10 As 355/2017

Z odůvodnění:

(…)

[16] Nejvyšší správní soud předně nesouhlasí s tezí stěžovatele, že Ústavní soud tuto věc definitivně vyřešil a rozhodl o včasnosti (části) žaloby. Nejvyšší správní soud má za to, že Ústavní soud odmítl důvody prvého rozsudku Nejvyššího správního soudu v této věci, který byl postaven na (protiústavních) závěrech rozšířeného senátu v rozsudku ve věci EUROVIA, aniž věc závazně pro Nejvyšší správní soud v celém rozsahu vyřešil. Finální posouzení této věci tedy Ústavní soud ponechal na Nejvyšším správním soudu, samozřejmě za podmínky, že Nejvyšší správní soud bude respektovat zrušovací důvody vyslovené v nálezu IV. ÚS 1568/18. Jde zejména o povinnost respektovat nález EUROVIA (srov. body 11–14 nálezu IV. ÚS 1568/18) jakož i výklad nálezu EUROVIA pro nynější věc (viz nález IV. ÚS 1568/18, bod 15).

[17] S dalšími tezemi stěžovatele ve vztahu k výkladu nálezu IV. ÚS 1568/18 naopak Nejvyšší správní soud souhlasí, neboť vskutku z tohoto nálezu jasně plynou. Z těchto tezí však z níže uvedených důvodů včasnost žaloby neplyne.

[18] Z nálezu EUROVIA především plyne povinnost správních soudů respektovat specifika trvajících zásahů. Lze připomenout, že rozšířený senát v rozsudku ve věci EUROVIA v podstatě omezil kategorii trvajících zásahů jen na specifickou oblast environmentální (srov. též rozsudek ze dne 26. 6. 2013, čj. 6 Aps 1/2013-51, věc Statutární město Ostrava, na jehož závěry stěžovatel odkazuje v bodě 21 kasační stížnosti; viz k tomu blíže vysvětlení v rozsudku rozšířeného senátu EUROVIA, bod 57). Ústavní soud však v nálezu EUROVIA tyto závěry razantně odmítl. Je proto třeba odmítnout i zjednodušené závěry o běhu lhůt, na kterých postavil svůj první rozsudek v této věci též Nejvyšší správní soud. Správní soudy proto musí brát specifickou kategorii trvajících zásahů v potaz a musí jim poskytovat ústavněprávní ochranu přesně v tom směru, jak naznačil nález EUROVIA a jak zopakoval nález IV. ÚS 1568/18.

[19] Nález EUROVIA samozřejmě neznamená, že by se snad všechny zásahy transformovaly v zásahy trvající a že by u všech zásahových žalob byly opuštěny jakékoliv žalobní lhůty (shodně např. rozsudek ze dne 25. 4. 2019, čj. 9 As 83/2019-35, bod 18, zde ve vztahu k ověření pasportu stavby). Nic takového ostatně neříká ani stěžovatel, který připouští, že žaloba proti vybrání kauce je ve světle nálezu IV. ÚS 1568/18 opožděná.

[20] I nadále je tak třeba rozlišovat, jak tomu bylo před rozsudkem rozšířeného senátu ve věci EUROVIA, zásahy jednorázové, zásahy jednorázové s trvajícími účinky (následky) a zásahy trvající. Pouze posléze uvedené kategorii, tedy zásahům trvajícím, svědčí specifika běhu lhůt, jak je vysvětlil Ústavní soud v nálezu ve věci EUROVIA.

[21] Jak judikatura uvádí v reakci na nález EUROVIA, trvajícím zásahem je např. zveřejnění osobních údajů žalobce na soudním internetu (rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 7. 11. 2018, čj. 31 A 68/2018-177, bod 18). Podobně s odkazem na nález EUROVIA jako včasnou vyhodnotil Nejvyšší správní soud žalobu proti zásahu spočívajícímu v nevydání regulačního plánu: dle Nejvyššího správního soudu pokud tento zásah trvá v okamžiku podání žaloby, „nemůže být z povahy věci opožděná, neboť nemohla uplynout dvouletá objektivní lhůta běžící od nezákonného zásahu, kterým je v tomto případě každodenní prodlení stěžovatele s vydáním regulačního plánu, ani dvouměsíční subjektivní lhůta běžící ode dne, kdy se žalobce o tomto prodlení dozvěděl“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2018, čj. 2 As 132/2016-86, bod 28). Jiným nesporným příkladem trvajícího zásahu bude vedení daňové kontroly, která dosud nebyla ukončena (rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 7. 2018, čj. 46 Af 33/2017-67, bod 15, podobně ve vztahu k řízení vedenému Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 11. 2018, čj. 10 As 220/2016-204, věc STRABAG, část V.A). A konečně příkladem posledním, tentokráte ještě před přijetím nálezu EUROVIA, je trvající zásah v podobě evidence daňového nedoplatku (nález Ústavního soudu ze dne 23. 11. 2004, sp. zn. II. ÚS 599/02, N 175/35 SbNU 343), kterým ostatně argumentuje též stěžovatel.

[22] Naproti tomu typickým zásahem jednorázovým je sdělení o nezahájení řízení z moci úřední. Je sice možno odlišovat trvání zásahu a trvání důsledků zásahu, trvání důsledků jednorázového zásahu však nelze spojovat s během lhůty pro podání žaloby. Samotný zásah – správní orgán vydal sdělení, že řízení nezahájí - již netrvá. Trvání jeho důsledků je odlišnou otázkou bez vlivu na posouzení žalobních lhůt proti zásahu samotnému (viz závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 3. 2019, čj. 1 As 348/2018-28, srov. body 13–16, kde Nejvyšší správní soud aplikuje též závěry nálezu EUROVIA).

[23] Stěžovatel má proto v doplnění kasační stížnosti v reakci na nález IV. ÚS 1568/18 pravdu, že zadržování kauce je trvajícím zásahem. Stejně tak má pravdu v tom, že samotný výběr kauce představuje zásah jednorázový (shodně nález IV. ÚS 1568/18, bod 13.). Ovšem z těchto dvou východisek činí stěžovatel nesprávný závěr, že proti trvajícímu zásahu (zadržování kauce) lze v časově neomezené lhůtě žalovat jen a pouze na základě argumentů tvrdících pochybení, která se (údajně) stala při zásahu jednorázovém (výběr kauce). Podle Nejvyššího správního soudu jde o dva navzájem nezávislé zásahy, z nichž každý činí jiný správní orgán.

[24] V tomto lze především odkázat na právní úpravu. Dle § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu je policista při dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích oprávněn vybrat kauci v rozmezí od 3 500 Kč do 50 000 Kč od řidiče, který je podezřelý ze spáchání přestupku podle tohoto zákona, je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné. Dle odst. 2 výše kauce nesmí překročit nejvyšší výměru pokuty, kterou lze za daný přestupek uložit. Dle odst. 3 při výběru kauce policista poučí řidiče o účelu vybrání kauce a podmínkách jejího vrácení a vystaví ve 3 vyhotoveních písemné potvrzení o vybrání kauce, ve kterém musí být uveden důvod vybrání kauce, její výše a správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.

[25] Kauci nicméně Policie ČR dále nedrží a naopak ji předá společně s jedním vyhotovením potvrzení o vybrání kauce správnímu orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku (§ 124a odst. 1 zákona o silničním provozu).

[26] Další pravidla o nakládání s kaucí upravuje § 124b zákona o silničním provozu. Povinnosti zde ale míří na zcela jiný správní orgán, totiž na správní orgán, který je příslušný k vedení řízení o přestupku. Kauce bude podle tohoto ustanovení buď vrácena, započtena, nebo propadne. Podle § 124b odst. 1 zákona o silničním provozu kauce se vrátí v plné výši, nebyl-li řidič v řízení o přestupku shledán vinným z jeho spáchání. Podle odst. 2 je-li v řízení o přestupku uložena řidiči pokuta a povinnost k úhradě nákladů řízení, rozhodne správní orgán o započtení složené kauce na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Je-li vybraná kauce vyšší než uložená pokuta a náklady řízení, vrátí se řidiči část kauce zbývající po započtení kauce na zaplacení uložené pokuty a nákladů řízení. Konečně podle odst. 3 kauce propadne, jestliže nelze a) řízení ukončit rozhodnutím ve věci proto, že podezřelý z přestupku je nedosažitelný nebo nečinný, nebo b) rozhodnutí ve věci, kterým byl řidič shledán vinným, nelze doručit z důvodů uvedených v písmeni a). Podle § 124b odst. 4 vrací-li se kauce nebo její část, vyzve správní orgán bez zbytečného odkladu řidiče k vyzvednutí kauce nebo její části nebo ke sdělení potřebných údajů o bankovním účtu, na který lze kauci nebo její část vrátit. Výzva se doručuje do vlastních rukou. Kauce nebo její část propadá, nevyzvedne-li si ji řidič do 1 roku ode dne doručení výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě potřebné údaje o bankovním účtu. Nepodaří-li se výzvu doručit, kauce nebo její část propadá, nevyzvedne-li si ji řidič do 2 let ode dne odeslání výzvy nebo nesdělí-li v této lhůtě potřebné údaje o bankovním účtu. Konečně podle § 124b odst. 5 zákona o silničním provozu je propadlá kauce příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost správního orgánu, který je příslušný k vedení řízení o přestupku.

[27] V dané věci tedy ve shodě s bodem 13. nálezu IV. ÚS 1568/18 třeba rozlišovat jednorázový zásah, kterého se dopouští Policie ČR, a to vybráním kauce za podmínek § 124a odst. 1 zákona o silničním provozu. Typickým příkladem nezákonnosti takového zásahu bude, že k vybrání kauce nebyly splněny zákonné podmínky, tedy např. kauce byla vybrána v jiném než zákonném rozmezí, nebylo důvodné podezření, že se řidič bude vyhýbat řízení o přestupku nebo že by případné vymáhání uložené pokuty bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo vůbec možné atp. Tento zásah je přičitatelný Policii ČR a přesně tento zásah tvrdí stěžovatel. Dosavadní praxe Nejvyššího správního soudu se většinou soustředila na tyto typy zásahů (srov. body [33] dále).

[28] Od nezákonného výběru kauce je třeba odlišit další a na výběru kauce relativně nezávislou nezákonnost, a to následné zadržování kauce. Nezákonné zadržování kauce bude typicky spočívat v tom, že správní orgán následně nenaloží s kaucí způsobem, který předvídá § 124b téhož zákona, např. v rozporu se zákonem nevrátí řidiči kauci (pasivně legitimovaným bude správní orgán, který vede řízení o přestupku, zde tedy Městský úřad v Mělníku).

[29] Tento výklad se na prvý pohled může zdát složitý s ohledem na určení žalovaného. Procesní paternalismus prosazovaný ve správní justici však garantuje, že žalobce nedojde újmy jen proto, že nesprávně označí jednoho žalovaného, jakkoliv žalobní tvrzení směřují vůči jinému žalovanému. Správní soud totiž v takovémto případě žalobce poučí (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, čj. Nad 224/2014-53, č. 3196/2015 Sb. NSS).

[30] Jak Nejvyšší správní soud ukázal, stěžovatel v pozici žalobce formálně namítal jednak nezákonnost výběru kauce, jednak nezákonnost jejího dalšího zadržování. Nezákonnost zadržování kauce (kteréžto dle žalobního tvrzení přetrvávalo i v okamžiku podání žaloby) však dle žaloby spočívala jen a pouze v nedostatku podmínek pro samotný výběr kauce. Prvotní nezákonnost spojená s výběrem dle žaloby prý trvá, neboť kauce samotná nebyla stěžovateli vrácena (k okamžiku podání žaloby byla nadále zadržována). K samotné nezákonnosti zadržování kauce, nota bene jiným správním orgánem (Městským úřadem v Mělníku), žaloba pohříchu neuvádí vůbec nic. Správní orgán, který kauci v důsledku § 124b zákona o silničním provozu zadržuje, není vůbec žalován. Nejde ovšem dle Nejvyššího správního soudu o chybu v žalobním tvrzení či nesoulad mezi žalobou a jejím odůvodněním, ale o logický důsledek všech žalobních tvrzení, která směřují jen k žalobě na (jednorázový) zásah zasahující policie. Žalobní argumentace, která tento jednorázový zásah směšuje s trvajícím zásahem v podobě zadržování kauce, měla stěžovateli za těchto podmínek posloužit pouze k tomu, aby si prodloužil subjektivní lhůtu k podání zásahové žaloby proti jednorázovému zásahu. Tato lhůta však již beznadějně uplynula, a to i ve světle nálezu EUROVIA. V projednávané věci proto krajský soud nemusel stěžovatele poučit o chybném označení žalované strany ani jinak odstraňovat vady žaloby (srov. již cit. usnesení rozšířeného senátu Nad 224/2014), neboť žaloba sama zjevně směřovala jen proti jednorázovému zásahu.

[31] Jinak řečeno, stěžovateli se nelíbilo (údajně nezákonné) vybrání kauce (viz všechny žalobní body, označení žalovaného, apod.). Následné zadržování kauce je dle žaloby jen produktem prvotní nezákonnosti, tj. nezákonného výběru kauce (nic víc v tomto směru stěžovatel neuvádí). V řízení o žalobě nelze pro opožděnost žaloby zkoumat, zda došlo k prvotní tvrzené nezákonnosti (vybrání kauce jako jednorázového zásahu). Přes tuto opožděnost žaloby se nelze překlenout tím, že by v duchu jakési obdoby doktríny „plodů z otráveného stromu“ původní nezákonnost ve výběru kauce založila nezákonnost veškerého dalšího zadržování kauce (srov. přiměřeně již cit. rozsudek 10 As 220/2016, věc STRABAG, bod 48; srov. k výkladu této doktríny v trestněprávní oblasti nález Ústavního soudu ze dne 21. 5. 2014, sp. zn. III. ÚS 761/14, N 103/73 SbNU 659, bod 22).

[32] Nejvyšší správní soud dodává, že ve světle závěrů nálezu EUROVIA je nutno odmítnout tezi, že snad stěžovateli uplynula lhůta žalovat trvající zásah v podobě zadržování kauce Městským úřadem v Mělníku. V tomto nutno odmítnout jako protiústavní i závěry uvedené v prvním rozsudku Nejvyššího správního soudu v nynější věci. Pokud tedy stěžovatel spatřuje v postupu Městského úřadu v Mělníku porušení povinností dle § 124b zákona o silničním provozu (např. tento správní orgán kauci protizákonně nevrátil, protizákonně ji započetl či protizákonně ji nechal propadnout), může tento správní orgán žalovat zásahovou žalobou. To přesně, jak uvádí nález EUROVIA, tedy lhůta pro podání žaloby počíná běžet v případě trvajícího zásahu každý den jeho trvání „znovu a znovu“. Musí jít o důvody přičitatelné právě tomuto správnímu orgánu, který s kaucí disponuje podle § 124b zákona o silničním provozu, nikoliv o důvody jiné, spojené s jednorázovým zásahem Policie (nynější žalované).

[33] K dalším argumentům kasační stížnosti Nejvyšší správní soud uvádí následující. V obecné rovině lze souhlasit s tím, že pro účely zásahové žaloby není podstatné, kdo s kaucí aktuálně disponuje (má ji v úschově). Žaluje-li řidič nezákonný výběr kauce, není podstatné, že v okamžiku žaloby již s kaucí disponuje jiný správní orgán. Není však pravda, jak tvrdí stěžovatel, že pasivně legitimovaná ve věcech kaucí je vždy Policie ČR. Vše závisí na tom, jaký zásah žalobce tvrdí, tedy zda žaluje nezákonný zásah spojený s výběrem kauce nebo nezákonný zásah spojený s jejím dalším zadržováním. Shora podané závěry nejsou ani rozporné s rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2016, čj. 7 As 97/2016-43, jak tvrdí stěžovatel. V kauze 7 As 97/2016 sice Nejvyšší správní soud vyslovil, že žalovaným ve věcech kauce je Policie ČR, a nikoliv správní orgán, který kauci uschoval. Avšak tento závěr se evidentně vztahoval pouze k předcházející judikatuře (na kterou v této souvislosti sedmý senát odkázal), v níž Nejvyšší správní soud řešil případy zásahových žalob proti nezákonnému výběru kauce. V těchto případech, ani v cit. rozsudku 7 As 97/2016 však Nejvyšší správní soud vůbec nezkoumal, kdo je žalovaným v případě, tvrdí-li žalobce nezákonné zadržování kauce (tedy zásah trvající, u něhož nemůže ve smyslu nálezu EUROVIA lhůta k podání žaloby po dobu zadržování kauce uběhnout).

[34] Stěžovatel se dále odvolával na rozsudek ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 As 37/2014-43, č. 3074/2014 Sb. NSS, konkrétně na část právní věty II: „Zásahem není samotná výzva policisty k uhrazení kauce, ale její výběr, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla.“ Z uvedeného rozsudku prý plyne, že Nejvyšší správní soud pojímá vybrání a zadržování kauce jako jeden trvající zásah spočívající nejen ve faktickém převzetí peněžních prostředků, ale rovněž v jejich následném zadržování. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že stěžovatel vytrhává právní větu z kontextu celého judikátu. Judikát 9 As 37/2014 vůbec neřešil jednotlivé subtypy zásahu, tedy zda jde o zásah jednorázový, jednorázový s trvajícími účinky, nebo zásah trvající, či zda jde o dva rozdílné zásahy, prvý jednorázový, druhý trvající. K tomu se ostatně vyjadřovat vůbec nemusel. Naopak detailně vysvětloval povahu výzvy k uhrazení kauce, kterou ještě k žádnému zásahu do práv podezřelého nedochází: „Zásahem je až případný výběr kauce, tedy faktické převzetí peněžních prostředků a jejich následné zadržování, nebo alternativně zablokování či odtažení vozidla. Tomu ostatně odpovídá i terminologie § 125a zákona o silničním provozu, která, kromě jedné výjimky v § 125a odst. 3, větě druhé, hovoří o výběru, převzetí či složení kauce, tedy o faktickém převzetí či předání finančních prostředků. O nezákonný zásah spočívající ve výběru kauce a jejím držení se pak bude jednat, pokud nebyly splněny podmínky § 125a zákona o silničním provozu pro její výběr“ (bod 33).

[35] K judikatuře nelze přistupovat jako k právním předpisům, vytrhovat z ní jednotlivé věty a stavět na nich mechanicky výklad práva. Judikáty nutno vždy vykládat se zřetelem k jejich kontextu. Pokud Nejvyšší správní soud zdůrazňuje kontext judikátu 9 As 37/2014, míní tím, že je třeba si uvědomit, co vlastně tento judikát řeší (a co naopak neřeší). Judikát 9 As 37/2014 rozvádí teze původně vyjádřené v rozsudku ze dne 27. 2. 2014, čj. 4 Aps 9/2013-48, že proti nezákonnému postupu policisty při výběru kauce je třeba brojit zásahovou žalobou ve smyslu § 82 s. ř. s., nikoliv žalobou proti rozhodnutí (jiné otázky neřeší). I otázka právní povahy výběru kauce ve vztahu k žalobnímu typu podle soudního řádu správního byla a stále může být dosti sporná, to zejména s ohledem na široké tzv. materiálně-formální pojetí správního rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (srov. k tomu též pozdější vývoj judikatury rozšířeného senátu, zvl. usnesení rozšířeného senátu ze dne 10. 7. 2018, čj. 9 As 79/2016-41, č. 3779/2018 Sb. NSS, body 74 násl., které evidentně rozšiřuje pojem rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud dodává, že v nynější, již několikráte rozhodované věci by však nebylo spravedlivé zvažovat možnost přehodnocení právní povahy výběru kauce směrem od zásahu k rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., byť do budoucna takovýto vývoj jistě vyloučit nelze.

[36] Nejvyšší správní soud doplňuje, že se nemohl zabývat námitkami advokáta, kterému se nelíbí způsob, jakým Nejvyšší správní soud zveřejňuje anonymizované verze svých rozhodnutí. Tato námitka totiž vůbec nesouvisí s předmětem nynější věci. Lze snad jen dodat, že v českém právu vysoké soudy advokáty neanonymizují (viz přístup Ústavního soudu a Nejvyššího soudu).