Plný text
3 As 34/2026 - 61
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudkyň Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: PhDr. et Mgr. I. M., zastoupená JUDr. et Bc. Norbertem Naxerou, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem [adresa] zákonným zásahem, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 2. 2026, č. j. 15 A 10/2026-30,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně je stíhána za spáchání přestupku podle § 39 odst. 1 písm. b) zákona č. 254/2019 Sb., o znalcích, znaleckých kancelářích a znaleckých ústavech (dále jen „zákon o znalcích“). Po zahájení řízení o tomto přestupku žalobkyně požádala o nařízení ústního jednání, čemuž žalovaný usnesením ze dne 28. 4. 2025 nevyhověl. Zamítavý výrok poté žalovaný potvrdil rozhodnutím o rozkladu ze dne 26. 11. 2025.
[2] Žalobkyně napadla toto rozhodnutí u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobou proti nezákonnému zásahu. Usnesením označeným shora městský soud žalobu odmítl. Dospěl předně k závěru, že žaloba je opožděná, neboť tvrzený zásah představoval jednorázový procesní úkon s trvajícími účinky, o němž se žalobkyně dozvěděla doručením rozhodnutí o rozkladu dne 27. 11. 2025. Dvouměsíční subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby tak uplynula dne 27. 1. 2026, zatímco žaloba byla podána teprve dne 16. 2. 2026.
[3] Městský soud dále zdůraznil, že žaloba je nepřípustná rovněž pro nevyčerpání jiných prostředků ochrany. Žalobkyní namítaná procesní vada přestupkového řízení, spočívající v nenařízení ústního jednání (resp. neprovedení navrhovaných důkazů při jednání), může být přezkoumána v rámci opravných prostředků proti meritornímu rozhodnutí ve věci a následně v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Nic na tom nemění skutečnost, že rozhodnutí ve věci samé doposud nebylo vydáno. Zásahová žaloba jako subsidiární prostředek soudní ochrany nemůže v takovém případě nahrazovat žalobu proti rozhodnutí správního orgánu. Městský soud proto žalobu odmítl z důvodů uvedených v ustanoveních § 46 odst. 1 písm. b) a § 85 ve spojení s § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného
[4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla usnesení městského soudu kasační stížností z důvodu uvedeného v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Navrhla, aby kasační soud rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[5] Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle něhož se v posuzovaném případě jednalo pouze o jednorázový zásah s trvajícími účinky. Namítala, že nezákonný zásah nadále trvá, neboť správní orgán i po zamítnutí její žádosti pokračuje v řízení bez provedení navrhovaných důkazů a bez umožnění osobní procesní obrany. Z toho důvodu považuje žalobu za včasnou. Stěžovatelka také odmítla závěr o nepřípustnosti zásahové žaloby. Podle jejího názoru neexistoval jiný účinný prostředek ochrany, neboť žaloba proti procesnímu rozhodnutí, jímž požadavku na nařízení jednání nebylo vyhověno, již byla dříve odmítnuta jako nepřípustná a obrana až proti konečnému rozhodnutí v přestupkové věci by již nemohla odstranit zásah do procesních práv stěžovatelky v nalézacím řízení. Ochranu je nutné poskytnout již v průběhu řízení. Přestupkové řízení bylo podle stěžovatelky zahájeno na základě stížnosti neúspěšné strany opatrovnického sporu a žalovaný neopatřil žádný odborný podklad pro tvrzené pochybení znalce. Zdůraznila také, že znalecký posudek, pro který je stíhána, byl v minulosti bez jakýchkoli výhrad přezkoumán odvolacím soudem i Ústavním soudem. Žalovaný nadto hodnotil odborné závěry znaleckého posudku, aniž by disponoval revizním či oponentním znaleckým posudkem.
[6] Stěžovatelka dále odkazovala na čl. 36 Listiny základních práv a svobod, čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a čl. 41 Listiny základních práv Evropské unie, z nichž dovozuje právo být slyšena před přijetím nepříznivého rozhodnutí a právo na řádnou správu. Namítala, že výklad přijatý správním orgánem i městským soudem je s těmito principy neslučitelný. Navrhla, aby kasační soud položil Soudnímu dvoru Evropské unie předběžnou otázku týkající se souladu české právní úpravy a jejího výkladu s právem EU, zejména pokud jde o právo obviněného na ústní slyšení v přestupkovém řízení, na provádění důkazů a na účinnou procesní obranu.
[7] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Je přesvědčen, že stěžovatelka v kasační stížnosti nepředložila žádné nové skutečnosti způsobilé zpochybnit správnost napadeného rozhodnutí. K otázce opožděnosti žaloby žalovaný uvedl, že dvouměsíční subjektivní lhůta podle § 84 odst. 1 s. ř. s. začala běžet nejpozději dne 27. 11. 2025, kdy bylo stěžovatelce doručeno rozhodnutí o rozkladu, kterým byla zamítnuta její žádost o nařízení ústního jednání. Žaloba podaná dne 16. 2. 2026 byla proto opožděná. Odmítl také tvrzení, že jde v daném případě o trvající zásah. Zamítnutí žádosti o nařízení ústního jednání je podle žalovaného pouze jednorázovým procesním úkonem s trvajícími účinky. Odkázal rovněž na ustálenou judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž lze ochranu prostřednictvím zásahové žaloby poskytnout pouze tehdy, není-li k dispozici jiný právní prostředek ochrany. V projednávané věci je podle žalovaného rozhodujícím prostředkem ochrany žaloba proti konečnému rozhodnutí ve věci.
[8] Žalovaný dále vyslovil přesvědčení, že samotné nenařízení ústního jednání do veřejných subjektivních práv stěžovatelky nezasáhlo. Případný zásah do její právní sféry by mohl nastat až vydáním pravomocného rozhodnutí o přestupku. Nařízení ústního jednání záleží podle zákona na uvážení správního orgánu a účastník řízení nemá na jeho konání automatický právní nárok. Žalovaný rovněž připomněl, že stěžovatelka již dříve podala žalobu proti rozhodnutí žalovaného o rozkladu a tato žaloba byla pravomocně odmítnuta jako nepřípustná, protože směřovala proti procesnímu rozhodnutí vyloučenému ze soudního přezkumu.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[9] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, oprávněnou osobou a proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Poté přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v rozsahu jeho napadení a uplatněných důvodů kasační stížnosti.
[10] Kasační stížnost není důvodná.
[11] Kasační soud pro pořádek připomíná, že proti žalobkyni je vedeno řízení o přestupku spáchaném při výkonu její znalecké činnosti. Stěžovatelka spatřuje nezákonný zásah v tom, že v této věci neproběhlo ústní jednání, ačkoli se jeho nařízení dožadovala. Podle ustanovení § 80 odst. 2 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky (dále jen „zákon o přestupcích“), správní orgán může žádosti nevyhovět a formalizovaným způsobem, tj. vydáním usnesení, žádost zamítnout. Pouze touto formou lze tedy o požadavku na konání jednání rozhodnout, a proto ostatně směřovala žaloba v předmětné věci právě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 26. 11. 2025, jímž byl požadavek žalobkyně na její ústní slyšení pravomocně zamítnut.
[12] Zákon obecně charakterizuje soudní ochranu před nezákonným zásahem jako podpůrný prostředek před nezákonným, zejména faktickým, konáním nebo nekonáním správního orgánu, proti němuž není efektivní obrany prostředky plynoucími z úpravy postupů ve veřejné správě (§ 82, § 85 s. ř. s.). Zásahová žaloba je dále podle ustálené judikatury podpůrným prostředkem i ve vztahu k ostatním žalobním typům ve správním soudnictví (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015-160, nálezem ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, Ústavního soudu však posléze pro jiné důvody zrušený). Podání žaloby proti nezákonnému zásahu proto připadá v úvahu teprve tehdy, nelze-li nápravy docílit jiným prostředkem obrany.
[13] Podpůrná povaha zásahové žaloby pak ve vztahu k ochraně poskytované v řízení proti rozhodnutí správního orgánu rezultuje v závěr formulovaný již ve starší judikatuře Nejvyššího správního soudu. Podle ní „[p]rostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006-95). Subsidiární povahu má totiž ve vztahu k veřejné správě již sama soudní kontrola jako taková, aby dostatečnou měrou umožnila naplnit ústavní požadavek dělby moci ve státě (čl. 2 odst. 1 Ústavy České republiky). Jinými slovy, jsou-li ve správním soudnictví přezkoumatelné správní akty jako výsledek předešlého řízení před správním orgánem a v rámci tohoto přezkumu také samo dodržení procesních pravidel ovlivňujících jeho zákonnost, nemá správní soud zásadně pravomoc do probíhajícího procesu vstupovat kontrolou jeho jednotlivých procesních kroků, neboť taková ingerence by mohla v konečném důsledku znamenat úplné zneprůchodnění správního řízení.
[14] Jsou-li pak tyto dílčí procesní úkony samy správními rozhodnutími, pamatuje na ně z týchž důvodů procesní úprava výslovně v ustanovení § 70 písm. b) až f) s. ř. s., když je, jakkoli vykazují všechny znaky správního aktu, ze soudního přezkumu výslovně vylučuje. Na uvedené teze navázal kasační soud ve svém nedávném rozsudku ze dne 18. 5. 2026, č. j. 4 As 75/2026-24. Dospěl zde k závěru, že rozhodnutí, kterým správní orgán zamítl žádost obviněného o nařízení ústního jednání podle § 80 odst. 2 zákona o přestupcích, je vyloučeno ze soudního přezkumu jakožto rozhodnutí, jímž se pouze upravuje vedení řízení před správním orgánem [§ 70 písm. c) s. ř. s.]. Tento závěr je pro posouzení přípustnosti žaloby podané v předmětné věci zásadní. Plyne z něj totiž, že i rozhodnutí, jímž se zamítá žádost o nařízení jednání, je z formálního hlediska správním rozhodnutím, avšak samostatně je žalobou proti rozhodnutí napadnout nelze. Tento závěr není možné obejít úkrokem k jinému žalobnímu typu – žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, neboť ustanovení § 82 s. ř. s. výslovně uvádí, že zásah nesmí být současně rozhodnutím. Směřuje-li proto zásahová žaloba fakticky proti správnímu rozhodnutí, nelze než ji odmítnout jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[15] Ke stejnému závěru dospěl obdobnou úvahou rovněž městský soud, ač současně argumentoval rovněž odkazem na důvod nepřípustnosti upravený v § 85 s. ř. s., jehož aplikace vzhledem k definici zásahové žaloby v § 82 s. ř. s. nebylo v tomto případě třeba. Posouzení této otázky ze strany městského soudu jinak nelze nic vytknout.
[16] Namítala-li pak stěžovatelka, že zásah do jejích práv spočívající v nenařízení jednání nelze pozdějším soudním přezkumem konečného rozhodnutí věci zhojit, nelze této námitce přisvědčit. Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit, že by neopodstatněné zbavení práva na ústní projednání přestupku bylo s to zasáhnout do práva obviněného na spravedlivý proces a bezpochyby mělo vliv na zákonnost rozhodnutí o věci samé (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2021, č. j. 8 As 195/2020-77). Pakliže by tedy krajský soud v řízení o žalobě proti hypotetickému konečnému rozhodnutí o přestupku dospěl k závěru, že k uplatnění práv obviněného nebo za účelem zjištění stavu věci bylo nařízení jednání třeba, bylo by jeho povinností rozhodnutí zrušit a závazným právním názorem přimět správní orgán, aby byla věc v dalším řízení projednána i ústně (§ 78 odst. 1, 5 s. ř. s.). Není proto pochyb, že soudní ochrana před důsledky takové procesní vady je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu dostatečně zajištěna.
[17] Stěžovatelka konečně nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle něhož byla žaloba proti tvrzenému nezákonnému zásahu rovněž opožděná, neboť se zde jedná o zásah trvající. Kasační soud v této souvislosti nemůže opominout, že pokud se městský soud otázkou včasnosti zásahové žaloby zabýval, měla být tato část odůvodnění spíše hypotetickou úvahou obiter dictum, než jedním z jeho kategorických závěrů. Pokud totiž žalobou napadené jednání správního orgánu pojmově zásahem není, je nadbytečné hodnotit samotnou včasnost takové „zásahové“ žaloby. Postup zvolený městským soudem v tomto směru tedy sice nebyl zcela správný, byl však podle všeho zvolen z jisté procesní opatrnosti. Stěžovatelce lze proto přitakat, že odmítnutí žaloby pro její opožděnost podle § 46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. nebylo namístě, nikoli však kvůli samotné úvaze městského soudu o časových účincích tvrzeného zásahu.
[18] Nelze ovšem současně přehlížet, že druhý z důvodů odmítnutí žaloby (podle kasačního soudu však svým významem první a zásadní) daný obecnou nepřípustností zásahové žaloby proti správnímu rozhodnutí [§ 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] obstál. Pochybení způsobené současným použitím konkurujícího důvodu pro odmítnutí žaloby tak nemohlo vyústit v nezákonné rozhodnutí městského soudu ve věci samé [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Procesní důsledky aplikace obou důvodů odmítnutí žaloby jsou ostatně totožné (k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 11. 2020, č. j. 1 As 375/2020-88).
[19] Navrhovala-li konečně stěžovatelka položení předběžné otázky Soudnímu dvoru Evropské unie, nelze než konstatovat, že její návrh je příliš obecný, než aby bylo možné se jím podrobněji zabývat. Stěžovatelka v tomto ohledu pouze konstatovala, že výklad zákona o znalcích a zákona o přestupcích je v rozporu s článkem 41 Listiny základních práv Evropské unie. Z jejích tvrzení tedy vůbec neplyne, jakou otázku by měl kasační soud soudnímu dvoru předložit a z jakého důvodu. Tyto otázky nadto obsahově míří zcela mimo záběr kasačního důvodu podle § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., který jako jediný má stěžovatelka při procesní obraně proti usnesení o odmítnutí žaloby k dispozici a jímž je kasační soud vázán. K předložení předběžné otázky proto neshledal podmínky.
IV. Závěr a náklady řízení
[20] Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost není důvodná, a proto ji za podmínek vyplývajících z § 110 odst. 1, in fine, s. ř. s. rozsudkem zamítl.
[21] O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nebyla v řízení o kasační stížnosti procesně úspěšná, právo na náhradu nákladů řízení jí nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného žalovaného, nebylo v jeho případě prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady převyšující rámec jeho úřední činnosti vznikly. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3 s. ř. s.).
V Brně dne 29. července 2026
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu