisek podle úkolů správy v příslušných oblastech (sociální, kulturní, ochrany životního prostředí apod.) [srov. Hendrych, D. a kol. Správní právo: obecná část. 8. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 83 a s. 358]. Veřejným zájmem není cokoliv, co za veřejný zájem pokládá např. správní orgán, ale jen to, co je jako veřejný zájem chráněno zvláštními zákony (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 817-818).
[30] Na žalovaného musí být z hlediska tvrzené újmy, její intenzity a jejího osvědčení kladeny stejné nároky jako na žalobce. Újmou žalovaného proto nebude ohrožení jakéhokoliv veřejného zájmu, resp. veřejného zájmu v širším slova smyslu, tj. např. zájmu na obecném výběru daní, na jednotném postupu správních orgánů či na procesně hladkém průběhu řízení. Ohrožení veřejného zájmu nemůže zpravidla představovat ani přiznání a vyplacení určité částky důchodu. Náklady důchodového pojištění jsou součástí nákladů státního rozpočtu; s ohledem na jeho rozsah a obsah je i případné vyplacení neprávem přiznané dávky újmou spíše zanedbatelnou.
[31] Vylíčení podstatných skutečností o nepoměrně větší újmě musí svědčit o tom, že negativní následek, jehož se v souvislosti s napadeným rozsudkem krajského soudu žalovaný obává, by pro něj byl zásadním zásahem, kterým by byl důležitý veřejný zájem skutečně ohrožen.
[32] Jako příklad újmy na straně žalovaného lze uvést ohrožení důležitého veřejného zájmu, kterým je ochrana vzácné kulturní památky, jež by mohla být nepřiznáním odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nevratně poškozena nebo zničena. Stavební úřad vydá rozhodnutí podle § 134 odst. 4 stavebního zákona z roku 2006, ve kterém majiteli stavby, jež je vzácnou kulturní památkou, zakáže stavební práce na této stavbě. Krajský soud vyhoví žalobě a napadené rozhodnutí zruší. Újmu žalovaného (ochrana vzácné kulturní památky) musí soud poměřit s újmou žalobce či jiných osob a v případě, že právním účinkem rozsudku krajského soudu (zde je jím znovuotevření možnosti pro majitele stavby pokračovat ve stavebních pracích) bude újma na straně žalovaného nepoměrně větší než újma jiných osob, musí ještě následně posoudit, zda přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného nebude v rozporu s jiným důležitým veřejným zájmem. Teprve po provedení uvedených kroků může být odkladný účinek kasační stížnosti žalovaného přiznán.
[33] Za ohrožení důležitého veřejného zájmu lze považovat i případy, které již rozšířený senát jako výjimečné uvedl v citovaném usnesení čj. 2 Ans 3/2006-49: vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku. Rozšířený senát nicméně zdůrazňuje, že nelze v obecnosti definovat přesné metodologické směrnice pro výklad § 73 odst. 2 s. ř. s. To je u tohoto typu norem, spojených s vysoce abstraktní hypotézou, z povahy věci vyloučeno. Normy jako § 73 odst. 2 s. ř. s. jsou zákonodárcem záměrně vytvořeny jako pravidla dávající soudci širokou volnost uvážení. Pokusem o jednoznačné "narýsování" standardů pro posuzování takto abstraktních norem by rozšířený senát narušil povinnost soudce posoudit každou jednotlivou kauzu se zřetelem na všechny její zvláštnosti.
[34] Procesní situace, kdy žalovaný správní orgán na základě pravomocného rozsudku krajského soudu vydá ve správním řízení znovu rozhodnutí, které posléze nabude právní moci, následně či mezitím Nejvyšší správní soud tento rozsudek krajského soudu zruší a věc mu vrátí k novému projednání, jistě není žádoucí. O žalobě je však třeba znovu rozhodnout v souladu se závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu, což mj. znamená "obživnutí" původně zrušeného rozhodnutí správního orgánu (srov. usnesení rozšířeného senátu čj. 2 Ans 3/2006-49).
[35] Obtížně řešitelná procesní situace není bezprostředním ohrožením důležitého veřejného zájmu. Dodržení závazného právního názoru a v tomto důsledku pouhá hrozba existence dvou rozhodnutí ve stejné věci, včetně dvou protichůdných hmotněprávních rozhodnutí, nemůže proto pro žalovaného bez dalšího představovat újmu dosahující intenzity požadované pro přiznání odkladného účinku.
[36] Považovala-li by se pouhá hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí sama o sobě za újmu, musel by být odkladný účinek přiznáván téměř ke každé žádosti správního orgánu, jehož rozhodnutí bylo krajským soudem zrušeno. Tento postup by odporoval shora popsanému smyslu a účelu zákonné úpravy a mohl by vést i k nerovnosti stran, tj. k porušení § 36 odst. 1 s. ř. s.
[37] Zatímco žalobce by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dosáhl jen za skutečně výjimečných okolností, žalovanému by ve většině případů stačilo pouze to, že krajský soud jeho rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Přestože je nutno existenci dvou rozhodnutí v téže věci hodnotit jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku. Pokud by správní orgány neměly být vázány pravomocnými rozhodnutími krajských soudů, kterými se ruší jejich správní akty, pak by zákonodárce musel zcela změnit koncepci kasační stížnosti jako opravného prostředku proti pravomocným rozhodnutím krajských soudů.
[38] Nežádoucí procesní situaci lze vyřešit i legislativně. V této souvislosti lze odkázat na § 124a zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu, účinného od 1. 1. 2015. Podle uvedeného ustanovení platí, že "[d]ojde-li v řízení o kasační stížnosti ve správním soudnictví ke zrušení pravomocného rozhodnutí krajského soudu, na jehož základě bylo správcem daně vydáno nové rozhodnutí ve věci v souladu s právním názorem krajského soudu, stává se toto rozhodnutí neúčinným dnem nabytí právní moci nového rozhodnutí krajského soudu, kterým je žaloba zamítnuta nebo ve kterém dojde ke změně právního názoru oproti zrušenému pravomocnému rozhodnutí krajského soudu".
[39] K neúčinnosti "nového rozhodnutí" vydaného správcem daně tedy dochází ze zákona, a to pouze v případech, kdy krajský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, v novém rozsudku žalobu zamítne, popř. rozsudkem zrušujícím správní rozhodnutí zaváže správce daně právním názorem odchylným od předchozího právního názoru.
IV. Závěr
[40] Rozšířený senát proto uzavírá, že hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[41] S tímto právním názorem rozšířený senát v souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu vrací věc desátému senátu k projednání a rozhodnutí.
Právní věta
Hrozba existence dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci není sama o sobě důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti (§ 73 a § 107 s. ř. s.).
Usnesení ze dne 28. 8. 2014
Plný text
pokračování 10 Ads 99/2014 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Daniely Zemanové a soudců Miloslava Výborného a Naděždy Řehákové v právní věci žalobce: K. J. T., zast. JUDr. Lubomírem Müllerem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 5, proti žalované: Česká správa sociálního zabezpečení, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalované ze dne 15. 11. 2012, č. j. X, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 3. 2014, č. j. 2 Ad 76/2012 – 35,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) včas podanou kasační stížností napadá v záhlaví označený rozsudek Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým bylo zrušeno rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012, č. j. X, a věc byla vrácena stěžovatelce k dalšímu řízení. Uvedeným rozhodnutím stěžovatelka zamítla námitky žalobce proti rozhodnutí ze dne 7. 9. 2012, č. j. Y, kterým byl žalobci dle ustanovení § 29 odst. 1 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění platném pro projednávanou věc (dále jen „zákon o důchodovém pojištění“) přiznán starobní důchod ve výši 1 552 Kč měsíčně.
[2] Z odůvodnění správních rozhodnutí vyplývá, že žalobci byly při výpočtu osobního vyměřovacího základu zohledněny 104 dny pojištění za rok 1983 s příjmem 1 240 Kč. Žalobce však s tímto závěrem nesouhlasil a podal proti rozhodnutí stěžovatelky žalobu, v níž uvedl, že již v prosinci roku 1982 opustil republiku, za což byl Obvodním soudem v Bratislavě odsouzen za trestný čin „opuštění republiky“. V roce 1983 tedy na území Československa zaměstnán být nemohl. Pro výpočet osobního vyměřovacího základu měl být proto dle žalobce zvažován příjem za rok 1982 a nikoli 1983.
[3] Městský soud se zcela ztotožnil s argumentací žalobce, zrušil rozhodnutí stěžovatelky ze dne 15. 11. 2012, č. j. X, a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Rozsudek městského soudu napadla stěžovatelka kasační stížností z důvodu uvedeného v ustanovení § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, v platném znění (dále jen „s. ř. s.“). Součástí této kasační stížnosti byl i návrh stěžovatelky na přiznání odkladného účinku. Důvod pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti dle stěžovatelky spočívá ve skutečnosti, že v případě zrušení napadeného rozsudku městského soudu Nejvyšším správním soudem by se věc dostala do stádia nového posouzení žaloby. Městský soud, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, by pak mohl rozhodnout opačně, což by mělo za následek „obživnutí“ původního zrušeného rozhodnutí žalované. Důsledkem nového rozhodnutí městského soudu by již ovšem nebylo zrušení rozhodnutí vydaného v mezidobí k realizaci původního rozsudku městského soudu. Nastala by tím situace, kdy by vedle sebe existovala dvě opačná rozhodnutí o téže věci. Takový nežádoucí výsledek je existujícími procesními instituty prakticky neřešitelný. Rozhodnutí o původní žalobě by tak ztratilo smysl, což by podle stěžovatelky vedlo k naplnění pojmu „nenahraditelné újmy“, jejíž vznik je jednou z podmínek pro přiznání odkladného účinku ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s.
[5] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti neuvádí skutečnosti podstatné pro rozhodnutí rozšířeného senátu.
III. Důvod postoupení věci rozšířenému senátu.
[6] Desátý senát se při předběžném posouzení žádosti stěžovatelky o odkladný účinek kasační stížnosti nejprve zabýval otázkou, zda jsou v projednávaném případě splněny podmínky pro přiznání odkladného účinku dle ustanovení § 107 ve spojení s § 73 odst. 2 s. ř. s., a zjistil, že ohledně aplikace citovaných ustanovení s. ř. s. existuje vzájemně rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
[7] Odkladný účinek může být podle § 107 s. ř. s. za přiměřeného použití § 73 odst. 2 s. ř. s. kasační stížnosti přiznán, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozsudku znamenaly pro stěžovatele nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, a jestliže to nebude v rozporu s důležitým právním zájmem.
[8] Stěžovatelka spatřovala závažnou újmu v možnosti vzniku situace, kdy by po zrušení napadeného rozhodnutí krajským soudem vydala nové rozhodnutí respektující závěry krajského soudu, a následně došlo ke zrušení rozsudku krajského soudu Nejvyšším správním soudem, v důsledku čehož by obživlo původní rozhodnutí stěžovatelky a vedle sebe by existovala dvě odlišná rozhodnutí v téže věci.
[9] Popsanou situací se zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49. Připustil, že se jedná o nežádoucí výsledek, který je procesními instituty příslušných správních procesních předpisů obtížně řešitelný, avšak výslovně uvedl, že toto samo o sobě nemůže vést k nerespektování zákonných důsledků kasační stížnosti, s níž odkladný účinek spojen není. Podle závěrů usnesení rozšířeného senátu může správní orgán v postavení stěžovatele v řízení o kasační stížnosti o přiznání odkladného účinku požádat, bude však přiznán pouze za splnění zákonem stanovených podmínek (§ 73 odst. 2 a 4, § 107 s. ř. s.), k čemuž rozšířený senát uvedl: "Zamezit důsledkům zrušujícího rozhodnutí krajského soudu po dobu kasačního řízení lze podle soudního řádu správního pouze cestou přiznání odkladného účinku. Předpokladem však je podání návrhu na jeho přiznání stěžovatelem, a to návrhu odůvodněného negativními důsledky výkonu rozhodnutí krajského soudu, které Nejvyšší správní soud v každém konkrétním případě uváží ve vztahu k zákonným podmínkám." (...) „S ohledem na postavení správního orgánu v systému veřejné správy bude přiznání odkladného účinku kasační stížnosti k jeho žádosti vyhrazeno zpravidla ojedinělým případům, které zákon opisuje slovy o nenahraditelné újmě. I při relativnosti tohoto pojmu (vše lze nahradit?) budou jistě jiné účinky do právní sféry žalobce např. v případě zamítnutí žaloby a následně uskutečněného výkonu pravomocného rozhodnutí správního orgánu o odstranění stavby oproti povinnosti správního orgánu řídit se právním názorem vysloveným v kasačním rozhodnutí krajského soudu a vyplácet žalobci invalidní důchod, vrátit přeplatek na dani, apod. Lze si však i zde představit případy jiné, kde respektování soudního rozhodnutí by mohlo způsobit závažné důsledky (vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku, apod.). Právě pro individuálnost každého případu zákon nespojil (až na výše uvedenou výjimku ve věci neúspěšného žadatele o poskytnutí mezinárodní ochrany, u něhož by vyhoštění z území republiky do země původu po zamítnutí žaloby fakticky znemožnilo účinně se domoci poskytnutí ochrany) samo podání kasační stížnosti s odkladným účinkem, aby ve výjimečných případech mohlo být vydáno individuální soudní rozhodnutí respektující zvláštní okolnosti případu, které odůvodní jinak obvyklé vlastnosti právní moci soudního rozhodnutí, které je výsledkem provedeného přezkumu správního rozhodnutí, totiž závaznost a nezměnitelnost soudního rozhodnutí.“
[10] Citovaná část usnesení rozšířeného senátu týkající se posouzení podmínek pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti byla následně senáty Nejvyššího správního soudu interpretována různě. V mnoha rozhodnutích, náhodně vybrána např.: 5 As 78/2008 – 91 ze dne 15. 10. 2008; č. j. 2 Ads 94/2014 – 16, ze dne 30. 5. 2014; č. j. 8 Ads 61/2014 – 18, ze dne 12. 5. 2014; č. j. 9 As 183/2014 – 22, ze dne 3. 7. 2014, č. j. 4 As 74/2013 – 27, ze dne 5. 6. 2013, č. j. 7 As 30/2013 – 26, ze dne 13. 7. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, ze dne 2. 5. 2013, bylo odkázáno na usnesení rozšířeného senátu s tím, že možnost existence dvou odlišných správních rozhodnutí ve stejné věci nelze bez dalších zvláštních okolností považovat za nenahraditelnou újmu ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 2011 (dle něhož rozhodoval rozšířený senát), ani za nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, podle stejného ustanovení s. ř. s. v nyní platném znění. Návrhy na přiznání odkladného účinku odůvodněné pouze potenciální existencí dvou správních rozhodnutí v téže věci byly z uvedeného důvodu zamítány.
[11] Naopak v jiných (též četných) rozhodnutích byl odkladný účinek žádaný z identického důvodu přiznáván. Odůvodnění těchto rozhodnutí odkazují na usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, s tím, že nežádoucí stav v podobě potenciální existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve stejné věci, je v rozporu s principem právní jistoty a lze v něm spatřovat nenahraditelnou újmu (v rozhodnutích vydaných do 31. 12. 2011), či nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout žalobci či jiným osobám (v rozhodnutích vydaných po 1. 1. 2012). Zároveň jmenované senáty Nejvyššího správního soudu neshledaly, že by přiznání odkladného účinku kasační stížnosti bylo v rozporu s veřejným zájmem. Z této skupiny rozhodnutí patří například usnesení: č. j. 3 Ads 7/2012 – 16, ze dne 8. 2. 2012; č. j. 3 Ads 11/2012 – 27, ze dne 15. 2. 2012; č. j. 3 Ads 134/2012 – 18, ze dne 28. 3. 2013; č. j. 3 Ads 32/2013 – 14, ze dne 13. 6. 2013; č. j. 3 Ads 39/2013 – 32, ze dne 17. 7. 2013; č. j. 3 Ads 45/2013 – 20, ze dne 10. 9. 2013; č. j. 3 Ads 78/2013 – 15, ze dne 9. 10. 2013; 4 Ads 57/2012 – 26, ze dne 31. 8. 2012; č. j. 4 Ads 105/2012 – 37, ze dne 15. 11. 2012; č. j. 4 Ads 120/2012 – 30, ze dne 7. 12. 2012; č. j. 4 Ads 8/2013 – 25, ze dne 4. 4. 2013; č. j. 6 Ads 15/2013 – 14, ze dne 10. 4. 2013; č. j. 6 Ads 18/2013 – 19, ze dne 10. 4. 2013; č. j. 6 Ads 26/2013 – 12, ze dne 24. 4. 2013.
[12] Další odlišný přístup k rozhodování o žádostech o odkladný účinek kasační stížnosti zaujal šestý senát. V usnesení ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20, konstatoval, že „Nejvyšší správní soud přiznává zpravidla odkladný účinek kasační stížnosti žalovaného správního orgánu (§ 73 odst. 2 s. ř. s.) v případech, kdy krajský soud zruší správní rozhodnutí z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky a zaváže svým právním názorem správní orgán, aby v novém řízení rozhodl odlišně od rozhodnutí zrušeného. Pak by totiž pozdější vyhovění kasační stížnosti zákonitě vedlo k existenci dvou odlišných správních rozhodnutí v téže věci (§ 110 odst. 4 s. ř. s.). Naopak odkladný účinek na návrh žalovaného správního orgánu nepřiznává Nejvyšší správní soud zpravidla tehdy (§ 73 odst. 2 s. ř. s.), jestliže důvody zrušení správního rozhodnutí soudem jsou pouze procesního rázu a správnímu orgánu nic nebrání v tom, aby – po doplnění dokazování, umožnění účastníkovi vyjádřit se apod. – rozhodl ve věci stejně, jako to učinil ve zrušeném rozhodnutí. V takovém případě je totiž hrozba existence dvou odlišných rozhodnutí v téže věci mnohem méně pravděpodobná, byť ani zde ji nelze zcela vyloučit, jelikož po odstranění procesních vad může pochopitelně správní orgán zjištěný skutkový stav vyhodnotit odlišně.“ Šestý senát tedy zvolil jako kritérium pro výsledné rozhodnutí o žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti správního orgánu skutečnost, zda krajský soud v konkrétním případě zrušil rozhodnutí správního orgánu z hmotněprávních či procesních důvodů.
[13] Desátý senát na základě uvedené analýzy rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že senáty Nejvyššího správního soudu zaujaly odlišné názory na interpretaci usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 4. 2007, č. j. 2 Ans 3/2006 – 49, konkrétně otázky, zda možnost existence dvou odlišných či opačných správních rozhodnutí ve stejné věci, jakožto důsledek obživnutí dříve zrušeného rozhodnutí správního orgánu krajským soudem, lze bez dalších zvláštních okolností považovat za nenahraditelnou újmu ve smyslu § 73 odst. 2 s. ř. s. ve znění účinném do 31. 12. 201, případně za nepoměrně větší újmu, než jaká přiznáním odkladného účinku může vzniknout jiným osobám, podle téhož ustanovení s. ř. s. v nyní platném znění.
[14] Pro úplnost desátý senát konstatuje, že se ztotožňuje výkladem uvedeným pod bodem 10) tohoto rozhodnutí, podle něhož může být odkladný účinek kasační stížnosti podávané správním orgánem přiznán pouze tehdy, osvědčují-li výjimečné okolnosti věci vznik závažné újmy (např. vrácení řidičského oprávnění duševně choré osobě, vystavení zbrojního průkazu nebezpečnému recidivistovi, udělení povolení k obchodu s vojenským materiálem zločinnému podniku, apod.). Přestože stav, kdy by vedle sebe po obživnutí zrušeného správního rozhodnutí existovala dvě rozhodnutí v jedné věci, je nutno hodnotit jako negativní, jedná se o důsledek povahy kasační stížnosti jako mimořádného opravného prostředku. Zákon kasační stížnosti odkladný účinek výslovně nepřiznává (§ 107 odst. 1 s. ř. s.). Jedná se tedy o zamýšlenou zákonnou úpravu, která se jednoznačně vztahuje i na případy, kdy předmětem kasačního přezkumu je rozsudek krajského soudu o zrušení napadeného správního rozhodnutí. Zvláštní zákony upravují výjimečné situace, kdy určitý typ věcí vyžaduje plošné přiznání odkladného účinku, bez ohledu na jejich skutkový stav (například § 32 odst. 5 zákona č. 325/1999 Sb.). Pokud však zvláštní zákon tuto úpravu neobsahuje, nelze podle názoru desátého senátu při rozhodování o žádosti o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti postupovat jinak, než individuálním posouzením splnění podmínek stanovených § 73 odst. 2 ve spojení s § 107 s. ř. s. Rozhodnutí uvedená pod bodem 11) však konstruují vznik závažné újmy vždy, pokud je přezkoumáván zrušovací rozsudek krajského soudu, bez ohledu na jakékoliv jiné skutečnosti. Podle názoru desátého senátu tento výklad je v rozporu s § 107 odst. 1 s. ř. s. a s pojetím kasační stížnosti coby mimořádného opravného prostředku.
[15] V rozporu s výše předestřeným názorem je dle desátého senátu též závěr vyjádřený v usnesení ze dne 2. 5. 2013, č. j. 6 As 61/2013 – 20. V tomto rozhodnutí jsou z okruhu zrušujících rozsudků krajských soudů, vůči kterým je vždy přiznán odkladný účinek, vyčleněny případy, kdy ke zrušení došlo z výhradně procesních důvodů. Ani zbývající skupina rozsudků však není podle desátého senátu vyňata plošně z působnosti § 107 odst. 1 s. ř. s. pouze z důvodu, že ke zrušení rozhodnutí došlo z chybného posouzení hmotněprávní otázky.
[16] Na základě shora uvedeného má desátý senát za to, že jsou splněny zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu dle § 17 s. ř. s.
[17] Otázka, která je v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně a kterou předkládá desátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní:
I. Je dostatečným důvodem pro přiznání odkladného účinku kasační stížnosti žalovaného správního orgánu proti rozsudku krajského (městského) soudu, kterým bylo zrušeno správní rozhodnutí žalovaného, pouze potenciální možnost obživnutí zrušeného správního rozhodnutí žalovaného v důsledku zrušujícího rozsudku Nejvyššího správního soudu?
II. Je při posuzování výše uvedené otázky relevantní, zda ke zrušení správního rozhodnutí došlo z důvodu chybného posouzení hmotně právní otázky či z procesních důvodů?
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., J. P., B. P., A. R., K. Š., J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 28. srpna 2014
Daniela Zemanová
předsedkyně senátu