5 As 11/2003

Plný text

č. j. 5 As 11/2003 - 71

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Václava Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci žalobce: S., spol. s r. o., zastoupeného advokátem Mgr. Zbyškem Jarošem, se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému – stěžovateli: Krajský úřad Olomouckého kraje, se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem v Olomouci, Riegrova 12, za účasti 1) J. P., a 2) L. P., v řízení o kasační stížnosti proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, č. j. 22 Ca 221/2002 - 25,

t a k t o :

I. Kasační stížnost s e z a m í t á .

II. Žalobci s e náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ř i z n á v á .

O d ů v o d n ě n í :

Kasační stížností napadl žalovaný Krajský úřad Olomouckého kraje rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, č. j. 22 Ca 221/2002 - 25, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Přerov ze dne 8. 4. 2002, č. j. RR/213/311/02, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Okresní úřad v Přerově citovaným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu v Hranicích ze dne 15. 1.2002, č. j. SÚ-19398/2001-PER-25263, jímž správní orgán I. stupně zamítl návrh žalobce na zřízení věcného břemene k pozemku p. č. 620/1 v k. ú. H. pro umístění a provozování podzemního vedení telekomunikační sítě.

V kasační stížnosti žalovaný poukazoval na to, že rozhodnutí stavebního úřadu podle § 108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je rozhodnutím o majetkovém, resp. vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Správní orgán v mezích své pravomoci tedy rozhodoval v soukromoprávní věci, a proto měl být návrh odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. d) v návaznosti na § 68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), resp. podle § 46 odst. 2 téhož zákona. Dále stěžovatel považuje za absurdní závěr krajského soudu podle něhož nemusí mít stavebník upraven poměr k pozemku už před zahájením stavby a stačí si dodatečně zažádat stavební úřad o vyvlastnění. Tento závěr považuje za protiústavní, neboť nepřiznává vlastníkům pozemků stejnou ochranu před různými stavebníky a implikuje nerovnost mezi těmi, kteří nejsou ochotni se stavebníkem dohodnout a těmi, kteří se se stavebníkem dohodli. Není-li upraven vztah stavebníka k pozemku, jde o stavbu na cizím pozemku, ke které je oprávněn vyvlastňovat pouze soud v režimu § 135c zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník. Nelze tedy žádat po stavebním úřadě, aby dodatečně zhojil nezákonný zásah stavebníka do vlastnických práv vlastníka pozemku. V případě stavby na cizím pozemku je cíle vyvlastění možno dosáhnout jiným způsobem, totiž vyvlastněním soudem.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že předmětem sporu je právo žalobce v souladu s právním řádem domoci se omezení vlastnického práva rozhodnutím orgánu veřejné správy, tedy aplikace veřejnoprávního institutu vyvlastnění. Každé rozhodnutí správního orgánu může zasáhnout do soukromoprávní sféry, avšak spor je veden ohledně porušení institutu veřejného práva žalovaným. Rozhodování o vyvlastnění se děje na základě veřejnoprávních předpisů – telekomunikačního a stavebního zákona. Také ve vztahu k námitce aplikace občanského zákoníku uvádí, že stavební úřad nemůže sám od sebe přenášet povinnosti jemu dané právními předpisy na jinou státní instituci, tedy na soud. Vlastníci tím tvrdí, že stavební úřad nemůže vyvlastnit, neboť může vyvlastnit subjekt jiný, jinými slovy, že podmínka pro vyvlastění není dána, neboť je zde dána možnost vyvlastnění.

Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadený rozsudek Krajského soudu v Ostravě v mezích uplatněných důvod.ů ve smyslu § 109 a § 103 s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná. Ačkoli stěžovatel věcné důvody nepodřadil pod žádné ustanovení zákona, lze je dle obsahu chápat nejspíše jako důvod podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. Tvrzená nezákonnost, spočívající v nesprávném právním posouzení věci soudem v předcházejícím řízení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je aplikována nesprávní právní věta, popřípadě je sice aplikována správní právní věta, ale tato je nesprávně vyložena, Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze charakterizovat tak, že jde o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.

K námitkám, které stěžovatel ztotožnil s důvody pro podání kasační stížnosti, jak jsou podány v části III. kasační stížnosti ve smyslu § 103 s. ř. s. a které směřují k požadavku na odmítnutí žaloby, Nejvyšší správní soud odkazuje na důvody, jež jsou uvedeny v usnesení rozšířeného senátu tohoto soudu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 5 As 11/2003 - 50, které bylo vydáno postupem dle § 17 odst. 1 s. ř. s. a jímž je tento soud při svém rozhodování nadále vázán. Z toho se podává, že žalobou napadené rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného
břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, nýbrž že je dána pravomoc soudu, aby v režimu zákona č. 150/2002Sb., soudní řád správní přezkoumal takové rozhodnutí ve správním soudnictví, protože jde o věc veřejnoprávní.

Podle § 108 odst. 2 písm. f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), pozemky, stavby a práva k nim pro uskutečnění staveb nebo opatření ve veřejném zájmu lze vyvlastnit nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit rozhodnutím stavebního úřadu (dále jen „vyvlastnit“), m. j. i pro „účely vymezené zvláštními zákony“.

Podle § 90 odst. 1 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích „držitel telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě a držitel osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení jsou ve veřejném zájmu oprávněni a) zřizovat a provozovat na cizích pozemcích nadzemní a podzemní vedení telekomunikační sítě, včetně jejich opěrných a vytyčovacích bodů, telefonní budky pro veřejné telefonní automaty, přetínat tyto pozemky vodiči a umísťovat v nich vedení telekomunikační sítě, b) po dohodě s vlastníkem budovy zřizovat a provozovat v cizích budovách vnitřní telekomunikační rozvody, koncové body telekomunikační sítě, přípojná telekomunikační vedení pro veřejné telefonní automaty a telekomunikační zařízení veřejné telekomunikační sítě, ...“

Podle § 91 odst. 3) zákona o telekomunikacích „ pro zajištění výkonu oprávnění podle § 90 odst. 1 písm. a) a b) uzavře držitel telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitel osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení s vlastníkem dotčené nemovitosti před zahájením stavby písemnou dohodu o zřízení věcného břemene k dotčené nemovitosti za jednorázovou úhradu. Nedojde-li k dohodě, rozhodne o zřízení věcného břemene a výši jednorázové úhrady obecný stavební úřad na návrh držitele telekomunikační licence ke zřizování a provozování veřejné telekomunikační sítě nebo držitele osvědčení o registraci ke zřizování a provozování veřejných telekomunikačních sítí určených výhradně k jednosměrnému šíření televizních signálů po vedení.“

Podle § 135c občanského zákoníku, zřídí-li někdo stavbu na cizím pozemku, ač na to nemá právo, může soud na návrh vlastníka pozemku rozhodnout, že stavbu je třeba odstranit na náklady toho, kdo stavbu zřídil (dále jen "vlastník stavby") (1). Pokud by odstranění stavby nebylo účelné, přikáže ji soud za náhradu do vlastnictví vlastníku pozemku, pokud s tím vlastník pozemku souhlasí (2). Soud může uspořádat poměry mezi vlastníkem pozemku a vlastníkem stavby i jinak, zejména též zřídit za náhradu věcné břemeno, které je nezbytné k výkonu vlastnického práva ke stavbě (3).

Nepříslušnost správních soudů k rozhodování o případech, kdy správní orgán rozhodl o „soukromém právu“ plyne z ust. § 6, § 68 písm. b) s. ř. s., a to ve spojení s § 7 odst. 1 a 2 o. s. ř. V evropském kontinentálním prostoru je tradiční dualismus práva, tedy jeho dělení na právo soukromé a veřejné. Při určování věcné příslušnosti (správního nebo civilního)
soudu je tak třeba vždy posoudit a jednoznačně rozhodnout, zda se v daném případě jedná
o rozhodnutí správního orgánu o veřejném subjektivním právu nebo tzv. soukromoprávní věc. Telekomunikační zákon je zákonem zvláštním ve smyslu § 108 odst. 2 písm. f) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), v platném znění, neboť stanovuje účel, pro který lze ve veřejném zájmu vyvlastnit pozemky, stavby a práva k nim nebo vlastnická práva k pozemkům a stavbám omezit (dále jen „vyvlastnění“). Na vyvlastnění a řízení o něm se přitom plně vztahují ustanovení § 108 a násl. stavebního zákona. Veřejný zájem na vyvlastnění, resp. na realizaci účelu, pro nějž má být vyvlastněno, je přitom conditio sine qua non vyvlastnění, jeho existence je proto základním předmětem zjišťování stavebního úřadu. Rozhodnutí příslušného stavebního úřadu tak nemá za cíl pouze (ani především) vyřešení sporu dvou soukromých subjektů, ale směřuje právě k zabezpečení určitého veřejného zájmu. V takové věci existuje veřejný zájem na obsahu (výsledku) správního

rozhodnutí. Na tom, že se jedná se o věc práva veřejného nic nemění ani to, že je zde v duchu zásady subsidiarity dána přednost dohodě mezi vlastníkem a navrhovatelem. Navrhovatel se svým návrhem na zahájení vyvlastňovacího řízení domáhá poskytnutí ochrany veřejnému zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úřad proto při rozhodování o vyvlastnění není arbitrem sporu (či jen kvazisporu) dvou rovnoprávných subjektů, ale „ochráncem“ veřejného zájmu.

V moderním právním státě je odmítána možnost neomezené volné úvahy. Neurčitý právní pojem, zde představovaný „veřejným zájmem“ nelze obsahově dostatečně přesně vymezit a jeho aplikace závisí na posouzení v každém jednotlivém případě. Zákonodárce vytváří prostor veřejné správě, aby zhodnotila, zda konkrétní situace patří do rozsahu toho kterého neurčitého právního pojmu, či nikoli. Ovšem naplnění obsahu neurčitého právního pojmu pak s sebou přináší povinnost správního orgánu rozhodnout způsobem, který norma předvídá. Při interpretaci neurčitých právních pojmů se uvážení zaměřuje na konkrétní skutkovou podstatu a její hodnocení. Naproti tomu u správního uvážení je úvaha orientována na způsob užití právního následku (např. vyslovit zákaz určité činnosti). Zákon tedy poskytuje volný prostor k rozhodování v hranicích, které stanoví. Tento prostor bývá vyjádřen různě, např. alternativními možnostmi rozhodnutí s tím, že je na úvaze správního orgánu, jak s těmito možnostmi naloží, nebo určitou formulací („může, lze“) apod.; s existencí určitého skutkového stavu není jednoznačně spojen jediný právní následek. Úprava může být kombinována právě s použitím neurčitých pojmů, které zpravidla diskreční pravomoc omezují (orgán může žadateli vyhovět, jsou-li proto závažné důvody). V daném případě jde o konstrukci, která se opírá jednak o podmínky § 108 stavebního zákona, jednak o ust. § 91 odst. 3 zákona o telekomunikacích. Jsou-li tedy naplněny podmínky dle § 91 odst. 3 shora, a nedojde k dohodě, rozhodne stavební úřad a to podle zásad uvedených v § 108 odst. 2 (návětí) a odst. 3; tedy musí být prokázán veřejný zájem, aby bylo možné vyvlastnit. Soud proto uzavírá, že ustanovení § 108 stavebního zákona je kombinací neurčitého právního pojmu a správního uvážení, kdy neurčitým právním pojmem je „veřejný zájem“ a vlastní rozhodnutí správního orgánu vyjádřené slovy „je možné vyvlastnit“ představuje správní uvážení. To pak přezkoumává soud pouze v omezeném rozsahu, totiž zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a jestli premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem.

Vyvlastnění je institut výjimečný. Jeho podstatou je povinnost vlastníka trpět určitá opatření, včetně zániku vlastnického práva. Je tudíž namístě takové zásahy regulovat předpisy nejvyšší právní síly.

Podle článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, která byla vyhlášena ústavním zákonem č. 23/1991 Sb., jako ústavní zákon Federálního shromáždění ČSFR a jež byla republikována usnesením předsednictva ČNR č. 2/1993 Sb. ČR, jako součást ústavního pořádku České republiky, je vyvlastnění, nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Podle § 108 odst. 2 písm. f) stavebního zákona je možné vyvlastnit jen ve veřejném zájmu také pro „účely vymezené zvláštními zákony“.

Vodítkem pro zjištění, zda je dán veřejný zájem na omezení vlastnických práv jedněch vlastníků ve prospěch vlastníků druhých, musí proto spočívat v naléhavosti veřejného zájmu v relaci k právu na ochranu vlastnictví vlastníka pozemku ve smyslu principu nedotknutelnosti vlastnictví. Je tomu tak z důvodu, že vlastnické právo jednoho vlastníka lze omezit pouze v zájmu uplatnění základních práv, tedy i práv vlastnických jiného subjektu.

Veřejný zájem je z tohoto pohledu třeba zjišťovat pro každý konkrétní případ, přičemž veřejný zájem nutno chápat jako zájem, který by bylo možno označit za obecně prospěšný. Veřejný zájem na vyvlastnění nelze spatřovat pouze v zájmu státu či státních institucí; může být dán i tehdy, je-li nutné umožnit užívání věci v soukromém vlastnictví.

Soudní praxe považuje veřejný zájem za zájem obecně prospěšný, případně pokud vyvlastnění slouží (nikoliv jen obecně) k plnění veřejného úkolu; předpokládá se tedy zvýšený, věcně objektivní veřejný zájem . Podle Evropského soudu pro lidská práva opatření ve smyslu čl. 1, odstavce prvního, věty druhé Dodatkového protokolu k Úmluvě musí sledovat legitimní politické účely - hospodářské, sociální nebo zvláštní veřejné zájmy v dotčené oblasti; svůj obsah tak uvedený pojem nabývá při řešení každého jednotlivého případu, a to na základě rozsouzení různých zájmů při zohlednění konkrétních okolností (srov. Hendrych, D., a kol.: Správní právo, Obecná část, C. H. BECK, 5. vydání, 2003, str. 86).

Je přitom nutno dodržet zákonné podmínky stavebního zákona také ve smyslu § 110 a uvážit, zda sledovaného cíle lze dosáhnout bez omezení práva vlastníků předmětného pozemku.

V posuzovaném případě není rozporován skutkový děj, když veškerá právní problematika se soustředí na zodpovězení otázky stran možnosti stavebního úřadu zabývat se návrhem na zřízení věcného břemene i jindy, než-li pouze před zahájením stavby. Ze shora uvedeného je však zřejmé, že všechny atributy rozhodovací činnosti zůstávají příslušnému stavebnímu úřadu zachovány a nelze s poukazem na jinou proceduru, soukromoprávní soudní, popírat vlastní kompetenci věc posoudit a rozhodnout jen proto, že o návrhu nelze z faktických důvodů rozhodnout před započetím stavby. Zákonem svěřená kompetence úřadu není závislá na tom, kdy je návrh podán a nezaniká ani se nepřenáší na jiný orgán, není-li dodržen obecný požadavek § 58 odst. 2 stavebního zákona, tedy průkaz právem vlastnickým či jiným k dotčenému pozemku. V té souvislosti soud připomíná ust. § 37 pojednávající
o podkladech územního rozhodnutí a dále související § 38, podle něhož nemá-li navrhovatel k pozemku vlastnické nebo jiné právo, lze bez souhlasu vlastníka územní rozhodnutí o umístění stavby nebo rozhodnutí o využití území vydat jen tehdy, jestliže je možno pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit. Okrajově soud zmiňuje i ust. § 88 odst. 1 písm. b), podle něhož je právem stavebního úřadu nařídit vlastníku stavby nebo zařízení odstranění stavby nebo zařízení postavené bez stavebního povolení či ohlášení nebo v rozporu s ním. Odstranění stavby se však, při splnění dalších podmínek, nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, obecnými technickými požadavky na výstavbu, technickými požadavky na stavby a zájmy chráněnými zvláštními předpisy. Lze tedy uzavřít, že odmítnutí rozhodnout ve věci zřízení věcného břemene příslušným stavebním úřadem je nedůvodné a Nejvyšší správní soud řešení zvolené krajským soudem považuje za věcně správné.

Nejvyšší správní soud ze shora popsaných důvodů nepovažuje kasační stížnost za důvodnou, a proto ji podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.

Žalobci, který byl v tomto řízení úspěšný, nebyla přiznána náhrad nákladů řízení proti stěžovateli, neboť nebyly splněny podmínky pro její přiznání (§ 60 odst. 1 s. ř. s.), když ji u soudu neuplatňoval a ani její konkrétní výši neprokazoval. O náhradě nákladů řízení osob zúčastněných nebylo rozhodováno, neboť soud jim neukládal žádné povinnosti, s nimiž by byl vznik nákladů spojen (§ 60 odst. 5 s.ř.s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné (§ 53 odst. 3, § 120 s. ř. s.).

V Brně dne 24. března 2005

JUDr. Václav Novotný
předseda senátu

Plný text

č. j. 5 As 11/2003 - 56

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila, JUDr. Michala Mazance, JUDr. V. N., JUDr. P. P., JUDr. M. S. a JUDr. M. T. v právní věci žalobce SITEL, spol. s r. o., se sídlem [adresa] Praha 4, zastoupeného advokátem Mgr. Zbyškem Jarošem se sídlem [adresa] Praha 4, proti žalovanému - stěžovateli Krajskému úřadu Olomouckého kraje se sídlem Jeremenkova 40a, Olomouc, zast. JUDr. Petrem Ritterem, advokátem v Olomouci, Riegrova 12, v řízení o kasační stížnostiproti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, č. j. 22 Ca 221/2002-25,

t a k t o :

I. Rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady.

II. Věc se v r a c í 5. senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.

O d ů v o d n ě n í :

I.

Kasační stížností napadl žalovaný Krajský úřad Olomouckého kraje rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 27. 2. 2003, čj. 22 Ca 221/2002-25, jímž bylo zrušeno rozhodnutí Okresního úřadu Přerov ze dne 8. 4. 2002, čj. RR/213/311/02, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení. Okresní úřad v Přerově citovaným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu v Hranicích ze dne 15. 1.2002, čj. SÚ-19398/2001-PER-25263, jímž správní orgán I. stupně zamítl návrh žalobce na zřízení věcného břemene k pozemku p. č. 620/1 v k. ú. [k.ú.] pro umístění a provozování podzemního vedení telekomunikační sítě.

V kasační stížnosti žalovaný poukazoval krom jiného na to, že rozhodnutí stavebního úřadu podle § 108 zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona, je rozhodnutím o majetkovém, resp. vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Správní orgán v mezích své pravomoci tedy rozhodoval v soukromoprávní věci, a proto měl být návrh odmítnut podle § 46 odst. 1 písm. d) v návaznosti na § 68 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), resp. podle § 46 odst. 2 téhož zákona.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že „předmětem sporu je právo žalobce v souladu s právním řádem domoci se omezení vlastnického práva rozhodnutím orgánu veřejné správy“, tedy aplikace veřejnoprávního institutu vyvlastnění. Každé rozhodnutí správního orgánu může zasáhnout do soukromoprávní sféry, avšak spor je veden ohledně porušení institutu veřejného práva žalovaným. Rozhodování o vyvlastnění se děje na základě veřejnoprávních předpisů – telekomunikačního a stavebního zákona.
II.

Nejvyšší správní soud se k otázce nuceného omezení vlastnického práva již mnohokráte vyjádřil; patrně nejfrekventovanějšími byly případy zřízení věcného břemene podle § 91 odst. 3 telekomunikačního zákona a podle § 17 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích (zřízení věcného břemene za účelem stavby dálnice). Argumentace byla ve všech případech prakticky totožná; v rozsudku ze dne 19. 11. 2003, čj. 3 As 8/2003-44, Nejvyšší správní soud konstatoval: „Rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemeni ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem. Věcná práva jsou evidentně právem soukromým a soukromé právo vyžaduje vyšší stupeň soudní ochrany, než jaký mu může být poskytnut ve správním soudnictví. Proto zákonodárce stanovil v § 68 písm. b) s. ř. s., že žaloba ve správním soudnictví je nepřípustná, jde-li o rozhodnutí správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu. Počínaje 1. 1. 2003 takové věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení podle nové části páté občanského soudního řádu (ve znění zákona č. 151/2002 Sb.) Tato nová právní úprava poskytuje soukromým právům větší ochranu, neboť soud pouze neprovádí přezkum správního rozhodnutí s možností v případě zjištěné nezákonnosti pouze takové rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k novému projednání, ale je povolán k tomu, aby v případě, kdy dospěje k závěru, že o věci mělo být rozhodnuto jinak, než rozhodl správní orgán, sám o věci rozhodl a nahradil tak rozhodnutí správního orgánu. Na rozdíl od jedné řádné a jedné mimořádné soudní instance v rámci správního soudnictví mají účastníci řízení k dispozici dvě řádné a jednu mimořádnou soudní instanci, které rozhodují v plné jurisdikci, tedy vyšší stupeň soudní ochrany.“

Obdobný právní názor vyslovil již dne 27. 2. 2003 první senát Nejvyššího správního soudu v usnesení čj. 6 A 71/2000-44, a druhý senát v usnesení ze dne 25. 3. 2003, čj. 7 A 27/2002-36.

Pátý senát Nejvyššího správního soudu dospěl na předběžné poradě k právnímu názoru, který je od dosud zastávaného výše uvedeného názoru odchylný. Z tohoto důvodu usnesením ze dne 28. 5. 2004, čj. 5 As 11/2003-46, postoupil podle § 17 odst. 1 s. ř. s. věc rozšířenému senátu. Dle názoru pátého senátu není rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s.; o soukromém právu lze hovořit v souvislosti s určením způsobu a výše náhrady. Jádro argumentace spočívá v tom, že rozhodnutí stavebního úřadu nemá za cíl pouze (ani především) vyřešení sporu dvou soukromých subjektů, ale směřuje k zabezpečení určitého veřejného zájmu. V takové věci existuje veřejný zájem na obsahu (výsledku) správního rozhodnutí, jedná se tudíž o věc práva veřejného. Na tom nic nemění skutečnost, že je zde v duchu zásady subsidiarity dána přednost dohodě mezi vlastníkem a navrhovatelem, tedy metodě soukromoprávní. Navrhovatel se svým návrhem na zahájení vyvlastňovacího řízení domáhá poskytnutí ochrany veřejnému zájmu, nikoliv právu soukromému. Stavební úřad proto při rozhodování o vyvlastnění není arbitrem sporu (či jen kvazisporu) dvou rovnoprávných subjektů, ale „ochráncem“ veřejného zájmu. Proto soudní přezkum takového rozhodnutí náleží správním soudům.

III.

Rozšířený senát posoudil věc takto:

Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá § 108 stavebního zákona legislativní zkratku vyvlastnění) má zásadní procesněprávní význam pro určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravomoc civilních soudů na straně jedné či pravomoc správních soudů na straně druhé (§ 7 o. s. ř.), resp. v jakém rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor považující vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za soukromoprávní institut odmítá přezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této věci ve správním soudnictví [§ 46 odst. 2 a § 68 písm. b) s. ř. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní řízení soudní, kde bude jeho věc projednána obecným soudem v řízení podle části páté o. s. ř. Toto řízení má hybridní povahu přezkumnou i nalézací, a od správního soudnictví se významně odlišuje nejen např. vymezením okruhu účastníků, ale především způsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zrušil, věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým právním názorem. Naopak názor, který považuje vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za institut práva veřejného, ústí v závěr o pravomoci správních soudů.

Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze vyvlastnění vycházel z argumentace, že rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemenu ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem, a že věcná práva jsou evidentně právem soukromým. Tento právní názor však nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení tím, že směšuje vlastnické právo na straně jedné a zásah do vlastnického práva na straně druhé, a proto je neudržitelný. Je nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo je sice soukromým a nadto absolutním právem, ale že není právem neomezeným. V průběhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální funkce, vyjadřovaná tezí, že vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, že vlastnické právo je pojmově omezeno, přičemž tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitřní (pojmová) a jednak vnější. Právním důvodem vnějších omezení může být zákon (upravující soukromoprávní či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž právní úkon samotného vlastníka. Stejně tak lze uvažovat o soukromoprávním či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavření smlouvy o převodu věci (kupní, darovací, směnné), nepochybně se jedná o soukromoprávní úkon. Vlastnického práva lze však pozbýt (a nabýt) např. také v soudní či správní exekuci na prodej movitých či nemovitých věcí: daňovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých věcí jistě nikdo nebude považovat za soukromoprávní záležitost, přestože zasahuje do vlastnického práva povinného.

Shora uvedenou tezi, nesprávně považující rozhodování o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze spolehlivě vyvrátit i pomocí argumentu reductio ad absurdum. Dovedena k absurdním důsledkům by totiž uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva – byť by k němu došlo správním aktem – nelze přezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, tj. vůči všem působícího oprávnění vlastníka věc držet, užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá skutečnost, že došlo k zásahu do soukromého práva sama o sobě evidentně neznamená, že i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje např. i ten, kdo cizí věc zničí, poškodí či učiní neupotřebitelnou. Do vlastnického práva lze ovšem zasáhnout nejen protiprávně, ale i po právu: prohlášení věci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve způsobu užívání věci a v dispozicích s ní; stejně tak vlastníka omezuje stavební úřad, pokud mu nařídí provést údržbu stavby, nezbytné úpravy či dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního vlastnického práva povinného výrazně zasáhne shora zmíněná daňová exekuce, v důsledku níž povinný pozbude svého vlastnického práva k exekvovaným movitým či nemovitým věcem. Příkladů je celá řada a patrně není třeba hledat další, neboť již to, co bylo uvedeno, dokazuje neschůdnost dosavadní argumentace. Konec konců lze připomenout správný postřeh Hoetzelův, že na veřejnoprávním charakteru expropriace se nic nemění tím, že některé účinky expropriačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastněné věci (Československé správní právo, část všeobecná, s. 286)

Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak řečeno, předmětem správního řízení bylo omezení vlastnického práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul,a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu § 7 o. s. ř., a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.

Důsledná identifikace předmětu řízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu. Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvyššího soudu publikované ve sbírce Vážný pod č. 8049, z něhož je zcela namístě odcitovat část odůvodnění: „O přípustnosti pořadu práva rozhoduje jen povaha uplatňovaného práva neb nároku, zda je to právo soukromé čili nic (§ 1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veřejnoprávní či soukromoprávní, zejména tedy, zda je veřejnoprávním či soukromoprávním nabývací titul, zde titul tvrzeného vlastnictví žalobkyně, nebo také titul nároků jejího odpůrce. Každé vyvlastnění jest veřejnoprávním titulem, avšak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti třetím osobám, nemůže to jinak učiniti než pořadem práva. Na správní cestě může se sice rozhodovati o jeho titulu, můžeť tento ve vyšší správní stolici po případě tedy nejvyšším správním soudem býti zrušen, a zrovna tak tomu může býti také s titulem odpůrcovým, když je rovněž veřejnoprávní, avšak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi oběma takovými uchazeči ve správní cestě nelze, poněvadž není prostředku, kterým by před správní stolicí konflikt takový mohl býti přiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci odvážiti: správní cesta jest otevřena jen pro každý z těch titulů o sobě a teprve soud jest povolán, by tituly vážil a přiznal právo silnějšímu (§ 372 obč. zák. stejný princip § 348 obč. zák.).“

IV.

K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízí různé cesty: především použití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich není natolik spolehlivá, aby vždy dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním případě. Nejméně spolehlivá – byť nejjednodušší – je bezpochyby zájmová teorie, jejíž podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší „právní cennost“) než zájmům soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného práva československého, svazek I., s. 493 a násl.). Je však notorietou, že mezi soukromým a veřejným zájmem neexistují přesné hranice a že nelze nijak spolehlivě stanovit, zda konkrétní zájem je veřejný či soukromý. Tato skutečnost je způsobena i tím, že určitá skupina zájmů může mít zároveň povahu zájmů soukromých i zájmů veřejných; již z tohoto důvodu nemůže být kritérium zájmu diferenciačním kritériem třídění práva. Právní úprava vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva – ať již na úrovni ústavního či jednoduchého práva – sice požadavek veřejného zájmu explicitně formuluje, avšak nelze nevidět, že stavební zákon v § 108 odst. 2 písm. d) počítá i s tím, že vyvlastnit je možné ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Ačkoliv zákon označuje vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě za veřejný zájem, může v konkrétním výjimečném případě jít o zájem výlučně soukromý: vyvlastněním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potřebuje k pozemku či ke stavbě dostat. Dále je možno poukázat na zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně, který neponechal na posouzení správnímu orgánu, zda v konkrétním případě je či není naplněn obsah institutu veřejného zájmu, ale s odkazem na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a § 108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona autoritativně v § 1 a v § 2 odst. 5 stanovil, že všechny v tomto zákoně blíže specifikované stavby „jsou veřejným zájmem“, správní řízení prováděná správními úřady ve věcech stavby obchvatu jsou řízeními ve veřejném zájmu, přičemž „veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon“. Za situace, kdy je institut veřejného zájmu používán nepřesně, a za veřejný zájem je označováno něco, co jím evidentně není, popř. něco, o čemž není jisté, zda jím je, nelze veřejnému zájmu přiznat povahu diferenciačního kritéria třídění práva na soukromé a veřejné. Nelze konečně pustit ze zřetele to, že právní povaha vyvlastnění a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohledně jehož soukromoprávnosti či veřejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda řešení těchto problémů by proto měla být použitelná obecněji; je třeba se vyvarovat ad hoc přístupů, jejichž důsledkem by byla nečitelnost rozlišování soukromého a veřejného práva, a tedy další snižování právní jistoty ohledně přístupu ke spravedlnosti.

Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné postavení, zatímco ve vztazích veřejnoprávních se projevuje zákonem přesně vymezené nadřazené postavení nositele veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá, autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tato teorie poskytuje velmi instruktivní vodítko, ale není spolehlivá ve všech případech, neboť i ve veřejném právu se setkáme se vztahy, v nichž mají účastníci rovné postavení (veřejnoprávní smlouvy), a v soukromém právu se vztahy, v rámci nichž má jedna strana více práv než strana druhá a jejich formálně právní postavení – za účelem vyrovnání faktické nerovnosti – není rovné (typicky soukromoprávní institut spotřebitelských smluv). Nicméně aplikujeme-li tuto teorii na případ vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: Stát, jednající stavebním úřadem jakožto svou organizační složkou, jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene.

Organická teorie přiřazuje k veřejnoprávním takové právní vztahy, v rámci nichž jeden z účastníků vystupuje v tomto právním poměru z důvodu výkonu funkce veřejného svazu nebo z důvodu své příslušnosti k některému veřejnému svazu (veřejnoprávní korporaci). Jestliže účastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru veřejnoprávní korporace, resp. nezávisle na příslušnosti k veřejnoprávní korporaci, jde o poměr práva soukromého. I tato teorie vede k závěru, že vyvlastnění či zřízení věcného břemene správním aktem je záležitostí veřejnoprávní, neboť jedním z účastníků tohoto vztahu je stát, který zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (např. jako by tomu bylo v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.

Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní v systému práva. UJEP, Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, že právní vztahy představují funkční vazby mezi různými objektivními zájmy existujícími ve struktuře zájmu. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umožňují jejich interakci, přičemž dochází k interakci a integraci objektivních zájmů různého druhu a významu. Výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti jednotlivých subjektů na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď absolutně stejná, nebo maximálně rozdílná, k čemuž tenduje teorie mocenská. Totéž platí i o míře této účasti, tedy o míře autonomie vůle (dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu. Základní dělení na vztahy rovnosti a vztahy subordinace je tedy zjednodušující a představuje pravidlo, z něhož nalezneme v moderním právu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná. Existují však i výjimky, kdy postavení účastníků právního vztahu nelze vtěsnat do uvedeného binárního modelu. K těmto případům lze přiřadit v současné době především problematiku veřejnoprávních smluv, či soukromoprávních smluv spotřebitelských. Pohlížíme-li však na tyto instituty pomocí kriteria metody právní regulace, lze konstatovat, že veřejnoprávní smlouvy mají skutečně veřejnoprávní povahu, neboť v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmů, přičemž míra účasti subjektů, které takové smlouvy uzavírají, tedy míra jejich dispoziční autonomie je značně omezena, neboť zde neplatí zásada, podle níž je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno, ale zásada právě opačná; v rámci spotřebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, že jejich účastníci nemají absolutně rovné postavení, neboť dodavatele tíží daleko více povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění reálné ekonomické nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, přičemž i míra dispoziční autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně rozsáhlá, neboť se zde uplatňuje zásada vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno.

V.

Na základě shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou expropriát (vyvlastňovaný) a expropriant (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, čj. 6 A 10/92-27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl., pod číslem 53: „Z ustanovenížádného právníhopředpisu nelzedovodit subjektivní oprávnění na vyvlastněnícizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního orgánu se proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu zkrácena.“), ale toliko expropriát na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný a stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle expropriáta je zde nerozhodná, a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná.Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům; je přitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích či podle zákonů jiných, neboť povaha analyzovaného institutu je pořád stejná.

Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem, ale pouze expropriát a expropriant, přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní.

VI.

Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem na straně jedné či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případném rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty.

Věc se vrací pátému senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí, který ji rozhodne v souladu s právním názorem rozšířeného senátu vyjádřeného v tomto usnesení.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 12. října 2004

JUDr. Josef Baxa
předseda senátu

Plný text

I. Rozhodnutí stavebního úřadu o zřízení věcného břemene není rozhodnutím správního orgánu v soukromoprávní věci, vydané v mezích zákonné pravomoci správního orgánu ve smyslu § 68 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutím ve věci soukromého práva je však rozhodnutí o určení způsobu a výše náhrady.

II. Věc se vrací 5. senátu k dalšímu projednání a rozhodnutí.

Poučení:

Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.