Rozsudek NSS sp. zn. 5 As 12/2009

Právní věta

Rozhodnutí, jímž se nařizuje (povoluje) obnova územního řízení, v němž bylo vydáno rozhodnutí o umístění stavby, je rozhodnutím správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkoumání.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 2. 2010, čj. 5 As 12/2009-153)

Řízení před soudem: přezkum rozhodnutí o nařízení obnovy správního řízení Věc: Společnost s ručením omezeným Euro Projekt BETA proti Ministerstvu pro místní rozvoj, za účasti spolku Sdružení ochránců přírody a krajiny, o obnovu správního řízení, o kasační stížnosti žalobce. Rozhodnutím ze dne 18. 5. 2007 nařídil Magistrát hlavního města Prahy obnovu řízení o umístění stavby, které proběhlo k návrhu žalobce u příslušného stavebního úřadu. Důvodem pro nařízení obnovy řízení byla skutečnost, že došlo ke zrušení rozhodnutí, kterým byl podle § 37 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, udělen závazný souhlas ke stavební činnosti v ochranném pásmu zvláště chráněného území. Rozhodnutí o závazném souhlasu bylo podkladem pro vydání rozhodnutí o umístění stavby [§ 100 odst. 3 a § 100 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004]. Žalobce proti rozhodnutí ze dne 18. 5. 2007 podal odvolání, které však žalovaný rozhodnutím ze dne 25. 10. 2007 zamítl a rozhodnutí o nařízení obnovy územního řízení potvrdil. Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou u Městského soudu v Praze. Tento soud však usnesením ze dne 9. 10. 2008 žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. e) a § 70 písm. a) s. ř. s. odmítl. Dospěl k závěru, že žalobou napadené rozhodnutí nelze posoudit jako rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a jako takové je tudíž z přezkumu ve správním soudnictví vyloučeno. Při posouzení předmětné věci vycházel městský soud z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS. Nejprve konstatoval, že podle zmíněného usnesení je žaloba proti rozhodnutí, jímž byla správním orgánem z moci úřední nařízena obnova řízení, přípustná, jde-li o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., přičemž takový případ nastává např. tam, kde je s rozhodnutím o nařízení obnovy řízení spojen odkladný účinek. Městský soud dospěl k závěru, že povaha rozhodnutí o umístění stavby vylučuje možnost odložit vykonatelnost tohoto rozhodnutí ve smyslu odůvodnění zmiňovaného usnesení rozšířeného senátu, neboť toto rozhodnutí ještě nezakládá veřejné subjektivní právo stavět. Oprávnění konkrétní stavbu na určitém místě a za určitých podmínek uskutečnit je založeno teprve pravomocným stavebním povolením. Jestliže rozhodnutím o umístění stavby nevzniklo právo žalobce stavbu realizovat, o to více to platí ve vztahu k rozhodnutí o nařízení obnovy řízení o umístění stavby, neboť tím se na právním postavení žalobce nic nemění. Žalobou napadené rozhodnutí tedy nemohlo zasáhnout do právní sféry žalobce. Žalobce (stěžovatel) brojil proti usnesení městského soudu kasační stížností, ve které uvedl, že městský soud nesprávně posoudil otázku, zda rozhodnutí o nařízení obnovy řízení v posuzovaném případě je či není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., a to v důsledku nesprávné aplikace závěrů usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, na posuzovaný případ. Především stěžovatel odkázal na dílčí závěr zmíněného usnesení rozšířeného senátu, podle kterého, byla-li nařízena (povolena) obnova řízení, v němž bylo původně vydáno opravňující rozhodnutí (např. souhlas, schválení, povolení, koncese), dochází v důsledku obnovení řízení k zásahu do práva oprávněného subjektu. Takový zásah do práva oprávněného subjektu pak spočívá v tom, že oprávněný od právní moci nařízení (povolení) obnovy nemůže přiznané oprávnění vykonávat. Právě s ohledem na tuto skutečnost rozšířený senát dovodil, že rozhodnutí, jímž se nařizuje (povoluje) obnova řízení, ve kterém bylo původně vydáno opravňující rozhodnutí, je třeba posoudit jako rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Stěžovatel považuje za zjevné, že rozhodnutí o umístění stavby je takovým opravňujícím rozhodnutím. K tomu odkazuje na § 32 odst. 1 písm. a) stavebního zákona z roku 1976, účinného v době vydání rozhodnutí o umístění stavby, podle kterého lze umísťovat stavby jen na základě územního rozhodnutí, kterým je mj. rozhodnutí o umístění stavby. Pravomocné rozhodnutí o umístění stavby je zároveň jednou ze základních podmínek pro vydání stavebního povolení. I v tomto ohledu je tedy třeba chápat nařízení obnovy řízení ve věci pravomocného rozhodnutí o umístění stavby jako zásah do veřejných subjektivních práv stěžovatele. Navíc, pokud by bylo rozhodnutí o umístění stavby zpochybněno, byly by v návaznosti na takovou skutečnost zpochybněny i právní úkony stěžovatele podmíněné právní mocí, resp. vykonatelností tohoto rozhodnutí, což by mohlo vést k dotčení práv stěžovatele, a to především práv majetkových. V souvislosti se zpochybněním takových právních úkonů by totiž nutně vyvstala otázka případné náhrady škody ze strany jejich adresátů. Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že samotným nařízením obnovy územního řízení nemohla být dotčena veřejná subjektivní práva stěžovatele založená původním rozhodnutím o umístění stavby, neboť do právní sféry stěžovatele by mohlo být zasaženo teprve až pravomocným rozhodnutím v obnoveném řízení. Dále pak žalovaný z § 39 stavebního zákona z roku 1976 dovodil, že rozhodnutí o umístění stavby není opravňujícím rozhodnutím ve smyslu usnesení rozšířeného senátu ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, jelikož toto rozhodnutí má povahu rozhodnutí in rem, resp. jeho předmětem není stanovení práv a povinností konkrétního subjektu. Osoba zúčastněná na řízení ve svém vyjádření taktéž odmítla důvodnost posuzované kasační stížnosti, přičemž si osvojila závěr městského soudu, podle kterého územní rozhodnutí nezakládá právo stavět. Právo konkrétní stavbu na konkrétním místě a za určitých podmínek postavit je založeno až pravomocným stavebním povolením. To však v posuzované věci neexistuje, přičemž o jeho vydání nebylo doposud ani požádáno. Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Klíčovou otázkou, kterou musel Nejvyšší správní soud v posuzované věci zodpovědět, byla otázka přezkoumatelnosti žalobou napadeného rozhodnutí ve správním soudnictví, tj. rozhodnutí, jímž byla ve správním řízení z moci úřední nařízena obnova řízení o umístění stavby.

K povaze rozhodnutí, kterým byla povolena nebo z moci úřední nařízena obnova správního řízení, se v obecné rovině vyslovil rozšířený senát zdejšího soudu, a to v usnesení ze dne 26. 6. 2007, čj. 5 As 13/2006-46, č. 1427/2008 Sb. NSS, ve kterém vycházel z toho, že rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. vždy zasahuje, bez ohledu na svou formální podobu, do subjektivních práv fyzické nebo právnické osoby, ať již způsobem konstitutivním nebo deklaratorním. Při posuzování otázky, zda také rozhodnutí, jímž se obnova řízení nařizuje či povoluje, je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., je tedy třeba vždy zkoumat, zda tu jsou nějaká práva, do nichž takové rozhodnutí zasahuje či zasáhnout může.

V této souvislosti se pak rozšířený senát zabýval odkladným účinkem rozhodnutí o nařízení (povolení) obnovy řízení. Rozšířený senát vycházel z § 63 odst. 5 správního řádu z roku 1967, který se vztahoval na jím posuzovanou věc a podle něhož má rozhodnutí o povolení obnovy odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno. Rozšířený senát ovšem výslovně konstatoval, že obdobné ustanovení obsahuje i správní řád z roku 2004 v § 100 odst. 6, podle něhož rozhodnutí, jímž bylo řízení obnoveno, má odkladný účinek, pokud napadené rozhodnutí nebylo dosud vykonáno, ledaže správní orgán v rozhodnutí odkladný účinek vyloučí z obdobných důvodů jako v případě vyloučení odkladného účinku odvolání nebo ledaže vykonatelnost nebo jiné účinky rozhodnutí již zanikly podle zvláštního zákona. Z citovaného usnesení rozšířeného senátu je patrné, že jeho závěry se vztahují i na rozhodnutí o obnově řízení podle nového správního řádu.

Rozšířený senát dospěl k závěru, že do práv a povinností žalobce zasahuje takové rozhodnutí o nařízení (povolení) obnovy řízení, u něhož má smysl pojmově hovořit o jeho odkladném účinku, tedy pokud se má obnova týkat řízení, v němž bylo vydáno právě rozhodnutí, jehož vykonatelnost nebo jiné právní účinky mohou být odloženy. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti hovoří o vykonatelnosti rozhodnutí v širším slova smyslu, tedy nezužuje tento pojem pouze na exekuční proveditelnost rozhodnutí ve smyslu nuceného výkonu rozhodnutím založené povinnosti. Tento pojem naopak podle rozšířeného senátu zdejšího soudu musí zahrnout i případy, „kdy subjektivní právo, rozhodnutím založené či autoritativně deklarované, vykonává subjekt práva sám ve svůj prospěch. Veřejná moc v takovém případě sama nepečuje o to, aby právo (na rozdíl od povinnosti) bylo vykonáno, ale poskytuje ochranu proti tomu, kdo by z rozhodnutí oprávněného ve výkonu jeho práva rušil.“ Proto i odkladný účinek, jenž nastane ze zákona při nařízení nebo povolení obnovy řízení, nesistuje pouze exekuční proveditelnost, tj. vykonatelnost v užším slova smyslu, ale v případech právě zmíněných zasahuje právní sféru oprávněného potud, že právo, které je dosud pod sankcí veřejné moci vykonávané, vykonávat nadále nelze. Tohoto závěru, jak rozšířený senát podotkl, se nedotýká ani skutečnost, že původní opravňující rozhodnutí je i nadále v právní moci a bude nebo může být odstraněno teprve v rámci řízení obnoveného, a to vydáním nového rozhodnutí o věci samé.

Z těchto důvodů rozšířený senát uzavřel, že byla-li nařízena (povolena) obnova řízení, ve kterém bylo původně vydáno opravňující rozhodnutí (např. souhlas, schválení, povolení, koncese), dochází k zásahu do práva oprávněného subjektu. Takový zásah spočívá v tom, že oprávněný subjekt od právní moci nařízení (povolení) obnovy nemůže své právo vykonávat. Jinými slovy, nastal-li s nařízením (povolením) obnovy řízení odkladný účinek, bude při případném podání žaloby podmínka „zásahu do práva“ ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. splněna a žalobní legitimace toho, do jehož práva bylo takto zasaženo, zde bude dána.

Uvedené závěry se ovšem podle rozšířeného senátu neuplatní tam, kde u nařízení (povolení) obnovy řízení nepřichází odkladný účinek pojmově vůbec v úvahu. Půjde zde o případy, kdy se rozhodnutí vydané v řízení, jež má být předmětem obnovy, vůbec nevykonává (ani exekučně, ani vlastní činností účastníka řízení). Do této kategorie rozšířený senát výslovně zařadil rozhodnutí, jímž se odnímá dříve udělené oprávnění, a také tzv. „negativní“ rozhodnutí, jímž se zamítá určitá žádost účastníka řízení. Právní účinky takových rozhodnutí nastaly již jejich právní mocí, žádný další úkon k nástupu právních účinků není třeba a nařízením či povolením obnovy se na tomto právním stavu nic nezměnilo.

V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud konstatuje, že městský soud v odůvodnění svého rozhodnutí nejprve komplexně popsal citované rozhodnutí rozšířeného senátu zdejšího soudu vážící se k otázce možného přezkoumání rozhodnutí o nařízení (povolení) obnovy řízení ve správním soudnictví. Nicméně ve chvíli, kdy měl městský soud uplatnit uvedené závěry na posuzovaný případ, poměrně stručně uzavřel, že žalobou napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do veřejných subjektivních práv stěžovatele, jelikož již samotná povaha rozhodnutí o umístění stavby vylučuje obecně možnost odložit ve výše uvedeném smyslu vykonatelnost tohoto rozhodnutí, neboť toto rozhodnutí ještě nezakládá potenciálnímu stavebníkovi právo stavět. Oprávnění stavebníka konkrétní stavbu na určitém místě a za určitých podmínek uskutečnit je založeno teprve pravomocným stavebním povolením.

Nejvyššímu správnímu soudu však nezbylo než konstatovat, že vzhledem k závěrům vysloveným v citovaném usnesení rozšířeného senátu městský soud neposoudil věc správně.

Jak již bylo uvedeno, je obecným pravidlem, že nařízení (povolení) obnovy správního řízení má ze zákona odkladný účinek, pokud příslušné rozhodnutí dříve nebylo vykonáno (§ 100 odst. 6 správního řádu z roku 2004). Rozšířený senát v usnesení čj. 5 As 13/2006-46 uvedl příklady správních rozhodnutí, kdy k odkladnému účinku dochází, a příklady výjimek, kdy je odkladný účinek správního rozhodnutí, vzhledem k jeho povaze, naopak pojmově vyloučen. Přestože si je Nejvyšší správní soud vědom toho, že uvedený výčet není vyčerpávající (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2009, čj. 8 Afs 2/2009-102), dovozuje, že cílem rozšířeného senátu při vymezení těchto kategorií bylo připustit soudní přezkum takových rozhodnutí o obnově řízení, u nichž již samotná skutečnost nařízení či povolení obnovy řízení zamezí oprávněné osobě ve výkonu určitého hmotného práva nebo jí stanoví novou hmotněprávní povinnost. Vzhledem k tomu pak Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že rozšířeným senátem vymezená kategorie tzv. opravňujících rozhodnutí dopadá i na posuzovaný případ.

Nejvyšší správní soud nerozporuje závěr městského soudu, podle kterého je oprávnění stavebníka postavit na určitém místě a za určitých podmínek konkrétní stavbu založeno teprve až pravomocným stavebním povolením. Nicméně, pokud jde o samotné stavební povolení, to je obsahově závislé mj. právě na rozhodnutí o umístění stavby. Jedná se o řetězící se správní akty, kdy na rozhodnutí o umístění stavby navazuje vydání stavebního povolení. Nelze tedy bez dalšího uzavřít, že pouze proto, že rozhodnutí o umístění stavby není oním posledním článkem řetězce rozhodnutí, na základě kterých bude možné konkrétní stavbu realizovat, nezasahuje odložení právních účinků pravomocného rozhodnutí o umístění stavby do práv a povinností stavebníka. Rozhodnutí o umístění stavby zakládá veřejné subjektivní právo umístit za určitých podmínek na vymezené místo konkrétní stavbu (a contrario k situaci, kdy by takové právo bylo navrhovateli odepřeno, tj. v případě zamítnutí návrhu na vydání rozhodnutí o umístění stavby). Teprve poté, kdy je kladné rozhodnutí o umístění stavby vydáno a nabude právní moci, může stavebník žádat o vydání stavebního povolení a vzniká mu na základě takové žádosti splňující zákonem stanovené náležitosti - a při splnění všech ostatních zákonných podmínek - na vydání stavebního povolení právní nárok. Naopak v případě, kdy je pravomocně nařízena či povolena obnova územního řízení, a jsou tedy právní účinky pravomocného rozhodnutí o umístění stavby ve smyslu § 100 odst. 6 správního řádu z roku 2004 odloženy, stavebník nemůže své právo na umístění stavby vykonávat, neboť nemůže po dobu trvání odkladného účinku úspěšně žádat o vydání stavebního povolení, a pokud již takovou žádost předtím podal, musí být stavební řízení přerušeno až do rozhodnutí v obnoveném řízení, což mu samozřejmě může způsobit nemalé ekonomické ztráty. Nelze tedy souhlasit s názorem městského soudu, že právní postavení stěžovatele zůstalo i po pravomocném nařízení obnovy řízení o umístění stavby nezměněno.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v projednávané věci bylo nařízením obnovy územního řízení zasaženo do již nabytého práva stěžovatele, a proto se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., které není vyloučeno ze soudního přezkoumání. Žaloba směřující proti rozhodnutí žalovaného byla tedy městským soudem v rozporu se zákonem odmítnuta jako nepřípustná, kasační stížnost je tak nutno v tomto ohledu hodnotit jako důvodnou.