10 Azs 53/2022

Plný text

10 Azs 53/2022 - 107
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň Sylvy Šiškeové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: N. V. N., zastoupeného advokátem Mgr. Markem Sedlákem, Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2021, čj. MV1752693/SO2020, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 11. 2021, čj. 111 A 2/202146,

takto:

I. Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 11. 2021, čj. 111 A 2/202146, se ruší.

II. Rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2021, čj. MV1752693/SO2020, se ruší a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 28 570 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta Mgr. Marka Sedláka.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

[1] Žalobce, vietnamský občan, požádal dne 2. 7. 2019 prostřednictvím Velvyslanectví České republiky v Hanoji o vydání zaměstnanecké karty. Po delších procesních peripetiích (žalovaná opakovaně rušila rozhodnutí Ministerstva vnitra mj. pro nedostatečnou individualizaci důvodů ve vztahu ke stěžovateli) nakonec Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 10. 2020 žádost o vydání zaměstnanecké karty zamítlo podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, neboť pobyt žalobce na území není v zájmu České republiky. Tento závěr ministerstvo založilo na usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018 č. 474, na obsahu utajovaných informací představujících podklad tohoto usnesení (materiál nazvaný „K imigraci do České republiky z Vietnamu  shrnutí situace a bezpečnostních rizik“) a dále na upřesňující utajované informaci poskytnuté Národní centrálou proti organizovanému zločinu. Odvolání proti rozhodnutí ministerstva žalovaná zamítla a potvrdila rozhodnutí ministerstva.

[2] Proti rozhodnutí žalované se žalobce bránil žalobou, kterou krajský soud zamítl. Soud se mj. seznámil s obsahem utajovaných informací. Dospěl k závěru, že tyto informace skutečně nasvědčují tomu, že žalobcův pobyt na českém území není v zájmu České republiky. V průběhu správního řízení nebyla porušena žalobcova procesní práva, a to ani právo podle § 36 odst. 3 správního řádu.

II. Kasační stížnost a vyjádření žalované

[3] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti především opakuje, že správní orgány porušily jeho právo podle § 36 odst. 3 správního řádu, tedy právo seznámit se s obsahem utajované informace. Stěžovatel vůbec neví, co bylo důvodem zamítnutí jeho žádosti. Celé řízení tak bylo spíše „Kafkovým“ procesem, kde se stěžovatel marně snažil zjistit, „co proti němu vlastně orgány veřejné moci mají“. Jen tak se mohl účinně v řízení obhájit, což se mu ale nepodařilo před správními orgány ani před soudem. Soud se vůbec nezabýval tím, zda správní orgány nemohly stěžovateli sdělit více než to minimum, které mu sdělily.

[4] Stěžovatel má též výhrady proti způsobu, jakým krajský soud sám přezkoumal utajované informace. Odůvodnění rozsudku je totiž tak vágní, že k němu stěžovatel nemůže mnoho říci a není s to s ním vést v takto obecné rovině polemiku. Proto by měl NSS podrobit utajované informace vlastnímu přezkumu a zvážit, nakolik jsou opravdu konkrétní a individualizované vůči stěžovateli. Stěžovatel dále namítá, že soud neumožnil jeho zástupci seznámit se s obsahem utajovaných informací podle § 45 odst. 4 s. ř. s. Ustanovení § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců považuje stěžovatel za protiústavní, a žádal proto krajský soud o posouzení jeho ústavnosti. Také § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců omezuje stěžovatelova základní práva, neboť stanoví zvláštní pravidla odůvodnění, pokud správní orgán pracuje s utajovanými informacemi.

[5] Žalovaná souhlasí se závěry krajského soudu. Procesní práva podle § 36 odst. 3 správního řádu na věc nedopadají, protože se nerozhodovalo o stěžovatelově právním nároku.

III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu

[6] Kasační stížnost je důvodná. NSS se prakticky stejnou věcí jiného stěžovatele již zabýval v rozsudku ze dne 7. 2. 2022, čj. 10 Azs 438/202147. V tomto rozsudku podrobně vypořádal většinu námitek, kterými argumentuje i stěžovatel v nynější kasační stížnosti. NSS tedy z citovaného rozsudku vychází a v podrobnostech na něj odkazuje.

III.A. K výkladu § 36 odst. 3 správního řádu – právo cizince na přístup k utajované informaci a na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají

[7] Pokud jde o posouzení, nakolik lze v řízeních, jež vycházejí z utajovaných skutečností, dostát povinnostem plynoucím z § 36 odst. 3 a § 17 odst. 3 správního řádu, případně § 169m zákona o pobytu cizinců, odkazuje NSS na body 9 až 29 rozsudku čj. 10 Azs 438/202147. NSS souhlasí se stěžovatelem, že se krajský soud podstatě této žalobní námitky vyhnul a v bodě 25 rozsudku uzavřel, že postup ministerstva a žalované byl v souladu s § 36 odst. 3 správního řádu.

[8] Odpověď na otázku, co lze považovat za rozhodnutí o právním nároku ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu, lze nalézt v bodech 14 až 21 rozsudku čj. 10 Azs 438/202147. NSS dospěl k závěru, že rozhodnutí o vydání zaměstnanecké karty není rozhodnutím o právním nároku. Navzdory neexistenci právního nároku však musí být rozhodování o těchto žádostech prosto svévole a podmínky pro projednávání takových žádostí mají být férové (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/201652, č. 3601/2017 Sb. NSS). Stěžovatel měl proto alespoň v obecné rovině právo na sdělení, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají. NSS zdůrazňuje, že povinnost správního orgánu podle § 36 odst. 3 správního řádu míří na sdělení nějakých skutečností, byť v obecné rovině, nikoli jen na sdělení předběžného právního hodnocení.

[9] NSS v rozsudku čj. 10 Azs 438/202147 zohlednil judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, jakož i legislativu a judikaturu Evropské unie. I na jejím základě pak dospěl k závěru, že cizinec by měl být seznámen alespoň s podstatou důvodů, na jejichž základě vůči němu stát provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu. Soud přezkoumávající takové rozhodnutí pak musí zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho, že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí, ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů. Vnitrostátní soud však musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o podstatě důvodů, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachování důvěrnosti důkazů.

[10] Ministerstvo vnitra se pokusilo povinnosti podle § 36 odst. 3 správního řádu dostát dne 2. 9. 2020. Ve správním spise je založen záznam, podle něhož z utajovaných písemností vyplývá, že pobyt stěžovatele „za účelem výkonu zaměstnání na území České republiky není v jejím zájmu, a to vzhledem ke skutečnostem a rizikům popsaným v těchto podkladech“. Ministerstvo tak jen reprodukovalo text § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (jedním z důvodů pro zamítnutí žádosti je též to, že pobyt cizince na území není v zájmu České republiky). Tím však ministerstvo nesplnilo povinnost podle § 36 odst. 3 správního řádu, neboť stěžovateli v podstatě jen naznačilo právní hodnocení jeho případu, ovšem ani v nejmenším neuvedlo, jaké skutečnosti vyplývají z utajovaných podkladů.

[11] NSS zdůrazňuje, že samozřejmě by postačilo sdělení v obecné rovině; nebylo tedy třeba stěžovateli předestřít veškeré skutečnosti a důkazy, které plynou z utajené části spisu. Stěžovatel však měl právo na sdělení alespoň podstaty důvodů, jinak neměl šanci efektivně se bránit proti rozhodnutí ministerstva.

[12] Protože ministerstvo porušilo povinnost sdělit stěžovateli alespoň v obecné rovině, jaké skutečnosti z utajovaných podkladů vyplývají (§ 36 odst. 3 správního řádu), a protože žalovaná ani krajský soud tuto vadu samy nenapravily, je již jen to důvodem pro zrušení rozhodnutí žalované a napadeného rozsudku.

III.B. K otázce, zda jsou skutečnosti uvedené v utajovaných podkladech dostatečně individualizovány

[13] NSS v případě rozhodování na základě utajovaných informací ustáleně judikuje, že listiny v utajovaných podkladech nemohou být pouze vyjádřením názoru jejich zpracovatele, bez patřičného skutkového podkladu v podkladech zachyceného a soudem ověřitelného. Správní soudy musí mít možnost zhodnotit věrohodnost a přesvědčivost skutečností uvedených v utajovaných podkladech a jejich význam ve vztahu ke sporné věci (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015  40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k němu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/201928, č. 4031/2020 Sb. NSS, bod 22).

[14] Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je založeno na existenci utajované informace (rozsudek krajského soudu osvědčuje v souladu se zákonnými požadavky dostatečnou kvalitu utajované informace a ve smyslu uvedeném v části III.A. může jen shrnout podstatu důvodů, na jejichž základě učinil správní orgán žalobou napadené rozhodnutí), nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v kasační stížnosti stěžovatele. I kdyby totiž správní orgány splnily svou zákonnou povinnost a sdělily stěžovateli v obecné rovině, jaké skutečnosti plynou z utajovaných podkladů (což se v nynějším případě nestalo), přesto by stěžovatel nebyl s to namítat konkrétní nezákonnost určitých zjištění, ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli proto přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat relevanci všech předložených informací.

[15] NSS se seznámil s utajovanými informacemi, které nejsou součástí správního spisu. Je zjevné, že informace, na kterých správní orgány založily svůj závěr o tom, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky, výše uvedené požadavky nesplňují. Utajované informace v převažující části obsahují jen obecná fakta a tvrzení o migraci z Vietnamu do České republiky. Jde namnoze o fakta dokonce i všeobecně známá, důvody jejich utajení proto soudu unikají. Obecnou závažnost těchto poznatků správní soudy samozřejmě nijak nezpochybňují. Zcela jiné je to však ohledně individualizace těchto okolností ve vztahu ke stěžovateli. NSS v tomto ohledu chválí snahu žalované, která předchozí rozhodnutí ministerstva opakovaně rušila, neboť utajené podklady nebyly ve vztahu řádně individualizované, nesměřovaly dostatečně právě ke stěžovateli. NSS je však přesvědčen, že ani nynější rozhodnutí ministerstva (již několikáté v řadě) s individualizací podkladů nijak nepokročilo.

[16] Jediným konkrétnějším faktem, který lze v utajovaných podkladech ve vztahu ke stěžovateli najít, je tvrzení, že je určitým dílčím způsobem spojen s organizovanou zločineckou skupinou (srov. též s. 8 rozhodnutí žalované). To by jistě byl důvod pro zamítnutí stěžovatelovy žádosti. Pro věc je bez významu, že stěžovatel přímo členem organizované skupiny nebyl nebo že není v tuzemsku trestně stíhán. Pro použitelnost § 56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců (pobyt cizince na území není v zájmu České republiky) bohatě postačí, jsouli tu dostatečné indicie např. o tom, že cizinec „služeb“ kriminálního gangu využil, třebas tak, že uhradil nebo chtěl uhradit oné kriminální skupině nějakou peněžitou částku, doporučil využití gangu jiným vietnamským občanům, případně ho nějak jinak podpořil či chtěl podpořit, byť by se tím sám trestného činu nedopustil (tyto příklady uvádí NSS jen hypoteticky a ilustrativně, bez přímého vztahu k posuzované věci).

[17] Problém ale je, že v utajované informaci není uvedeno nic bližšího ohledně toho, co stěžovatel skutečně učinil. Tvrzení uvedené v podkladech postrádá jakékoli údaje časové, místní a zdrojové. NSS opakuje, že správní soudy v podobných věcech „suplují obhajobu“ a musí tak namísto ní ověřit věrohodnost a přesvědčivost skutkových zjištění. Ovšem informace v podobě, v jaké je NSS v utajovaných podkladech zhlédl, nedávají soudu záruku, že jde o informace věrohodné a dostatečně přesvědčivé pro klíčový závěr, že právě stěžovatel učinil to, co se v utajované zprávě vágně uvádí. Jak již NSS v minulosti uvedl, nelze připustit, „aby pod rouškou údajných utajovaných informací, o jejichž relevanci si nelze učinit úsudek, bylo svévolně a bez spolehlivých skutkových důvodů nakládáno s osudy lidí“ (rozsudek čj. 2 Azs 259/2019-28, bod 22).

[18] Další důvody v utajované informaci obsažené (nejrůznější obsáhlé úvahy a informace o povaze imigrace z Vietnamu) jsou pak již jen zcela obecné a vztahují se v podstatě k jakémukoli vietnamskému žadateli o vydání zaměstnanecké karty.

[19] Lze uzavřít, že informace obsažená v utajovaných podkladech je ve vztahu ke stěžovateli zcela nedostačující, v podobě, která znemožňuje soudu si o ní učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že pobyt stěžovatele na území není v zájmu České republiky.

III.C. K otázce aplikovatelnosti § 172 odst. 9 a § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců

[20] Stěžovatel namítal, že § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců protiústavně omezuje procesní práva cizinců a neodůvodněně se odklání od obecné úpravy podle § 45 odst. 4 s. ř. s. NSS dospěl k závěru, že tato otázka má také důležitý unijní rozměr. Zákon o pobytu cizinců totiž v českém právu provádí článek 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu vyřizování žádosti o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemi oprávněně pobývajících v některém členském statě.

[21] NSS si kladl otázku, zda je s ohledem na unijní úpravu, včetně závěrů rozsudků SDEU ze dne 4. 6. 2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363), a ze dne 22. 9. 2022, Orszagos Idegenrendeszeti Foigazgatosag a další (C-159/21, EU:C:2022:708), nezbytné, aby soud rozhodující o žalobě proti zamítnutí žádosti o vydání zaměstnanecké karty pravomoc mohl sám sdělit žadateli některé utajované informace, pokud shledal, že jejich neposkytnutí nebylo důvodné.

[22] NSS usnesením ze dne 23. 11. 2023, čj. 10 Azs 53/202246, předložil SDEU předběžnou otázku ohledně výkladu článku 4 směrnice a řízení v této věci přerušil. Předběžnou otázku doplnil usnesením ze dne 18. 6. 2024, čj. 10 Azs 53/2022-88. Šestý senát SDEU rozhodl o předběžné otázce usnesením ze dne 4. 10. 2024, C-761/23. Uvedl, že není nezbytné, aby vnitrostátní soud posuzující zákonnost rozhodnutí týkajícího se uplatnění směrnice 2011/98/EU měl pravomoc sám sdělit žadateli některé utajované informace, pokud se neposkytnutí těchto informací žadateli (případně jeho zástupci) nejeví jako odůvodněné (k tomu odkázal na rozsudky ze dne 25. 4. 2024, NW a PQ, C-420/22 a C-528/22, bod 115, a ze dne 29. 4. 2024, protectus, C-185/23, bod 101). Podle SDEU tedy není v rozporu s články 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení se zásadou rovnocennosti, pokud vnitrostátní soud nemůže sám povolit přístup k utajovaným informacím, kdežto v řízeních, která se netýkají práva pobytu cizinců, soud takovou pravomoc má. Ustanovení § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců tedy není problematické z hlediska unijního práva.

[23] NSS dále dospěl k závěru, že toto ustanovení není ani v rozporu s českým ústavním pořádkem. Podstatné totiž zůstává, že soud je povinen zajistit, aby podstatu důvodů žadateli sdělil (alespoň) správní orgán. Pokud tedy soud dospěje k závěru, že žadateli byla ve správním řízení odepřena informace nedůvodně (tj., že její zpřístupnění nemůže ohrozit nebo vážně narušit činnost zpravodajských služeb nebo policie), znamená to také, že žadateli nemohla být řádně sdělena podstata důvodů rozhodnutí (viz část III.A.). Od obecné úpravy se tedy soudní řízení s užitím § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců liší pouze v tom, že informaci nemůže žadateli zpřístupnit soud během soudního řízení. Tato odlišnost však podle NSS nedosahuje takové intenzity, aby nepřípustně zasáhla do základního práva žadatele na spravedlivý proces (nález Ústavního soudu ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. Pl. ÚS 12/19, bod 69, a tam citovaná judikatura). NSS tedy neshledal důvod předložit věc Ústavnímu soudu.

[24] Současně však dovodil, že stejně jako ve věci řešené rozsudkem NSS čj. 10 Azs 438/2021-47 správní orgány v posuzované věci nedostály ani minimalistickým požadavkům na odůvodnění, jak je zakotvil § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Ani zde se totiž nepokusily o srozumitelné shrnutí podstaty důvodů, na kterých svá rozhodnutí založily. Lze přitom dodat, že to v zásadě nebylo možné, neboť ani v rámci utajovaných informací NSS nenalezl skutečnosti dostatečně se vztahující právě k osobě stěžovatele (viz část III.B.). V podrobnostech k ústavní konformitě § 169m odst. 2 zákona o pobytu cizinců lze odkázat na body 38 až 52 rozsudku NSS čj. 10 Azs 438/202147.

IV. Závěr a náklady řízení

[25] NSS dospěl k závěru, že žalovaná jednak porušila stěžovatelova procesní práva, jednak skutková podstata věci, z níž správní orgány vycházely, nemá dostatečnou oporu ve spisech. A konečně ani obsah odůvodnění obou správních rozhodnutí nepromítá v minimální míře důvody, pro které byla žádost zamítnuta. Pro tyto vady měl krajský soud rozhodnutí žalované zrušit. Neučinilli tak, je i jeho rozsudek stižen vadou, pro kterou nemůže obstát. Zjištěnou vadu bude třeba napravit v řízení před správními orgány, proto NSS spolu se zrušením napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí žalované. Skutková nedostatečnost rozhodnutí (opírající se o fakta ve vztahu ke stěžovateli neindividualizovaná) musí být odstraněna nejspíše vyžádáním doplnění utajované informace.

[26] NSS tedy shledal kasační stížnost důvodnou, a proto zrušil rozsudek krajského soudu (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). Současně za použití § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. zrušil i rozhodnutí žalované a věc jí vrátil k dalšímu řízení (§ 78 odst. 3 a 4 s. ř. s.). Žalovaná je vázána právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 2 ve spojení s § 78 odst. 5 s. ř. s.).

[27] NSS je posledním, kdo o věci rozhodl, proto musí určit náhradu nákladů celého soudního řízení. Ve vztahu k výsledku je pak nutno posuzovat procesní úspěšnost účastníků řízení. Podle § 60 odst. 1 ve spojení § 120 s. ř. s. má úspěšný účastník řízení právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů proti účastníku řízení, který úspěch ve věci neměl. Z tohoto pohledu je nutné za úspěšného účastníka považovat stěžovatele. Naopak žalovaná v řízení neuspěla.

[28] Stěžovateli tak náleží náhradu nákladů řízení, kterou tvoří tyto částky:
· soudní poplatky ve výši 8 000 Kč (3 000 Kč za žalobu, 5 000 Kč za kasační stížnost);
· zastupování advokátem v řízení o žalobě, a to v rozsahu čtyř úkonů právní služby – převzetí věci, sepsání žaloby a repliky, účast při jednání soudu dne 23. 11. 2021. Odměna činí 4 x 3 100 Kč [§ 7 bod 5, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a), d) a g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif]. Ke každému úkonu právní služby je třeba připočíst 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu. To činí dohromady 13 600 Kč. Jelikož stěžovatelův advokát je plátcem DPH, náhrada se zvyšuje o tuto daň ve výši 2 856 Kč na celkových 16 456 Kč.
· zastupování advokátem v řízení o kasační stížnosti, a to v rozsahu jednoho úkonu právní služby – sepisu kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu]. Obdobně jako v předchozím bodě odměna činí 3 100 Kč a 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů. To činí dohromady 3 400 Kč + DPH ve výši 714 Kč, celkem 4 114 Kč.

[29] Žalovaná je povinna stěžovateli uhradit náklady řízení o žalobě i kasační stížnosti ve výši 28 570 Kč, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokáta.

Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 7. listopadu 2024

Ondřej Mrákota
předseda senátu

Plný text

10 Azs 53/2022 - 49
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudce Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: N. V. N., zastoupeného advokátem Mgr. Markem Sedlákem, Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2021, čj. MV1752693/SO2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 11. 2021, čj. 111 A 2/202146,

takto:

I. Soudnímu dvoru Evropské unie se předkládá předběžná otázka:

Brání výklad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu, aby v soudním řízení rozhodl o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu č. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci – uchovávány odděleně mimo správní spis?

II. Řízení se přerušuje.

Odůvodnění:

[1] Ve věci je spor o to, zda výklad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie brání takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu, aby přímo v soudním řízení rozhodl o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem uchovávány odděleně mimo správní spis.

1. Předmět řízení

[2] Žalobce (stěžovatel) je vietnamský občan. Dne 2. 7. 2019 požádal prostřednictvím Velvyslanectví České republiky v Hanoji o vydání zaměstnanecké karty. Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 2. 10. 2020 žádost o vydání zaměstnanecké karty zamítlo. Ministerstvo postupovalo podle § 46 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, neboť pobyt stěžovatele na území nebyl v zájmu České republiky. Tento závěr ministerstvo založilo na usnesení vlády České republiky ze dne 18. 7. 2018, č. 474, na obsahu utajovaných informací představujících podklad tohoto usnesení (materiál nazvaný „K imigraci do České republiky z Vietnamu  shrnutí situace a bezpečnostních rizik“) a dále na upřesňující utajované informaci poskytnuté Národní centrálou proti organizovanému zločinu. Odvolání stěžovatele proti rozhodnutí ministerstva žalovaná zamítla.

[3] Proti rozhodnutí žalované se stěžovatel bránil žalobou, kterou krajský soud zamítl. Soud se seznámil s obsahem utajovaných informací. Dospěl k závěru, že utajované informace nasvědčují tomu, že stěžovatelův pobyt na českém území není v zájmu České republiky. Dále uvedl, že v průběhu správního řízení nebyla porušena stěžovatelova procesní práva, a to ani právo plynoucí z § 36 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád.

[4] Stěžovatel podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost. Zopakoval, že správní orgány porušily jeho právo seznámit se s obsahem utajované informace. Stěžovatel neví, co bylo důvodem zamítnutí jeho žádosti. Soud se nezabýval otázkou, zda správní orgány nemohly stěžovateli sdělit více než minimum, s nímž jej seznámily. Stěžovatel má též výhrady proti způsobu, jakým krajský soud sám přezkoumal utajované informace. Odůvodnění rozsudku je natolik vágní, že s ním stěžovatel nemůže v takto obecné rovině polemizovat. Krajský soud neumožnil ani stěžovatelovu zástupci seznámit se s obsahem utajovaných informací, jak předpokládá § 45 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Ustanovení § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců považuje stěžovatel za protiústavní a v rozporu s právem Evropské unie.

[5] Žalovaná souhlasí se závěry krajského soudu. Procesní práva podle § 36 odst. 3 správního řádu podle ní na věc nedopadají, protože se nerozhodovalo o stěžovatelově právním nároku.

2. Použitelné právo Evropské unie a vnitrostátní právní úprava

[6] Právo na soudní přezkum je upraveno v čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie (Listina), podle něhož každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.

[7] Je pravda, že čl. 52 odst. 1 Listiny umožňuje omezit výkon práv v ní zakotvených. Toto ustanovení nicméně vyžaduje, aby každé omezení respektovalo podstatu dotčeného základního práva a bylo s ohledem na zásadu proporcionality nezbytné a skutečně odpovídalo cílům obecného zájmu uznaným Evropskou unií.

[8] Problematika přistěhovalectví spadá podle čl. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) do sdílených pravomocí Evropské unie. Členské státy tak mohou v dané oblasti přijímat právně závazné akty v rozsahu neupraveném unijním právem. Směrnice pak stanoví určitý cíl, jehož mají členské státy dosáhnout. Způsob provedení se v konkrétních případech může lišit. V nyní posuzované věci je relevantní unijní úprava obsažena ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci (směrnice 2011/98/EU).

[9] Podle čl. 4 směrnice 2011/98/EU

1. Žádost o vydání, změnu či obnovení jednotného povolení se podává v rámci jednotného postupu vyřizování žádostí. Členské státy určí, zda má žádost o jednotné povolení podat státní příslušník třetí země, nebo jeho zaměstnavatel. Členské státy se rovněž mohou rozhodnout přijímat žádosti od obou. Máli žádost podat státní příslušník třetí země, umožní mu členské státy podat žádost ze třetí země nebo, pokud tak stanoví vnitrostátní právní předpisy, na území členského státu, na němž státní příslušník třetí země oprávněně pobývá.

2. Členské státy posoudí žádost podanou podle odstavce 1 a přijmou rozhodnutí o vydání, změně či obnovení jednotného povolení, pokud žadatel splňuje požadavky stanovené v unijním nebo vnitrostátním právu. Rozhodnutí o vydání, změně či obnovení jednotného povolení představuje jediný správní akt zahrnující povolení k pobytu i pracovní povolení.

3. Jednotným postupem vyřizování žádostí není dotčen postup pro udělování víz, který může být vyžadován pro první vstup.

4. V případě splnění stanovených podmínek vydají členské státy jednotné povolení státním příslušníkům třetích zemí, kteří požádají o přijetí, a již přijatým státním příslušníkům třetích zemí, kteří požádají o obnovení či změnu svých povolení k pobytu poté, co vstoupí v platnost vnitrostátní prováděcí právní předpisy.

[10] Smyslem a cílem směrnice 2011/98/EU je zavést jednotný postup vyřizování žádostí a vydávání jednotného povolení pracovníkům ze třetích zemí. Směrnice proto stanoví minimální standard procesních záruk a právo na rovné zacházení. Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 20. 2. 2018, č. j. 9 Azs 311/201725, či ze dne 5. 4. 2017, č. j. 6 Azs 60/201713, uvedl, že „stanovení podmínek výkonu zaměstnání a podmínek získání pracovního povolení občanů třetích zemí je zásadně věcí vnitrostátní úpravy v souladu s výše citovanou směrnicí. Každý členský stát tedy sám uplatňuje v oblasti zaměstnávání cizinců vlastní právní úpravu.“

[11] Z hlediska vnitrostátního práva je pro nyní posuzovanou věc relevantní zákon o pobytu cizinců, který upravuje mj. vydávání zaměstnaneckých karet. Kromě toho stanoví také specifika soudního přezkumu rozhodnutí vydávaných podle tohoto zákona, jinak soud postupuje podle soudního řádu správního.

[12] Podle § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců se v řízení o žalobě nepoužije § 45 odst. 4 soudního řádu správního, tedy ustanovení upravující nahlížení do těch částí správního spisu, které obsahují utajované informace, případně jiné informace chráněné podle zvláštních zákonů. Níže Nejvyšší správní soud uvádí znění § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců předtím a poté, co bylo změněno novelou, která vyloučila užití § 45 odst. 4 soudního řádu správního.

[13] Ustanovení § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 15. 8. 2017 do 30. 7. 2019 stanovilo, že jdeli o žalobu proti rozhodnutí, předseda senátu soudu rozhodne, že účastníku řízení nebo jeho zástupci sdělí nezbytnou část obsahu utajované informace, pokud tím nemůže dojít k ohrožení bezpečnosti státu, jeho svrchovanosti, územní celistvosti, demokratických základů, životů nebo zdraví osob nebo činnosti zpravodajských služeb České republiky nebo policie; před rozhodnutím si předseda senátu soudu vyžádá vyjádření orgánu, který utajovanou informaci správnímu orgánu poskytl. Rozhodneli předseda senátu soudu o tom, že účastníku řízení nebo jeho zástupci sdělí nezbytnou část obsahu utajované informace, § 45 odst. 6 soudního řádu správního se použije obdobně. Projednávání utajovaných informací, které byly podkladem pro rozhodnutí správního orgánu podle tohoto zákona, se mohou zúčastnit pouze osoby, kterým jsou tyto informace již známy, ostatní předseda senátu soudu pro určitou část jednání vyloučí.

[14] Tato úprava byla do zákona vložena novelou provedenou zákonem č. 222/2017 Sb. Důvodová zpráva k tomuto zákonu poukazovala na to, že z rozsudku Soudního dvora Evropské unie ze dne 4. 6. 2013, ZZ, C300/11, EU:C:2013:363, plyne nutnost úpravy, která soudu umožní přezkoumat nejen otázku zákonnosti rozhodnutí zakládajícího se na informaci, která účastníku řízení nebyla zpřístupněna, ale též samotnou otázku zpřístupnění či nezpřístupnění stanoviska či informace. Podle důvodové zprávy je zřejmé, že nelze zasahovat do nezávislosti soudní moci. Soud by však měl při rozhodování vzít v potaz důsledky, které by zpřístupněním informace nebo stanoviska mohly nastat (zejména vážné ohrožení operativně pátracích úkonů policie nebo zpravodajských služeb, potažmo život nebo zdraví osob). Rozhodneli předseda senátu o sdělení nezbytné části obsahu stanoviska nebo informace, je třeba řádně poučit osobu, která se s příslušnými utajovanými informacemi bude seznamovat.

[15] Další novelizace § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců, uskutečněná o dva roky později zákonem č. 176/2019 Sb., byla provedena na základě pozměňovacího návrhu novely během legislativního procesu. Odůvodnění či posouzení souladu s unijním právem zde chybí. S účinností od 31. 7. 2019 tak platí, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí se § 45 odst. 4 soudního řádu správního nepoužije. Projednávání utajovaných informací, které byly podkladem pro rozhodnutí správního orgánu podle tohoto zákona, se mohou zúčastnit pouze osoby, kterým jsou tyto informace již známy, ostatní předseda senátu soudu pro určitou část jednání vyloučí.

[16] Podle § 45 odst. 4 soudního řádu správního z nahlížení nelze vyloučit části spisu uvedené v odstavci 3 (části spisu, které obsahují utajované informace chráněné zvláštním zákonem nebo jiné informace chráněné podle zvláštních zákonů, pozn. NSS), jimiž byl nebo bude prováděn důkaz soudem. Z nahlížení nelze dále vyloučit ani ty části spisu, do nichž měl účastník právo nahlížet v řízení před správním orgánem. Písemnosti nebo záznamy, které byly v řízení před správním orgánem uchovávány odděleně mimo spis a na něž se nevztahovala ustanovení o nahlížení do spisu, lze poskytnout k nahlížení jen tehdy, pokud předseda senátu rozhodne, že tím nemůže dojít k ohrožení nebo vážnému narušení činnosti zpravodajských služeb nebo policie. Před rozhodnutím si předseda senátu vyžádá vyjádření orgánu, který informace obsažené v těchto písemnostech nebo záznamech poskytl.

3. Rozbor předběžné otázky

[17] V této věci Nejvyšší správní soud řeší, zda výklad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie brání takové vnitrostátní úpravě, která provádí směrnici 2011/98/EU a podle které nemůže soud v řízení před soudem rozhodnout o nahlížení do písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem uchovávány odděleně mimo správní spis.

[18] Soudní dvůr Evropské unie (SDEU) se ke sporné otázce vyjádřil především v již citovaném rozsudku ve věci ZZ. Šlo o řízení o předběžné otázce týkající se výkladu čl. 30 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, (směrnice 2004/38). SDEU dospěl k závěru, že čl. 30 odst. 2 a čl. 31 směrnice 2004/38 musí být s ohledem na čl. 47 Listiny vykládány tak, že nevyžadují, aby vnitrostátní soud zajistil, aby příslušný správní orgán sdělil dotčené osobě přesné a úplné důvody rozhodnutí. Správní orgán musí sdělit informace o příslušných důkazech pouze v nezbytně nutném rozsahu. V každém případě musí být dotčená osoba informována o podstatě uvedených důvodů způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachovat důvěrnost důkazů. Je potřeba vyvažovat právo na účinnou soudní ochranu a potřebu zajistit bezpečnostní zájmy státu. Vnitrostátní soud musí mít k dispozici techniky a procesní pravidla, která umožňují skloubit v soudním řízení tyto protichůdné zájmy. V určitých případech totiž může poskytnutí důkazů přímo a konkrétně ohrozit bezpečnost státu (ohrožením života, zdraví či svobody osob, případně odhalením metod vyšetřování vnitrostátních bezpečnostních orgánů), a vážně tak narušit nebo dokonce zabránit plnění budoucích úkolů státních orgánů.

[19] Soud musí zhodnotit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva navrhovatele na obhajobu (spočívající zejména v tom, že navrhovatel není přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází přijaté rozhodnutí) ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů. Úkolem soudu je tak zajistit, aby dotčená osoba byla informována o podstatě důvodů, které jsou základem pro dotčené rozhodnutí, způsobem, který náležitě zohlední nutnost zachovat důvěrnost důkazů. Soud je rovněž povinen vyvodit v souladu s vnitrostátním právem důsledky plynoucí z případného porušení povinnosti sdělit informace.

[20] Účinnost soudního přezkumu předpokládá, že dotčená osoba bude má možnost seznámit se s důvody správního rozhodnutí, které se jí týká, tak aby mohla podat opravný prostředek k soudu. Může se tak stát buď přečtením samotného rozhodnutí, nebo sdělením těchto důvodů na její žádost, aniž je dotčena pravomoc příslušného soudu požadovat jejich sdělení od dotčeného orgánu, aby mohl ověřit po skutkové i právní stránce legalitu rozhodnutí (rozsudky ze dne 17. 3. 2011, Peñarroja Fa, C372/09 a C373/09, EU:C:2011:156, bod 63, nebo ze dne 17. 11. 2011, Gaydarov, C430/10, EU:C:2011:749, bod 41). Tím jí bude umožněno hájit svá práva za co nejpříznivějších podmínek a rozhodnout se s plnou znalostí věci, zda je účelné obrátit se na příslušný soud. Za této situace bude stejně tak soud plně schopen provést přezkum legality správního rozhodnutí (rozsudky ze dne 15. 10. 1987, Heylens a další, 222/86, EU:C:1987:442, bod 15, či ze dne 3. 9. 2008, Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C402/05 P a C415/05 P, EU:C:2008:461, bod 337).

[21] S ohledem na zásadu kontradiktornosti soudního řízení, jež je součástí práva na obhajobu zakotveného v čl. 47 Listiny, musí mít účastníci řízení právo seznámit se všemi důkazy nebo vyjádřeními předloženými soudu, aby se k nim mohli vyjádřit a aby mohli ovlivnit jeho rozhodnutí (rozsudky ze dne 14. 2. 2008, Varec SA v. Belgický stát, C450/06, EU:C:2008:91, bod 45; ze dne 2. 12. 2009, Komise v. Irsko a další, C89/08 P, EU:C:2009:742, bod 52, jakož i ze dne 21. 2. 2013, Banif Plus Bank, C472/11, EU:C:2013:88, bod 30). Pokud by soudní rozhodnutí vycházelo ze skutkových okolností a dokumentů, s nimiž se účastníci řízení nemohli seznámit, a tedy se k nim nemohli vyjádřit, bylo by porušeno základní právo na účinnou soudní ochranu (rozsudek Komise v. Irsko, body 52 a citovaná judikatura). Soud musí jednotlivci poskytnout v dostatečné míře možnost využít procesních práv, jako je právo být vyslechnut či zásada kontradiktornosti (obdobně výše uvedený rozsudek Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 344).

[22] V soudním i správním řízení se však může jevit nezbytné nesdělit dotčené osobě určité informace zejména s ohledem na naléhavé důvody související s bezpečností státu (Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, bod 342).

[23] Podle závěrů SDEU přijatých ve věci ZZ (body 6264) musí vnitrostátní soud nezávisle přezkoumat všechny právní a skutkové okolnosti uváděné příslušným vnitrostátním orgánem a v souladu s vnitrostátními procesními pravidly posoudit, zda bezpečnost státu brání takovému sdělení informací. Pokud vnitrostátní soud dospěje k závěru, že bezpečnost státu nebrání tomu, aby byly dotčené osobě přesně a úplně sděleny důvody rozhodnutí, umožní příslušnému vnitrostátnímu orgánu sdělit takové osobě chybějící důvody a důkazy. Pokud tento orgán jejich poskytnutí nepovolí, přezkoumá soud legalitu takového rozhodnutí pouze na základě důvodů a důkazů, které má k dispozici. Jevíli se však, že bezpečnost státu skutečně brání tomu, aby byly dotčené osobě sděleny uvedené důvody, musí soud přezkoumat zákonnost správního rozhodnutí tak, aby vyvážil bezpečnost státu a právo na účinnou soudní ochranu. Případné zásahy do výkonu tohoto práva omezí na nezbytné minimum.

[24] Soudní dvůr se otázce omezení práva na přístup ke spisu věnoval rovněž v rozsudku ze dne 22. 9. 2022, GM v. Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság a další, C159/21, EU:C:2022:708, ve vztahu ke směrnici Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. 6. 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany. SDEU dospěl k závěru, že články 41 a 47 Listiny brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že pokud se rozhodnutí o zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu nebo o odnětí takové ochrany zakládá na informacích, jejichž zpřístupnění by ohrozilo národní bezpečnost dotčeného členského státu, dotčená osoba nebo její zástupce mohou mít přístup k těmto informacím pouze poté, co získají za tímto účelem povolení. Současně SDEU vnitrostátní maďarské úpravě vytkl, že cizincům není sdělena ani podstata důvodů, na nichž se taková rozhodnutí zakládají, a nesmějí použít informace, k nimž mohli mít přístup, pro účely správního nebo soudního řízení.

[25] Uvedenou problematikou se zabýval také ESLP. Ve věci Regner proti České republice (rozsudek velkého senátu ze dne 19. 9. 2017, č. 35289/11), byla stěžovateli zrušena platnost osvědčení pro styk s utajovanými informacemi. Stěžovatelem zahájené řízení bylo omezeno ve dvou směrech. Zaprvé, utajované listiny a informace nebyly zpřístupněny stěžovateli ani jeho zástupci. Zadruhé, vzhledem k tomu, že rozhodnutí bylo založeno na těchto dokumentech, nebyly stěžovateli sděleny jeho důvody.

[26] Velký senát v této věci shrnul, že soudy mají neomezený přístup ke všem utajovaným dokumentům, na nichž správní orgán založil odůvodnění svého rozhodnutí. Jsou nadány pravomocí podrobně přezkoumat důvody, pro které správní orgán utajované dokumenty nezpřístupnil. Mohou posoudit důvody nezpřístupnění utajovaných dokumentů a nařídit odtajnění těch z nich, u nichž jsou přesvědčeny, že k jejich utajení není důvod. Dále jsou oprávněny po věcné stránce posoudit rozhodnutí správního orgánu o zrušení platnosti osvědčení pro styk s utajovanými informacemi a případně je i zrušit, pokud by se ukázalo, že je svévolné (Regner proti České republice, bod 152).

[27] Velký senát v rozsudku Regner proti České republice (body 147–149) shrnul obecná východiska a zásady, ze kterých je nutno v obdobných případech vycházet. Nárok na zpřístupnění všech relevantních důkazů není absolutním právem. V trestních věcech ESLP shledal, že mohou existovat různé protichůdné zájmy. Například by mohlo jít o zájem na ochraně národní bezpečnosti, potřeba ochránit svědky před možnou odvetou či uchovat v tajnosti policejní metody vyšetřování zločinů, které je třeba vyvažovat oproti právům účastníka řízení. Podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod jsou však přípustná pouze taková opatření omezující práva účastníka řízení, která nezasahují do samotné podstaty těchto práv. Aby tomu tak bylo, musejí být případné obtíže způsobené stěžovateli omezením jeho práv dostatečně vyváženy postupem soudních orgánů (podobně rozsudek velkého senátu ze dne 16. 2. 2000, Fitt proti Spojenému království, č. 29777/96, bod 45 s dalšími odkazy; rozsudek velkého senátu ze dne 15. 12. 2015, Schatschaschwili proti Německu, č. 9154/10, bod 107). V případech, kdy bylo stěžovateli z důvodů veřejného zájmu odepřeno seznámit se s důkazy, musí ESLP podrobně zkoumat rozhodovací proces a ujistit se, že v co největší míře splňoval požadavky na kontradiktornost řízení a rovnost zbraní a skýtal dostatečné záruky ochrany zájmů dotčené osoby (viz Fitt proti Spojenému království, bod 46).

[28] Z těchto závěrů pak ESLP vychází také v rozsudku velkého senátu ze dne 15. 10. 2020 ve věci Muhammad a Muhammad proti Rumunsku, č. 80982/12. V něm ESLP vysvětlil a dále rozvedl principy ochrany cizinců ve smyslu článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Cizinci musí být dána účinná možnost předložit důvody proti správnímu rozhodnutí, resp. být chráněn před svévolí. Pouze omezení, která budou řádně odůvodněná a dostatečně kompenzovaná, mohou obstát (Muhammad a Muhammad proti Rumunsku, body 130133; srov. též navazující judikaturu, např. rozsudek ze dne 9. 3. 2021, Hassine proti Rumunsku, č. 36328/13).

[29] Z judikatury obou mezinárodních soudů plyne povinnost vnitrostátních správních soudů poctivě vyhodnotit důvody pro určité rozhodnutí správního orgánu založené na informacích z utajeného dokumentu. Jakkoli podle okolností může být cizinci ve správním řízení odepřeno právo na přístup k utajeným materiálům, neznamená to, že mu správní orgán nesdělí vůbec nic. Vhodné množství informací, které správní orgán musí cizinci sdělit, se přirozeně liší podle okolností každého případu.

[30] Lze shrnout, že SDEU se obdobnými případy už zabýval. Jeho judikatura však dosud neposkytuje jednoznačnou odpověď na otázku, zda v řízení o vydávání jednotného povolení podle směrnice 2011/98/EU brání záruky plynoucí z čl. 47 Listiny tomu, aby zákonodárce vyloučil pravomoc soudu rozhodnout o zpřístupnění utajovaných dokumentů v soudním řízení, v situaci, kdy jsou zachovány „ostatní“ techniky a procesněprávní pravidla soudů ke kompenzaci práv žalobce (rozsudek SDEU ve věci ZZ, bod 57, nebo rozsudek ESLP ve věci Regner proti České republice, bod 158).

[31] České soudy mají neomezený přístup ke všem utajovaným dokumentům, na nichž správní orgán založil odůvodnění svého rozhodnutí. Mohou podrobně přezkoumat důvody, pro které správní orgán utajované dokumenty nezpřístupnil. Mohou posoudit důvody nezpřístupnění utajovaných dokumentů. Dále jsou oprávněny po věcné stránce posoudit rozhodnutí správního orgánu o zrušení platnosti osvědčení pro styk s utajovanými informacemi a případně je i zrušit. Mohou nařídit správnímu orgánu, aby odtajnil ty informace, u nichž podle přesvědčení soudu už není k utajení důvod.

[32] České soudy však po novele zákona o pobytu cizinců z roku 2019 nemohou v soudním řízení zpřístupnit či odtajnit utajované informace, které by cizinec mohl použít pro svou obranu během soudního přezkumu.

[33] NSS také upozorňuje, že sporná právní úprava je v českém právním řádu ojedinělá a byla přijata pouze v zákoně o pobytu cizinců. V cizineckých věcech, v nichž správní orgán nezpřístupnil cizinci podklady pro rozhodnutí, tak správní soudy mají jen omezené možnosti, jak vyvážit omezení cizincových procesních práv. NSS však neshledává žádný legitimní důvod, proč by právě v cizineckých věcech měl být soud více procesně omezen než ve věcech jiných.

4. Závěr

[34] Nejvyšší správní soud proto pokládá Soudnímu dvoru Evropské unie následující předběžnou otázku:

Brání výklad čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu, aby v soudním řízení rozhodl o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu č. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci – uchovávány odděleně mimo správní spis?

[35] Současně s položením předběžné otázky bylo třeba přerušit řízení [§ 48 odst. 1 písm. b) soudního řádu správního]. Jakmile Soudní dvůr o předložené otázce rozhodne, bude Nejvyšší správní soud v řízení pokračovat.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. listopadu 2023

Ondřej Mrákota
předseda senátu

Plný text

10 Azs 53/2022 - 89
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty a soudkyň Sylvy Šiškeové a Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: N. V. N., zastoupeného advokátem Mgr. Markem Sedlákem, Milady Horákové 1957/13, Brno, proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, náměstí Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 1. 2021, čj. MV1752693/SO2020, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 11. 2021, čj. 111 A 2/202146,

takto:

Nejvyšší správní soud doplňuje předběžnou otázku, kterou předložil Soudnímu dvoru Evropské unie usnesením ze dne 23. 11. 2023, čj. 10 Azs 53/202246 (doplnění vyznačeno kurzívou):

I. Brání výklad čl. 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie, zejména zásada rovnocennosti, takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému podle zákona o pobytu cizinců rozhodnout o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci – uchovávány odděleně mimo správní spis, a podmínky zajišťující právo na obhajobu podle zákona o pobytu cizinců jsou tedy méně příznivé než ty, kterými se soudy řídí podle obecné právní úpravy?

II. Pokud je odpověď na předchozí otázku kladná, má na posouzení věci vliv, že žadatelem o vydání jednotného povolení (ve smyslu čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci) je státní příslušník třetí země, který nemá práva odvozená od rodinného příslušníka – občana Evropské unie (čl. 20 Smlouvy o fungování Evropské unie)?

Odůvodnění:

[1] Nejvyššímu správnímu soudu (NSS) byla dne 21. 5. 2024 doručena žádost Soudního dvora Evropské unie (SDEU) o sdělení, zda NSS trvá na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce (sp. zn. C761/23). SDEU k žádosti přiložil svůj rozsudek ze dne 25. 4. 2024 ve spojených věcech C420/22 a C528/22, který má podobný předmět. NSS upozorňuje, že ve spojených věcech C420/22 a C528/22 šlo o státní příslušníky třetí země, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů Evropské unie. Ve věci, ve které se na SDEU obrátil s předběžnou otázkou NSS (C761/23), jde naproti tomu o státního příslušníka třetí země, který není rodinným příslušníkem občana Evropské unie.

[2] NSS se s rozsudkem SDEU ze dne 25. 4. 2024 seznámil a dospěl k závěru, že předmět tohoto rozsudku souvisí s otázkou, kterou NSS položil ve věci C761/23. SDEU v rozsudku ze dne 25. 4. 2024 mimo jiné vyslovil:

4) Obecná zásada řádné správy a článek 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s článkem 20 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že pokud rozhodnutí o odnětí nebo odepření vydat povolení k pobytu přijaté ve vztahu ke státnímu příslušníkovi třetí země, který může mít odvozené právo pobytu na základě tohoto článku 20, vychází z informací, jejichž zpřístupnění by ohrozilo národní bezpečnost dotčeného členského státu, mohou mít tento státní příslušník třetí země nebo jeho zástupce přístup k těmto informacím až poté, co za tímto účelem obdrží povolení, není jim ani sdělena podstata důvodů, na nichž jsou taková rozhodnutí založena, a v žádném případě nemohou pro účely správního nebo soudního řízení použít informace, ke kterým by měli přístup.

5) Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie ve spojení s článkem 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby měl soud, kterému přísluší přezkum legality rozhodnutí týkajícího se pobytu podle tohoto článku 20 a vycházejícího z utajovaných informací, pravomoc ověřit oprávněnost utajení těchto informací, jakož i dotyčné osobě povolit přístup ke všem uvedeným informacím, pokud má za to, že toto utajení je neoprávněné, nebo k podstatě těchto informací, pokud má za to, že uvedené utajení je oprávněné. Naproti tomu tento soud musí za účelem zajištění dodržování práva této osoby na obhajobu vyvodit případně důsledky z případného rozhodnutí příslušných orgánů nesdělit všechny důvody tohoto rozhodnutí a s nimi související důkazy, nebo jejich část.

[3] NSS si váží možnosti reagovat na rozsudek SDEU ze dne 25. 4. 2024. V tomto rozsudku SDEU reflektoval obecnou zásadu řádné správy (zejm. body 79, 80 a 101). Ve věci projednávané u NSS (C761/23) se jedná právě o situaci, kdy podmínky přezkumu podle zákona o pobytu cizinců jsou méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situaci vnitrostátní povahy, což NSS vyložil v bodě 33 předkládacího usnesení.

[4] Právo na řádnou správu je upraveno v čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie, podle něhož

1. Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty Unie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.

2. Toto právo zahrnuje především:

a) právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout;
b) právo každého na přístup ke spisu, který se jej týká, při respektování oprávněných zájmů důvěrnosti a profesního a obchodního tajemství;
c) povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.

3. Každý má právo na to, aby mu Unie v souladu s obecnými zásadami společnými právním řádům členských států nahradila škodu způsobenou jejími orgány nebo jejími zaměstnanci při výkonu jejich funkce.

4. Každý se může písemně obracet na orgány Unie v jednom z jazyků Smluv a musí obdržet odpověď ve stejném jazyce.

[5] Procesní podmínky vnitrostátního práva zajišťující dodržení práva dotčené osoby na obhajobu nesmí být méně příznivé než ty, kterými se řídí obdobné situace vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a nesmí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právem (zásada efektivity) (rozsudky SDEU ze dne 4. 6. 2020, C. F., C430/19, EU:C:2020:429, bod 34, a ze dne 9. 9. 2020, Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides, C651/19, EU:C:2020:681, bod 34 a ze dne 22. 9. 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság a další, C159/21, EU:C:2022:708, body 43 a 44).

[6] Členské státy jsou při uplatňování unijního práva povinny zajistit dodržování jak požadavků vyplývajících z práva na řádnou správu, tak práva na účinnou právní ochranu zakotveného v čl. 47 prvním pododstavci Listiny (rozsudky SDEU ze dne 19. 12. 2019, Deutsche Umwelthilfe, C 752/18, EU:C:2019:1114, bod 34, a ze dne 14. 5. 2020, Agrobet CZ, C 446/18, EU:C:2020:369, bod 43), které ukládají v průběhu správního řízení a v případném soudním řízení dodržovat právo dotyčné osoby na obhajobu [rozsudky SDEU ze dne 5. 11. 2014, Mukarubega, C 166/13, EU:C:2014:2336, bod 45, a ze dne 11. 3. 2020, SF (, C 314/18, EU:C:2020:191, bod 58].

[7] NSS si je vědom, že porušení zásady rovnocennosti nepromítl do textu samotné předběžné otázky. V bodě 33 předkládacího usnesení k tomu však uvedl, že sporná právní úprava je v českém právním řádu ojedinělá a byla přijata pouze v zákoně o pobytu cizinců. Podle speciálního ustanovení § 172 odst. 9 zákona o pobytu cizinců vnitrostátní soud nemá pravomoc umožnit stěžovateli ani jeho zástupci seznámit se s obsahem utajovaných informací, jak předpokládá obecná úprava § 45 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Tato právní úprava se vztahuje na řízení o žalobě státních příslušníků třetích zemí bez ohledu na to, zda jsou rodinnými příslušníky občana Evropské unie, nebo ne. V cizineckých věcech, v nichž správní orgán nezpřístupnil cizinci podklady pro rozhodnutí, tak nemají správní soudy srovnatelnou možnost, jak vyvážit omezení jeho procesních práv. NSS však neshledává žádný legitimní důvod, proč by právě v cizineckých věcech měl být soud více procesně omezen než ve věcech jiných.

[8] Pro rozhodnutí NSS by bylo užitečné, pokud by se SDEU ve své odpovědi vypořádal s tímto konkrétním argumentem, a navázal tak na svůj rozsudek ve spojených věcech C420/22 a C528/22. Podle NSS tam, kde odpověď SDEU na předběžné otázky položené ve věcech C420/22 a C528/22 končí, začíná právě předběžná otázka, kterou položil NSS ve věci C761/23.

[9] Nejvyšší správní soud proto doplňuje předběžnou otázku, kterou předložil Soudnímu dvoru Evropské unie usnesením ze dne 23. 11. 2023, čj. 10 Azs 53/202246. Ta nyní zní takto:

I. Brání výklad čl. 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie, zejména zásada rovnocennosti, takové vnitrostátní úpravě, která znemožňuje soudu pouze v řízení o žalobě proti rozhodnutí vydanému podle zákona o pobytu cizinců rozhodnout o nahlížení do utajovaných písemností nebo záznamů, které byly v řízení před správním orgánem o vydání jednotného povolení – ve smyslu čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci – uchovávány odděleně mimo správní spis, a podmínky zajišťující právo na obhajobu podle zákona o pobytu cizinců jsou tedy méně příznivé než ty, kterými se soudy řídí podle obecné právní úpravy?

II. Pokud je odpověď na předchozí otázku kladná, má na posouzení věci vliv, že žadatelem o vydání jednotného povolení (ve smyslu čl. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/98/EU ze dne 13. 12. 2011 o jednotném postupu při vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci) je státní příslušník třetí země, který nemá práva odvozená od rodinného příslušníka – občana Evropské unie (čl. 20 Smlouvy o fungování Evropské unie)?

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 18. června 2024

Ondřej Mrákota
předseda senátu