Rozsudek ze dne 20. 7. 2006
Plný text
k § 7 a § 11 zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, ve znění zákonů č. 272/1993 Sb., č. 140/1995 Sb., č. 139/1996 Sb. a č. 194/1999 Sb., nyní též zákona č. 357/2003 Sb.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2006, čj. 6 A 25/2002-59)
Věc: Hossam N. (bez státní příslušnosti) proti Ministerstvu vnitra o udělení státního občanství.Žalobce požádal dne 29. 8. 2000 u bývalého Okresního úřadu v Liberci o udělení státního občanství České republiky. Žalovaný (Ministerstvo vnitra), který o žádosti rozhodoval, přerušil podle § 29 spr. ř. dne 14. 2. 2001 řízení na dobu 18 měsíců s tím, že žadatel nepozbyl dosavadní státní občanství (Státu Palestina); v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že pokud žadatel v době, na kterou je řízení přerušeno, předloží doklad o tom, že dosavadního státního občanství pozbyl, bude žádosti vyhověno "za předpokladu, že během této doby nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily". V závěru pak dále uvedl, že "toto rozhodnutí slouží jako příslib udělení státního občanství České republiky".
O žádosti samé žalovaný rozhodl 1. 8. 2001 tak, že jí nevyhověl. Ministr vnitra pak žalobou naříkaným rozhodnutím zamítl rozklad žalobcem podaný a rozhodnutí I. stupně potvrdil.
Žalobce se u Vrchního soudu v Praze domáhal včasnou žalobou zrušení tohoto rozhodnutí (věc nebyla do 31. 12. 2002 u vrchního soudu skončena; proto ji převzal podle § 130 a § 132 s. ř. s. k dokončení řízení Nejvyšší správní soud).
Žalobce se v žalobě především dovolal toho, že mu při přerušení řízení byl udělen závazný příslib udělení státního občanství, jestliže předloží doklad o tom, že se vyvázal ze svého dosavadního státního občanství. Žalobce poté předložil doklad jemu vystavený 2. 4. 2001 generálním konzulátem Státu Palestina v Dubaji; v dokumentu je uvedeno, že žalobce jako palestinský občan je nositelem cestovního syrského dokumentu vystavovaného pro palestinské uprchlíky. Je ženatý s českou státní občankou a s ní má syna. Palestinské zákony dovolují, aby žalobce mohl nabýt české státní občanství, avšak s tím, že zůstane i nadále občanem palestinským. Dále žalobce uvedl, že (po zamítnutí žádosti v I. stupni řízení a před podáním rozkladu) navštívil i Velvyslanectví Státu Palestina v Praze, kde mu bylo 21. 8. 2001 vystaveno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale vzhledem k právní úpravě palestinského státního občanství nenabyl státní příslušnosti současného Státu Palestina, a nebyl mu vydán žádný palestinský občanský průkaz ani cestovní pas.
Přesto - uvedl žalobce dále - jeho rozklad ministr vnitra zamítl, ale z nového důvodu, totiž proto, že se žalobce na území ČR převážně nezdržuje, ač zde má povolen trvalý pobyt, a nesplňuje tedy (jinou) podmínku udělení státního občanství.
Žalovaný ve vyjádření k žalobě (kterou navrhl zamítnout) argumentoval tím, že řízení o žádosti bylo původně přerušeno a žalobci byla stanovena lhůta pro předložení dokladu o pozbytí palestinského státního občanství. Za tohoto předpokladu mu byl udělen příslib udělení státního občanství ČR, nedojde-li ke změně skutečností rozhodných pro udělení státního občanství ČR. Žalobce takový doklad nepředložil, dodal jen potvrzení Generálního konzulátu Státu Palestina ve Spojených arabských emirátech (s obsahem uvedeným shora). Následně bylo zjištěno, že žalobce, ačkoli má povolen v ČR trvalý pobyt po dobu více než pět let, se po tuto dobu v ČR převážně nezdržuje. Nesplnil tak nejen podmínku pozbytí dosavadního státního občanství [§ 7 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 40/1993 Sb.], ale nesplňuje ani podmínku podle písmene a) téhož ustanovení. Proto byla jeho žádost zamítnuta, a rovněž rozkladu nemohl z tohoto důvodu ministr vnitra vyhovět. Žalovaný připomenul, že v době vydání příslibu nebylo známo, že žalobce nesplňuje podmínku podle písmene a); to bylo zjištěno v řízení samém, a není proto důvodná žalobní námitka, že by skutkový stav nebyl řádně zjištěn.
Ze spisů vyplynulo mj., že žalobce studoval v letech 1990 - 1995 v České republice, promoval jako strojní inženýr v roce 1995, a od tohoto roku je také ženatý s českou státní občankou; mají dvě děti (nar. [rok narození] a 2001), české státní občany. V ČR se zdržuje podle vlastního tvrzení jeden až dva měsíce v roce, aby se děti mohly stýkat s prarodiči. Dále pak je ze spisů patrno, že v rozkladu žalobce uvedl, že poté, kdy obdržel rozhodnutí I. instance, navštívil v Praze velvyslanectví Státu Palestina; tam mu bylo vydáno potvrzení o tom, že je palestinského původu, ale s ohledem na právní předpisy o palestinském občanství státní příslušnosti Státu Palestina vůbec nenabyl; nemá také palestinský občanský průkaz ani cestovní pas. Toto potvrzení ze dne 21. 8. 2001 (podepsané palestinským chargé d'affaires) přiložil k rozkladu.
Dále ze spisů vyplynulo, že žalobce obdržel tzv. "závazný příslib" udělení státního občanství. Ten byl učiněn v rozhodnutí žalovaného o přerušení správního řízení dne 14. 2. 2001. V důvodech žalovaný uvedl, že žadatel nesplňuje podmínku pozbytí dosavadního státního občanství (zjevně se tu vycházelo z toho, že žalobce je držitelem cestovního dokladu, vystaveného Sýrií pro palestinské uprchlíky, a proto je palestinským státním občanem). Žalovaný vyložil, že je věcí žalobce, aby si opatřil doklad o tom, že se ze svého dosavadního státního občanství vyvázal.
Konečně vyšlo ze spisu najevo, že bezprostředně poté, kdy žalobce předložil zmíněné potvrzení konzulátu Palestiny v Dubaji (datované 2. 4. 2001), požádal (26. 4. 2001) žalovaný o šetření v místě českého bydliště žalobce (v Liberci) k otázce, zda se žalobce v místě bydliště zdržuje, s tím, že v dotazníku ke své žádosti uvedl, že od roku 1996 pracuje ve Spojených arabských emirátech pro americkou firmu a žije tam i se svou manželkou. Z odpovědi vedoucího oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 18. 6. 2001 plyne, že v místě bydliště se momentálně zdržovala jen manželka žalobce (která tehdy byla ve vysokém stupni těhotenství před narozením druhého dítěte); podle ní se většinu roku oba manželé zdržují v cizině a do ČR zajíždějí jen na dovolenou.
V průběhu řízení před Nejvyšším správním soudem vyšlo najevo, že klíčová právní otázka žalobní legitimace v tomto případě byla předchozí judikaturou řešena rozdílně; proto věc předložil rozšířenému senátu s tím, že žalobu nelze odmítnout pro nepřípustnost, ale je třeba ji věcně projednat. Rozšířený senát se s tímto návrhem ztotožnil.*)
Tříčlenný senát poté posoudil žalobu věcně, vyhověl jí, napadené rozhodnutí ministra vnitra zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
Právní úprava nabývání a pozbývání státního občanství plyne ze zákona ČNR č. 40/1993 Sb. (zákon byl vícekrát novelizován; v dalším textu se vychází ze znění, účinného v době rozhodování správního orgánu II. stupně, tj. ke 14. 12. 2001). Státní občanství se nabývá podle tohoto zákona mimo jiné také udělením ("lze na žádost udělit"). Pro to, aby správním rozhodnutím mohlo být občanství uděleno, vyžaduje se splnění čtyř podmínek (§ 7 odst. 1 zákona), mezi jiným povolení trvalého pobytu po dobu nejméně pěti let (podle obsahu spisu má žalobce povolen trvalý pobyt od září 1995), a současně i to, že se žadatel po tuto dobu zde převážně zdržuje [písm. a)], a podle písm. b) také to, že nabytím státního občanství České republiky pozbude své dosavadní státní občanství nebo jej již pozbyl (podmínka se nevyžaduje u osob bez státního občanství a uznaných uprchlíků). Ohledně ostatních podmínek není spor o to, že je žalobce splňuje (znalost jazyka a trestní bezúhonnost).
Žalobce v době, kdy obdržel rozhodnutí o přerušení řízení se "závazným příslibem", vycházel z toho, že správní orgán ze čtyř podmínek pro udělení státního občanství nemá za splněnou pouze jedinou [uvedenou pod písm. b), tj. žalobcovo v té době předpokládané státní občanství Státu Palestina]. Byl v dobré víře, že pokud se ze svého předpokládaného státního svazku vyváže, a pozbude tak své dosavadní státní občanství, bude mu uděleno státní občanství České republiky.
Odůvodněně předpokládal, že obdržel-li "závazný příslib" v této fázi řízení, provedl správní orgán již potřebná šetření, zjistil vše, co zjištěno být mělo, a protože nevyřešené dosavadní státní občanství tvořilo jedinou překážku rozhodnutí o žádosti, řízení přerušil a udělil závazný příslib.
Žalobce proto na jeho základě podnikl právní kroky, aby se ze svého státního občanství Palestiny vyvázal. Dostalo se mu ale jen potvrzení (konzulát Palestiny v Dubaji), že to není možné. Na to ale český zákon pamatuje tím, že pro takové případy stanoví, že podmínku uvedenou pod písm. b) v § 7 zákona lze prominout za předpokladu, že žadatel se oprávněně zdržoval na území ČR po dobu nejméně pěti let (nikoli "převážně"). Také tuto "podmínku k prominutí podmínky" žalobce splňuje.
Za tohoto skutkového stavu ale žalovaný oproti očekávání rozhodl, že státní občanství neudělí pro nesplnění podmínky jiné [§ 7 písm. a)], jejíž splnění v době udělení závazného příslibu nezpochybnil, tzn. proto, že se žalobce po dobu povolení trvalého pobytu na území ČR převážně nezdržuje.
Tím ale nerespektoval vlastní "závazný příslib", který svým obsahem zřetelně vycházel z toho, že podmínka sub písm. a) je buď splněna, nebo alespoň bude prominuta (neboť podmínku povolení trvalého pobytu a "převážného zdržování se" lze prominout mj. tehdy, je-li manžel žadatele státním občanem ČR, nebo i tehdy, je-li osobou bez státního občanství). Podmínku pozbytí dosavadního státního občanství lze prominout mj., pokud se žadatel na území ČR oprávněně zdržoval po dobu nejméně pěti let (žalobce zde pobýval od počátku studií v roce 1990), a právní předpisy státu jeho dosavadního státního občanství neumožňují propuštění ze státního svazku. Připomenout je třeba, že tato podmínka vůbec nemusí být splněna, protože jak se ukázalo v dalších fázích řízení, žalobce ve skutečnosti je osobou bez státní příslušnosti, apatridou.
Dále soud nemůže přehlédnout, že žalovaný už před tím, než řízení přerušil a udělil závazný příslib, měl k dispozici sdělení oddělení cizinecké policie v Liberci ze dne 29. 1. 2001, v němž je výslovně uvedeno, že žalobce žije a pracuje v SAE. Usnesení o přerušení řízení pak výslovně uvádí, že státní občanství bude uděleno, jestliže žalobce předloží doklad o pozbytí státního občanství a "nenastanou takové nové skutečnosti, které by kladnému vyřízení žádosti bránily." Skutečnost, že žalobce žije a pracuje mimo území ČR, nebyla tedy ani nová (protože ji správní orgán mohl zjistit ze sdělení právě citovaného), ani nenastala po přerušení řízení. Jinými slovy, pochybil-li správní orgán v tom, že tuto skutečnost v době přerušení řízení nehodnotil tak, jak měl [tj. jako nesplnění podmínky podle § 7 odst. 1 písm. a) zákona], nemohl pak již postupovat v rozporu se svým závaznými příslibem a tuto fakticky nesplněnou podmínku znovu do řízení procesně "vnést", a to tím spíše, že v této konkrétní věci jsou splněny zákonné předpoklady pro to, aby i nesplnění této podmínky mohlo být prominuto, a to dokonce ze dvou důvodů [§ 11 odst. 1 písm. e) a h) zákona], čímž se žalovaný ve II. stupni řízení zabýval zcela nedostatečně.
Faktickým odstoupením od závazného příslibu za situace, kdy nové skutečnosti nenastaly, porušil žalovaný jednu ze základních zásad správního řízení, ukládající vést řízení tak, aby práva a zájmy občanů byly chráněny a přijatá rozhodnutí byla přesvědčivá (§ 3 odst. 1 a 4 správního řádu z r. 1967). V hodnocení důkazů (§ 34 odst. 5 spr. ř.) správní orgány selhaly, jestliže skutečnost, která vyšla najevo již před tím, než bylo řízení přerušeno a dán závazný příslib udělení státního občanství, v dalších fázích řízení hodnotily jako skutečnost "novou", odůvodňující odstoupení od příslibu.
Popsaným postupem tak porušil žalovaný závazný příslib učiněný v rozhodnutí o přerušení řízení, a tedy i žalobcova práva takovým způsobem, že to mohlo mít - a také mělo - za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Jeho rozhodnutí - a to rozhodnutí v obou stupních vydaná - proto soud zrušil pro vady řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Žalovaný však nadto a především porušil i pravidla pro volné správní uvážení tím, že nerespektoval tzv. princip oprávněného (legitimního) očekávání; jeho rozhodnutí je z tohoto důvodu také nezákonné.
K tomu je vhodné uvést: princip legitimního očekávání se ve formě základních zásad řízení promítá i v oblasti správního práva, třebaže nebývá v zákonných textech výslovně pojmenován. Lze jej však dovodit i ze základních zásad správního řízení (v současné době srov. např. § 2 odst. 3 správního řádu z r. 2004 o ochraně dobré víry) a vysoké soudy ostatně v tomto smyslu často judikují. Není podstatné, že princip ochrany legitimního očekávání, stejně jako množství dalších právních zásad, mnohdy plynoucích už z klasické jurisprudence římské, není součástí psaného práva. Nejvyšší správní soud se nemůže stavět na pozice deformovaně chápané pozitivistické interpretace a přisvědčuje Ústavnímu soudu, který plenárním nálezem (Pl. ÚS 33/97, publikováno jako č. 30/1998 Sb.) připomenul, že i v českém právu platí a je běžně aplikována řada obecných právních principů, které nejsou výslovně obsaženy v právních předpisech.
Ústavní soud v posledních letech také bez váhání přiznal ústavní ochranu legitimnímu očekávání jako základnímu právu v mnoha případech. Tak např. nález č. 33/2004 ve svazku 32 Sb. ÚS na příkladu závazného příslibu převést náhradní pozemky vyložil, že v právním státě platí princip ochrany důvěry ve vážnost a závaznost aktů veřejné moci; stát se pak svého závazku nemůže zbavit, jestliže nastanou v příslibu vymezené podmínky; jinak by si počínal protiprávně. V nálezu č. 252/2004 Sb. ÚS Ústavní soud připomenul, že k neoddělitelným znakům právního státu patří také předvídatelnost práva a ochrana oprávněné důvěry v právo, nazývaná také oprávněným legitimním očekáváním. V nálezu č. 120/2004 ve svazku 34 Sb. ÚS shledal Ústavní soud v "povinnosti neohrožovat důvěru osob v akty veřejné moci" ústavní princip. Podobně srov. nálezy sp. zn. I. ÚS 353/04, II. ÚS 37/04, Pl. ÚS 6/05, I. ÚS 437/03, Pl. ÚS 50/04 (který označil princip legitimního očekávání i za obecný princip komunitárního práva), stanovisko Pl. ÚS-st. 21/05 a další.
Jedním z prvních nálezů, zabývajících se touto otázkou, byl nález č. 131/2003 Sb. ÚS, jímž Ústavní soud vyložil, že "každému navrhovateli vzniká v řízení před orgánem veřejné moci legitimní očekávání, že bude-li postupovat v souladu se zákonem a konkrétními pokyny tohoto orgánu, povede to v případě úspěchu ve sporu k vydání reálně vykonatelného rozhodnutí. Soudy právního státu chránícího individuální lidská práva a svobody jsou ústavně zavázány promýšlet důsledky svých rozhodnutí, zohledňovat svůj předchozí postup, dbát na vynutitelnost vydávaných rozhodnutí a neposuzovat věc jenom z hlediska izolovaného výkladu jednoho ustanovení. Důvěra v soudní rozhodování a reálná vynutitelnost práva totiž patří mezi základní mimoprávní atributy právního státu".
Nejvyšší správní soud nemá důvod zpochybňovat, že takový právní princip platí obecně pro obor práva správního a pro činnost správních orgánů v České republice. Proto soud ochrání účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud připomíná, že obdobným způsobem nahlíží na princip legitimního očekávání již po několik desítek let také Soudní dvůr ES, zejm. pro obor hospodářských aktivit. Tato judikatura a jí vyslovené právní názory jsou konstantní - srov. k tomu rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 7. 1957, Dineke Algera a společníci proti Shromáždění ESUO (spojené případy 7/56, 3/57-7/57, Rec. 1957, str. 81), z novější doby např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 3. 2005, Španělsko proti Radě EU (C 342/03, Sbírka rozhodnutí 2005, str. I 1975, bod 47), rozsudek Soudního dvora ze dne 15. 12. 2005, Řecko proti Komisi ES (C-86/03, Sbírka rozhodnutí 2005, bod 71.) a dále rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 18. 1. 2000, Mehibas Dordtselaan BV proti Komisi ES (T-290/97, Rec. 2000, str. II-15, bod 59).
Žalovaný tedy v posuzované věci zneužil volného správního uvážení, které mu zákon k rozhodování dává, neboť - ač přislíbil, že státní občanství udělí při splnění určité (jediné) podmínky - svůj slib i přes splnění (resp. odpadnutí podmínky) nedodržel, třebaže mu to zákon nepřikazoval. To, že se ukázalo, že žalobce nemá vůbec žádné občanství, na věci nic nemění, ba naopak: podmínka, která měla být splněna, se za této situace vůbec vyžadovat nemohla, takže udělení občanství podle příslibu už nic nebránilo. Jiná podmínka, kterou žalovaný do řízení vnesl, nebyla skutečností novou, nově zjištěnou a vůbec už ne žalobcem nějak skrývanou; spis dokládá, že o jejím nesplnění žalovaný v době udělení příslibu věděl; žalobce proto oprávněně očekával, že ji žalovaný má za splněnou nebo alespoň při nesplnění za prominutou, neboť se o ní v příslibu vůbec nezmínil.
Popsané užití volného správního uvážení hodnotí tedy soud jako zneužití diskrečního práva. To je důvod, pro který lze napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost (§ 78 odst. 1 s. ř. s.), a tak se i stalo.
Právní věta
I. Ochranu obecně uznávaným a ústavně nerozporným základním právním zásadám a principům poskytují soudy bez ohledu na to, zda tyto zásady jsou pozitivním právem výslovně vyjádřeny.
II. I pro činnost správních orgánů v České republice platí princip ochrany účastníka, který v dobré víře očekává, že příslib určitého užití volného správního uvážení, učiněný správním orgánem, bude dodržen, splní-li účastník podmínky správním orgánem stanovené (princip ochrany legitimního očekávání).
III. Porušením principu ochrany legitimního očekávání, a tedy nezákonností (§ 78 s. ř. s.), je i zneužití volného správního uvážení, spočívající v tom, že správní orgán neudělil státní občanství podle § 7 odst. 1 zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, přesto, že v průběhu řízení závazným příslibem podmínil udělení občanství jedinou podmínkou (zde: zánikem dosavadního státního občanství žadatele), a v průběhu řízení se ukázalo, že tato podmínka fakticky odpadla (zjištěním, že žadatel ve skutečnosti nemá vůbec žádné státní občanství); správní orgán nemůže již odmítnout udělení státního občanství pro nesplnění podmínky jiné (zde: "převážné zdržování se na území ČR po dobu trvalého pobytu"), jestliže skutečnost, že žadatel z pracovních důvodů převážně žije mimo území ČR, správní orgán znal již předtím, než závazný příslib udělil, navíc za situace, kdy pro prominutí této nové podmínky byly splněny zákonné důvody (zde: manželství se státním občanem ČR a chybějící státní občanství).
Usnesení ze dne 23. 3. 2005
Plný text
k § 65 odst. 1 soudního řádu správního
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A 25/2002-42)
Věc:Hossam N. proti Ministerstvu vnitra o udělení státního občanství.Ministerstvo vnitra rozhodnutím ze dne 1. 8. 2001 nevyhovělo žalobcově žádosti o udělení státního občanství České republiky. Také rozklad, který žalobce proti tomuto rozhodnutí podal, ministr vnitra rozhodnutím ze dne 14. 12. 2001 zamítl.
Žalobce se domáhal žalobou zrušení posléze uvedeného rozhodnutí. Namítl, že řízení o jeho žádosti bylo přerušeno na dobu 18 měsíců s odůvodněním, že žadatel nesplňuje podmínku pozbytí dosavadního státního občanství [Státu Palestina, § 7 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, v textu též jen "zákon"]. Rozhodnutí ale obsahovalo doložku o tom, že pokud žadatel v době přerušeného řízení předloží doklad o tom, že toto občanství pozbyl, bude mu občanství České republiky uděleno. Žalobce s tímto cílem předložil doklad (získaný v zahraničí) o tom, že palestinské zákony umožňují, aby nabyl české státní občanství, nicméně za podmínky, že zůstane i nadále palestinským občanem. Žádost však žalovaný zamítl.
Žalobce proto po vydání rozhodnutí I. stupně navštívil velvyslanectví Státu Palestina v Praze a před rozhodnutím o rozkladu předložil nový doklad z 21. 8. 2001 o tom, že státním občanem Palestiny není a že jej lze považovat za osobu bez státního občanství. Žalovaný však v řízení o rozkladu žalobci nevyhověl a rozklad zamítl s tím, že žalobce sice je osobou bez státního občanství, a splňuje tedy podmínku § 7 odst. 1 písm. b) zákona, nicméně po dobu, kdy má v České republice povolen trvalý pobyt, se tu převážně nezdržuje [§ 7 odst. 1 písm. a) zákona].
Žalobce na jedné straně nahlíží, že na udělení státního občanství není právní nárok, na druhé straně poukazuje na to, že mu bylo udělení státního občanství přislíbeno, splní-li zákonnou podmínku. Tu splnil, ale jeho žádost byla zamítnuta z důvodu jiného. Žalobce má za to, že udělením příslibu došlo k prominutí podmínky "zdržování se" a státní občanství mu mělo být v souladu s daným příslibem uděleno. Správní orgán neposoudil správně a úplně skutkový stav věci před vydáním rozhodnutí, a tím nesplnil povinnost uloženou mu v § 3 odst. 4, § 32 odst. 1 a § 46 správního řádu, a v důsledku toho nesprávně posoudil i žádost o udělení státního občanství.
Senát, který ve věci měl podle rozvrhu práce rozhodovat, dospěl při předběžném projednání věci k tomu, že jeho názor o jedné z klíčových právních otázek je odchylný od dosavadní judikatury Nejvyššího správního soudu; předmětem posouzení se stala otázka, zda žalobci náleží žalobní legitimace, tvrdí-li zkrácení na procesních právech ve věci, kde není nositelem práva hmotného.
V podobné věci již rozhodoval čtvrtý senát Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 9. 1. 2004, čj. 7 A 31/2002-33). Rozhodnutí, kterým ministr vnitra zamítl rozklad a potvrdil rozhodnutí Ministerstva vnitra o zamítnutí žádosti o udělení státního občanství, tento senát přezkoumal a zrušil je pro vady řízení. Při vědomí toho, že na udělení státního občanství není právní nárok, čtvrtý senát konstatoval, že rozhodování správních orgánů nesmí podléhat libovůli. Libovůle při rozhodovací činnosti správních orgánů by totiž zjevně odporovala charakteru státní správy jako činnosti podzákonné a zákonem řízené (ke shodnému závěru dospěl již předtím druhý senát v rozsudku ze dne 4. 9. 2003, čj. 6 A 94/2002-40; obě rozhodnutí jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz).
Naopak šestý senát obdobnou žalobu odmítl (usnesení ze dne 29. 6. 2004, čj. A 11/2003-34). Odkázal na judikaturu správních soudů (Soudní judikatura ve věcech správních č. 839/2001), dle které je udělení státního občanství projevem neomezené státní suverenity a děje se ve sféře absolutního správního uvážení. Na udělení státního občanství nemá žadatel veřejné subjektivní právo a rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o udělení státního občanství, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje existující práva žadatele. Žaloba proti takovému rozhodnutí je proto nepřípustná [§ 65, § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 70 s. ř. s.].
Za této situace předložil senát rozhodující v žalobcově věci (první senát) věc usnesením rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu (§ 17 odst. 1 s. ř. s.).
Proti názoru šestého senátu první senát v předkládací zprávě namítl, že i v takovémto případě má žadatel právo na to, aby byla respektována jeho práva účastníka řízení. Přísluší mu tedy právo na řádně vedené správní řízení, v němž bude jeho žádost vyřízena procesně správným postupem. Není-li tomu tak, má účastník řízení dostat možnost namítat porušení svých procesních práv v řízení před soudem. Pravidla řádné správy by totiž měla platit za jakýchkoli podmínek.
Než však může dojít ke kontrole zákonnosti správního aktu před správním soudem, je třeba jednoznačně vyřešit otázku procesní legitimace. Šestý senát tuto otázku zhodnotil tak, že žalobce (neúspěšný žadatel o udělení státního občanství) v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nemá hmotněprávní legitimaci, neboť na udělení státního občanství není subjektivní právo; nemůže-li být tedy zamítnutím žádosti žadatel zkrácen na právu, které v tomto případě nemá, nemůže uspět ani s tvrzením o porušení práv v procesu o své žádosti.
První senát se s tímto názorem neztotožnil. Je si samozřejmě vědom toho, že rozsah soudního přezkumu je nutně omezen s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí o neudělení státního občanství je vydáváno ve sféře volného uvážení správního orgánu. Kontrola zákonnosti takového rozhodnutí se proto může odehrát jen v rovině přezkumu dodržení procesních práv žalobce a kontrole toho, zda nebyly překročeny zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej nebylo zneužito. Nicméně i tam, kde správní orgán vede řízení o žádosti, na jejíž kladné vyřízení nemá žadatel subjektivní právo, musí být respektována zákonná procesní pravidla; jsou-li ta porušena, musí mít i takový žadatel právo dovolat se na soudě ochrany. Jeho procesní legitimace napadnout výsledek řízení správní žalobou a domáhat se zrušení vydaného rozhodnutí pro porušení ustanovení o řízení nemůže být zpochybněna. V opačném případě by se otevírala cesta ke správní libovůli.
Rozšířený senát věc projednal a dospěl k závěru, že žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.
Z odůvodnění:
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu posoudil věc takto:
Právní otázkou, kterou se musel rozšířený senát v prvé řadě zabývat, je otázka, zda je žalobce vůbec k žalobě legitimován či nikoliv; právě k tomuto problému se váže rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
Právo na přístup k soudu je jednou ze základních komponent práva na spravedlivý proces, garantovaného jak mezinárodními smlouvami, tak i vnitrostátním ústavním právem. Na ústavní úrovni má pro správní soudnictví klíčový význam čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), podle něhož ten, "kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny". Citovaný článek je sice oproti současným standardům soudní ochrany formulován úžeji (z judikatury Evropského soudu pro lidská práva k čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod dále vyplývá požadavek plné jurisdikce; krom toho se správní soudnictví dnes již neomezuje toliko na přezkum rozhodnutí, ale poskytuje rovněž ochranu před nečinností i před nezákonnými zásahy); právo na přístup k soudu ve věcech správního soudnictví z něj však beze vší pochybnosti vyplývá. Pravomoc správních soudů je podle tohoto článku založena na generální klauzuli: přezkoumat lze každé rozhodnutí správního orgánu, ledaže by je ze soudního přezkumu výslovně vyloučil zákon (u rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod však žádná zákonná kompetenční výluka možná není).
Právo na soudní přezkum každého rozhodnutí správního orgánu (ledaže by bylo zákonem výslovně vyloučeno) je tedy jedním z veřejných subjektivních práv explicitně zaručených Listinou. Dopadá na něj i příkaz ústavodárce obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny, aby při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod bylo šetřeno jejich podstaty a smyslu a aby taková omezení nebyla zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Mezemi práva na přístup k soudu jsou mj. kompetenční výluky: proto při jejich používání je nutno vždy klást si otázku, proč zákon určitou kompetenční výluku obsahuje, a respektovat její smysl; nepřípustný je zejména formalistický výklad, dovolávající se textu zákona proti jeho skutečnému smyslu. Z ústavních interpretačních pravidel zároveň plyne, že v pochybnostech o tom, zda žalobci svědčí právo na přístup k soudu či nikoliv, je nezbytné přiklonit se k výkladu svědčícímu ve prospěch výkonu tohoto práva.
Na základě těchto interpretačních východisek se nelze ztotožnit se závěrem, že neúspěšný žadatel o udělení státního občanství není legitimován k žalobě, a to pro údajnou absenci rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., tj. pro kompetenční výluku vyplývající z § 70 písm. a) s. ř. s. Rozhodnutí o neudělení státního občanství totiž rozhodnutím správního orgánu je.
Pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [viz § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky; je proto nevýznamné, zda je úkon správního orgánu jako rozhodnutí výslovně označen a zda má zákonem předepsanou formu či nikoliv (posléze uvedená otázka je relevantní až při posuzování merita).
Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil. Je nasnadě, že u řady správních aktů, které soudy již dnes běžně přezkoumávají, by při striktním doslovném výkladu tohoto ustanovení nebylo možno žádné takové subjektivní právo nalézt. Tato situace může nastat typicky tam, kde správní orgán rozhoduje o žádosti účastníka řízení o vydání konstitutivního rozhodnutí: pokud žádosti vyhoví, jeho konstitutivní rozhodnutí je z hlediska hmotného práva zároveň právní skutečností, tj. teprve jím je založeno subjektivní hmotné právo, ovšem naproti tomu jestliže žádosti nevyhoví (zamítne ji), nemá takové zamítavé rozhodnutí z hlediska hmotného práva pravotvornou povahu, tedy žádné subjektivní právo nebylo založeno, změněno, zrušeno nebo závazně určeno. Např. vyhoví-li stavební úřad žádosti o vydání stavebního povolení, zakládá tím stavebníkovi subjektivní hmotné právo stavět (či provádět změny staveb a udržovací práce na nich); pokud naopak stavební povolení neudělí, není tím žádné subjektivní hmotné právo založeno, změněno, zrušeno či závazně určeno. Je ovšem zjevné, že i takové rozhodnutí se právní sféry žadatele dotýká, a to zcela zásadním způsobem.
Problematický je rovněž požadavek, aby žalobce tvrdil, že jej rozhodnutí správního orgánu zkrátilo na jeho hmotném, a nikoliv pouze procesním právu. Vyskytují se totiž rozhodnutí, u nichž lze jenom zprostředkovaně dovodit zkrácení na hmotných právech (přičemž takové situace nelze podřadit ani pod zkrácení "v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení", neboť nejde o vady řízení, ale o nesprávné rozhodnutí, které je výsledkem tohoto řízení). Např. zamítne-li správní orgán nesprávně odvolání jako nepřípustné nebo opožděné podle § 60 správního řádu, nerozhoduje tím ve věci samé a o subjektivním hmotném právu či povinnosti se nijak nevyslovuje. Toto rozhodnutí netvoří jeden celek s rozhodnutím správního orgánu I. stupně a posuzuje se samostatně. Zamítnutím odvolání jako opožděného nebo nepřípustného se toliko odvolateli odpírá právo na projednání jeho odvolání pro nesplnění procesních předpokladů. Přestože takové rozhodnutí, jak již bylo řečeno, odvolatelovo subjektivní hmotné právo nijak nezkracuje (na něm byl eventuálně zkrácen již samostatně stojícím rozhodnutím prvoinstančním), dovozuje novodobá judikatura Nejvyššího správního soudu jeho žalobní legitimaci z § 65 odst. 1 s. ř. s. Výslovně se to podává z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, čj. 5 A 14/2002-35, publikovaného pod č. 287/2005 Sb. NSS: "Rozhodnutí podle § 60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.; k podání žaloby je legitimován účastník, jehož odvolání (rozklad) správní orgán zamítl."
Obdobné otázky vyvolává i rozhodnutí o zastavení správního řízení. Zastaví-li správní orgán správní řízení např. z důvodu, že žadatel na výzvu neodstraní vady žádosti (nepředloží požadované podklady), nerozhoduje tím meritorně o podané žádosti (neposuzuje žádost z hlediska hmotného práva), nýbrž se jeho rozhodnutí zakládá výlučně na aplikaci procesních norem; osoba, ohledně jejíž žádosti bylo řízení zastaveno, není zkrácena na svých hmotných právech, nýbrž opět na právu na meritorní projednání věci. I přesto jsou správní soudy povinny se žalobou proti takovému rozhodnutí o zastavení řízení meritorně zabývat. Tento závěr bez jakýchkoliv pochybností vyplývá mj. z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva v rozsudku ve věci Kilián proti České republice (stížnost č. 48309/99, Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva 1/2005, str. 1). V dané věci rozhodl správní orgán o zastavení řízení pro neodstranění vad podání; odvolací správní orgán jeho rozhodnutí potvrdil. Krajský soud v Brně řízení usnesením ze dne 20. 8. 1997 zastavil podle § 248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění před novelou provedenou zákonem č. 30/2000 Sb., neboť dospěl k závěru, že rozhodnutí vydaná správními orgány obou stupňů jsou svou povahou procesní. Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, neboť rozhodnutí krajského soudu bylo vydáno v souladu se zákonem. Evropský soud pro lidská práva naproti tomu dospěl k závěru, že popsaným postupem byl porušen čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť stěžovateli nebyla poskytnuta dostatečná soudní ochrana, čímž byl zbaven práva na přístup k soudu. Ani rozhodnutí o zastavení správního řízení tedy ze soudního přezkumu vyloučit nelze, byť jde o rozhodnutí procesní povahy a jenom s obtížemi lze nalézt hmotné právo, na němž by mohl být žalobce zkrácen.
Ostatně procesních rozhodnutí si výslovně povšiml i Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01. Konstatoval v něm, že "pokud zákonodárce zcela jasně celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem č. 30/2000 Sb. opětovně soudnímu přezkumu, nelze jeho vůli ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jehož důsledku by rozhodnutí, dříve výslovně považovaná za rozhodnutí procesní povahy, byla opětovně vyloučena ze soudního přezkumu s odvoláním na skutečnost, že nezasahují do práv účastníka, která vyplývají z práva hmotného. Takový právní závěr soudu v podstatě diskvalifikuje účel novely zák. č. 30/2000 Sb., jenž nepochybně směřoval k tomu, podřadit soudnímu přezkumu i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesní".
I Ústavní soud tedy výslovně připouští soudní přezkum procesních rozhodnutí správních orgánů (tedy rozhodnutí nezasahujících do hmotněprávní sféry žalobce); přestože se jeho právní názor vyslovuje o předešlé právní úpravě správního soudnictví (část pátá o. s. ř., po novele provedené zákonem č. 30/2000 Sb.), plně platí i pro úpravu současnou. Jestliže soudní řád správní nevylučuje ze soudního přezkumu rozhodnutí procesní povahy, ale pouze rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení řízení [§ 70 písm. c) s. ř. s.], znamená to, že všechna ostatní rozhodnutí procesní povahy přezkoumatelná jsou, přičemž pro jejich pouhý procesní (a chybějící hmotněprávní) charakter je nelze vylučovat ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. s tím, že nejde o rozhodnutí správního orgánu. Znamená to tedy, že procesní rozhodnutí (tj. rozhodnutí, která nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv procesních) jako kategorie soudnímu přezkumu podléhají, ledaže by je zákon z tohoto přezkumu výslovně vylučoval; jejich povaha ale sama o sobě důvodem kompetenční výluky není a být nemůže.
Shora popsaný interpretační přístup, požadující, aby žalobce tvrdil zkrácení toliko na hmotných právech, a zkoumající, zda úkon, jímž se tak mělo stát, nějaké (a jaké) subjektivní hmotné právo nebo povinnost založil, změnil, zrušil či závazně určil, není jediný myslitelný i z dalších důvodů.
Lze totiž poukázat jednak na německou literaturu z oblasti správního soudnictví, která předmět sporu nechápe materiálně, ale procesně (např. Eyermann, E.: Verwaltungsgerichtsordnung. Kommentar. 10. vydání, C. H. Beck, Mnichov 1998, zejm. str. 155 a 1002 a násl.). Předmětem sporu není subjektivní hmotné právo, ale procesní nárok, jenž se skládá z předmětu nároku (z toho, čeho se žalobce domáhá), a ze základu nároku (jenž je dán skutkovým dějem, jímž je odůvodňován žalobní petit). V oblasti civilního procesu je toto pojetí ostatně již dostatečně vžité (srov. Macur, J.: Předmět sporu v civilním soudním řízení. MU, Brno, 2002).
Dále je možno poukázat na § 2 odst. 1 zákona č. 36/1876 ř. z., o nejvyšším správním soudě, z něhož současný § 65 odst. 1 s. ř. s. zcela zjevně vychází. Toto ustanovení na rozdíl od § 65 odst. 1 s. ř. s. nedefinovalo pojem rozhodnutí; pouze v návaznosti na čl. 15 základního zákona č. 144/1867 ř. z., o moci soudcovské, stanovovalo, že "Nejvyšší správní soud rozhoduje ve všech případech, ve kterých někdo tvrdí, že nezákonným rozhodnutím neb opatřením správního úřadu byl poškozen ve svých právech".
J. Hoetzel (Hoetzel, J.: Soudní kontroly veřejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha 1926, str. 22) k tomu dodával, že ochrana se poskytuje "jen proti jejich rozhodnutím a opatřením, tedy aktům, které by mohly vůbec zasáhnouti do právní sféry občanovy. Rozhodnutím a opatřením rozuměti je zajisté - ... - jen ty úkony správních úřadů, kterými se buď autoritativně deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro občana práva a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry občanovy. ...beze sporu sem patří i pouhé výroky určovací". Hoetzel tedy klade důraz nikoliv na založení, deklaraci či určení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry občana.
Z Hoetzelových výkladů mají pro souzenou věc bezprostřední a aktuální význam jeho úvahy o tom, jaká subjektivní práva měl na mysli již citovaný § 2 odst. 1 zákona č. 36/1876 ř. z., jak je to s přezkumem správního uvážení, jakož i rozhodnutí o udělení státního občanství. Na str. 25 - 26 uvádí: "Práva arci nemusí býti jen hmotná, stačí, jsou-li formální (procesní). Formální právo se chrání, i když meritum je dáno do volného uvážení (někdy se o tom pochybuje). Správní soud může pouze zkoumati, nepřekročil-li správní úřad okruhu své volné činnosti, držel-li se v zákonných mezích - padá tu na váhu i účel zákona. Je tu možná celá stupnice omezení a všecko záleží na stylisaci zákona. Nikdo např. nemá právního nároku na udělení československého státního občanství podle § 9 ústavního zákona č. 236/20 ...". Z citovaného úryvku je patrné, že již Hoetzel jednak připouštěl, aby zkrácení na právech spočívalo pouze ve zkrácení na právech procesních, a jednak aby i v otázkách státního občanství správní soudy přezkoumávaly, zda nedošlo k porušení procesních předpisů či k překročení mezí volného uvážení.
Z předestřených úvah tedy vcelku jednoznačně vyplývá neudržitelnost takové interpretace § 65 odst. 1 s. ř. s., která omezuje přístup k soudu tím, že striktně vyžaduje v každém jednotlivém případě hledání porušeného subjektivního hmotného práva, jakož i úkonu, který subjektivní hmotné právo založil, změnil, zrušil či závazně určil. Vyskytují se totiž poměrně zhusta situace, kdy se správní úkon dotýká právní sféry žalobce, a přesto žádné právo striktně vzato nezaložil, nezměnil nebo závazně neurčil. Stejně tak nelze vždy žalobní legitimaci podmiňovat zkrácením na hmotných subjektivních právech: jednak se určitá rozhodnutí hmotněprávní sféry žalobce vůbec nedotýkají (a přesto jsou podrobena přezkumu - viz i citovaná judikatura Ústavního soudu a Evropského soudu pro lidská práva), jednak je takový požadavek zpochybnitelný už z toho důvodu, že předmětem soudního řízení není hmotné právo žalobce, ale jím uplatněný procesní nárok. Ze všech těchto příčin nelze § 65 odst. 1 s. ř. s. vykládat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu. Žalobní legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce (srov. i uvedený Hoetzelův názor), tj. kdy se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře.
Rozhodnutí o žádosti o udělení státního občanství - ať již kladné či záporné - se bezesporu právní sféry žadatele dotýká: pokud Ministerstvo vnitra jeho žádosti vyhoví, založí tímto konstitutivním rozhodnutím státoobčanský právní vztah mezi žadatelem a státem, a tím i právní status žadatele jako státního občana České republiky; jestliže žádosti nevyhoví, odepře tím žadateli možnost být nositelem práv, která vyplývají pouze ze státoobčanského vztahu, tj. ústavou či zákony garantovaných subjektivních veřejných práv, jež svědčí právě toliko občanům. Není přitom rozhodné, zda se rozhodování o udělení státního občanství děje ve sféře volného správního uvážení či nikoliv; rozhodnutí založené na diskreci správního orgánu se může dotknout právní sféry zcela stejně negativně jako rozhodnutí, u nějž se diskrece neuplatňuje. Stejně tak může být zatíženo vadami nejen řízení předcházející vydání takového rozhodnutí, ale může se rovněž přihodit, že i samo rozhodnutí založené na volné úvaze nemůže pro zásadní porušení práva obstát (např. pro porušení principu rovnosti, překročení mezí, zneužití atd.).
To, zda je rozhodnutí založeno na volné úvaze či nikoliv, má význam z hlediska rozsahu přezkumu, a nikoliv z pohledu žalobní legitimace. Žalobní legitimace musí být dána i pro případy přezkumu rozhodnutí založených na volném správním uvážení, neboť jinak by soud vůbec nemohl přezkoumat jeho použití ani z těch hledisek, která mu předepisuje § 78 odst. 1 věta druhá s. ř. s. Proti tomuto závěru nelze argumentovat ani tím, že v některých případech je správní uvážení absolutní, a nemá tedy meze, které by vůbec mohly být překročeny. Úvaha šestého senátu o tom, že udělení státního občanství je projevem "neomezené" státní suverenity a děje se ve sféře "absolutního" správního uvážení, je v podmínkách materiálního právního státu přinejmenším velmi pochybná. Správní uvážení je v prvé řadě vždy limitováno principy vyplývajícími z ústavního pořádku České republiky; z nich lze vyvodit, že i tam, kde vydání rozhodnutí závisí toliko na uvážení správního orgánu, je tento orgán omezen zákazem libovůle, příkazem rozhodovat v obdobných věcech obdobně a ve stejných věcech stejně (různost rozhodování ve stejných či obdobných věcech může být právě projevem ústavně reprobované libovůle), tj. principem rovnosti, zákazem diskriminace, příkazem zachovávat lidskou důstojnost, jakož i povinností výslovně uvést, jaká kritéria v rámci své úvahy použil, jaké důkazní prostředky si opatřil, jaké důkazy provedl a jak je hodnotil, a k jakým skutkovým a právním závěrům dospěl. V této souvislosti je namístě poukázat i na Doporučení Rady ministrů Rady Evropy č. (80) 2, týkající se výkonu správního uvážení správními orgány, které upravuje řadu požadavků na výkon správního uvážení (zákaz sledovat jiný účel než ten, pro který byla diskreční pravomoc stanovena; objektivnost a nestrannost; rovnost a zákaz diskriminace; proporcionalita mezi negativními dopady rozhodnutí na práva, svobody a zájmy osoby, a sledovaným účelem), jakož i požadavek na přezkum zákonnosti správního uvážení soudem nebo jiným nezávislým orgánem.
Každé správní uvážení - i to, jež se (pouze) na úrovni obyčejného zákona jeví jako neomezené či absolutní - tedy má své meze. I u něj proto správní soud zkoumá nejen to, zda jej správní orgán nezneužil, ale i to, zda jeho meze nepřekročil (opětovně se přitom zdůrazňuje, že neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje; věc nelze konstruovat ani tak, že je neomezené pouze na úrovni obyčejného zákona, neboť nelze uměle odtrhovat jednoduché právo od práva ústavního; ústava již dávno není pouhým monologem ústavodárce). Správní soud samozřejmě nepřezkoumává pouze zneužití správního uvážení či překročení jeho mezí ve smyslu § 78 odst. 1 s. ř. s., nýbrž i to, zda řízení předcházející vydání napadeného rozhodnutí proběhlo v souladu se zákonem, tj. zda v něm byla respektována všechna procesní práva žalobce (srov. i shora uvedenou Hoetzelovu úvahu, že procesní práva se chrání, i když je meritum dáno do volného uvážení).
V souzené věci žalobce v žalobě právě na porušení svých procesních práv poukazoval: správní orgán zjistil neúplně a nesprávně skutkový stav, a krom toho žádost zamítl z jiného důvodu, než uvedl v závazném příslibu. Vzhledem k tomu, že se žalobce domáhal přezkumu procesního postupu žalovaného, jemuž vytýkal porušení svých práv účastníka řízení, je žalobce k žalobě nepochybně legitimován.
Dále se rozšířený senát ovšem musel zabývat otázkou, zda se žalobní legitimace zakládá na § 65 odst. 1 s. ř. s., nebo na druhém odstavci citovaného ustanovení.
Podle § 65 odst. 1 s. ř. s. je k žalobě oprávněn ten, kdo tvrdí, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Toto zkrácení, tj. porušení nebo ohrožení subjektivních žalobcových práv, se mohlo udát buď přímo samotným rozhodnutím, nebo tím, že správní orgán v řízení, které předcházelo vydání napadeného rozhodnutí, porušil žalobcova procesní práva. V každém případě žalobce musí tvrdit zkrácení na svých vlastních subjektivních právech, tj. musí jít o subjektivní práva náležející žalobci, a nikoliv osobě třetí.
Ustanovení § 65 odst. 2 s. ř. s. rozšiřuje žalobní legitimaci i na účastníky řízení před správním orgánem, kteří nejsou k žalobě legitimováni podle § 65 odst. 1 s. ř. s., neboť předmět správního řízení se nedotýkal jejich právní sféry, ale právní sféry někoho jiného - pokud tvrdí, že postupem správního orgánu byli zkráceni na svých právech takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí. Ze systematického výkladu se bez jakýchkoliv pochybností podává závěr, že pojem rozhodnutí, užitý v tomto odstavci, má stejný význam, jako rozhodnutí podle odstavce prvého; závěr, že by odstavec druhý měl na mysli zcela jiné "rozhodnutí" než odstavec prvý, není odůvodnitelný jakýmikoliv korektně použitými interpretačními metodami. Na rozdíl od žalobní legitimace podle předchozího odstavce je jejím předpokladem podle odst. 2 účastenství v předcházejícím správním řízení (tato otázka se přitom posuzuje materiálně; viz č. 162/2004 Sb. NSS). Podmínka, podle níž žalobce není k žalobě oprávněn podle § 65 odst. 1 s. ř. s., vystihuje to, proč se tomuto typu žalobců říká zájemníci: ve správním řízení nemohli být dotčeni na své vlastní právní sféře, a nemohou tedy žalovat podle odstavce prvého. Tyto osoby se účastnily správního řízení z toho důvodu, že v něm uplatňovaly určitý zájem, např. zájem na ochraně přírody; nejčastějšími zájemníky jsou právě ekologické spolky. Žalobce, jakožto účastník správního řízení, mohl být zkrácen na svých procesních právech. Jeho žalobní legitimaci zakládá právě tvrzení o zkrácení na procesních právech (č. 291/2004 Sb. NSS). Žalobce tedy musí tvrdit, že jako účastník předchozího správního řízení - v němž pouze uplatňoval určitý zájem - byl zkrácen na svých procesních právech; toto zkrácení zároveň musí být takové intenzity, aby mohlo mít za následek nezákonnost rozhodnutí, proti němuž žalobce brojí.
Rozdíl mezi žalobní legitimací podle obou analyzovaných odstavců spočívá tedy především v tom, že podle prvého odstavce může žalovat ten, jehož právní sféry se napadené rozhodnutí dotýká, zatímco podle odstavce druhého je oprávněn podat žalobu ten, kdo ve své právní sféře není rozhodnutím dotčen a kdo v tomto řízení uplatňoval určitý zákonem chráněný zájem (např. na ochraně přírody a krajiny). Z toho je zřejmé, že v souzené věci nemůže být žalobce k žalobě legitimován podle § 65 odst. 2 s. ř. s., neboť nešlo o situaci, kdy by se předcházejícího správního řízení účastnil z toho důvodu, že v něm uplatňoval nějaký zájem a rozhodnutí by se nedotýkalo jeho právní sféry. Ve správním řízení se rozhodovalo o žádosti o udělení státního občanství, kterou podal právě žalobce, tedy o jeho právním postavení, a nikoliv o právní sféře nějaké jiné osoby. Z tohoto důvodu je žalobní legitimace podle odstavce druhého vyloučena.
Lze tedy shrnout tak, že soudnímu přezkumu podléhají i ta rozhodnutí, jejichž vydání závisí - na úrovni jednoduchého práva - toliko na volném uvážení správního orgánu (přičemž o jeho neomezenosti již nemůže být v podmínkách materiálního právního státu ani řeči). Tvrdí-li žalobce - jako je tomu v souzené věci, že v řízení předcházejícím vydání takového rozhodnutí byla porušena jeho práva účastníka řízení, je k žalobě legitimován podle § 65 odst. 1 s. ř. s.
S tímto právním názorem se věc vrací osmému senátu - jemuž věc dále náleží v souladu s rozvrhem práce - k dalšímu řízení.
Právní věta
I. Ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s. nelze interpretovat doslovným jazykovým výkladem, ale podle jeho smyslu a účelu tak, že žalobní legitimace je dána pro všechny případy, kdy se úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, dotýká právní sféry žalobce.
II. Žadatel o udělení státního občanství České republiky je legitimován k žalobě proti rozhodnutí, jímž mu státní občanství nebylo uděleno, tvrdí-li, že v řízení o jeho žádosti byla porušena jeho práva účastníka správního řízení.
III. Žalobní legitimace neúspěšného žadatele o udělení státního občanství se zakládá na § 65 odst. 1 s. ř. s., a nikoliv na odstavci druhém téhož ustanovení.
IV. Absolutní či neomezené správní uvážení v moderním právním státě neexistuje. Každé správní uvážení má své meze, vyplývající v prvé řadě z ústavních principů zákazu libovůle, principu rovnosti, zákazu diskriminace, příkazu zachovávat lidskou důstojnost, principu proporcionality atd. Dodržení těchto mezí podléhá soudnímu přezkumu.