Rozsudek ze dne 9. 12. 2014
Plný text
k § 96 odst. 1 a § 98 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
(Podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 2 As 74/2013-45)
Věc: L. U. proti Ministerstvu životního prostředí o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.Rozhodnutím České inspekce životního prostředí (dále jen „ČIŽP“) ze dne 10. 10. 2005 byla žalobci uložena pokuta ve výši 47 000 Kč za správní delikty spočívající v porušení povinností vyplývajících z § 16 odst. 1 písm. g) a § 18 odst. 3 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech (žalobce jako provozovatel výkupny surovin v Hrotovicích nevedl průběžnou evidenci o odpadech a nezaslal hlášení o odpadech za rok 2004), z § 13 odst. 3 téhož zákona (žalobce nevyvěsil na místech shromažďování nebezpečného odpadu identifikační listy nebezpečného odpadu), z § 14 odst. 1 téhož zákona (žalobce provozoval zařízení pro výkup nebo sběr odpadů bez platného povolení příslušného správního orgánu), z § 16 odst. 3 zákona o odpadech (žalobce bez povolení nakládal s nebezpečným odpadem) a z § 16 odst. 1 písm. e) téhož zákona (žalobce neshromažďoval odpady utříděné podle jednotlivých druhů).
K odvolání žalobce proti rozhodnutí ČIŽP ze dne 10. 10. 2005 bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 16. 11. 2005 toto rozhodnutí změněno tak, že uložená pokuta byla snížena na 30 000 Kč.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 11. 2005 podal žalobce žalobu u Městského soudu v Praze, který rozsudkem ze dne 4. 12. 2007, čj. 6 Ca 5/2006-31, dané rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Městský soud shledal, že rozhodnutí žalovaného bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Proti rozsudku městského soudu ze 4. 12. 2007 podal žalovaný kasační stížnost. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 7. 2008, čj. 2 As 45/2008-60, kasační stížnost žalovaného zamítl.
Žalovaný v dalším řízení rozhodnutím ze dne 20. 10. 2008 zrušil předchozí rozhodnutí ČIŽP ze dne 10. 10. 2005 a řízení o správním deliktu zastavil pro uplynutí zákonné prekluzivní tříleté objektivní lhůty pro uložení pokuty stanovené v § 67 odst. 1 zákona o odpadech.
Dne 18. 5. 2009 zaslala ČIŽP žalovanému podnět k přezkoumání jeho rozhodnutí z 20. 10. 2008, v němž sdělila, že zákonná prekluzivní lhůta pro uložení pokuty za správní delikt po dobu řízení před soudem ve správním soudnictví neběží (§ 41 s. ř. s.). Ke dni 20. 10. 2008 proto prekluzivní lhůta dosud neuplynula.
Rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 19. 10. 2009 bylo z důvodů uvedených v přípisu ČIŽP ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 10. 2008 a věc byla vrácena žalovanému k novému projednání a rozhodnutí.
Žalobce podal proti rozhodnutí ministra ze dne 19. 10. 2009 rozklad, na jehož základě bylo rozhodnutím ministra životního prostředí ze dne 9. 2. 2010 (žalobou napadené rozhodnutí), předchozí rozhodnutí ministra z 19. 10. 2009 částečně změněno (výrok II. zní: „Ve smyslu § 99 odst. 1 a 2 správního řádu [z roku 2004] určuji, že účinky mého rozhodnutí nastávají ode dne jeho právní moci“) a ve zbytku bylo toto rozhodnutí potvrzeno.
Žalobce podal proti rozhodnutí ze dne 9. 2. 2010 žalobu. Městský soud rozsudkem ze dne 28. 6. 2013, čj. 10 A 64/2010-37, žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro podstatné porušení právních předpisů, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí ze dne 19. 10. 2009, které bylo tímto rozhodnutím ve výroku II. změněno a ve zbytku potvrzeno, nemělo být, s ohledem na nedodržení dvouměsíční subjektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení, vůbec vydáno. Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004 je třeba vydat ve lhůtách stanovených v § 96 odst. 1 téhož předpisu, tedy v dvouměsíční subjektivní a jednoroční objektivní lhůtě, přičemž se § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 na zkrácené přezkumné řízení neaplikuje. Žalovaný se dozvěděl o důvodech, pro které bylo rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno, z podnětu ČIŽP ze dne 18. 5. 2009, který byl doručen dne 21. 5. 2009. Subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení proto skončila dne 22. 7. 2009. Nebyly tedy splněny „ostatní podmínky pro přezkumné řízení“, a proto nebylo možné rozhodnutí ministra ze dne 19. 10. 2009 vůbec vydat.
Proti rozsudku městského soudu čj. 10 A 64/2010-37 podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Měl za to, že městský soud zastává nesprávný právní názor, že lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004, které se uplatní pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, se vztahují též na vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004, a vydání tohoto rozhodnutí tak omezují nad rámec objektivní lhůty patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Zákon stanoví odlišné podmínky pro přezkum rozhodnutí v přezkumném řízení, které se zahajuje usnesením ve lhůtách podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004, a odlišné (zjednodušené) podmínky pro přezkum rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, kdy se usnesení o zahájení řízení nevydává, ale prvním úkonem je až vydání rozhodnutí ve věci podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje též na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vychází též stěžovatelova aplikační praxe (rozsudek ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, a ze dne 2. 11. 2012, čj. 8 As 58/2010-66) a dle které se lhůty ve smyslu § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní; rozhodnutí podle § 98 správního řádu z roku 2004 nutno vydat v patnáctiměsíční lhůtě podle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004.
Žalobce ve svém vyjádření uvedl, že se plně ztotožňuje s právní argumentací městského soudu. Kromě toho upozornil, že v dalším řízení před správními orgány ČIŽP vydala nejprve dne 18. 4. 2011 rozhodnutí, kterým byla žalobci za shora uvedené delikty opětovně uložena pokuta ve výši celkem 34 000 Kč. K odvolání žalobce pak stěžovatel dne 20. 6. 2011 svým rozhodnutím opět zrušil rozhodnutí ČIŽP ze dne 18. 4. 2011 a řízení o deliktu zastavil, neboť shledal, že prekluzivní lhůta pro uložení pokuty již skutečně uplynula, a to dne 6. 4. 2011. Uvedené rozhodnutí stěžovatele nabylo právní moci dne 12. 7. 2011. Žalobce tak dovodil, že byl stěžovatelem uspokojen dle § 62 s. ř. s., a navrhl, aby soud řízení zastavil.
Při předběžném posouzení věci rozhodující druhý senát shledal, že ke sporné právní otázce existuje konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu, podle níž lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 se ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní, neboť to se na rozdíl od „řádného“ přezkumného řízení nezahajuje vydáním usnesení podle uvedeného ustanovení. V tomto typu řízení je totiž prvním úkonem samotné vydání rozhodnutí ve smyslu § 98 správního řádu z roku 2004. Proto se zde uplatní pouze lhůta patnácti měsíců pro vydání rozhodnutí dle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004. Tento závěr plyne např. z rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, ze dne 1. 3. 2011, čj. 1 As 8/2011-64, nebo ze dne 2. 11. 2012, čj. 8 As 57/2010-67 a čj. 8 As 58/2010-66. V uvedených rozsudcích však nebyl tento závěr blíže odůvodněn. Stejný názor zastávala donedávna také doktrína (srov. Vedral, J. Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 590).
Při předběžné poradě dospěl druhý senát k závěru, že se s výše uvedeným názorem obsaženým v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu neztotožňuje a že se hodlá od něj odchýlit. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. tedy věc postoupil rozšířenému senátu. Uvedl, že jakkoli se odborná komentářová literatura v názoru na tuto otázku různí, část se ztotožnila se závěry Poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu z roku 2004 ze dne 26. 3. 2010, č. 89/2010, podle něhož se subjektivní i objektivní lhůta uvedená v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 vztahuje i na zkrácené přezkumné řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004. K tomu druhý senát poukázal na nové vydání komentáře J. Vedrala ke správnímu řádu z roku 2004 (Vedral, J. Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 853–859), kde autor rovněž přijal názor prezentovaný poradním sborem. Druhý senát má za to, že splnění lhůt pro zahájení přezkumného řízení dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 lze podřadit pod pojem „ostatní podmínky pro přezkumné řízení“, které musí být dle § 98 věty prvé správního řádu z roku 2004 splněny, aby bylo možné provést zkrácené přezkumné řízení. Proto i na zkrácené přezkumné řízení je třeba aplikovat lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
III.1 Pravomoc rozšířeného senátu
[14] Rozšířený senát nejprve zvážil, zda má pravomoc rozhodnout spornou právní otázku.
[15] V rozsudku čj. 1 As 68/2010-60, bodu 20, Nejvyšší správní soud vyslovil tento názor: „V neposlední řadě je potřeba vypořádat se s namítaným porušením týkajícím se zkráceného přezkumného řízení dle § 98 správního řádu [z roku 2004], tedy zodpovědět, zda v daném případě byly splněny podmínky pro aplikaci tohoto ustanovení. Ze spisu vyplývá, že porušení právního předpisu bylo zjevné ze spisových materiálů. Zákonná ustanovení hovoří o tom, že prvním úkonem správního orgánu je vydání rozhodnutí dle § 97 odst. 3. Jediná limitující lhůta pro vydání takového rozhodnutí je stanovena na 15 měsíců ode dne uplynutí právní moci ve věci v § 97 odst. 2, která byla v příslušném případě změny rozhodnutí dodržena. Pro zkrácené přezkumné řízení se lhůta požadovaná v § 96 odst. 1 správního řádu [z roku 2004] neuplatní.“ Tento názor Nejvyšší správní soud zopakoval i v rozsudku čj. 8 As 57/2010-67, kde v bodu 26 uvedl: „Zkrácené přezkumné řízení upravené v § 98 správního řádu [z roku 2004] se na rozdíl od ,klasického‘ přezkumného řízení nezahajuje vydáním usnesení podle § 96 odst. 1 správního řádu [z roku 2004]. Lhůty podle posledně uvedeného ustanovení se proto ve zkráceném řízení neuplatní. Prvním úkonem je zde až samotné rozhodnutí ve věci, které je třeba v souladu s § 97 odst. 2 správního řádu [z roku 2004] vydat do patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.“
[16] Naproti tomu druhý senát má za to, že i v případě zkráceného přezkumného řízení podle § 98 správního řádu z roku 2004 je třeba toto řízení zahájit, tj. vydat rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004 ve lhůtách uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
[17] Názor druhého senátu je tedy neslučitelný s názorem uvedeným v citovaných rozsudcích prvého a osmého senátu. Jsou proto dány podmínky pravomoci rozšířeného senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.
[18] Překážkou pro rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci nejsou ani žalobcem dovozované důvody pro postup podle § 62 a § 47 písm. b) s. ř. s. z důvodu uspokojení žalobce dalším rozhodnutím stěžovatele. I pokud rozšířený senát odhlédne od toho, že žalobcem uváděné rozhodnutí stěžovatele ze dne 20. 6. 2011 nelze považovat za nové rozhodnutí nebo jiný úkon odpůrce ve smyslu § 62 odst. 1 s. ř. s., neboť se jedná o rozhodnutí vydané sice ve stejném řízení, avšak řešící jiné otázky za jiných skutkových okolností, i od toho, že nebyl splněn postup na návrh stěžovatele podle § 62 odst. 2 až 5 s. ř. s., je aplikace institutu uspokojení navrhovatele v řízení o kasační stížnosti z povahy věci vyloučena (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 10. 2007, čj. 8 Afs 37/2007-112, a ze dne 17. 10. 2013, čj. 6 Ads 3/2013-41, č. 2996/2014 Sb. NSS).
III.2 Posouzení věci
[19] Podle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 lze „[u]snesení o zahájení přezkumného řízení [...] vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci“.
[20] Podle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 „[r]ozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu.“
[21] Podle § 98 správního řádu z roku 2004 platí: „Jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3.“
[22] Rozšířený senát se zabýval přezkumným řízením a rozhodnutími vydávanými v tomto řízení (respektive obdobným institutem přezkumu mimo odvolací řízení upraveným v § 65 a násl. správního řádu z roku 1967*)) již v rozsudku ze dne 28. 8. 2007, čj. 4 As 31/2006-73, č. 1513/2008 Sb. NSS. Zde dospěl k názoru, že „rozhodnutí správních orgánů, vydaná podle § 65 odst. 2 správního řádu [z roku 1967], jimiž byla mimo odvolací řízení zrušena nebo změněna pravomocná rozhodnutí ve správním řízení, jsou rozhodnutími ve smyslu § 65 s. ř. s. a podléhají soudnímu přezkumu“, a to proto, že „posuzované rozhodnutí správního orgánu zasahuje do subjektivních práv účastníků, nabytých v původním pravomocně skončeném správním řízení“.
[23] Správní řád z roku 2004 jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocná rozhodnutí v přezkumném řízení. Zákon rozlišuje dva typy přezkumného řízení a to „řádné“ a zkrácené. „Řádné“ přezkumné řízení podle § 94 a násl. správního řádu z roku 2004 se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě dvou měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl, a v objektivní lhůtě jednoho roku od právní moci rozhodnutí ve věci (§ 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004). Rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je nutno vydat ve lhůtě patnácti měsíců od právní moci tohoto rozhodnutí (§ 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004). Z procesně ekonomických důvodů správní řád z roku 2004 v § 98 upravuje také tzv. zkrácené přezkumné řízení, které lze provést za splnění tří podmínek: (i) porušení právního předpisu je zjevné ze spisového materiálu, (ii) jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení, a (iii) není zapotřebí vysvětlení účastníků. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004.
[24] Ústavní soud ve své judikatuře aplikuje mj. zásadu materiálního právního státu dovozovanou z čl. 1 Ústavy. V nálezu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, č. 170/2006 Sb. ÚS, Ústavní soud uvedl: „Materiální právní stát je vystavěn mimo jiné na důvěře občanů v právo a právní řád. Podmínkou takové důvěry je stabilita právního řádu a dostatečná míra právní jistoty občanů. Stabilita právního řádu a právní jistota je ovlivňována nejen legislativní činností státu (tvorbou práva), ale též činností státních orgánů aplikujících právo.“ Právní jistota občanů vyžaduje rovněž ochranu práv nabytých v dobré víře. Z těchto důvodů procesní předpisy, včetně správního řádu z roku 2004, upravují právní moc rozhodnutí. Doktrína rozlišuje formální a materiální aspekt právní moci. Právní moc ve formálním smyslu je stav, kdy rozhodnutí již nelze přezkoumat, změnit či zrušit na základě řádného opravného prostředku (zpravidla nastává následkem doručení rozhodnutí účastníkům a absencí opravných prostředků, které buď nejsou přípustné, byly neúspěšně vyčerpány, nebo nebyly využity). Materiální právní mocí se pak rozumí závaznost rozhodnutí pro účastníky a pro správní orgány. V důsledku této závaznosti již obecně není možné o stejné otázce znovu rozhodovat (res administrata). Pravomocné rozhodnutí lze zrušit či změnit pouze výjimečně za splnění podmínek stanovených právními předpisy (např. na základě mimořádných opravných prostředků). Takovou výjimečnou možnost revize pravomocného rozhodnutí správního orgánu představuje i přezkumné řízení. Zákonodárce si byl vědom problematičnosti tohoto institutu právě ve vztahu k zásadě demokratického právního státu a z ní vyplývající ochrany právní jistoty a nabytých práv, proto jej oproti předchozí úpravě obsažené ve správním řádu z roku 1967 omezil a svázal s řadou striktních podmínek, mezi nimiž lze jmenovat právě lhůty a příkaz šetřit práv nabytých v dobré víře a proporcionality obsažený v § 94 odst. 4 správního řádu z roku 2004.
[25] Při zohlednění těchto obecných zásad je třeba přistoupit i k posouzení sporné právní otázky. Pokud je přezkumné řízení chápáno jako výjimečný institut zasahující do právní jistoty a nabytých práv založených pravomocným rozhodnutím správního orgánu, je nezbytné podmínky pro aplikaci tohoto výjimečného institutu vykládat restriktivně (výjimky je třeba vykládat úzce).
[26] Zkrácené přezkumné řízení navíc představuje výjimku z obecného „řádného“ přezkumného řízení. Není důvod, proč právní jistotu účastníků v případě zkráceného přezkumného řízení omezovat více než v případě „řádného“ přezkumného řízení, které nelze zahájit po uplynutí lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004. „Řádné“ přezkumné řízení navíc podstatně více šetří práva účastníků, neboť se před vydáním rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu z roku 2004 mohou vyjádřit mj. k správním orgánem spatřované nezákonnosti pravomocného přezkoumávaného rozhodnutí a k otázce zásahu do práv nabytých v dobré víře a proporcionality. Naproti tomu v případě zkráceného přezkumného řízení jsou účastníci postaveni před hotovou věc, neboť prvním úkonem, který je jim intimován, je až rozhodnutí o změně či zrušení pravomocného přezkoumávaného řízení. V důsledku právního názoru, který aplikaci lhůt dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 ve zkráceném přezkumném řízení vylučoval, je toto výjimečné zkrácené přezkumné řízení pro přezkumný orgán „komfortnější“. V případě, že zjistí informaci, která nasvědčuje, že pravomocné rozhodnutí je nezákonné, není totiž nucen postupovat rychle a efektivně a šetřit práva účastníků a dotčených osob tím, že by v přísných lhůtách dle § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 zahájil „řádné“ přezkumné řízení a účastníkům by tak umožnil se vyjádřit, nýbrž může spoléhat, že v mnohem benevolentnější lhůtě dle § 97 odst. 2 správního řádu z roku 2004 vyřídí věc „od stolu“.
[27] Jak správně poukázal předkládající senát, aplikaci lhůt vyplývajících z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004 i na zkrácené přezkumné řízení nasvědčuje i znění § 98 věty prvé správního řádu z roku 2004, která pro provedení zkráceného přezkumného řízení vyžaduje splnění ostatních podmínek pro přezkumné řízení, kterými je třeba rozumět právě dodržení lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
[28] Z těchto důvodů se rozšířený senát přiklonil k názoru předkládajícího senátu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
III.3 Shrnutí
[29] Rozšířený senát shrnuje, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
Právní věta
Rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu z roku 2004 je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z § 96 odst. 1 správního řádu z roku 2004.
Usnesení ze dne 14. 2. 2014
Plný text
2 As 74/2013 - 40
pokračování
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Miluše Doškové a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a Mgr. Radovana Havelce v právní věci žalobce: L. U., zastoupen JUDr. MgA. Michalem Šalomounem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 9. 2. 2010, č. j. 561/M/10, 10453/ENV/10, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 6. 2013, č. j. 10 A 64/2010 - 37,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I. Předcházející řízení a obsah kasační stížnosti
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako „stěžovatel“ domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 9. 2. 2010, č. j. 561/M/10, 10453/ENV/10 a věc byla vrácena stěžovateli k dalšímu řízení. Tímto rozhodnutím bylo změněno rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 19. 10. 2009, č. j. 4300/M/09, 47976/ENV/09 tak, že výrok II. zní: „ve smyslu ustanovení § 99 odst. 1 a 2 správního řádu určují, že účinky mého rozhodnutí nastávají ode dne jeho právní moci,“ v ostatním bylo toto rozhodnutí potvrzeno. Posledně uvedeným rozhodnutím ministr životního prostředí ve zkráceném přezkumném řízení rozhodl o zrušení rozhodnutí ministerstva životního prostředí ze dne 20. 10. 2008, č. j. 560/3128/08. Ministerstvo v tomto rozhodnutí pro uplynutí prekluzivní lhůty podle § 67 odst. 1 zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, zrušilo rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 10. 10. 2005, č. j. 6/OH/6897/05/PS, kterým byla žalobci uložena pokuta, a zastavilo řízení.
Poněvadž se jedná o komplikovanou právní situaci, jeví se vhodným uvést chronologický přehled jednotlivých rozhodnutí v této věci:
1. rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 10. 10. 2005, č. j. 6/OH/6897/05/PS – o uložení pokuty ve výši 47 000 Kč za porušení povinností na úseku zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech;
2. rozhodnutí ministerstva životního prostředí ze dne 16. 11. 2005, č. j. 560/2913/05 po provedeném odvolacím řízení změněno prvostupňové rozhodnutí – precizace výroku a pokuta snížena na 30 000 Kč;
3. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2007, č. j. 6 Ca 5/2006 31 k žalobě účastníka řízení zrušeno rozhodnutí ministerstva životního prostředí ze dne 16. 11. 2005, č. j. 560/2913/05 a věc vrácena k dalšímu řízení;
4. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2008, č. j. 2 As 45/2008 60 zamítnutí kasační stížnosti ministerstva životního prostředí;
5. rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 20. 10. 2008, č. j. 560/3128/08 zrušeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 10. 10. 2005, č. j. 6/OH/6897/05/PS (bod 1.) a řízení zastaveno v důsledku prekluze tříleté objektivní lhůty pro uložení pokuty;
6. rozhodnutí ministra životního prostředí ve zkráceném přezkumném řízení ze dne 19. 10. 2009, č. j. 4300/M/09, sp. zn. 9/2193 – o zrušení rozhodnutí ministerstva životního prostředí ze dne 20. 10. 2008, č. j. 560/3128/08 a věc vrácena ministerstvu k novému projednání a rozhodnutí;
7. rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 9. 2. 2010, č. j. 561/M/10, 10453/ENV/10 – o rozkladu (žalobou napadené rozhodnutí).
Městský soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil pro podstatné porušení právních předpisů, neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí ze dne 19. 10. 2009, které bylo tímto rozhodnutím ve výroku II. změněno a ve zbytku potvrzeno, nemělo být, s ohledem na nedodržení dvouměsíční subjektivní lhůty pro zahájení přezkumného řízení, vůbec vydáno.
Městský soud dospěl k závěru, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu (dále jen „správní řád“), je třeba vydat ve lhůtách stanovených v ust. § 96 odst. 1 správního řádu, tedy v dvouměsíční subjektivní a jednoroční objektivní lhůtě, přičemž se ustanovení § 97 odst. 2 správního řádu na zkrácené přezkumné řízení neaplikuje. Soud tak dospěl k závěru, že se správní orgán dozvěděl o důvodech, pro které bylo rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení zrušeno, z podnětu České inspekce životního prostředí ze dne 18. 5. 2009, který byl doručen dne 21. 5. 2009. Subjektivní lhůta pro vydání rozhodnutí proto skončila dne 22. 7. 2009. Městský soud tak dospěl k závěru, že k provedení zkráceného přezkumného řízení tak, jak bylo provedeno v nyní projednávané věci, nebyly dány „ostatní podmínky pro přezkumné řízení,“ a proto nebylo možné rozhodnutí ministra ze dne 19. 10. 2009 vůbec vydat.
Stěžovatel proti rozsudku městského soudu v kasační stížnosti výslovně uplatňuje důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tedy nezákonnost rozsudku spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Stěžovatel se domnívá, že městský soud zastává nesprávný právní názor, že lhůty podle ust. § 96 odst. 1 správního řádu, které se uplatní pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, se vztahují též na vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 2 správního řádu ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu, a vydání tohoto rozhodnutí tak omezují nad rámec objektivní lhůty patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.
Podle stěžovatele městský soud nepřípustně spojil podmínky pro zahájení přezkumného řízení usnesením podle § 96 odst. 1 správního řádu a podmínky pro vydání rozhodnutí ve věci podle § 97 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel se nedomnívá, že je jeho výklad extenzivní a v rozporu s ústavními principy. Dle jeho názoru zákon stanoví odlišné podmínky pro přezkum rozhodnutí v přezkumném řízení, které se zahajuje usnesením ve lhůtách podle § 96 odst. 1 správního řádu a odlišné (zjednodušené) podmínky pro přezkum rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, kdy se usnesení o zahájení řízení nevydává, ale prvním úkonem je až vydání rozhodnutí ve věci podle § 97 odst. 2 správního řádu. Stěžovatel v této souvislosti poukazuje též na konstantní judikaturu Nejvyššího správního soudu, z níž vychází též stěžovatelova aplikační praxe (rozsudek ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 68/2010 – 60, rozsudek ze dne 2. 11. 2012, č. j. 8 As 58/2010 - 66), a dle které se lhůty ve smyslu § 96 odst. 1 správního řádu ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní; rozhodnutí podle § 98 správního řádu nutno vydat v patnáctiměsíční lhůtě podle § 97 odst. 2 správního řádu.
S ohledem na nesprávné posouzení věci městským soudem navrhuje stěžovatel napadený rozsudek zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve svém vyjádření uvádí, že se plně ztotožňuje s právní argumentací městského soudu v Praze. Kromě toho podotýká, že stěžovatel vydal dne 20. 6. 2011 rozhodnutí č. j. /1100/560/11, 41116/ENV/11, sp. zn. OH/, kterým zrušil rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 18. 4. 2011, č. j. ČIŽP/46/OOH/SR/01/1009657.018/11/HPS a řízení zastavil. Uvedené rozhodnutí nabylo právní moci dne 12. 7. 2011. Žalobce tak uzavírá, že byl žalovaným uspokojen dle § 62 s. ř. s. a navrhuje, aby soud řízení zastavil.
II. Prejudikatura Nejvyššího správního soudu
Při předběžném posouzení věci rozhodující druhý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že k právní otázce, která je činěna spornou v tomto případě, byl Nejvyšší správní soud doposud konstantně stejného názoru, jak jej prezentuje stěžovatel, totiž, že lhůty uvedené v § 96 odst. 1 správního řádu se ve zkráceném přezkumném řízení neuplatní, neboť to se na rozdíl od „řádného“ přezkumného řízení nezahajuje vydáním usnesení podle uvedeného ustanovení. V tomto typu řízení je totiž prvním úkonem samotné vydání rozhodnutí ve smyslu § 98 správního řádu. Proto se zde uplatní pouze lhůta patnácti měsíců pro vydání rozhodnutí dle § 97 odst. 2 správního řádu. Tento závěr plyne např. z rozsudků zdejšího soudu ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 68/2010 – 60, ze dne 1. 3. 2011, č. j. 1 As 8/2011 – 64, nebo ze dne 2. 11. 2012, č. j. 8 As 57/2010 – 56 a č. j. 8 As 58/2010 – 66. V uvedených rozsudcích však není tento závěr náležitě odůvodněn; je spíše toliko konstatován. Nutno dodat, že stejný názor zastávala donedávna také doktrína (srov. Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Praha: Bova Polygon, 2006, s. 590).
III. Odchylný právní názor 2. senátu
Podle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je věc předkládána rozšířenému senátu, protože při předběžné poradě dospěl rozhodující druhý senát k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru judikovaného Nejvyšším správním soudem v uvedených rozsudcích. Jedná se o otázku, zda se u zkráceného přezkumného řízení podle § 98 správního řádu uplatní lhůty pro „běžné“ přezkumné řízení podle § 96 odst. 1 správního řádu, tedy dvouměsíční subjektivní a jednoroční objektivní lhůta.
Podle § 96 odst. 1 správního řádu lze „[u]snesení o zahájení přezkumného řízení (…) vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.“
Podle § 97 správního řádu „[r]ozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu.“
Podle § 98 správního řádu platí: „[j]estliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3.“
Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocná rozhodnutí v přezkumném řízení. Zákon rozlišuje dva typy přezkumného řízení a to „řádné,“ a zkrácené. „Řádné“ přezkumné řízení podle § 94 an. správního řádu se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě dvou měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl, a v objektivní lhůtě jednoho roku od právní moci rozhodnutí ve věci (§ 96 odst. 1 správního řádu). Rozhodnutí, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, nutno vydat ve lhůtě patnácti měsíců od právní moci tohoto rozhodnutí (§ 97 odst. 2 správního řádu). Z procesně ekonomických důvodů správní řád v § 98 upravuje také tzv. zkrácené přezkumné řízení, které lze provést za splnění tří podmínek: za prvé, porušení právního předpisu je zjevné ze spisového materiálu, za druhé jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení, a za třetí není potřeba vysvětlení účastníků. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3 správního řádu.
Z odborných publikací bylo zjištěno, že praxe správních orgánů i názory právnické veřejnosti na tuto situaci se různí. Část z nich, např. Jemelka, J., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 3. vydání. C.H.Beck, Praha 2011, s. 405, zastává tentýž závěr jako konstantní judikatura NSS, když uvádí, že: "pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení potom neplatí jednoletá prekluzívní lhůta stanovená v § 96 odst. 1, ale patnáctiměsíční lhůta stanovená v § 97 odst. 2 (…),“ přičemž o subjektivní lhůtě mlčí. Jiná část naopak zastává názor totožný se závěry poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 89/2010 ze dne 26. 3. 2010, jenž je shodný se závěry městského soudu v nyní projednávané věci, tudíž že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení je třeba vydat ve lhůtách stanovených v § 96 odst. 1 správního řádu, tzn. v subjektivní dvouměsíční lhůtě ode dne, kdy se příslušný orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však v objektivní lhůtě do jednoho roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Lhůta podle § 97 odst. 2 správního řádu v délce patnácti měsíců pro vydání rozhodnutí se pro zkrácené přezkumné řízení neuplatní, neboť by došlo k absurdní situaci, kdy by po uplynutí jednoho roku od právní moci rozhodnutí nebylo sice možné zahájit „řádné“ přezkumné řízení, bylo by však možné po dobu dalších tří měsíců vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. Druhý senát nevidí důvod, proč by mělo být zkrácené přezkumné řízení takto „zvýhodněno“, když jeho účelem je náprava pochybení, která jsou „na první pohled“ zjevná a tudíž jistě odstranitelná ve lhůtách pro řádné přezkumné řízení. Také v novém vydání komentáře J. Vedrala ke správnímu řádu (Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Bova Polygon, Praha 2012, s. 859 - 853), došlo k přehodnocení dřívějších závěrů a přijetí závěrů právě uvedených. V jiné publikaci zase dospěl její autor k závěru, že „zkrácené přezkumné řízení není, ani pokud jde o jeho zahájení, ani pokud jde o jeho skončení, vázáno na žádné lhůty. Z povahy věci je ale zřejmé, že by mělo přicházet v úvahu bezodkladně a realizováno by mělo být nejpozději do uplynutí lhůty pro zahájení běžného, tj. nezkráceného přezkumného řízení,“ tj. v dvojměsíční subjektivní lhůtě (P., P.:Správní řád s poznámkami a judikaturou. Praha: Leges, 2012, s. 289 - 290). Ze závěrů poradního sboru ministra vnitra lze dále dovodit, že správní řád sice v § 96 odst. 1 správního řádu počítá s vydáním usnesení o zahájení „řádného“ přezkumného řízení, k čemuž v případě zkráceného přezkumného řízení nedochází, je to však z důvodu, že bylo třeba výslovně stanovit, že se přezkumné řízení obecně zahajuje usnesením. Jiné ustanovení správního řádu tuto skutečnost neupravuje, a proto je důraz kladen právě na způsob zahájení řízení. Způsob zahájení zkráceného přezkumného řízení pak představuje výjimku, neboť je nutno vycházet ze skutečnosti, že zkrácené přezkumné řízení představuje pouze „zvláštní typ“ přezkumného řízení, na které se použije jako lex generalis úprava „řádného“ přezkumného řízení. Cílem ustanovení § 96 odst. 1 správního řádu je tak bezpochyby časově omezená možnost přezkumu zákonnosti pravomocných rozhodnutí, a to především z důvodu právní jistoty účastníků řízení. S použitím argumentu a maiori ad minus lze dovodit použití jmenovaného ustanovení § 96 odst. 1 správního řádu také pro zkrácené přezkumné řízení. Opačný postup by byl v rozporu s výše uvedeným cílem. Druhý senát se proto domnívá, že otázku, zda neuběhly lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu, je třeba podřadit pod ostatní podmínky řízení, jak je má na mysli ust. § 98 správního řádu. Výklad, jenž by prodlužoval lhůtu k vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, nutno navíc chápat jako extenzivní interpretaci oprávnění správního orgánu, který je v rozporu s ústavními principy (čl. 2 odst. 2 Listiny), neboť orgány veřejné moci mohou zasahovat do práv a povinností občanů pouze v zákonem stanovených případech. Druhý senát se tedy přiklání k této posledně uvedené variantě, která je v rozporu s dosavadními závěry Nejvyššího správního soudu.
Třetí argumentační alternativou, se kterou se však druhý senát neztotožňuje, je varianta, že se ve zkráceném přezkumném řízení uplatní kombinace lhůt podle § 96 odst. 1 a 97 odst. 2 správního řádu. Poněvadž se zkrácené přezkumné řízení zahajuje a zároveň končí vydáním rozhodnutí, lze kombinací těchto lhůt dospět k závěru, že rozhodnutí lze vydat (řízení zahájit) v subjektivní lhůtě dvou měsíců podle § 96 odst. 1; nejpozději ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí podle § 97 odst. 2 správního řádu (řízení ukončit). Pokud jde o jednoroční objektivní lhůtu podle § 96 odst. 1 správního řádu, ta by se při uvedeném výkladu neuplatnila, protože je konzumována lhůtou podle § 97 odst. 2 správního řádu.
IV. Závěr
Jak výše popsáno, dospěl druhý senát Nejvyššího správního soudu při posuzování jedné z pro věc rozhodných otázek k odlišnému právnímu názoru, než byl doposud konstantně zastáván dřívější soudní judikaturou. Od tohoto názoru se však nemůže odchýlit, a proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. předkládá rozšířenému senátu.
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. Z. K., JUDr. J. P., JUDr. B. P., JUDr. P. P., JUDr. K. Š. a JUDr. J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s . ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení. V téže lhůtě mohou účastníci podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 14. února 2014
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu