Rozsudek ze dne 26. 3. 2024
Plný text
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2024, čj. 2 As 103/2023-47)
Věc: R. K. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o spáchání přestupku, o kasační stížnosti žalovaného.Předmětem sporu v této věci bylo to, zda je k prokázání zmocnění účastníka správního řízení k jeho zastoupení podle § 33 odst. 1 věty druhé správního řádu nezbytné, aby písemná plná moc předložená správnímu orgánu byla na samostatné listině a aby byla opatřena prohlášením zmocněnce, že zmocnění přijímá, a jeho podpisem.
Žalobce byl uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), za což mu byla uložena pokuta ve výši 1 500 Kč. Krajský soud v Ostravě se v rozsudku ze dne 23. 3. 2023, čj. 18 A 7/2022-29, zabýval mimo jiné i tím, zda bylo řízení o přestupku provozovatele vozidla zahájeno v souladu se zákonem. Toto řízení je možné zahájit tehdy, pokud správní orgán nezahájil řízení o přestupku řidiče vozidla a věc odložil, neboť nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo řízení o přestupku řidiče vozidla zastavil, protože obviněnému nebylo spáchání přestupku prokázáno. V rámci této otázky krajský soud posuzoval i to, zda byl žalobce jako účastník řízení o přestupku řidiče vozidla zastoupen zmocněncem, resp. zda zmocnění k zastoupení prokázal v souladu s § 33 odst. 1 správního řádu.
Žalobce totiž dne 15. 2. 2021 zaslal správnímu orgánu I. stupně prostřednictvím své datové schránky podání, které obsahovalo následující sdělení: Pro případ zahájení přestupkového řízení o přestupku dle § 125c o silničním provozu zmocňuji ke svému zastupování v celém tomto řízení [dle § 33 odst. 2 písm. b) správního řádu], M. J. Toto zmocnění není nijak časově omezené. Správní orgán I. stupně však toto sdělení nepovažoval za plnou moc, a proto vyzval jak žalobce, tak M. J. k jejímu doložení. Ani jeden z nich na výzvu nereagoval, a správní orgán I. stupně proto doručoval veškeré písemnosti do datové schránky žalobce.
Krajský soud naopak dospěl k závěru, že žalobcovo podání splňovalo všechny znaky plné moci, neboť z něj byla zřejmá vůle nechat se v konkrétním řízení zastoupit konkrétně určenou osobou. Z judikatury neplyne, že by měla být plná moc udělena na samostatné listině či jasně nadepsaná slovy „plná moc“. Proto nebyla namístě ani výzva k odstranění vad plné moci zaslaná žalobci a M. J. Žalovaný sice namítal, že se jednalo o obstrukční praktiku, nicméně tomuto závěru nenasvědčují žádné konkrétní okolnosti případu. Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně nekomunikoval se zmocněncem, ale s žalobcem samotným, nemohl řízení o přestupku řidiče řádně zahájit a nemohlo být ani řádně zastaveno. Nebyly tak následně naplněny ani podmínky pro zahájení řízení o přestupku provozovatele vozidla (§ 125f odst. 5 zákona o silničním provozu), a rozhodnutí žalovaného proto krajský soud výše citovaným rozhodnutím zrušil.
Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudek kasační stížností. Poukázal na skutečnost, že standardně předkládá plnou moc zmocněnec, který tím prokazuje své oprávnění jednat za zmocnitele ve správním řízení. V této věci ovšem předložil informaci o zmocnění sám žalobce. Správní orgán I. stupně se proto oprávněně snažil zjistit, zda o tomto projevu vůle M. J. vůbec ví a zda skutečně bude žalobce v řízení zastupovat. Navíc se stěžovatel domníval, že je důležitá i osoba zmocněnce jako taková, neboť M. J. byl správním orgánům znám pro své obstrukční praktiky, které souvisejí právě se zastupováním účastníků na základě plné moci. Správnost postupu navíc dokládá rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2019, čj. 1 As 373/2019-22, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval zcela shodnou situací, přičemž dospěl k závěru, že správní orgány postupovaly správně, pokud učinily výzvu podle § 33 odst. 1 správního řádu. V doplnění ze dne 1. 8. 2023 pak stěžovatel poukázal na rozsudek ze dne 26. 7. 2023, čj. 3 As 131/2021-86, který na projednávanou věc také přesně dopadá.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že je založena na dvou argumentech, totiž že plná moc musí být předložena na samostatné listině a že musí být zmocněncem akceptována. Oba tyto závěry však odporují judikatuře, jejíž převažující část naopak dospěla k závěru, že plná moc nemusí být sepsána na samostatné listině, postačí, je-li součástí podání. Podstatné je pouze to, zda podání naplňuje všechny podstatné náležitosti plné moci a je z něj zcela zřejmý projev vůle. Žalobce také nesouhlasil se stěžovatelem v tom, že by zmocněnec musel plnou moc jakkoliv akceptovat, a to ani konkludentně, což opět vyplývá z judikatury (rozsudek NSS ze dne 18. 8. 2016, čj. 4 As 111/2016-35).
Druhý senát Nejvyššího správního soudu věc předložil rozšířenému senátu z důvodu, že existuje rozporná judikatura. Její dominantní část vychází z toho, že plná moc je jednostranným úkonem zmocnitele, který dokládá uzavření smlouvy mezi zmocněncem a zmocnitelem, na jejímž základě může zmocněnec zmocnitele zastupovat (rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, čj. 7 Azs 4/2011-58). Judikatura dále dovodila, že „obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srovnej § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele, a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není-li její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu, aby bylo zřejmé, od kterého konkrétního okamžiku je zmocněnec oprávněn úkony za zastoupeného činit.“ (rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2014, čj. 4 As 171/2014-26) V rozsudku ze dne 27. 7. 2005, čj. 7 As 13/2005-62, č. 1044/2007 Sb. NSS, pak Nejvyšší správní soud zdůraznil, že „při posuzování, jestli písemná plná moc nebo ústní prohlášení účastníka o udělení plné moci (do protokolu) mají potřebné náležitosti, je třeba vzít především v úvahu, zda spolehlivě prokazují oprávnění označeného zástupce jednat za účastníka řízení. V případě, že je možné bez pochybností takové oprávnění dovodit z obsahu plné moci, popřípadě z okolností, za kterých byla písemná plná moc soudu doručena nebo za kterých bylo učiněno ústní prohlášení, nemají případné vady plné moci za řízení význam.“
Ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu pak předepisuje písemnou formu, nebo formu ústního prohlášení do protokolu, žádné další náležitosti, které by měla plná moc splňovat, nepředepisuje a ani k nim nedospěla judikatura. Není proto nutné, aby plná moc byla nadepsána jako plná moc, byla učiněna na samostatné listině či byla podepsána zmocněncem (rozsudky NSS ze dne 13. 1. 2005, čj. 2 As 29/2004-120, ze dne 18. 8. 2016, čj. 4 As 111/2016-35, bod 18, či ze dne 1. 6. 2017, čj. 9 As 65/2017-49, bod 40).
Druhý senát dále zdůraznil, že obdobné plné moci, jakou předložil žalobce v nyní řešeném případě, posuzovaly i jiné senáty Nejvyššího správního soudu, přičemž dospěly ke stejnému závěru, že jde o platně udělenou plnou moc (rozsudky ze dne 27. 11. 2014, čj. 7 As 75/2014-27, nebo ze dne 17. 12. 2015, čj. 1 As 238/2015-28).
K odlišným závěrům však dospěl třetí senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2023, čj. 3 As 131/2021-86, na který poukázal stěžovatel v kasační stížnosti. Tento rozsudek se zabýval obdobně formulovanou plnou mocí, která byla obsažena ve sdělení učiněném vůči správnímu orgánu I. stupně v reakci na jeho výzvu. Třetí senát však dospěl k závěru, že žalobce zmocnění k zastupování zákonem stanoveným způsobem neprokázal, neboť zmocnění se prokazuje písemnou plnou mocí, jež nebyla předložena. Požadavek na předložení plné moci obhajoval třetí senát tím, že směřuje k vyloučení situací, kdy by si účastník řízení prostřednictvím prostého sdělení zvolil pro zastupování jakoukoliv osobu, aniž by mezi nimi existovala dohoda o zastoupení. Deklarovaný zmocněnec by o takovém zastoupení nemusel vůbec vědět. Plná moc je tedy kvalifikovaným dokladem o existenci smluvního vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem. Třetí senát pak odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 2706/09, v němž Ústavní soud dovodil, že plná moc musí být vždy podepsána zmocněncem. Třetí senát sice ve svém rozsudku neuvedl, že nezbytnou náležitostí plné moci je podpis zmocněnce, lze to však dovodit právě z odkazu na usnesení Ústavního soudu a z argumentu, že je třeba zabránit situaci, kdy účastník oznámí správnímu orgánu, že je zastoupen zmocněncem, aniž by o tom zmocněnec věděl a zmocnění přijal.
Předkládající senát zdůraznil, že ve věci řešené třetím senátem mohl vzniknout určitý prostor pro pochybnosti nad tím, koho žalobce zmocnil, neboť poté, co správnímu orgánu oznámil, že v řízení o přestupku provozovatele vozidla bude zastupován společností s ručením omezeným, předložil v řízení o přestupku řidiče plnou moc udělenou P. K., přičemž rozsah zmocnění byl vymezen spisovou značkou, která byla shodná pro řízení o přestupku řidiče i řízení o přestupku provozovatele vozidla. Tyto skutkové okolnosti však nebyly pro právní názor třetího senátu významné, nijak na ně nepoukázal, a naopak formuloval právní názor poměrně kategoricky bez ohledu na tato specifika, a to tak, že plná moc musí být obsažena na samostatné listině a musí být podepsána zmocněncem. Oba tyto požadavky jsou však v rozporu se stávající judikaturou Nejvyššího správního soudu.
Druhý senát zastával názor, že tyto závěry jsou nesprávné. Požadavek na předložení písemné plné moci opatřené podpisem zmocněnce má podle třetího senátu zabránit situaci, aby správní orgán nejednal jako se zástupcem účastníka s někým, kdo o udělení plné moci a o existenci právního vztahu zastoupení neví. Tento argument již byl judikaturou také vyvrácen (rozsudky NSS čj. 4 As 111/2016-35, bod 17, nebo ze dne 13. 6. 2023, čj. 6 As 58/2023-30, bod 20). Za hájení svých práv je zodpovědný především sám účastník správního řízení. Pokud si za zmocněnce zvolí osobu, která nebude jeho práva hájit dostatečně, je to věcí vnitřního vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem, nikoliv správního orgánu. To obdobně platí v případě, kdy účastník udělí plnou moc někomu, kdo jeho zástupcem ve skutečnosti není; v takovém případě nutně ponese důsledky svého počínání. Není pak ani úkolem správního orgánu, aby posuzoval, zda zmocněnec hájí práva účastníka řízení dostatečně (resp. zda je činný či nečinný). Není důvodu, aby správní orgán podrobněji pátral, zda skutečně mezi zmocněncem a zmocnitelem existuje právní vztah, jehož obsahem je zastupování účastníka správního řízení, nepřistoupí-li k tomu další okolnosti, které by jeho pochybnosti dostatečně odůvodňovaly. Touto okolností ovšem není to, že plnou moc zaslal správnímu orgánu sám účastník řízení (zmocnitel), nikoliv jeho zmocněnec.
Druhý senát pro úplnost poukázal i na další aspekty věci. Jak již připustil, správní orgán může v případě pochybností vydat výzvu účastníkovi řízení či jeho zmocněnci, aby prokázali zmocnění (již citovaný rozsudek čj. 4 As 171/2014-26). Pokud však takové pochybnosti neexistují, je výzva k doložení plné moci nedůvodná a na tom nic nemění ani skutečnost, že účastník řízení a zmocněnec na ni nereagují. Proti výzvě samotné se nadto nelze přímo bránit u soudu (rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2006, čj. 8 Aps 2/2006-95). Taková výzva by mohla být důvodná pouze tehdy, pokud by ji odůvodňovaly výhradně konkrétní okolnosti daného správního řízení, například obstrukční jednání. Nikoliv však to, že plná moc nebyla předložena na samostatném listu a nebyla zmocněncem akceptována. Druhý senát si je vědom obstrukčních praktik v oblasti přestupků na úseku silniční dopravy, které se v mnohých případech týkají právě i udělování plných mocí. Připouští i to, že udělení ne zcela standardní plné moci v samotném podání účastníka řízení a následná neaktivita zmocněnce kladou na správní orgán daleko vyšší nároky na posouzení plné moci. Tyto skutečnosti však nemohou samy o sobě odůvodnit závěr, že jednání je obstrukční.
S ohledem na to, že rozhodnutí o kasační stížnosti je závislé na posouzení právní otázky, která je řešena jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu rozdílně, postoupil věc druhý senát k rozhodnutí rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[16] Podle § 17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěl-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[17] V dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu existuje řada rozhodnutí, částečně označená předkládajícím senátem, podle nichž § 33 odst. 1 věta druhá správního řádu nevyžaduje, aby účastník správního řízení prokazoval existenci zmocnění k zastoupení plnou mocí udělenou na samostatné listině a s výslovnou akceptací zmocněncem (podpisem zmocněnce).
[18] Například v rozsudku čj. 7 As 75/2014-27 Nejvyšší správní soud uvedl, že „správní řád v § 33 odst. 1 umožňuje zastoupení účastníka správního řízení zvoleným zmocněncem na základě plné moci, kterou lze učinit buď v písemné formě, nebo může být udělena ústně do protokolu. Správní řád však již nestanoví povinnost, aby písemná plná moc byla správnímu orgánu předložena na listině nadepsané jako ‚plná moc‘ obsahující jak zmocňující projev vůle zmocnitele, tak akceptační projev zmocněnce.“
[19] V rozsudku čj. 9 As 65/2017-49 tento závěr devátý senát rozvedl: „Plná moc je jednostranný právní úkon, který ke své platnosti nevyžaduje podpis zmocněnce jako důkaz svého přijetí. […]Plná moc je jednostranné prohlášení zmocnitele především o rozsahu zmocnění a osobě zmocněnce (srov. § 441 odst. 2 větu první občanského zákoníku) a je určena třetím osobám. Její hlavní funkcí je prokázání (potvrzení) vzniku dohody o zastoupení mezi zmocnitelem a zmocněncem. Samotný vznik zastoupení se sice děje na základě smlouvy mezi zmocnitelem a zmocněncem (často označované jako dohoda o plné moci), plná moc je však již jen průkazem o existenci dohody o plné moci, který vystavuje zmocnitel a na němž podpis zmocněnce uveden být nemusí.“
[20] Obdobně v rozsudku čj. 4 As 111/2016-35 čtvrtý senát konstatoval, že „plná moc tedy dokládá nejen to, že zmocněnec zplnomocnil zástupce k svému zastupování ale implicitně (pokud to v ní není výslovně uvedeno) i to, že zástupce toto zmocnění při uzavření dohody o smluvním zastoupení akceptoval, což zpravidla vyplyne také z další činnosti zástupce v předmětném řízení. Pokud by zmocnitel udělil plnou moc osobě, se kterou není na svém zastupování domluven, která není se zastupováním zmocnitele srozuměna a o tomto úkonu zmocněnce tak např. ani neví a která by tak zmocněnce posléze nezastupovala, a tuto plnou moc by zmocnitel předložil správnímu orgánu, pak by negativní následky takového postupu nesl sám zmocnitel.“ A dále k tomu čtvrtý senát poznamenal: „Zmocnitel uděluje plnou moc zpravidla právě proto, aby za něj zástupce v určité věci jednal, bránil jeho práva a prosazoval jeho zájmy a postoje. Třetí osoby jsou tak povinny z obsahu plné moci vycházet a jednat se zástupcem zmocnitele v rozsahu uvedeném v plné moci a není již nutné, aby tyto osoby ověřovaly, zda předložená plná moc byla akceptována zmocněncem.“
[21] Opačný názor plyne z rozsudku třetího senátu čj. 3 As 131/2021-86. V něm Nejvyšší správní soud dospěl k právnímu závěru, že k prokázání zmocnění nepostačuje, pokud je projev vůle směřující ke zmocnění k zastupování obsažen v písemném podání účastníka řízení. Naopak dovodil, že účastník řízení je povinen předložit písemnou plnou moc zvlášť. Ačkoliv třetí senát výslovně neuvedl, že § 33 odst. 1 druhá věta správního řádu také vyžaduje, aby byla k plné moci připojena rovněž její akceptace zmocněncem, tedy jeho podpis, plyne tento závěr z formulace, že účelem předložení plné moci je vyloučit situace, „kdy by si osoba prostřednictvím prostého sdělení zvolila k zastupování jakoukoliv osobu, aniž by mezi nimi existovala (ať už písemná či ústní) dohoda o zastoupení“, a z odkazu na usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2706/09. V něm Ústavní soud odmítl ústavní stížnost pro neodstranění vady právě proto, že vyžadoval, aby plná moc obsahovala i projev vůle zmocněného zástupce.
[22] Uvedené právní názory jsou ve vzájemném rozporu, přičemž předkládající druhý senát nemůže ve věci rozhodnout, aniž by se od jednoho z nich odchýlil. Pravomoc rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. je proto dána.
III.2 Právní názor rozšířeného senátu
[23] Předmětem sporu je výklad § 33 odst. 1 správního řádu a otázka, zda je k prokázání zmocnění třeba, aby písemná plná moc byla opatřena podpisem zmocněnce a byla vyhotovena na samostatné listině.
[24] Ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu zní: Účastník si může zvolit zmocněnce. Zmocnění k zastoupení se prokazuje písemnou plnou mocí. Plnou moc lze udělit i ústně do protokolu. V téže věci může mít účastník současně pouze jednoho zmocněnce.
[25] Toto ustanovení upravuje jednu z forem zastoupení účastníka správního řízení, tzv. zastoupení na základě plné moci. Pojmy zastoupení a plná moc však nejsou výlučně pojmy správního práva procesního. Naopak, východiska pro jejich výklad je třeba hledat v právu soukromém, tj. v obecné úpravě právního jednání, která je obsažena v občanském zákoníku. V něm je upraven obecný základ různých forem právního jednání, včetně institutů zastoupení a plné moci. Procesní normy pak pouze propůjčují těmto jednáním svébytné procesní účinky, případně upravují určité odchylky od požadavků na formu právního jednání (například vyžadují písemnou formu či úředně ověřený podpis zmocnitele atd.).
[26] Odpověď na spornou otázku je proto třeba začít hledat ve výkladu zastoupení a plné moci, jak jsou obecně pojímány v oblasti práva soukromého, konkrétně občanského práva hmotného.
[27] Ačkoliv procesní řády výslovně hovoří o zastoupení na základě plné moci (srov. vedle § 33 správního řádu také § 24 o. s. ř.), ve skutečnosti je plná moc pouze osvědčením o existenci zastoupení, které obsahuje vymezení rozsahu zástupčího oprávnění pro jednání se třetí osobou (Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 481), resp. osvědčením o zástupčím oprávnění (Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 68).
[28] Plná moc je tedy „pouze“ vnějším projevem smluvního zastoupení (§ 441 občanského zákoníku), které vzniká na základě dvoustranného právního jednání (smlouvy o zastoupení), jímž se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303-654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1385]. Od této dohody, která může mít podobu různých smluvních typů závazkového práva, je však třeba vždy odlišit samu plnou moc.
[29] Právní nauka v této souvislosti rozlišuje tzv. vnitřní a vnější vztah. Vnitřní vztah vzniká mezi zastoupeným a zástupcem, vnější vztah mezi zástupcem a třetí osobou, případně mezi zastoupeným a třetí osobou. Zástupčí oprávnění, resp. plná moc představují vnější vztah, tedy vztah ke třetím osobám [Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303-654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1386].
[30] Zatímco smlouva o zastoupení je dvoustranným právním jednáním mezi zastoupeným (zmocnitelem) a zástupcem (zmocněncem), v případě plné moci se právní nauka shoduje na tom, že jde o jednostranný projev vůle (jednostranné právní jednání, resp. dřívější terminologií jednostranný právní úkon) adresovaný třetím osobám, jímž zmocnitel vůči nim osvědčuje existenci a rozsah zmocněncova oprávnění za něj jednat, resp. deklaruje (prohlašuje) vůči třetí osobě, že zmocnil jinou osobu jako oprávněnou, aby ho zastupovala [Švestka, J.; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. 1 vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 284; Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 481; Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303 - 654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1386; Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 1054].
[31] Plnou moc tedy uděluje zastoupený (zmocnitel), a to vůči zástupci nebo třetí osobě, a týká se vnějšího vztahu. Na základě toho, že jde o jednostranný projev vůle, jehož cílem je legitimovat zmocněnce vůči třetím osobám, dovozovala právní doktrína a teorie již za účinnosti předchozího občanského zákoníku (Eliáš, K. a kol. Občanský zákoník. Velký akademický komentář. 1. svazek. Praha: Linde, 2008, s. 225, nebo Švestka, J.; Spáčil, J. a kol. Občanský zákoník I. Komentář. 1 vydání. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 284), a to i za pomoci odkazu na prvorepublikovou nauku (Rouček, F.; Sedláček, J. a kol. Komentář k československému obecnému zákoníku občanskému. Díl čtvrtý. Praha: Právnické nakladatelství V. Linhart, 1936, s. 587), že podpisu či prohlášení zmocněnce není zapotřebí a že postačí podpis zmocnitele. Na tom se jednomyslně shoduje i současná komentářová literatura k občanskému zákoníku z roku 2012 [Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 76 a násl.; Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 303 - 654). Komentář. 2. vydání. Praha, C. H. Beck, 2022, s. 1385; Petrov, J.; Výtisk, M.; Beran, V. a kol. Občanský zákoník. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 484; Švestka, J.; Dvořák, J.; Fiala, J. a kol. Občanský zákoník. Komentář. Svazek I. Praha: Wolters Kluwer, 2014, s. 1054].
[32] Tyto závěry potvrzuje i judikatura civilních soudů, jak ji shrnul Nejvyšší soud například v rozsudku ze dne 30. 1. 2013, sp. zn. 33 Cdo 4445/2010. V něm uvedl, že „soudní judikatura i obecně uznávaná komentářová literatura jsou zajedno v názoru, že při zastoupení na základě plné moci je třeba rozlišovat mezi dohodou o plné moci (§ 23 občanského zákoníku) a samotnou plnou mocí (§ 31 odst. 1 občanského zákoníku). Dohoda o plné moci (zmocnění) neboli dohoda o zastoupení je smlouva mezi zmocnitelem a zmocněncem, kterou se zmocněnec zavazuje zastupovat zmocnitele v dohodnutém rozsahu, popřípadě za dohodnutých podmínek. Uzavřením této dohody (typově např. smlouvy příkazní či mandátní) vzniká vnitřní právní vztah zastoupení mezi zmocnitelem a zmocněncem. Plná moc je jednostranný právní úkon zmocnitele, určený (adresovaný) třetí osobě (osobám), v němž zmocnitel prohlašuje, že si zvolil zmocněnce, aby ho v rozsahu uvedeném v této plné moci zastupoval; plná moc z hlediska obsahu právního úkonu osvědčuje, resp. deklaruje navenek, že mezi zmocnitelem a zmocněncem existuje smluvní právní vztah zastoupení, vzniklý na základě dohody o zmocnění. […] Jestliže zmocnitel vystaví zmocněnci plnou moc, jež obsahově nekoresponduje s jejich dohodou o zmocnění (tj. v rozporu s dohodou o zmocnění neobsahuje v ní sjednaná omezení), musí nést rizika s tím spojená. Jde totiž (jak již bylo výše řečeno) o jeho jednostranný právní úkon, jímž vůči třetím osobám prohlašuje, v jakém rozsahu je zmocněnec oprávněn jeho jménem jednat; je tedy na něm, aby zmocněnci udělil plnou moc obsahově shodnou s dohodou o zmocnění.“
[33] Lze proto uzavřít, že plná moc je toliko vnějším osvědčením existujícího vztahu zastoupení vůči třetím osobám, jedná se o jednostranné právní jednání, které nevyžaduje přijetí ze strany zmocněnce (uvedení tzv. akceptační doložky) ani podpis zmocněnce.
[34] Jak již rozšířený senát konstatoval výše, normy procesního práva (vedle vykládaného § 33 správního řádu se jedná například o § 27 daňového řádu, § 35 s. ř. s. či § 28 o. s. ř.) upravují jen některé aspekty zastoupení na základě plné moci (za jakých podmínek může být účastník řízení zastoupen právnickou osobou či za jakých podmínek je přípustné substituční zastoupení atd.), případně další požadavky na plnou moc, zejména pokud jde o její písemnou formu či formu uvedení do protokolu, nebo dokonce i požadavek úředního ověření podpisu [například § 33 odst. 2 písm. c) správního řádu]. Tyto požadavky mají zvýšit právní jistotu rozhodujícího orgánu o tom, že je to skutečně účastník řízení, který zmocnil jinou osobu k zastupování v určitém vymezeném rozsahu. Plnou mocí prokazuje účastník řízení, kdo je jeho zmocněncem a v jakém rozsahu je oprávněn jej zastupovat.
[35] Není však důvodu, aby shora uvedené závěry týkající se náležitostí plné moci byly v kontextu procesního práva vykládány odlišně, resp. přísněji. To nakonec vyplývá i z požadavku jednoty a bezrozpornosti celého právního řádu. Součástí systémového chápání právního řádu je i respektování toho, že různé právní předpisy upravují instituty, které jsou společné celému právnímu řádu, či alespoň několika jeho odvětvím, a jež byly doktrínou důkladně teoreticky propracovány; v takovém případě je nezbytné vycházet při jejich používání z doktrinálních závěrů a z rysů, které jsou jim společné (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS, nebo nález Ústavního soudu ze dne 6. 2. 2007, sp. zn. I. ÚS 531/05, č. 24/2007 Sb. ÚS).
[36] Shodný náhled na náležitosti plné moci v procesním právu ostatně opět dokládá jak aktuální komentářová literatura, tak dosavadní dominantní část judikatury Nejvyššího správního soudu, ze které rozsáhle citoval předkládající druhý senát, ale i vůle zákonodárce, kterou projevil novelizací § 27 daňového řádu zákonem č. 30/2011 Sb. (viz dále bod [38]).
[37] Komentářová literatura k jiným procesním řádům i v tomto případě dovozuje, že náležitostí plné moci není její přijetí zmocněncem či alespoň připojení jeho podpisu. Vyvozuje tak buď ze samotné povahy plné moci jakožto jednostranného procesního úkonu zastoupeného (Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 131; nebo Baxa, J.; Dráb, O.; Kaniová, L. a kol. Daňový řád. Komentář. 1. díl. Praha: Wolters Kluwer, 2011, s. 156), nebo z toho, že jde pouze o „průkaz zastoupení“ (Kühn, Z.; Kocourek, T. a kol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 216).
[38] Relevantní pro výklad v této věci je i postup zákonodárce při úpravě náležitostí plné moci v daňovém řádu. Jeho § 27 ve znění účinném do 28. 2. 2011 totiž obsahoval požadavek, aby plná moc obsahovala i její přijetí zmocněncem, resp. její účinnost vůči správci daně spojoval právě i s doložením jejího přijetí ze strany zmocněnce (Plná moc je vůči správci daně účinná od okamžiku jejího uplatnění u tohoto správce daně, pokud je doloženo i její přijetí zmocněncem.). Zákonodárce k tomu v důvodové zprávě k daňovému řádu poznamenal, že tímto „novým“ požadavkem (oproti zákonu č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků) je tak chráněna právní jistota všech zúčastněných stran, zejména z hlediska mlčenlivosti a doručování, které posléze probíhá vůči zmocněnci (§ 41). Technickou novelou provedenou zákonem č. 30/2011 Sb. však byla s účinností od 1. 3. 2011 tato náležitost plné moci z daňového řádu vypuštěna, a to podle důvodové zprávy „vzhledem k nejasnostem, které by mohlo vyvolat zavedení[povinnosti]dokládat přijetí plné moci zmocněncem,[…]dojde tak k návratu ke stávající koncepci, která je shodná i s pojetím v jiných procesních řádech“. Z toho je zřejmé, že zákonodárce považoval za obecně platný výklad, podle něhož není třeba k účinnosti plné moci a prokázání zastoupení vůči třetí osobě dokládat akceptaci zmocněncem, ledaže by zákon tuto náležitost výslovně upravil.
[39] Lze tedy uzavřít, že pokud § 33 odst. 1 správního řádu výslovně nestanoví jako náležitost písemné plné moci její akceptaci ze strany zmocněnce, resp. jeho podpis, nemůže správní orgán prokázání zastoupení takovými požadavky na obsah plné moci podmínit.
[40] Pokud jde o požadavek, aby plná moc byla správnímu orgánu předkládána na samostatné listině, nelze ani ten z § 33 odst. 1 věty druhé správního řádu vyvodit. Naopak, z povahy plné moci jako jednostranného právního jednání vyplývá, že může být obsažena v jakémkoliv podepsaném podání, ať už v listinné nebo elektronické podobě. Tyto požadavky jsou splněny i tehdy, pokud je plná moc obsažena v podání doručeném správnímu orgánu prostřednictvím informačního systému datových schránek (§ 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů). Ostatně obdobně vykládá aktuální komentářová literatura i § 28 o. s. ř. Podle ní „plnou moc je třeba udělit písemně nebo ústně do protokolu. Blíže zákon formu plné moci nepředepisuje, proto postačí v případě písemné formy jakákoliv listina, z níž bude vyplývat pověření zástupce k zastupování před soudem.“ (Lavický, P. a kol. Občanský soudní řád. Praktický komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2016, s. 131). Nebo „plnou mocí se přitom rozumí jakákoliv listina vlastnoručně podepsaná účastníkem řízení, z níž lze vyčíst vůli účastníka, aby byl určitou osobou zastupován (nemusí být nadepsána plná moc, může jít o součást smlouvy, dohody či jiné listiny“ (Svoboda, K.; Smolík, P.; Levý, J.; Doležílek, J. a kol. Občanský soudní řád. Komentář.3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 122). Rozšířený senát je proto názoru, že tyto náležitosti mělo i podání posuzované Nejvyšším správním soudem v rozsudku čj. 1 As 373/2019-22, ačkoliv je předkládající druhý senát vyložil tak, že nešlo o projev vůle, ale informaci o tom, koho si účastník řízení zvolil za zmocněnce. V tehdejším řízení zvolil účastník řízení formulaci „Pro další řízení jsem si zvolil coby svého zástupce advokáta Mgr. Kamila Fotra, zapsaného v matrice ČAK pod č.: 4862.“. Jak uvedeno výše, plná moc je jednostranným právním jednáním, osvědčujícím existenci zastoupení vůči třetím osobám, proto i taková formulace z pohledu náležitostí plné moci obstojí.
[41] Třetí senát v rozsudku čj. 3 As 131/2021-86 zdůvodnil nezbytnost předložení plné moci ve formě samostatné listiny a její akceptace zmocněncem tím, že je třeba vyloučit situace, kdy zmocněnec nebude o zmocnění informován, resp. kdy by mezi zmocnitelem a zmocněncem neexistovala dohoda o zastoupení. Tento požadavek však koliduje s pojetím plné moci jako „pouhého“ osvědčení vztahu zastoupení, tedy jako součástí výše popsaného vnějšího vztahu zastoupení. Existence dohody o zastoupení a její konkrétní obsah je součástí výše popsaného „vnitřního vztahu“ mezi zmocnitelem a zmocněncem. Je pak odpovědností samotného zmocnitele, který předkládá plnou moc jinak splňující všechny zákonem vyžadované náležitosti, že existuje také onen vnitřní vztah zastoupení a že si je zmocněnec rozsahu svých práv a povinností, které pro něj plynou, vědom. Pokud tomu tak není, ponese důsledky svého jednání sám zmocnitel. Není však úkolem správního orgánu jakožto třetí osoby, aby ověřoval existenci vnitřního vztahu mezi zmocnitelem a zmocněncem, resp. jak uvádí předkládající druhý senát, aby podrobněji pátral, zda skutečně mezi zmocněncem a zmocnitelem existuje právní vztah, jehož obsahem je zastupování účastníka řízení. To samozřejmě platí do okamžiku, než zmocnitel nebo zmocněnec výslovně správnímu orgánu nesdělí, že vztah zastoupení s konkrétním zmocněncem neexistuje. V takovém případě nelze od okamžiku doručení takového sdělení dále k plné moci přihlížet.
[42] Pokud neexistují pochybnosti o tom, že plná moc splňuje procesní požadavky pro její užití ve správním řízení, jsou všechny úkony provedené vůči zástupci účinné, i pokud se následně ukáže, že zastoupení v rovině soukromoprávní nevzniklo, tedy že neexistovala dohoda o zastoupení mezi zmocněncem (zástupcem) a zmocnitelem (účastníkem). N. F. Melzer k tomu uvádí, že „pokud účastník řízení označil někoho ve své plné moci jako svého zmocněnce, aniž by však s ním uzavřel dohodu o zastoupení, pak zastoupení nevzniklo. Doručí-li mu přesto soud s ohledem na plnou moc doloženou účastníkem, je toto doručení účinné. Vzhledem k absenci zvláštní procesní úpravy je totiž nutno aplikovat úpravu občanského zákoníku. Podle § 444 odst. 1 platí, že kdo vlastní vinou vyvolá u třetí osoby (tj. v tomto případě u soudu) domněnku, že zmocnil někoho jiného k právnímu jednání, nemůže se dovolat nedostatku zmocnění, byla-li třetí osoba v dobré víře a mohla-li rozumně předpokládat, že zmocnění bylo uděleno.“ (Melzer, F.; Tégl, P. a kol. Občanský zákoník – velký komentář. Svazek III. Praha: Leges, 2014, s. 78). Jak rozšířený senát již shora konstatoval, negativní důsledky takové situace nese jen a pouze účastník. Ten jediný má odpovědnost za to, koho vůči správnímu orgánu označí jako svého zástupce, a tím také nese všechna rizika s tím spojená – ať už jde o doručování zástupci s účinky pro zastoupeného (ač jemu doručováno není), nebo až o riziko neúspěchu ve věci pro nedostatečnou aktivitu zástupce (tu přitom nelze zohlednit v řízení o opravných prostředcích, ale ona sama může založit občanskoprávní odpovědnost vůči zastoupenému – srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 11. 2010, čj. 5 Ca 268/2009-33, nebo Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. Správní řád. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 201).
[43] Z toho plyne, že v případě, kdy předkládá plnou moc sám účastník řízení, je irelevantní, zda zástupce na ní vyjádřil podpisem či dalším prohlášením, že zmocnění přijal. Označení zástupce, který by se zastoupením nesouhlasil, tak nemůže založit ani pochybnosti o obstrukčním jednání, neboť důsledky označení zástupce, který ve skutečnosti (z hlediska vnitřního vztahu zastoupení) zmocnění nepřijal, nese pouze účastník řízení. Jinak je tomu ovšem v případě, pokud účastník řízení plnou moc do podání „skryje“ tak, že je snadno přehlédnutelnou součástí textu, nebo pokud správní orgán zahrne množstvím velmi rozsáhlých podání a v nich plnou moc „schová“ s úmyslem vztah zastoupení zatemnit (obdobně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2015, čj. 8 As 55/2015-26, č. 3284/2015 Sb. NSS, bod 32, týkající se případu, kdy účastník řízení ukryl e-mailovou adresu, na kterou požadoval doručovat, do části jinak rozsáhlého podání, v němž navrhoval provedení důkazů).
[44] Třetí senát ve svém rozsudku odkázal na usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2706/09. Ústavní soud jím odmítl ústavní stížnost pro neodstranění vad návrhu podle § 43 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, s ohledem na to, že plná moc předložená Ústavnímu soudu neobsahovala její přijetí ze strany zmocněnce. Ústavní soud skutečně uvedl, že písemná plná moc musí prokazovat „nejen vůli účastníka řízení nechat se v řízení zastupovat označeným zástupcem, ale i vůli samotného zástupce tento závazek převzít a za zastupovaného účastníka řízení jednat. Z obsahu písemné plné moci proto musí být rovněž zřejmé, že zmocněný zástupce plnou moc přijal.“
[45] Tento závěr vyslovil Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Podle § 30 odst. 1 zákona o Ústavním soudu přitom platí, že fyzické a právnické osoby jako účastníci nebo jako vedlejší účastníci řízení před Ústavním soudem musí být zastoupeny advokátem v rozsahu stanoveném zvláštními předpisy. V tomto řízení (ostatně obdobně jako v řízení o kasační stížnosti) je tedy stanoven zákonem tzv. advokátní přímus, tj. povinnost být zastoupen advokátem. Jedná se o podmínku řízení, která musí být splněna po celou dobu řízení. Také v těchto případech se vztah zastoupení prokazuje plnou mocí. S ohledem na to, že povinné zastoupení advokátem je podmínkou řízení, pak zde ovšem existuje legitimní požadavek, aby měl soud postaveno najisto, že skutečně existuje vztah zastoupení mezi účastníkem řízení a advokátem. Rozšířený senát má za to, že v soudních řízeních, v nichž je zákonem vyžadováno zastoupení advokátem, proto může být namístě po účastníkovi řízení požadovat, aby prokázal existenci vztahu zastoupení, a to buď podpisem zmocněnce na plné moci, nebo přímo doložením smlouvy o zastoupení. Je tomu tak právě z důvodu, že tím účastník řízení dokládá splnění podmínky řízení. Rozšířený senát již také v minulosti dovodil, že pokud procesní úkon učinil zástupce účastníka řízení, má povinnost nedostatek podmínek řízení odstranit pouze zmocněnec. Byl-li procesní úkon zjevně učiněn za jiného, je zákonnou povinností zmocněnce doložit soudu své oprávnění zmocnitele zastupovat (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 6. 2. 2019, čj. 6 As 405/2017-33, č. 3860/2019 Sb. NSS).
[46] Požadavky na prokázání vztahu zastoupení v soudních řízeních, v nichž zákon vyžaduje povinné zastoupení účastníka advokátem, jsou proto odlišné od správního řízení a prokazování zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu.
[47] Z výše uvedeného plyne, že plná moc předložená správnímu orgánu k prokázání zastoupení podle § 33 odst. 1 druhé věty správního řádu nemusí být ani vyhotovena na samostatné listině, ani podepsána zmocněncem, který zmocnění přijal. Nejedná se o zákonem vyžadované formální a obsahové náležitosti plné moci. Jde o ustálený výklad náležitostí plné moci, který je zastáván napříč všemi odvětvími práva a od něhož není důvodu se odchýlit.
[48] Nelze přehlédnout, že zjevnou motivací třetího senátu při výkladu § 33 odst. 1 správního řádu byla snaha čelit situacím, kdy je správní orgán vystaven zjevně obstrukčním praktikám účastníků řízení a jejich skutečných či domnělých zástupců. S tím jsou konfrontovány správní orgány především v přestupkových řízeních (rozsudek rozšířeného senátu ze dne 18. 12. 2018, čj. 4 As 113/2018-39, č. 3836/2019 Sb. NSS). Rozšířený senát rozumí tomu, že v některých případech může správnímu orgánu vzniknout legitimní pochybnost o tom, zda deklarovaný zástupce účastníka řízení skutečně zastupuje. Dospěl však k závěru, že snaha eliminovat tyto negativní jevy nemůže vést k výkladu, který popře dosavadní pojetí plné moci a jejích náležitostí. Souhlasí proto s předkládajícím senátem, že okolností, která je způsobilá vyvolat pochybnosti správního orgánu, nemůže být pouze to, že plná moc není vyhotovena na zvláštní listině a že není přijata či podepsána zmocněncem.
III.3 Shrnutí právního názoru rozšířeného senátu
[49] Rozšířený senát tedy shrnuje, že písemná plná moc předkládaná účastníkem řízení k prokázání zmocnění k zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu nemusí být vyhotovena na samostatné listině a nemusí být opatřena přijetím (akceptační doložkou) ze strany zmocněnce či podpisem zmocněnce. Pokud účastník řízení předloží plnou moc jako součást podání a bez podpisu zmocněnce, nemůže to samo o sobě založit pochybnosti správního orgánu o zastoupení a není to důvodem k tomu, aby účastníka řízení či jeho zmocněnce vyzval k odstranění vad plné moci.
IV. Aplikace právního názoru na nyní projednávanou věc
[50] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní posuzovanou věc. S ohledem na to, že předmětem jediné kasační námitky stěžovatele bylo hodnocení náležitostí plné moci, posoudil celou věc podle § 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu sám.
[51] Krajský soud v napadeném rozsudku dospěl k závěru, že podání žalobce zaslané správnímu orgánu prostřednictvím datové schránky splňovalo všechny znaky plné moci, ačkoliv bylo formálně nadepsáno jako „vyjádření k řidiči vozidla“. Podle krajského soudu šlo o jednoznačný projev vůle žalobce, aby jej v případě zahájení přestupkového řízení zastupovala konkrétní a přesně identifikovaná osoba. Rozšířený senát s ohledem na výše uvedený výklad § 33 odst. 1 správního řádu považuje tento závěr krajského soudu za správný.
[52] V nyní projednávané věci předložil plnou moc k zastupování v řízení účastník řízení. Plná moc splňovala zákonem dané požadavky, a jelikož ji do řízení vnesl sám účastník, nemohlo být sporu o tom, že tím projevil vůli být zastupován konkrétním zástupcem. Pokud sám účastník řízení vyjádří vůli vůči správnímu orgánu být zastupován konkrétním zmocněncem, není namístě požadovat opětovné předložení plné moci – ta totiž žádnými vadami netrpí a vůle účastníka být zastoupen je jasně vyjádřena jím samým.
[53] Pokud správní orgán I. stupně reagoval na žalobcovo podání tak, že jej a jeho zmocněnce vyzval k doplnění podání a zaslání plné moci, aniž k tomu měl jiné důvody, postupoval přinejmenším v rozporu se zásadou hospodárnosti, vyjádřenou v § 6 odst. 2 správního řádu, neboť samotné podání již obsahovalo plnou moc se všemi náležitostmi. Zákonný je pak i závěr krajského soudu, že správní orgány měly v řízení o přestupku jednat s M. J. jako s žalobcovým zmocněncem. Jestliže tak neučinily, zatížily řízení vadou, která měla za následek nezákonnost rozhodnutí o zastavení řízení o přestupku řidiče vozidla. Dle ustálené judikatury pak platí, že v takovém případě nemohlo být v souladu se zákonem zahájeno řízení o přestupku provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu (například rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2014, čj. 1 As 131/2014-45). Tyto závěry krajského soudu však již stěžovatel v kasační stížnosti ani nezpochybňuje.
[54] Rozšířený senát však považuje za nutné korigovat úvahu krajského soudu o zohledňování obstrukčních praktik účastníků přestupkových řízení a jejich zmocněnců. Krajský soud totiž v napadeném rozsudku uvedl, že ke každému případu „je nutné přistupovat individuálně, přičemž v projednávané věci ze správních spisů ve stavu ke dni doložení plné moci nevyplývají žádné obstrukční praktiky žalobce či jeho zmocněnce“. Rozšířený senát však již v minulosti aproboval výklad, podle něhož je možné na obstrukční praktiky účastníka řízení či zmocněnce usuzovat i z minulé zkušenosti, kterou správní orgán s těmito osobami již učinil v předchozích řízeních (rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 As 113/2018-39). Soudy ani správní orgány nerozhodují ve vakuu, účastníci a jejich právní zástupci na straně jedné a orgány veřejné moci na straně druhé nutně reflektují i určitou zkušenost, kterou spolu bezprostředně „úředně“ učinili. Správní orgán proto může vzít i při hodnocení plné moci v úvahu, že určitá osoba se v minulosti opakovaně a soustavně v jiných typově obdobných řízeních dopustila takových praktik právě v souvislosti se zastupováním.
[55] Jak ovšem již rozšířený senát uvedl, v takovém případě neplyne požadavek na další prokazování vztahu zastoupení z toho, že plná moc není předložena na samostatné listině a není opatřena akceptační doložkou či podpisem zmocněnce, ale právě ze zkušenosti, kterou správní orgán s účastníkem řízení nebo jeho zmocněncem v minulosti učinil. Tyto skutečnosti však musí správní orgán výslovně vyjádřit jak ve výzvě směřující k dalšímu prokázání vztahu zastoupení, tak v konečném rozhodnutí, v němž odůvodní svůj procesní postup, tedy to, z jakého důvodu nepovažoval vztah zastoupení za dostatečně prokázaný a se zmocněncem účastníka řízení nejednal. To se však v nyní projednávané věci nestalo – správní orgán I. stupně v řízení o přestupku řidiče vozidla založil výzvu ze dne 18. 2. 2021 toliko na tom, že žalobce nepředložil plnou moc (ačkoliv, jak uvedeno výše, měla plná moc všechny náležitosti), a také v rozhodnutí ze dne 8. 4. 2021 o zastavení řízení o přestupku pouze uvedl, že součástí žalobcova podání nebyla plná moc, a proto v řízení jednal přímo s žalobcem. Žádná úvaha o obstrukčních praktikách žalobce a jeho zmocněnce nezazněla a objevila se až v rozhodnutí stěžovatele o odvolání proti rozhodnutí o přestupku provozovatele vozidla, v němž se stěžovatel až dodatečně pokusil postup správního orgánu I. stupně v řízení o přestupku řidiče vozidla obhájit. Takto dodatečně a v jiném přestupkovém řízení již nelze pochybení správního orgánu zhojit, resp. nalézat další důvody pro pochybnosti o vztahu zastoupení.
[56] Napadený rozsudek krajského soudu je z výše uvedených důvodů zákonný, a rozšířený senát proto kasační stížnost stěžovatele podle § 110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
Právní věta
Písemná plná moc předkládaná účastníkem řízení k prokázání zmocnění k zastoupení podle § 33 odst. 1 správního řádu nemusí být vyhotovena na samostatné listině a nemusí být opatřena přijetím (akceptační doložkou) ze strany zmocněnce či podpisem zmocněnce. Pokud účastník řízení předloží plnou moc jako součást podání a bez podpisu zmocněnce, nemůže to samo o sobě založit pochybnosti správního orgánu o zastoupení a není to důvodem k tomu, aby účastníka řízení či jeho zmocněnce vyzval k odstranění vad plné moci.
Usnesení ze dne 13. 12. 2023
Plný text
2 As 103/2023 - 34
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudců Mgr. Tomáše Kocourka a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: R. K., se sídlem [adresa] sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 2. 2022, č. j. MSK 154886/2021, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 23. 3. 2023, č. j. 18 A 7/2022 29,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobce se žalobou podanou ke Krajskému soudu v Ostravě (dále jen „krajský soud“) domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 2. 2022, č. j. MSK 154886/2021, jímž bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Ostravy (dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 9. 8. 2021, č. j. SMO/430849/21/DS. Tímto rozhodnutím byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125f odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), za což mu byla uložena pokuta ve výši 1.500 Kč. Přestupku se měl dopustit tím, že jako provozovatel vozidla nezajistil, aby při užití vozidla na pozemní komunikaci byly dodržovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích, jelikož blíže nezjištěný řidič vozidla překročil dne 27. 1. 2021 v Ostravě nejvyšší dovolenou rychlost 40 km/h, a to o 8 km/h.
[2] Krajský soud v záhlaví označeným rozsudkem žalobě vyhověl. Posuzoval, zda bylo řízení o přestupku provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu zahájeno v souladu se zákonem. Řízení o přestupku provozovatele vozidla je možné zahájit (mimo jiné) za předpokladu, že správní orgán nezahájil řízení o přestupku řidiče vozidla podle § 125c zákona o silničním provozu a věc odložil, protože nezjistil skutečnosti odůvodňující zahájení řízení proti určité osobě, nebo řízení o přestupku řidiče vozidla podle § 125c zákona o silničním provozu zastavil, protože obviněnému nebylo spáchání skutku prokázáno (§ 125f odst. 5 zákona o silničním provozu).
[3] V této souvislosti se krajský soud zaměřil na otázku, zda byl žalobce v řízení o přestupku řidiče vozidla zastoupen zmocněncem. Správní orgán I. stupně zaslal žalobci výzvu k úhradě určené částky podle § 125h zákona o silničním provozu. V reakci na výzvu zaslal žalobce správnímu orgánu I. stupně prostřednictvím své datové schránky dne 15. 2. 2021 přípis opatřený spisovou značkou dané věci uvedenou ve výzvě, svými osobními údaji a nadepsaný slovy „Vyjádření k řidiči vozidla“, v němž uvedl, že vozidlo řídil on sám. V přípise dále sdělil: „Pro případ zahájení přestupkového řízení o přestupku dle § 125c zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (silniční zákon), ve znění pozdějších předpisů, zmocňuji ke svému zastupování v celém tomto řízení [dle § 33 odst. 2 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů], Ing. M. J., nar. X, trvale bytem M. X, P.a X. Toto zmocnění není nijak časově omezené.“ Správní orgán I. stupně toto sdělení však nepovažoval za plnou moc, a proto vyzval jak žalobce, tak Ing. M. J. k jejímu doložení. Ani jeden z nich na výzvu ovšem nereagoval. Proto zaslal správní orgán I. stupně žalobci do datové schránky oznámení o zahájení řízení o přestupku podle § 125c zákona o silničním provozu. V reakci na to, že se žalobce nedostavil k nařízenému ústnímu jednání, správní orgán I. stupně řízení o tomto přestupku zastavil, usnesení doručil opět pouze do datové schránky žalobce. Stejně tak jako následný příkaz, kterým byl žalobce uznán vinným z přestupku provozovatele vozidla podle § 125f odst. 1 zákona o silničním provozu. Proti němu podal odpor zmocněnec žalobce Ing. M. J. š, jenž doložil plnou moc ze dne 20. 5. 2021, kterou správní orgány v řízení o přestupku podle § 125f zákona o silničním provozu již akceptovaly.
[4] Krajský soud dospěl k závěru, že již žalobcův přípis naplňuje všechny znaky plné moci, neboť z něj byla zřejmá vůle nechat se v konkrétním řízení zastoupit konkrétně určenou osobou (viz rozsudek NSS ze 27. 7. 2005, č. j. 7 As 13/2005 62, č. 1044/2007 Sb. NSS). Naopak z judikatury neplyne, že by měla být plná moc udělena na samostatné listině či jasně nadepsaná slovy „plná moc“. Proto nebyla na místě ani výzva k odstranění vad plné moci zaslaná žalobci a Ing. M. J. Žalovaný sice namítá, že se jednalo o obstrukční praktiku, nicméně tomuto závěru nenasvědčují žádné konkrétní okolnosti případu. Vzhledem k tomu, že správní orgán I. stupně nekomunikoval se zmocněncem, ale s žalobcem samotným, nemohl řízení o přestupku řidiče řádně zahájit, pročež nemohlo být ani řádně zastaveno. Nebyly tak naplněny podmínky pro zahájení řízení o přestupku provozovatele vozidla (§ 125f odst. 5 zákona o silničním provozu), a rozhodnutí žalovaného je proto namístě zrušit.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, jejíž důvody podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatel poukazuje na skutečnost, že standardně předkládá plnou moc zmocněnec, který tím prokazuje své oprávnění jednat za zmocnitele ve správním řízení. V této věci ovšem předložil informaci o zmocnění sám žalobce. Správní orgán I. stupně se proto oprávněně snažil zjistit, zda o tomto projevu vůle Ing. M. J. vůbec ví a zda skutečně bude žalobce v řízení zastupovat. Navíc se žalovaný domnívá, že je důležitá i osoba zmocněnce jako taková. Ing. M. J. je správním orgánům znám pro své obstrukční praktiky, které souvisejí právě se zastupováním účastníka na základě plné moci. Správnost postupu navíc dokládá rozsudek ze dne 28. 11. 2019, č. j. 1 As 373/2019 22, v němž se Nejvyšší správní soud zabýval zcela shodnou situací, přičemž dospěl k závěru, že správní orgány postupovaly správně, pokud učinily výzvu podle § 33 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Přístup krajského soudu naopak vede až k absurdním závěrům, kdy by si mohl účastník řízení zvolit za svého zmocněnce kohokoli, aniž by o tom tato osoba věděla. Stěžovatel svým přípisem ze dne 1. 8. 2023 poukázal ještě na rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2023, č. j. 3 As 131/2021 86, který na projednávanou věc přesně dopadá.
[7] Žalobce ve svém vyjádření navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítl pro nepřijatelnost, případně aby ji zamítl pro nedůvodnost. Kasační stížnost stojí na dvou argumentech, a sice že plná moc musí být předložena na samostatné listině a že musí být zmocněncem akceptována. Oba tyto závěry ovšem odporují současné judikatuře. Převažující směr judikatury dochází k závěru, že plná moc nemusí být sepsána na samostatné listině, postačí, je li součástí podání. Podstatné je pouze to, zda podání naplňuje všechny podstatné náležitosti plné moci a je z něj zcela zřejmý projev vůle. Jedinou výjimku představuje právě rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2019, č. j. 1 As 373/2019 22, na který stěžovatel odkazuje, ten ovšem má svůj původ ve specifických okolnostech daného případu. Oproti tomu zcela shodný případ (identická formulace plné moci i procesní situace) posuzoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 12. 2015, č. j. 1 As 238/2015 28, přičemž dospěl ke shodnému závěru jako krajský soud. Žalobce dále nesouhlasí se stěžovatelem v tom, že by zmocněnec musel plnou moc jakkoliv akceptovat, a to ani konkludentně, což opět vyplývá z judikatury (viz rozsudek NSS ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/2016 35). Žalobce proto uzavírá, že judikatura, na kterou odkázal, vyvrací oba argumenty, na kterých stojí kasační stížnost.
III. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatele jedná osoba splňující podmínky § 105 odst. 2 s. ř. s.
[9] Vzhledem k tomu, že věc byla v souladu se zákonem projednána v řízení před krajským soudem specializovaným samosoudcem, zabýval se Nejvyšší správní soud rovněž přijatelností kasační stížnosti ve smyslu § 104a s. ř. s.
[10] Kasační stížnost je přijatelná tehdy, pokud svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Vymezením tohoto neurčitého právního pojmu se Nejvyšší správní soud zabýval v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 39, č. 933/2006 Sb. NSS. O přijatelnou kasační stížnost se podle tohoto usnesení může jednat v následujících typových případech: 1) kasační stížnost se dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu, 2) kasační stížnost se týká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně, 3) kasační stížnost bude přijatelná pro potřebu učinit judikaturní odklon, tj. Nejvyšší správní soud ve výjimečných a odůvodněných případech sezná, že je namístě změnit výklad určité právní otázky řešené dosud správními soudy jednotně, 4) v napadeném rozhodnutí krajského soudu bylo shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotně právního postavení stěžovatele. O zásadní právní pochybení se v konkrétním případě může jednat především tehdy, pokud a) krajský soud ve svém rozhodnutí nerespektoval ustálenou a jasnou judikaturu a nelze navíc vyloučit, že k tomuto nerespektování nebude docházet i v budoucnu, b) krajský soud v jednotlivém případě hrubě pochybil při výkladu hmotného či procesního práva.
[11] V rozsudku ze dne 31. 1. 2007, č. j. 2 Azs 21/2006 59, Nejvyšší správní soud upřesnil, že při posuzování přijatelnosti kasační stížnosti žalovaného, u něhož pojmově nemůže být splněna podmínka přesahu vlastních zájmů, postačí hodnotit, zda se krajský soud dopustil zásadního pochybení při výkladu hmotného nebo procesního práva, případně zda nerespektoval ustálenou a jasnou judikaturu.
[12] Druhý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci shledal, že existuje rozporná judikatura. Jednotlivé senáty Nejvyššího správního soudu odlišně přistupují k otázce požadované formy plné moci prokazující existenci zastoupení ve správním řízení a k otázce, zda plná moc musí být opatřena podpisem zmocněnce. Druhý senát tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná a jsou dány důvody pro její postoupení rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[13] Nejvyšší správní soud se již mnohokrát zabýval oprávněním zmocněnce zastupovat účastníka správního řízení na základě plné moci udělené podle § 33 správního řádu. Nicméně stěžovatel správně poukázal na rozsudek NSS ze dne 26. 7. 2023, č. j. 3 As 131/2021 86, jehož závěry se od dosavadní judikatury odchylují.
[14] Pro shrnutí druhý senát uvádí, že v nyní posuzované věci žalobce předložil správnímu orgánu I. stupně plnou moc na listině, jejíž součástí bylo i prohlášení, že vozidlo řídil on (nadpis podání zněl Vyjádření k řidiči vozidla). Podání bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno prostřednictvím datové schránky a nevyplývalo z něj výslovně, že zmocněnec toto zmocnění přijal.
[15] Druhý senát předesílá, že judikatura dospěla k závěru, že plnou moc k zastupování ve správním řízení zahajovaném ex offo lze udělit ještě předtím, než je toto řízení zahájeno (tedy pro případ zahájení a vedení správního řízení). V takové situaci vzniká zastoupení současně se zahájením správního řízení (viz např. rozsudky NSS ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 As 26/2016 45, bod 16, či ze dne 4. 5. 2017, č. j. 1 As 31/2017 33, bod 26). V tomto závěru je judikatura jednotná a druhý senát s ní souhlasí.
[16] Plná moc je jednostranný úkon zmocnitele směřující vůči třetím osobám, který dokládá uzavření smlouvy mezi zmocněncem a zmocnitelem (ať již písemné, nebo ústní), na jejímž základě může zmocněnec zastupovat zmocnitele (viz např. rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 7 Azs 4/2011 58).
[17] Shodně je plná moc pojímána i dalšími procesními předpisy (např. zákonem č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád) a předpisy hmotného práva (§ 441 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník). Aktuální komentářová literatura k občanskému soudnímu řádu i občanskému zákoníku dovozuje z tohoto charakteru plné moci, že její náležitostí není podpis zmocněnce (Smolík, P. § 28 [Udělení plné moci a její zánik]. In: Svoboda, K. a kol. Občanský soudní řád. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2021, s. 121 – 122, shodně Korbel, F. § 28 In: Jirsa, J. a kol. Občanské soudní řízení. Soudcovský komentář. Kniha I., 1. vydání. Praha: Havlíček Brain Team, 2014, s. 198, dále též Dávid, R., Hrdlička, M. § 441 [Zmocnění – obecné ustanovení, vznik, forma plné moci]. In: Lavický, P. a kol. Občanský zákoník I. Obecná část (§ 1 – 654). Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2014, s. 1665).
[18] Judikatura Nejvyššího správního soudu dospěla na procesním půdorysu správního řádu k závěru, že „obsahem průkazu plné moci musí být konkrétní rozsah zmocnění (srovnej § 33 odst. 2 správního řádu), uvedení osoby, která je k zastupování účastníka zmocněna, podpis zmocnitele a je také třeba, aby plná moc obsahovala datum, není li její časové omezení vyjádřeno ve vlastním textu, aby bylo zřejmé, od kterého konkrétního okamžiku je zmocněnec oprávněn úkony za zastoupeného činit.“ (viz rozsudek ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 26). Dále je třeba uvést, že „při posuzování, jestli písemná plná moc nebo ústní prohlášení účastníka o udělení plné moci (do protokolu) mají potřebné náležitosti, je třeba vzít především v úvahu, zda spolehlivě prokazují oprávnění označeného zástupce jednat za účastníka řízení. V případě, že je možné bez pochybností takové oprávnění dovodit z obsahu plné moci, popřípadě z okolností, za kterých byla písemná plná moc soudu doručena nebo za kterých bylo učiněno ústní prohlášení, nemají případné vady plné moci za řízení význam.“ (viz rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2005, č. j. 7 As 13/2005 62, citovaný též v rozsudku č. j. 4 As 171/2014 26). Nejvyšší správní soud odkazuje i na případ, ve kterém nebylo na první pohled zjevné, na které řízení se plná moc vztahuje. Navzdory tomu dospěl k závěru, že se jedná o platnou plnou moc, byť musel její obsah podrobněji vyložit (rozsudek NSS ze dne 1. 4. 2015, č. j. 1 As 9/2015 27).
[19] Z výše citované judikatury vyplývá, že formulace nyní posuzované plné moci požadované obsahové náležitosti naplňuje. Nemůže být tedy pochyb o tom, kdo byl zmocněn, kdo zmocnění udělil, k jakému řízení se zmocnění vztahuje či v jakém rozsahu se zmocnění uděluje.
[20] Ustanovení § 33 odst. 1 správního řádu dále stanoví, že plná moc musí mít buď písemnou formu, nebo formu ústního prohlášení do protokolu. Požadavek na písemnou formu a podpis zmocnitele je jistě dodržen, žalobce totiž doručil podání správnímu orgánu I. stupně prostřednictvím informačního systému datových schránek (viz § 18 odst. 2 zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů).
[21] Žádné další náležitosti, které by měla plná moc splňovat, správní řád nestanoví a ani k nim nedospěla judikatura. Není proto nutné, aby byla plná moc nadepsána jako plná moc, byla učiněna na samostatné listině či byla podepsána zmocněncem (k posledně uvedenému viz rozsudky NSS ze dne 13. 1. 2005, č. j. 2 As 29/2004 120, ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/2016 35, bod 18, či ze dne 1. 6. 2017, č. j. 9 As 65/2017 49, bod 40). Judikatura ostatně již obdobné plné moci posuzovala, přičemž dospěla ke stejnému závěru (k tomu viz rozsudky NSS ze dne 27. 11. 2014, č. j. 7 As 75/2014 27, či ze dne 17. 12. 2015, č. j. 1 As 238/2015 28).
[22] Odlišné závěry nicméně dovodil třetí senát v rozsudku ze dne 26. 7. 2023, č. j. 3 As 131/2021 86, přičemž relevantní je především jeho bod 28. Třetí senát se v tomto rozsudku vypořádal s obdobně formulovanou plnou mocí (k jejímu znění viz přezkoumávaný rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 22. 4. 2021, č. j. 30 A 110/2020 56, bod 43). Poukázal na to, že žalobce svou vůli nechat se zastupovat v daném řízení zmocněncem vyjádřil pouze ve sdělení učiněném vůči správnímu orgánu I. stupně v reakci na výzvu dle § 125h odst. 1 zákona o silničním provozu. Dále třetí senát uvedl, že existenci takového zmocnění žalobce zákonem předpokládaným způsobem neprokázal, neboť zmocnění k zastupování se prokazuje písemnou plnou mocí, jež nebyla předložena (odst. 25 a 28 rozsudku třetího senátu). Požadavek na předložení plné moci obhajuje třetí senát tím, že směřuje k vyloučení situací, kdy by si účastník řízení prostřednictvím prostého sdělení zvolil pro zastupování jakoukoli osobu, aniž by mezi nimi existovala dohoda o zastoupení. Deklarovaný zmocněnec by o takovém zmocnění nemusel vůbec vědět. Plná moc je tedy kvalifikovaným dokladem o existenci smluvního vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem. Třetí senát v této souvislosti bez jakéhokoliv komentáře odkázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 15. 12. 2009, sp. zn. I. ÚS 2706/09.
[23] Ve shora uvedeném usnesení Ústavní soud dovodil, že plná moc musí být podepsána zmocněncem. Třetí senát sice ve svém rozsudku výslovně neuvedl, že nezbytnou náležitostí plné moci je podpis zmocněnce, lze to nicméně dovodit jak z odkazu na usnesení Ústavního soudu, tak z argumentu, podle nějž je třeba zabránit tomu, aby účastník řízení oznámil správnímu orgánu, že je v řízení zastoupen zmocněncem, aniž by o tom zmocněnec věděl a zmocnění přijal. Tohoto účelu nelze dosáhnout pouze tím, že bude předložena plná moc na samostatné listině (nikoliv tedy jako součást jiného podání), nýbrž tím, že bude obsahovat též akceptační doložku ze strany zmocněnce.
[24] Třetí senát tedy dospěl k závěru, že plná moc musí být obsažena na samostatné listině a musí být podepsána zmocněncem. Obě části tohoto závěru jsou v rozporu se stávající judikaturou Nejvyššího správního soudu, s kterou se třetí senát nijak nevypořádal. Druhý senát se při předběžném posouzení věci neztotožnil se závěry třetího senátu, neboť podle něj nemusí být plná moc podepsána zmocněncem, a tudíž ani neexistuje žádný legitimní důvod, proč by nemohla být součástí podání, kterým se zmocnitel vyjadřuje k výzvě správního orgánu I. stupně.
[25] Druhý senát poukazuje zejména na to, že plná moc, která je součástí vyjádření žalobce, je formulována shodně jako v případě posuzovaném třetím senátem. Druhý senát vzal v úvahu, že konkrétní skutkové okolnosti případu posuzovaného třetím senátem se lišily od skutkových okolností v této věci. Zejména lze zmínit, že ve věci projednané třetím senátem žalobce poté, co správnímu orgánu oznámil, že v řízení o přestupku provozovatele vozidla bude zastupován společností Pomáháme a chráníme, s. r. o., předložil v řízení o přestupku řidiče plnou moc udělenou P. K., přičemž rozsah zmocnění byl vymezen spisovou značkou řízení správního orgánu I. stupně, která byla shodná pro řízení o přestupku řidiče i pro řízení o přestupku provozovatele vozidla. V důsledku toho vznikl určitý prostor pro pochybnosti, zda předložením plné moci udělené P. K. nezaniklo dříve oznámené zmocnění společnosti Pomáháme a chráníme, s. r. o. (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 11. 2020, č. j. 8 As 126/2020 38). Tyto objektivně odlišné skutkové okolnosti ovšem nebyly pro právní názor třetího senátu významné, nijak na ně nepoukázal a naopak formuloval svůj právní názor poměrně kategoricky bez ohledu na zmíněná specifika jím posuzovaného případu. Za této situace nevidí druhý senát žádný prostor k tomu, aby odlišil jím projednávanou věc od věci rozhodnuté třetím senátem, a tedy nemusel věc postoupit rozšířenému senátu.
[26] Stěžovatel v kasační stížnosti odkazuje dále na rozsudek ze dne 28. 11. 2019, č. j. 1 As 373/2019 22, v němž se Nejvyšší správní soud přiklonil k závěru, že účastník správního řízení nebyl v tomto řízení (resp. v jeho části) zastoupen, a to z toho důvodu, že správnímu orgánu nebyla doložena plná moc. Z odůvodnění nicméně vyplývá, že Nejvyšší správní soud v této věci založil své rozhodnutí právě na formulaci přípisu: Pro další řízení jsem si zvolil coby svého zástupce advokáta Mgr. Kamila Fotra, zapsaného v matrice ČAK pod č.: 4862 (viz bod 9 rozsudku NSS). Dospěl totiž k závěru, že jeho smyslem bylo toliko informovat správní orgán, že si zvolil zástupce, nikoli osvědčit existenci zastoupení. Z tohoto důvodu tedy nepovažoval výše uvedené sdělení za plnou moc, neboť jeho smyslem nebylo v kontextu posuzované věci podat průkaz zastoupení. V nyní posuzované věci je ovšem formulace zvolená v podání ze dne 17. 2. 2021 zcela jednoznačná, obsahuje srozumitelně projevenou vůli zmocnitele k tomu, aby byl zastupován zmocněncem, a nenechává nikoho na pochybách, že jí žalobce osvědčuje správnímu orgánu existenci zastoupení.
[27] Třetí senát odůvodnil legitimitu požadavku na prokázání zmocnění předložením písemné plné moci opatřené podpisem zmocněnce tím, že je třeba zabránit situaci, kdy by správní orgán měl jako se zástupcem účastníka řízení jednat s osobou, která o udělení plné moci (a tedy ani existenci právního vztahu zastoupení) neví. Tento argument nicméně již byl judikaturou Nejvyššího správního soudu vyvrácen (viz rozsudky ze dne 18. 8. 2016, č. j. 4 As 111/2016 35, bod 17, či ze dne 13. 6. 2023, č. j. 6 As 58/2023 30, bod 20). Za hájení svých práv je zodpovědný především sám účastník správního řízení. Pokud si za zmocněnce zvolí osobu, která nebude jeho práva hájit dostatečně, je to věcí vnitřního vztahu mezi zmocněncem a zmocnitelem, nikoli správního orgánu. To obdobně platí v případě, kdy účastník udělí plnou moc někomu, kdo jeho zástupcem ve skutečnosti není, v takovém případě nutně ponese důsledky svého počínání.
[28] Není úkolem správního orgánu posuzovat, zda zmocněnec hájí práva účastníka řízení dostatečně (resp. zda je činný, či nečinný). Tato okolnost proto není ani důvodem k tomu, aby správní orgán podrobněji pátral, zda skutečně mezi zmocněncem a zmocnitelem existuje právní vztah, jehož obsahem je zastupování účastníka správního řízení, nepřistoupí li k tomu další okolnosti, které by jeho pochybnosti dostatečně odůvodňovaly. Touto další okolností ovšem není ani to, že plnou moc zaslal správnímu orgánu sám žalobce (zmocnitel), nikoliv jeho zmocněnec. Samotná skutečnost, kdo plnou moc správnímu orgánu doručí, není významná. Podstatné je pouze to, zda byla udělena řádně a zda byla správnímu orgánu předložena. K těmto závěrům dospěl Nejvyšší správní soud již v případech, kdy naopak správní orgány argumentovaly, že plnou moc by měl doručit účastník řízení (viz rozsudky ze dne 16. 7. 2015, č. j. 9 As 261/2014 44, bod 27, či ze dne 29. 1. 2015, č. j. 10 As 266/2014 32, bod 41).
[29] Druhý senát má dále za vhodné (pro případ, že by to bylo významné pro rozhodnutí rozšířeného senátu) vyjádřit se i k dalším aspektům, které souvisí s uplatněním plné moci žalobcem v nyní posuzované věci. Správní orgán I. stupně totiž reagoval na předložení plné moci tím, že vyzval žalobce i jeho zmocněnce, aby předložili plnou moc, přičemž je poučil, že pokud nebude prokázáno, že Ing. M. J. je zmocněn k zastupování žalobce v projednávané věci, bude správní orgán postupovat, jako by žalobce nebyl zastoupen. K tomuto postupu druhý senát uvádí, že podle judikatury může správní orgán v případě pochybností vyzvat účastníka či zmocněnce k prokázání zmocnění (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 17. 10. 2014, č. j. 4 As 171/2014 26). Jak ovšem vyplývá z výše uvedeného, v nyní posuzovaném případě nebyly dány žádné okolnosti, které by zavdávaly příčinu k jakýmkoliv pochybnostem o existenci zmocnění. Z těchto důvodů byla proto výzva správního orgánu I. stupně k doložení plné moci nedůvodná. Na skutečnost, že plná moc byla udělena a oznámena řádně, nemůže mít vliv, že zmocněnec ani žalobce nereagovali na výzvu, která obsahovala poučení, že se k zastoupení nebude přihlížet, pokud výzvě nevyhoví. K opačnému závěru dospěl stěžovatel (především ve svém rozhodnutí). Takový výklad ovšem nelze přijmout, neboť vede k tomu, že správní orgán prostřednictvím vydání výzvy k odstranění vad odnímá řádně učiněnému a obsahově bezvadnému procesnímu úkonu účastníka účinky, které jsou s ním podle zákona spojeny (srov. např. rozsudek NSS ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 Afs 143/2014 22, bod 23). Proti výzvě samotné se nadto nelze přímo bránit u soudu (srov. např. rozsudek NSS ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 95). Druhý senát je přesvědčen, že nelze jednoduše přijmout paušalizující závěr, že účastník není zastoupen, neboť nereagoval na výzvu správního orgánu k doložení plné moci (resp. je nečinný), pokud ta byla nedůvodná a plná moc byla udělena řádně.
[30] Výzva správního orgánu I. stupně by mohla být opodstatněná jen tehdy, pokud by její vydání odůvodňovaly výhradně konkrétní okolnosti daného správního řízení (např. obstrukční jednání). Žádné takové okolnosti ovšem v této věci druhý senát neshledal (k tomu viz dále). Nutno dodat, že správní orgán I. stupně ani žalovaný se zmocněncem žalobce v řízení o přestupku řidiče vůbec nejednali, nedoručovali mu žádné písemnosti apod. Nemohly jim proto vzniknout žádné pochybnosti o existenci zmocnění, které by vycházely ze způsobu, jímž žalobcův zmocněnec přistoupil k výkonu procesních práv žalobce v řízení o přestupku.
[31] Dále stěžovatel argumentuje tak, že je významná konkrétní osoba zmocněnce, neboť se často dopouští obstrukčních jednání při projednávání přestupků podle zákona o silničním provozu. Proto bylo namístě zjistit, zda žalobce skutečně zastupuje. Druhý senát si je samozřejmě vědom obstrukčních praktik v oblasti přestupků na úseku silniční dopravy, jejichž součástí bývá nezřídka i zmocněnec žalobce. Ty se v mnohých případech týkaly také udělování plných mocí. Druhý senát připouští, že udělení ne zcela standardní plné moci ve smyslu samostatné listiny a následná neaktivita zmocněnce kladou daleko vyšší nároky na správní orgán, co se týká vyhodnocení řádnosti plné moci. Tato skutečnost ovšem nemůže sama o sobě odůvodnit, že by jednání žalobce či jeho zmocněnce mělo být obstrukční, resp. že by měl správní orgán volit vůči účastníku správního řízení, který je zastoupen osobou, jež je s těmito praktikami spojena, odlišný postup. Naopak, tuto situaci je třeba řešit zcela standardně doručováním zmocněnci (který má navíc zřízenou datovou schránku, tudíž nehrozí komplikace při doručování), jehož případná procesní neaktivita půjde k tíži účastníka řízení, aniž by o tom bylo třeba účastníka vyrozumívat či jej k čemukoliv vyzývat.
[32] Vzhledem k tomu, že rozhodnutí o kasační stížnosti je závislé na posouzení právní otázky, která je řešena jednotlivými senáty Nejvyššího správního soudu rozdílně, postoupil druhý senát věc rozšířenému senátu podle § 17 s. ř. s. ke sjednocení judikatury. Tuto právní otázku lze vymezit tak, zda je požadavek § 33 odst. 1 věty druhé správního řádu naplněn, jestliže účastník správního řízení (zmocnitel) doručí správnímu orgánu plnou moc obsahující všechny nezbytné náležitosti, která není vyhotovena na samostatné listině, nýbrž je součástí jiného podání (procesního úkonu) účastníka řízení učiněnému vůči správnímu orgánu v dané věci a z níž nevyplývá, že zmocněnec zastupování přijal (typicky není k plné moci připojen podpis zmocněnce).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení dle aktuálního rozvrhu práce Nejvyššího správního soudu, který je dostupný na www.nssoud.cz. Účastníci mohou namítnout podjatost soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení nebo od zveřejnění změny rozvrhu práce, jíž dojde ke změně ve složení rozšířeného senátu.
Ve lhůtě dvou týdnů od doručení tohoto usnesení mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 13. prosince 2023
Mgr. Eva Šonková
předsedkyně senátu