Plný text
22 As 158/2026-49
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Jitky Zavřelové a Jana Kratochvíla v právní věci navrhovatelky: VÍTKOVICE STEEL, a. s., se sídlem [adresa] Ostrava – Moravská Ostrava, zastoupená advokátem Mgr. Erikem Kolanem, LL.M. Eur., proti odpůrci: Statutární město Ostrava, se sídlem [adresa] Ostrava, o návrhu na zrušení části Změny č. 4a Územního plánu Ostravy, schválené zastupitelstvem odpůrce dne 4. 12. 2024 usnesením č. 1202/ZM2226/20, o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 7. 2026, čj. 76 A 10/2025-80,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 31. 7. 2026, čj. 76 A 10/2025-80, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Navrhovatelka se návrhem podaným u Krajského soudu v Ostravě domáhala zrušení části opatření obecné povahy – změny č. 4a Územního plánu Ostravy, vydané zastupitelstvem odpůrce dne 4. 12. 2024 (dále též „změna územního plánu“), v části grafického a textového vymezení regulace pozemků uvedených ve výroku rozsudku krajského soudu, vše v katastrálním území [k.ú.]-Hulváky.
[2] Změnou územního plánu bylo nově vymezeno využití plochy PŘ40 o rozloze přibližně 95 ha, tvořené převážně pozemky ve vlastnictví navrhovatelky. Dosavadní využití dotčeného území pro těžký a lehký průmysl, skladování a administrativu bylo nahrazeno využitím pro plochy smíšené výrobní – nerušící výrobu, služby a občanské vybavení, s možností umístění fotovoltaické elektrárny na 25 % rozsahu plochy a s podmínkou zpracování územní studie ÚS 93.
[3] Krajský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem návrhu vyhověl a napadenou část změny územního plánu zrušil. Dospěl k závěru, že přestože jsou v případě procesní pasivity vlastníka nároky na odůvodnění opatření obecné povahy nižší a obecnost odůvodnění sama o sobě zpravidla nevede k jeho zrušení, napadené odůvodnění neobstojí ani při tomto mírnějším standardu. Podle krajského soudu napadené opatření dostatečně nevysvětlovalo důvody zásadní změny dosavadního využití rozsáhlého území ani úvahy, z nichž odpůrce při přijetí nové koncepce vycházel. Zejména nebylo zřejmé, jak se projevuje uváděný útlum těžkého průmyslu, jakého podílu dotčené plochy se týká a jaká je prognóza dalšího útlumu či rozvoje. Útlum těžkého průmyslu podle krajského soudu navíc neplynul z žádného podkladu napadené změny územního plánu. Odůvodnění podle něj nepostihlo různorodost území, neobsahovalo přiměřené zhodnocení kladů a záporů dosavadního a nového využití ani specifikaci vlivů na navazující obytné území. Obdobně nedostatečné shledal také odůvodnění podmínění dalšího rozvoje území pořízením územní studie ÚS 93. Krajský soud v této souvislosti přihlédl i ke skutečnosti, že změna územního plánu byla pořizována tzv. zkráceným postupem. Další návrhové body krajský soud věcně nepřezkoumal. Uvedl, že je buď nelze posoudit pro nepřezkoumatelnost změny územního plánu, nebo směřují do proporcionality přijatého řešení, která je navrhovatelce vzhledem k její procesní pasivitě v průběhu pořizování změny územního plánu nepřístupná. Rozsudek krajského soudu, stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, je dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost odkazuje.
II. Kasační stížnost a vyjádření navrhovatelky
[4] Proti rozsudku krajského soudu podal odpůrce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodů obsahově podřaditelných pod § 103 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[5] Podle stěžovatele krajský soud nesprávně a nedostatečně posoudil otázku míry podrobnosti odůvodnění změny územního plánu vyžadované v situaci úplné procesní pasivity navrhovatelky a nevyvodil z této skutečnosti odpovídající důsledky. Po stěžovateli požadoval takovou míru podrobnosti odůvodnění, která neodpovídá povaze územního plánu jako koncepčního nástroje územního plánování. Stěžovatel je názoru, že odůvodnění napadené změny územního plánu je dostatečné a obsahuje seznatelné a vzájemně provázané úvahy, z nichž jsou patrné důvody přijatého řešení. Zahrnuje popis výchozího stavu území, důvody změny funkčního využití ploch, obsah zvoleného řešení, vnitřní diferenciaci plochy i odůvodnění podmínky pořízení územní studie ÚS 93. Stěžovatel dále namítá, že se krajský soud dostatečně nezabýval podklady pro pořízení změny územního plánu a nesprávně hovořil o „zkráceném územním řízení“, přestože šlo o zákonem předvídaný zkrácený postup pořizování změny územního plánu, který sám o sobě neodůvodňuje přísnější požadavky na odůvodnění. Stěžovatel dále odmítá, že by napadená změna územního plánu představovala tak intenzivní zásah do práv navrhovatelky, který by odůvodňoval prolomení důsledků procesní pasivity. Změna podle něj nevylučuje využitelnost pozemků, nebrání dosavadnímu užívání existujících staveb a za stanovených podmínek umožňuje jejich rekonstrukce a rozšíření. Poukazuje přitom na stavební povolení získaná navrhovatelkou po účinnosti změny. Nedostatky odůvodnění navíc mohla namítat již při veřejném projednání. Postupem krajského soudu byla podle stěžovatele porušena zásada soudní zdrženlivosti při přezkumu územně plánovací dokumentace. Dále poukazoval na nedostatečnost a vnitřní rozpornost rozsudku krajského soudu. Konečně stěžovatel brojil proti výroku o náhradě nákladů řízení, neboť navrhovatelce byla podle jeho názoru nesprávně přiznána náhrada odměny odpovídající pěti namísto čtyř úkonů právní služby. Současně navrhl přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
[6] Navrhovatelka podala vyjádření ke kasační stížnosti, ve kterém navrhla její zamítnutí. Rozsudek krajského soudu považuje za správný a zákonný. Ztotožnila se se závěry krajského soudu, podle nichž napadená změna územního plánu neobsahuje ani minimální odůvodnění odpovídající rozsahu a významu provedené regulace. Stěžovatel vychází ze selektivního výkladu judikatury a přehlíží skutková specifika projednávané věci, zejména rozsah dotčeného území, intenzitu změny jeho využití a absenci konkrétních důvodů pro přijaté řešení. Judikatura, na niž stěžovatel odkazuje, pak vychází z odlišných skutkových okolností a jeho argumentaci nepodporuje. Podle navrhovatelky krajský soud správně dovodil nepřezkoumatelnost změny územního plánu, kterou nelze zhojit dodatečnou argumentací v soudním řízení. Dále akcentovala, že změna územního plánu představuje významný zásah do jejího vlastnického práva, neboť bez odpovídajícího zdůvodnění omezuje další rozvoj stávajícího průmyslového areálu a podmiňuje jej pořízením územní studie. Nesouhlasila s tvrzením stěžovatele, že rozsudek krajského soudu porušuje zásadu soudní zdrženlivosti. Za nedůvodné označila rovněž námitky směřující proti výroku o náhradě nákladů řízení. Současně navrhla zamítnutí návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[7] V nyní projednávané věci není mezi stranami sporné, že navrhovatelka v průběhu pořizování změny územního plánu neuplatnila žádné námitky ani připomínky; zůstala zcela pasivní.
[8] Podle stěžovatele krajský soud tuto skutečnost při přezkumu odůvodnění změny územního plánu dostatečně nezohlednil a kladl na odůvodnění přijaté regulace nepřiměřeně vysoké požadavky.
[9] Pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je proto rozhodné, jaká míra podrobnosti odůvodnění územního plánu nebo jeho změny je vyžadována při úplné procesní pasivitě vlastníka dotčených pozemků v průběhu jejich pořizování.
[10] Povinnost odůvodnit opatření obecné povahy vyplývá z § 173 odst. 1 správního řádu. Ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu se na jeho odůvodnění přiměřeně vztahují požadavky stanovené v § 68 odst. 3 správního řádu. Odůvodnění proto musí umožnit seznat důvody přijaté regulace, podklady, z nichž správní orgán vycházel, i úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a výkladu právních předpisů, a to s přihlédnutím ke specifické povaze opatření obecné povahy jako koncepčního správního aktu (rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2026, čj. 21 As 40/2026-37, bod 26). Chybí-li tyto náležitosti, je opatření obecné povahy nepřezkoumatelné (rozsudky NSS ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS, ze dne 30. 5. 2023, čj. 4 As 185/2022-94, či ze dne 29. 10. 2025, čj. 3 As 238/2024-120).
[11] Požadavky na míru podrobnosti odůvodnění se přitom odvíjejí od procesní aktivity vlastníka dotčených pozemků v průběhu pořizování opatření obecné povahy. Vlastník, který v procesu pořizování územního plánu zůstal bez objektivních důvodů pasivní, zpravidla nemůže požadovat podrobné a individualizované odůvodnění změny funkčního využití konkrétně svých pozemků (rozsudky NSS ze dne 26. 6. 2014, čj. 5 Aos 3/2013-33, a ze dne 30. 3. 2016, čj. 8 As 121/2015-53, bod 41). Postačí, je-li z odůvodnění alespoň v obecné rovině seznatelná představa pořizovatele o zamýšleném řešení. Sama obecnost odůvodnění proto při předchozí procesní pasivitě vlastníka zpravidla nezakládá důvod pro zrušení opatření obecné povahy (rozsudky NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29, bod 19, a ze dne 11. 11. 2021, čj. 1 As 226/2021-70).
[12] Ani procesní pasivita však pořizovatele nezbavuje povinnosti uvést alespoň základní a srozumitelné důvody přijaté regulace. I při snížených požadavcích na podrobnost odůvodnění musí být z odůvodnění možné seznat, proč bylo změněno funkční využití dotčeného území a jaké úvahy vedly ke konkrétní podobě přijatého řešení. Uvedené důvody přitom musí být vztahovatelné k dotčené části regulovaného území (rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2026, čj. 21 As 40/2026-37, body 22, 28 a 30). Odůvodnění neobstojí, nelze-li z něj ani v základních rysech seznat představu pořizovatele o zamýšleném řešení, je-li vnitřně rozporné či nesrozumitelné nebo se vůbec nevztahuje k dotčenému území (rozsudky NSS ze dne 13. 5. 2014, čj. 6 Aos 3/2013-29, bod 19, ze dne 6. 11. 2014, čj. 7 As 186/2014-49, ze dne 30. 3. 2016, čj. 8 As 121/2015-53, bod 41, ze dne 2. 8. 2018, čj. 10 As 33/2018-39, a ze dne 26. 4. 2024, čj. 10 As 223/2023-72). Posouzení, zda odůvodnění tyto minimální požadavky splňuje, samo o sobě nepředstavuje přezkum proporcionality přijatého řešení ani nahrazování úvah pořizovatele soudem (rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2026, čj. 21 As 239/2025-30, bod 21).
[13] Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že krajský soud při posouzení přezkoumatelnosti změny územního plánu tato východiska dostatečně nezohlednil. Odpůrci vytkl zejména absenci podrobnějšího rozboru rozsahu a dalšího vývoje útlumu těžkého průmyslu, kladů a záporů dosavadního a navrženého využití území a vlivů regulace na navazující obytné území. Takové požadavky již svou povahou směřují k podrobnějšímu skutkovému a prognostickému hodnocení zvoleného řešení. Samotná absence těchto podrobností ještě neznamená, že odůvodnění postrádá základní důvody regulace; rozhodující bylo posoudit, zda jsou tyto důvody z odůvodnění jako celku seznatelné a vztahují se ke konkrétním poměrům v dotčeném území. Krajský soud přitom náležitě nevysvětlil, proč odůvodnění změny územního plánu neobstojí ani z hlediska nižších požadavků odpovídajících úplné procesní pasivitě navrhovatelky, tedy proč z něj nelze ani v základních rysech seznat představu odpůrce o zamýšleném řešení dotčeného území. V tomto směru proto krajský soud kladl na odůvodnění napadené změny územního plánu vyšší požadavky, než jaké vyplývají z výše shrnuté judikatury.
[14] Tento nedostatek se promítl také do posouzení jednotlivých částí odůvodnění napadené změny územního plánu. Krajský soud založil závěr o její nepřezkoumatelnosti na nedostatečném vysvětlení vývoje průmyslového využití areálu, zamýšlené transformace území, podmínky pořízení územní studie ÚS 93 a dalších prvků přijaté regulace. Ani v těchto otázkách však důsledně neodlišil požadavek na existenci alespoň základních a srozumitelných důvodů regulace od požadavku na jejich podrobnost, úplnost a věcnou přesvědčivost. I při posouzení podmínky zpracování územní studie ÚS 93 bylo třeba odlišit, zda odůvodnění vůbec neumožňuje seznat důvod jejího pořízení a účel, který má při budoucím uspořádání dotčeného území plnit, nebo zda krajský soud pouze považoval uvedené důvody za málo podrobné či věcně nepřesvědčivé. Stejné východisko je třeba použít při přezkumu ostatních prvků přijaté regulace.
[15] Na tom nic nemění ani skutečnost, že změna územního plánu byla pořizována zkráceným postupem podle § 55a a násl. zákona č. 183/2006 Sb. (krajský soud tento postup nepřesně označil za „zkrácené územní řízení“). Jedná se o zákonem předvídaný způsob pořizování změny územního plánu, který pořizovatele nezbavuje povinnosti přijaté řešení náležitě odůvodnit, sám o sobě však neodůvodňuje vyšší požadavky na podrobnost odůvodnění ani použití přísnějšího měřítka při následném soudním přezkumu.
[16] Výše uvedeným Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že územně plánovací dokumentace nemusí ve výjimečných případech obstát ani při úplné procesní pasivitě vlastníka. Příkladem je rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2016, čj. 8 As 121/2015-53. V něm byl fungující výrobní areál bez odpovídajícího vysvětlení převeden na funkce neslučitelné se stávající výrobou a územní plán nevysvětloval důvody ani způsob zamýšlené transformace území. Části areálu byly nově určeny pro plochy veřejného prostranství – veřejná zeleň, plochy smíšené obytné a plochy občanského vybavení – veřejná infrastruktura. Přijaté řešení navíc neumožňovalo zamýšlenou transformaci uskutečnit a současně bránilo dalšímu rozvoji výrobního areálu. Nejvyšší správní soud proto shledal závažné důvody, pro které územní plán nemohl obstát ani přes procesní pasivitu vlastníka.
[17] Další výjimečný případ představoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, čj. 7 Aos 4/2012-31. Územní plán v něm podmínil zastavění konkrétní proluky zachováním veřejného průchodu přes soukromé pozemky navrhovatelů. Šlo přitom o zjevné a předvídatelné omezení vlastnického práva, s nímž se měl pořizovatel vypořádat již v odůvodnění územního plánu. Ani úplná procesní pasivita vlastníka tak nemusí vylučovat zrušení územně plánovací dokumentace, trpí-li přijatá regulace závažnými nedostatky. Míra požadovaného odůvodnění odvisí od intenzity zásahu do práv vlastníků regulovaných pozemků. Pokud regulace zasahuje zjevně a intenzivně do vlastnického práva, měla by být odpovídajícím způsobem odůvodněna, i když vlastníci zůstanou pasivní.
[18] Od uvedených mimořádných případů je třeba odlišit dílčí nejasnosti v odůvodnění opatření obecné povahy nebo v jeho odborných podkladech. Vyžadují-li tyto nejasnosti pouze bližší objasnění, nemůže krajský soud bez dalšího přistoupit ke zrušení opatření obecné povahy. Je-li navrhovatel zcela procesně pasivní nebo uplatňuje pouze obecné výhrady, které pořizovateli neposkytují prostor k podrobnější reakci již v procesu pořizování územně plánovací dokumentace, je při existenci dílčích nejasností namístě nařídit jednání a poskytnout odpůrci prostor, aby sporné otázky vysvětlil, případně aby tak učinil prostřednictvím zpracovatelů příslušných odborných podkladů (rozsudek NSS ze dne 24. 2. 2023, čj. 8 As 98/2020-235, body 61 až 64 a 93 až 96). Obdobně je třeba při procesní pasivitě vlastníka dát odpůrci možnost náležitě a konkrétně objasnit účel přijatého řešení, nelze-li jej z dosavadního obsahu spisu bezpečně posoudit (rozsudky NSS ze dne 26. 6. 2024, čj. 8 As 121/2022-110, body 71 a 72, a ze dne 28. 1. 2026, čj. 8 As 223/2024-64, body 31 až 36). Tímto postupem však nelze dodatečně vytvářet důvody, které v opatření obecné povahy ani v jeho podkladech vůbec obsaženy nejsou. Krajský soud proto musí rozlišit mezi závažnými nedostatky přijaté regulace, pro které by tato regulace nemohla obstát ani přes procesní pasivitu vlastníka, a dílčími nejasnostmi již obsažených důvodů nebo odborných podkladů, které lze objasnit při jednání.
[19] Stěžovateli lze přisvědčit také v tom, že odůvodnění napadené změny funkčního využití území, vymezení plochy přestavby i podmínky zpracování územní studie bylo součástí veřejně projednávané dokumentace. Navrhovatelka proto mohla v průběhu pořizování změny územního plánu zpochybnit jejich dostatečnost a upozornit na význam jednotlivých provozů, své investiční záměry a tvrzené dopady navrhované regulace. To jí sice nebrání namítat před soudem nepřezkoumatelnost vydaného opatření obecné povahy, její předchozí procesní pasivita se však promítá do požadavků, které lze klást na podrobnost jeho odůvodnění.
[20] Na uvedených závěrech nic nemění ani argumentace navrhovatelky ve vyjádření ke kasační stížnosti. Navrhovatelka poukazuje na skutkové odlišnosti věcí řešených v citované judikatuře, rozsah a význam dotčeného území, intenzitu změny jeho využití a tvrzené nedostatky odůvodnění jednotlivých prvků regulace. Tyto okolnosti samy o sobě nevyvracejí závěr, že krajský soud při posouzení přezkoumatelnosti napadené změny územního plánu nevycházel z požadavků formulovaných judikaturou pro případy úplné procesní pasivity vlastníka a na její odůvodnění kladl vyšší nároky, než jaké těmto situacím odpovídají. Uvedené okolnosti mohou být významné při novém posouzení věci, nemohou však nahradit nedostatečné odůvodnění závěrů krajského soudu ani odstranit vady napadeného rozsudku.
[21] Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy krajský soud dostatečně neosvětlil důvody, pro které přistoupil ke zrušení napadené části změny územního plánu. Z rozsudku není zřejmé, zda považoval základní důvody regulace za zcela chybějící, nebo pouze za nedostatečně podrobné či věcně nepřesvědčivé. Není z něj patrné ani to, proč jím vytýkané nedostatky odůvodňovaly přímo zrušení napadené části změny územního plánu. Namísto posouzení, zda jsou z odůvodnění jako celku seznatelné alespoň základní důvody přijatého řešení a představa odpůrce o dalším využití dotčeného území, se soustředil převážně na podrobnost, úplnost a přesvědčivost jednotlivých úvah odpůrce. Náležitě přitom nevysvětlil, proč napadená změna územního plánu neobstojí ani při obecně nižším standardu odpovídajícím procesní pasivitě navrhovatelky.
[22] K námitce týkající se intenzity zásahu do vlastnického práva Nejvyšší správní soud dodává, že krajský soud své rozhodnutí nezaložil na závěru, že by tento zásah dosahoval intenzity odůvodňující zvýšení nároků na odůvodnění i přes procesní pasivitu navrhovatelky. Krajský soud nevysvětlil, na základě čeho považoval nyní projednávanou věc za případ zjevného a předvídatelného omezení vlastnického práva obdobný situacím řešeným ve shora citované judikatuře, ani jak se případná intenzita zásahu promítá do požadavků, které kladl na odůvodnění napadené změny územního plánu (rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016-35).
[23] V dalším řízení krajský soud uvedené vady napraví. Znovu posoudí, zda jsou z odůvodnění změny územního plánu a jeho podkladů seznatelné alespoň základní důvody přijaté regulace vztahující se k dotčenému území. Zohlední přitom úplnou procesní pasivitu navrhovatelky a rozliší, zda základní důvody regulace skutečně chybějí, nebo zda jde pouze o nedostatečnou podrobnost, věcnou nepřesvědčivost či dílčí nejasnosti již uvedených důvodů. Jde-li pouze o nejasnosti, které lze objasnit, poskytne odpůrci při jednání prostor k jejich vysvětlení; tím však nelze dodatečně vytvářet nové důvody regulace ani nahrazovat chybějící odborné podklady. Případně odůvodní, proč se domnívá, že regulace představuje tak silný zásah do práv navrhovatelky, že v tomto konkrétním případě by požadavky na odůvodnění měly být vyšší i přes procesní pasivitu navrhovatelky. Jeho závěry naleznou úplný a přezkoumatelný odraz v odůvodnění nového rozhodnutí.
[24] Soud závěrem zdůrazňuje, že předmětem nynějšího kasačního přezkumu nebylo komplexní posouzení změny územního plánu jako celku. Nejvyšší správní soud posuzoval pouze to, zda obstojí závěr krajského soudu, podle něhož byla změna územního plánu nedostatečně odůvodněna v části týkající se pozemků navrhovatelky.
[25] Námitkou směřující proti počtu úkonů právní služby, za něž krajský soud přiznal navrhovatelce náhradu nákladů řízení, se Nejvyšší správní soud samostatně nezabýval. Výrok o náhradě nákladů řízení je závislý na výsledku řízení ve věci samé a byl zrušen spolu s ním. Krajský soud o náhradě nákladů řízení znovu rozhodne v návaznosti na výsledek dalšího řízení.
[26] Nejvyšší správní soud samostatně nerozhodoval ani o návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. O kasační stížnosti rozhodl bez zbytečného prodlení po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání podkladů potřebných pro rozhodnutí, takže samostatné rozhodnutí o tomto návrhu již nebylo třeba (rozsudek NSS ze dne 28. 8. 2003, čj. 2 Azs 3/2003-44).
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů rozsudek krajského soudu podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, ve kterém je krajský soud vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem v tomto rozsudku (§ 110 odst. 4 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o návrhu i řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 22. října 2026
Tomáš Foltas
předseda senátu