Plný text
7 Afs 221/2025 - 56
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Hipšra, soudce Milana Podhrázkého a soudkyně Jiřiny Chmelové v právní věci žalobce: Saunia s.r.o., se sídlem [adresa] Praha, zastoupen Mgr. Ing. Štěpánem Klečkem, advokátem se sídlem [adresa] Praha, proti žalované: Česká národní banka, se sídlem [adresa] Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 9. 2025, č. j. 8 Af 23/2024 55,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím České národní banky jako správního orgánu prvého stupně ze dne 18. 7. 2024, č. j. 2024/85159/650, byl žalobce uznán vinným z přestupků podle § 183 odst. 1 zákona č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podnikání na kapitálovém trhu“), za což mu byla uložena pokuta ve výši 300 000 Kč. Uvedených přestupků se žalobce měl dopustit tím, že „i) v období od 25. 8. 2022 do 14. 11. 2022 prostřednictvím svých internetových stránek www.saunia.cz oslovoval v České republice veřejnost s nabídkou úpisu dluhopisů SAUNIA 9,90/26, ISIN CZ0003543563, kdy celková jmenovitá hodnota nabízených dluhopisů odpovídala 19 750 000 Kč (dále „Emise C“), tedy činil veřejnou nabídku ve smyslu č. 2 písm. d) Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1129 ze dne 14. 6. 2017 o prospektu, který má být uveřejněn při veřejné nabídce nebo přijetí cenných papírů k obchodování na regulovaném trhu, a o zrušení směrnice 2003/71/ES (dále „Nařízení o prospektu“), a to aniž by na počátku uvedeného období uveřejnil prospekt nabízeného cenného papíru schválený Českou národní bankou nebo orgánem dohledu jiného členského státu Evropské unie, a ii) ke dni 29. 5. 2023 uveřejnil na internetových stránkách www.dluhopisy.saunia.cz propagační sdělení ohledně veřejné nabídky dluhopisů emitenta Saunia Finance, s.r.o., ISIN CZ0003542888 (dále „Emise D“), které neobsahovalo výrazným způsobem uvedené slovní spojení „propagační sdělení“, dále neobsahovalo prohlášení o tom, že schválení prospektu by se nemělo chápat jako potvrzení cenných papírů, které jsou nabízeny nebo přijaty k obchodování na regulovaném trhu, dále neobsahovalo doporučení, aby si potenciální investoři přečetli prospekt před učiněním investičního rozhodnutí, aby tak plně pochopili potenciální rizika a výnosy spojené s rozhodnutím investovat do cenných papírů, a v rozporu s informace uvedenými v prospektu Emise D obsahovalo informaci o tom, že emise dluhopisů byla zajištěná.“
[2] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad, o kterém bankovní rada žalované rozhodla rozhodnutím ze dne 17. 10. 2024, č. j. 2024/116697/CBN/110, tak, že změnila část výroku i) tak, že slova: „v období od 25. 8. 2022 do 14. 11. 2022 prostřednictvím svých internetových stránek www.saunia.cz oslovovala v České republice veřejnost s nabídkou úpisu dluhopisů SAUNIA 9,90/26, ISIN CZ0003543563, kdy celková jmenovitá hodnota nabízených dluhopisů odpovídala 19 750 000 Kč, tedy činila veřejnou nabídku ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení 2017/1129, a to aniž by na počátku uvedeného období uveřejnila prospekt nabízeného cenného papíru schválený Českou národní bankou nebo orgánem dohledu jiného členského státu Evropské unie“ nahradila slovy: „a) od 15. 6. 2022 do září 2022 telefonicky a emailem oslovovala předem vybraných 148 osob s informacemi o podmínkách nabídky, včetně emisních podmínek, dluhopisů SAUNIA 9,90/23, ISIN CZ0003540973, přičemž celková jmenovitá hodnota těchto nabízených dluhopisů odpovídala 60 000 000 Kč, a současně b) v období od 25. 8. 2022 do 14. 11. 2022 uveřejnila na svých volně přístupných internetových stránkách www.saunia.cz informace o podmínkách nabídky a o dluhopisech SAUNIA 9,90/26, ISIN CZ0003543563, včetně emisních podmínek, ročních výnosů, minimální výše investice, jmenovité hodnoty dluhopisů, splatnosti dluhopisů a období emise dluhopisů, kdy celková jmenovitá hodnota těchto nabízených dluhopisů odpovídala 19 750 000 Kč, tedy činila veřejnou nabídku ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení 2017/1129, a to, aniž by na počátku uvedeného období uveřejnila prospekt nabízeného cenného papíru schválený Českou národní bankou nebo orgánem dohledu jiného členského státu Evropské unie“; a ve zbytku napadené rozhodnutí potvrdila.
II.
[3] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí o rozkladu žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji zamítl rozsudkem ze dne 10. 9. 2025, č. j. 8 Af 23/2024 55.
[4] Městský soud na úvod konstatoval, že přezkoumávané rozhodnutí žalované, vydané v řízení o rozkladu, jakož i jemu předcházející rozhodnutí správního orgánu prvého stupně, jsou rozhodnutími přezkoumatelnými a splňují náležitosti vymezené v § 68 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů.
[5] Ve vztahu k prvnímu přestupku (bod i. napadeného rozhodnutí) městský soud uvedl, že správní orgán byl povinen nejprve posoudit, zda se v daném případě jednalo o veřejnou nabídku ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/1129 o prospektu (dále jen „nařízení o prospektu“), a teprve následně zkoumat, zda se na danou nabídku vztahuje některá z výjimek uvedených v čl. 1 bod 4 téhož nařízení. V případě Emise B, kdy žalobce oslovil 148 fyzických a právnických osob různými způsoby (e mailem, telefonicky apod.), přičemž těmto osobám byly nabízeny dluhopisy v celkové jmenovité hodnotě upsání 32 mil. Kč, dospěl městský soud k závěru, že vzhledem k tomu, že nabídka byla adresována více osobám, a že sdělení obsahovalo dostatečné informace umožňující učinit investiční rozhodnutí, jednalo se o veřejnou nabídku ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu. Rovněž v případě Emise C, kdy dluhopisy byly nabízeny jako listinné cenné papíry na řad se jmenovitou hodnotou 10 000 Kč a celková hodnota emise činila 19 750 000 Kč, městský soud dospěl k závěru, že nabídka byla fakticky zpřístupněna neomezenému nebo širokému okruhu osob, a obsahovala dostatečné informace o podmínkách nabídky, a proto i v tomto případě naplňovala znaky veřejné nabídky podle čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu.
[6] Pokud jde o otázku, zda se na danou nabídku vztahuje některá z výjimek uvedených v čl. 1 odst. 4 nařízení o prospektu, městský soud poukázal na skutečnost, že v daném případě byly obě emise časově blízké (vydané v rozmezí několika měsíců), stejného druhu (dluhopisy s obdobnými parametry), zaměnitelné z pohledu investora a bez ekonomického důvodu pro rozdělení do více emisí. Z těchto důvodů bylo podle názoru městského soudu nutné obě emise posuzovat společně. Celková hodnota veřejné nabídky tedy činila 32 000 000 Kč (Emise B) + 19 750 000 Kč (Emise C), tj. přibližně 2 070 000 EUR, čímž byl limit 1 000 000 EUR překročen. Zároveň byl překročen limit 150 osob, neboť celkový počet oslovených osob činil nejméně 247. Městský soud proto uzavřel, že žalobce nesplnil podmínky pro aplikaci výjimek podle čl. 1 odst. 3 ani čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu. Vzhledem k tomu, že veřejná nabídka cenných papírů přesáhla stanovené limity, byl žalobce povinen uveřejnit prospekt. Tuto povinnost však nesplnil, čímž došlo k porušení právních předpisů upravujících veřejné nabídky cenných papírů. Rozhodnutí žalované je tak ve vztahu k tomuto přestupku souladné se zákonem.
[7] Pokud je jedná o druhý přestupek (bod ii. napadeného rozhodnutí), kdy bylo žalobci kladeno za vinu porušení povinností podle čl. 14 nařízení Komise 2019/979 a čl. 22 odst. 3 nařízení o prospektu, městský soud uvedl, že z provedeného dokazování vyplynulo, že žalobce na svých webových stránkách zveřejnil propagační sdělení k veřejné nabídce dluhopisů, které nebylo výrazně označeno jako „propagační sdělení“, jak vyžaduje čl. 14 odst. 1 písm. a) nařízení 2019/979, obsahovalo zavádějící informaci o ručiteli, která mohla vyvolat mylný dojem o zajištění návratnosti investice, nebylo v souladu s informacemi uvedenými v prospektu, resp. s informacemi, které by v něm měly být uvedeny, čímž došlo k porušení čl. 22 odst. 3 nařízení o prospektu. Tímto jednáním tak žalobce porušil přímo použitelný předpis Evropské unie, a naplnil tak skutkovou podstatu přestupku podle § 183 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu. Městský soud proto dospěl k závěru, že právní závěry učiněné správním orgánem prvního stupně, které byly následně potvrzeny i žalovanou, jsou v souladu se zákonem, nařízením Evropské unie i se zásadami ochrany investorů.
III.
[8] Proti tomuto rozsudku podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Stěžovatel namítl, že žalovaná nesprávně a bez zákonného podkladu aplikovala svůj autoritativní výklad pojmu „veřejnost“ na nařízení o prospektu, ačkoli toto nařízení s pojmem „veřejnost“ primárně vůbec nepracuje. Žalovaná opřela svou interpretaci o § 295a odst. 2 zákona č. 240/2013 Sb., o investičních společnostech a fondech, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZISIF“), který se vztahuje výhradně na nabídky investic do fondů kolektivního investování, nikoliv na nabídky dluhopisů. Správní orgán není oprávněn rozšiřovat působnost právní normy na situace, na které tato norma nedopadá. Stěžovatel poukázal na to, že žalovaná ve svém stanovisku ze dne 23. 4. 2018 uvádí, že kritérium 20 osob podle § 295a ZISIF má mimo rámec tohoto zákona pouze podpůrnou povahu. Přesto žalovaná toto kritérium aplikovala jako závazné a odůvodnila jej „souladem s rozhodovací praxí“, čímž vytvořila nové pravidlo bez právního základu. Stěžovatel namítl, že žalovaná staví svůj výklad na vlastní interpretaci, nikoliv na zákoně. Je nelogické, aby nařízení o prospektu stanovilo limit 150 oslovených osob, zatímco žalovaná použila limit 20 osob podle ZISIF. Tento postup je svévolný a nepřezkoumatelný. Žalovaná namísto věcného odůvodnění argumentovala tím, že nabídka „se pohybovala blízko hranice“ 150 osob, což je vnitřně rozporné a vytváří neurčité pravidlo bez právního základu. Podle stěžovatele se městský soud s touto zásadní argumentací nevypořádal. Ačkoli v bodě 151 napadeného rozsudku městský soud uznal nesprávnost aplikace § 295a ZISIF, v bodě 152 bez odůvodnění konstatoval, že žalovaná se s touto otázkou „přesvědčivě vypořádala“. Městský soud tak poskytl pouze formální závěr bez vysvětlení. Napadený rozsudek je podle stěžovatele vnitřně rozporný, neboť městský soud v bodě 133 uvádí, že se „v plném rozsahu ztotožňuje“ se závěry žalované, které však stojí právě na nesprávné aplikaci § 295a ZISIF. Městský soud tedy na jedné straně označil postup žalované za nesprávný, a na straně druhé jej bez výhrad převzal.
[10] Stěžovatel dále namítl, že závěry městského soudu o povinnosti „sčítat“ jednotlivé emise (Emise B a Emise C) pro účely posouzení výjimek z povinnosti uveřejnit prospekt jsou v rozporu s nařízením o prospektu. Tento postup překračuje jeho text i účel, opírá se o interní stanoviska žalované, která nemají normativní povahu, a navíc nesprávně hodnotí skutkový stav. Městský soud převzal výklad žalované založený na tzv. „jednotících prvcích“ ze stanoviska ČNB ze dne 6. 12. 2019 a dokonce i ze stanoviska uveřejněného 11. 9. 2023, které bylo vydáno až po emisích B a C, a nemůže proto sloužit jako podklad pro posouzení jednání v roce 2022. Tato stanoviska nejsou právním předpisem a nemají oporu v textu nařízení o prospektu. Nařízení o prospektu rozlišuje pouze dva výjimkové režimy pro povinnost uveřejnění prospektu: podlimitní emise podle čl. 1 odst. 3 (s časovým testem 12 měsíců a limitem agregace hodnot 1 mil. EUR) a nadlimitní neveřejné emise podle čl. 1 odst. 4 písm. b) (s limitem 150 osob bez časového testu), kdy se však posuzuje jednotlivá nabídka, nikoliv veškeré emise konkrétního emitenta. Městský soud však dovodil novou třetí podmínku, když dovozuje povinnost sčítat počty oslovených osob u všech veřejných nabídek, které vykazují jednotící prvky. Tím však vytvořil režim, který nařízení o prospektu vůbec nezná. Navíc si městský soud ve své argumentaci logicky odporuje, když v bodě 175 odůvodnění rozsudku uvádí, že výjimka podle čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu není časově omezena, avšak následně argumentuje časovou blízkostí emisí B a C a sčítá počty oslovených osob v období červen až listopad 2022, čímž fakticky aplikuje časový test, který lze použít pouze u podlimitní emise. Podle stěžovatele povinnost sčítat počty oslovených osob napříč různými emisemi není v nařízení o prospektu upravena a závěry městského soudu, resp. žalované jsou učiněny pouze na základě svévolného výkladu.
[11] Stěžovatel proto uzavřel, že napadený rozsudek je nezákonný, neboť nahrazuje přímo použitelné unijní právo interními stanovisky žalované, nesprávně kombinuje výjimky podle čl. 1 odst. 3 a čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu, dovozuje neexistující povinnost sčítání počtu oslovených osob napříč různými emisemi, ignoruje legitimní ekonomický důvod pro oddělení emisí a zatěžuje stěžovatele sankcí na základě nepředvídatelného výkladu.
[12] Závěrem stěžovatel poukázal na to, že aktuální unijní legislativa směřuje ke zmírnění povinností pro emitenty (Nařízení EU 2024/2809 zrušilo výjimku „de minimis“ a zavádí vyšší limity), což činí postup žalované a městského soudu ještě problematičtějším, neboť sankcionuje stěžovatele za údajné porušení konstrukce, která nemá oporu v právu a jde proti smyslu regulatorního vývoje.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení.
[14] Žalovaná se ve vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila se závěry městského soudu a vyjádřila se k jednotlivým námitkám, které považovala za nedůvodné. Měla za to, že napadený rozsudek je přezkoumatelný, zákonný a věcně správný stejně jako žalobou napadené rozhodnutí. Z uvedeného důvodu navrhla zamítnutí kasační stížnosti.
[15] Stěžovatel v replice k vyjádření žalované vyjádřil svůj nesouhlas s argumentací žalované a setrval na důvodech podané kasační stížnosti.
IV.
[16] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Vzhledem k tomu, že stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti také důvod podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., zabýval se Nejvyšší správní soud nejprve tímto důvodem. Bylo by předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo li by napadené rozhodnutí městského soudu skutečně nepřezkoumatelné či založené na jiné vadě řízení s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé. Nejvyšší správní soud pro stručnost odkazuje na judikaturu ohledně posouzení toho, jaké vady naplňují tento kasační důvod (viz např. rozsudky NSS ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 75, č. 133/2004 Sb. NSS; či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 73, č. 787/2006 Sb. NSS). Napadený rozsudek nelze považovat za nepřezkoumatelný. Městský soud se v zásadě vypořádal se všemi žalobními námitkami, jednotlivě je posoudil a v dostatečném rozsahu, přehledně, logicky a srozumitelně zdůvodnil své závěry.
[19] Z formulace kasačních námitek je ostatně zřejmé, že skutečným obsahem kasační stížnosti je především nesouhlas se způsobem právního posouzení věci. Nesouhlas stěžovatele se závěry městského soudu nepředstavuje důvod pro zrušení napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost (viz rozsudky NSS ze dne 12. 11. 2013, č. j. 2 As 47/2013 30, či ze dne 29. 4. 2010, č. j. 8 As 11/2010 163).
[20] K výše uvedenému soud dodává, že nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku nelze spatřovat v tom, že se městský soud s některými námitkami nevypořádal tak detailně, jak by si stěžovatel přál. Vždy si lze pochopitelně představit ještě podrobnější vypořádání námitek, než jaké obsahuje jakékoli rozhodnutí. To však není cílem ani soudního přezkumu. Podstatné podle Nejvyššího správního soudu je, aby se soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi základními námitkami účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi. Judikatura dokonce vychází z toho, že odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď na některé námitky dílčí a související, vypořádání námitek tak může být i implicitní (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2009, č. j. 9 Afs 70/2008 130).
[21] Zároveň podle judikatury „[z]a akceptovatelné je považováno i odůvodnění, ve kterém krajský soud odkáže na závěry žalobou napadeného rozhodnutí v situaci, kdy jsou tato rozhodnutí řádně odůvodněna, je z nich zřejmé, proč správní orgány nepovažovaly právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou a proč jeho námitky považovaly za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují li se žalobní námitky s námitkami odvolacími a nedochází li krajský soud k jiným závěrům (viz např. rozsudek NSS ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005 130)“ (rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2022, č. j. 8 As 231/2021 42, bod [13]). O obdobnou situaci šlo i nyní, kdy si ve vztahu k žalobním námitkám – obdobným námitkám rozkladovým – městský soud osvojil závěry napadeného rozhodnutí; v takovém případě nemusel nutně formulovat novou a „originální“ argumentaci.
[22] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře vychází z toho, že s kasačním důvodem podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. je nutno zacházet obezřetně, neboť zrušením rozhodnutí soudu pro nepřezkoumatelnost se oddaluje okamžik, kdy základ sporu bude správními soudy uchopen a s konečnou platností vyřešen, což není v zájmu ani účastníků řízení (v případě nositelů veřejných subjektivních práv je ve hře též jejich základní právo na rozhodnutí věci bez zbytečných průtahů podle čl. 38 odst. 2 Listiny, resp. na projednání věci v přiměřené lhůtě podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod; č. 209/1992 Sb.), a koneckonců ani ve veřejném zájmu na hospodárnosti řízení před správními soudy, nemluvě o nákladech, jež jsou se soudním přezkumem spojeny. Proto by ke kasaci rozhodnutí krajského soudu měl Nejvyšší správní soud přistoupit teprve tehdy, nelze li předmětné nedostatky jinak než kasací odstranit (viz rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2013, č. j. 6 Ads 17/2013 25, či usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 5. 12. 2017, č. j. 2 As 196/2016 123, č. 3668/2018 Sb. NSS, bod [29] a násl.). V těchto souvislostech napadený rozsudek městského soudu obstojí.
[23] Nejvyšší správní soud na úvod předesílá, že stěžovatel uplatnil věcné námitky toliko ve vztahu k prvnímu přestupku (bod i. napadeného rozhodnutí), který se týkal porušení povinnosti stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení o prospektu.
[24] První okruh stěžovatelových věcných námitek se týkal posouzení charakteru „veřejnosti“ nabídky dluhopisů Emise B, která podle jeho názoru splňuje podmínky stanovené v čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu, když se jedná o neveřejnou emisi dluhopisů, u které nebyl povinen uveřejnit prospekt.
[25] Nejvyšší správní soud ve shodě s městským soudem konstatuje, že správní orgán byl povinen nejprve posoudit, zda se v daném případě jednalo o veřejnou nabídku ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu, a teprve následně zkoumat, zda se na danou nabídku vztahuje některá z výjimek uvedených v čl. 1 bod 4 téhož nařízení. Tato posloupnost právního hodnocení výslovně vyplývá z konstrukce uvedeného právního předpisu, jenž stanoví, že povinnost uveřejnit prospekt se vztahuje toliko na veřejné nabídky, přičemž výjimky z této povinnosti jsou taxativně vymezeny.
[26] Pro určení, zda se se jedná o veřejnou nabídku cenných papírů je podstatné naplnění definice veřejné nabídky v čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu, tedy zda se jednalo o „sdělení osobám v jakékoli podobě a jakýmkoli způsobem, které uvádí dostatečné informace o podmínkách nabídky a cenných papírech, které jsou nabízeny, tak, aby byl investor schopen rozhodnout se o koupi nebo o upsání těchto cenných papírů.“ Samotné nařízení o prospektu nestanovuje hranici počtu osob, od které se jedná o veřejnou nabídku, ve vztahu k počtu oslovených osob požaduje pouze jejich pluralitu. Tito adresáti pak mohou být osloveni v jakékoliv podobě a jakýmkoliv způsobem. Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem i žalovanou, že jak v případě Emise B, kdy docházelo k aktivnímu oslovování 148 investorů prostřednictvím telefonických hovorů nebo emailové komunikace, tak i Emise C, kdy došlo k oslovení neurčitého množství investorů na internetových stránkách stěžovatele, se nepochybně jednalo o veřejnou nabídku cenných papírů, neboť v obou případech byl naplněn znak plurality oslovených investorů a současně sdělení obsahovala dostatečné informace o podmínkách nabídky a nabízených cenných papírech.
[27] Pokud stěžovatel v souvislosti s posouzením veřejnosti nabídky cenných papírů poukazoval na limit 150 osob, tuto hranici upravuje čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu. Argumentace stěžovatele je však založena na chybné premise, že toto ustanovení stanovuje výjimku pro to, kdy se jedná o veřejnou nabídku. Ve skutečnosti čl. 1 odst. 4 nařízení o prospektu stanovuje taxativní výčet okolností, za kterých se na veřejnou nabídku cenných papírů nevztahuje povinnost k takové veřejné nabídce uveřejnit prospekt cenného papíru. Nejedná se tedy o hranici počtu oslovených osob pro to, aby se jednalo o veřejnou nabídku. Jinak řečeno výjimky podle čl. 1 odst. 4 nařízení o prospektu se uplatní pouze v případě, že se jedná o veřejnou nabídku cenných papírů. Pokud by se nejednalo o veřejnou nabídku, nařízení o prospektu se vůbec nepoužije. Posouzení, zda se jedná o veřejnou nabídku, je proto nutné provést přednostně, a teprve v případě kladného výsledku takového posouzení lze pak uvažovat o tom, zda se na tuto veřejnou nabídku nevztahuje některá v výjimek z povinnosti uveřejnit prospekt podle čl. 1 odst. 4 nařízení o prospektu.
[28] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že správní orgán prvého stupně při posuzování otázky, zda byla v daném případě naplněna definice veřejné nabídky cenných papírů, chybně vycházel z § 295a odst. 2 ZSIF, podle něhož je za veřejné nabízení považována nabídka učiněná více než 20 osobám. Jak uvedl již městský soud, jedná se o odlišnou právní úpravu, která sleduje jiný účel a je určena pro jiný regulatorní rámec. Žalovaná ovšem tuto nesprávnou argumentaci v napadeném rozhodnutí korigovala, když v bodě 18 uvedla, že nařízení o prospektu nestanovuje výslovně hranici počtu osob, od které se jedná o veřejné nabízení, když požaduje pouze pluralitu adresátů této nabídky, a že správní orgán prvého stupně použil definici veřejného nabízení podle § 295a odst. 2 ZISIF toliko podpůrně. S ohledem na počet oslovených investorů pak žalovaná dospěla ke správnému závěru (stejnému jako správní orgán prvého stupně), že Emise B naplňuje znaky veřejné nabídky cenných papírů ve smyslu čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu. Podpůrné využití definice veřejného nabízení podle § 295a odst. 2 ZISIF správním orgánem prvého stupně tak nevedlo k rozšíření působnosti právní normy, neboť takto stanovená hranice (20 osob) je vyšší, než vyplývá z definice veřejného nabízení podle čl. 2 písm. d) nařízení o prospektu. Napadený rozsudek tak není vnitřně rozporný, neboť městský soud se ztotožnil se správným závěrem bankovní rady jakožto rozkladového orgánu, nikoliv s argumentací žalované jakožto správního orgánu prvého stupně.
[29] Další část stěžovatelových námitek se týkala toho, že žalovaná v rozporu se zákonem aplikovala na nabídky dluhopisů konstrukci „jednotících prvků“ a nezákonně posoudila dvě samostatné nabídky (Emise B a C) stěžovatelových dluhopisů jako jedinou veřejnou nabídku.
[30] K tomu žalovaná uvedla, že považuje nabídku obou emisí z hlediska povinnosti uveřejnit prospekt za jednu nabídku, protože všechny emise vykazují významné jednotící prvky – jedná se o cenné papíry stejného druhu, je mezi nimi dána úzká časová souvislost, tyto cenné papíry jsou z pohledu investora rámcově zaměnitelné a není zde ekonomický důvod pro to, aby byly takové cenné papíry vydány ve více emisích. Investoři rovněž byli vystaveni v zásadě stejnému riziku selhání emitenta. Odchylky pak lze spatřovat pouze v době splatnosti, přičemž podle žalované jde toliko o odlišnost v detailech.
[31] Nejvyšší správní soud v tomto směru souhlasí s konstatováním městského soudu, že prospekt lze chápat jako základní nástroj, který má zajistit potenciálním investorům dostatečné a včasné informace o nabízeném cenném papíru, neboť obsahuje v zásadě veškeré informace, které by měl investor vzít v úvahu při svém rozhodování, s výjimkou informací, které se týkají přímo investora, jeho finančních možností, averze k riziku apod. (viz Husták, Z. a kol. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 373). Účelem zákonného požadavku na vypracování a uveřejnění prospektu je tedy zájem na tom, aby měli investoři informace o emitentovi a právech a rizicích spojených s cenným papírem, které jim umožní učinit kvalifikované investiční rozhodnutí.
[32] Nařízení o prospektu přitom stanoví v čl. 1 odst. 4 výjimky, v nichž neplatí povinnost uveřejnit prospekt pro nabídku cenných papírů. Jednu z těchto výjimek představuje situace, kdy je nabídka určena omezenému okruhu osob (nepočítaje v to kvalifikované investory). Nařízení takto umožňuje, aby v případě omezené nabídky určené méně než 150 osloveným fyzickým či právnickým osobám v jednou členském státě nemusel nabízející splnit povinnost uveřejnit prospekt, neboť v těchto případech bylo možno očekávat, že informace obsažené v prospektu budou sděleny zájemcům jiným způsobem. V čl. 1 odst. 3 nařízení o prospektu je pak stanovena kvantitativní výjimka z působnosti celého nařízení o prospektu pro případ, kdy určitá veřejná nabídka cenných papírů nedosahuje celkové hodnoty protiplnění 1 000 000 EUR v rámci celé Evropské unie, a to v období 12 po sobě jdoucích měsíců. Tyto výjimky je však třeba aplikovat tak, aby zůstal zachován smysl příslušné právní úpravy a institutu prospektu.
[33] V této souvislosti neobstojí ani kasační námitka vytýkající žalovanému, že jeho stanovisko (v tomto případě stanovisko RS 2019 33 z 6. 12. 2019) nemá povahu právní normy, pravidla v něm uvedená nejsou obsažena v nařízení, a proto jde dle stěžovatele o „svévolné vymezování podmínek, jež pozitivní právo nestanoví“. Již z označení uvedeného stanoviska je zřejmé, že jeho účelem není stanovit vlastní vynutitelná pravidla pro kvalifikaci jednání jako přestupkového a ta následně sankcionovat, ale dát k dispozici kritéria, podle kterých bude žalovaný v konkrétních případech posuzovat, zda došlo k naplnění podmínek uvedených v čl. 1 odst. 3 resp. čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu v případě nabídky více emisí cenných papírů jednoho emitenta. Právním základem pro uložení sankce bylo nesplnění podmínek pro výjimku z povinnosti předchozího uveřejnění prospektu stanovených přímo v nařízení, nikoli nedodržení kritérií hodnocení uvedených ve stanovisku žalovaného. Lze rovněž připomenout (v souladu s odst. 85 a násl. rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 Afs 30/2021), že pro subjekty působící na kapitálovém trhu nemohla být překvapivá koncepce žalované operující s koncepcí tzv. jednotících prvků. Ta měla své místo při posuzování zákonnosti postupu v souvislosti s emitováním dluhopisů a povinností uveřejnit prospekt např. v období let 2014 2017 (jak tomu bylo v naposledy označené věci, kde jsou zmíněny i starší případy, kdy žalovaná takto postupovala).
[34] Podle názoru Nejvyššího správního soudu není proto možné, aby (cíleným) rozdělením jedné nabídky do více emisí mohl emitent obejít pravidlo o povinnosti uveřejnit prospekt. Emitent sice má právo rozdělit jím uveřejněnou nabídku cenných papírů do více emisí, tímto způsobem však nemohou být obcházeny povinnosti stanovené pro případ nabízení investičních cenných papírů, resp. vyprázdněn smysl úpravy prospektu. Nařízení totiž neváže kvantitativní výjimku či omezení počtu oslovených osob k emisi, ale k nabídce, přičemž v důsledku postupu emitenta nemůže docházet k oslabení ochrany případných investorů v rozporu s principy nařízení o prospektu (srov. rozsudek NSS ze dne 7. 12. 2022, č. j. 2 Afs 30/2021 61).
[35] Koncepce jednotících prvků není samoúčelná ani mimo rámec nařízení o prospektu, protože nařízení vyžaduje uveřejnění informačního dokumentu – prospektu pro každou (veřejnou) nabídku cenných papírů. Lze si přitom představit jak velké množství emisí cenných papírů téhož emitenta vydaných v krátkém časovém období, které jsou všechny spojeny určitými jednotícími prvky a představují jednu veřejnou nabídku, tak i situaci s odlišnými emisemi, které představují různé nabídky učiněné stejným emitentem, třebaže půjde o nabídky v úzké časové návaznosti. To, zda je vícero emisí investičních cenných papírů skutečně zároveň vícero samostatnými nabídkami, je nutné posuzovat případ od případu na základě konkrétního skutkového stavu a za pomoci porovnání podobnosti, resp. prvků, které o této podobnosti mohou svědčit a jednotlivé emise mohou spojovat do jedné nabídky. Cílem koncepce je zabránit obcházení nařízení tím, že vydávané a veřejnosti nabízené cenné papíry budou odlišeny jen formálně a v nepodstatných rysech a investorské veřejnosti budou nabízeny bez splnění zákonné informační povinnosti.
[36] V souladu s názorem městského soudu tak i Nejvyšší správní soud uvádí, že když žalovaná zjistí takové skutkové okolnosti, které dokládají, že jednotlivé emise prezentované jako jednotlivé nabídky fakticky představují jedinou ucelenou nabídku, může po emitentovi požadovat splnění podmínek vztahujících se k takovéto nabídce, a to včetně povinnosti uveřejnit prospekt. Pro toto posouzení je podstatné, zda jednotlivé emise vykazují natolik odlišné charakteristiky, aby z hlediska investorů a nabídky jako takové mohly být považovány za jedinou nabídku cenných papírů. Pokud budou vydávané a veřejnosti nabízené cenné papíry odlišeny jen formálně a v nepodstatných rysech a budou účelově rozdělovány do více emisí, nic žalované nebrání, aby takovéto jednotlivé emise považovala za jednu nabídku.
[37] Nejvyšší správní soud se v tomto smyslu ztotožňuje se závěrem městského soudu a žalované, že v této věci bylo možno seznat jednotící prvky svědčící závěru, že obě emise dluhopisů představují jednu nabídku.
[38] Prvním jednotícím prvkem z podstaty věci byla shoda v osobě emitenta. Další jednotící prvek představuje skutečnost, že k nabízení emisí docházelo v úzké časové návaznosti (červen až listopad 2022). Dalším znakem svědčícím závěru o realizaci jedné nabídky investičních cenných papírů je fakt, že byl nabízen stejný druh cenného papíru (dluhopis) a emisní podmínky byly co do obsahu téměř totožné (shodná úroková sazba ve výši 9,9 %, jmenovitá hodnota 10 000 Kč). Z pohledu investora tak byly jednotlivé emise z větší části v podstatě zaměnitelné. Pokud jde odlišnou dobu splatnosti dluhopisu, tak tento rozlišovací znak nebyl podstatný; nešlo o vlastnost, která by jednotlivé emise zásadně odlišovala (čl. 8 odst. 9 nařízení o prospektu označuje odlišnou dobu splatnosti cenných papírů pouze jako odlišnost v detailech). Stále šlo o stejný druh cenného papíru vydávaný stejným emitentem. Tzv. ISIN je pak pouhé identifikační označení dluhopisů podle mezinárodního systému číslování pro identifikaci cenných papírů, který od sebe emise jednotlivých cenných papírů – resp. povahu těchto cenných papírů – nikterak neodlišuje. Investor tak měl na stole stále nabídku dluhopisů od téhož emitenta, vůči němuž jako celku – jako subjektu vyznačujícímu se jedinečnými specifiky – přijímali investoři do různých emisí stejné uvěrové riziko, bez ohledu na částečné rozdíly jednotlivých emisí.
[39] Všechny uvedené skutečnosti podle Nejvyššího správního soudu (který se i v tomto ztotožňuje s městským soudem) představují „jednotící prvky“ potvrzující závěr žalované, že Emise B a Emise C dluhopisů stěžovatele představovaly jednu veřejnou nabídku. Celková hodnota veřejné nabídky přitom činila 32 000 000 Kč (Emise B) + 19 750 000 Kč (Emise C), tj. přibližně 2 070 000 EUR, čímž byl limit 1 000 000 EUR překročen. Zároveň byl překročen limit 150 osob, neboť celkový počet oslovených osob činil nejméně 247 (148 oslovených osob u Emise B a 99 osob, které upsaly dluhopisy u Emise C). Stěžovatel proto nesplnil podmínky pro aplikaci výjimek podle čl. 1 odst. 3 ani čl. 1 odst. 4 písm. b) nařízení o prospektu. Za této situace pak obstojí závěr, že stěžovatel byl povinen uveřejnit prospekt takové nabídky podle čl. 3 odst. 1 nařízení o prospektu. Pokud tak stěžovatel neučinil, a přesto emise nabízel, spáchal přestupek podle § 183 odst. 1 zákona o podnikání na kapitálovém trhu.
[40] K odkazu stěžovatele na aktuální unijní legislativu, Nejvyšší správní soud uvádí, že podle čl. 4 odst. 3 ve spojení s čl. 1 odst. 3 bodu 2 nařízení 2024/2809 se stěžovatelem zmíněná hranice předpokládané hodnoty emise 5 000 000 EUR nebo 12 000 000 EUR pro povinnost uveřejnit prospekt před veřejným nabízením cenných papírů uplatní až od 5. 6. 2026. V době stěžovatelova jednání od 15. 6. 2022 do 14. 11. 2022 a v době rozhodování správního orgánu prvního stupně a rozhodování žalované byla v čl. 1 odst. 3 nařízení o prospektu stanovena hodnota 1 000 000 EUR. V době rozhodování městského soudu pak s ohledem na zrušení čl. 1 odst. 3 nařízení o prospektu novelou nebyla stanovena vůbec žádná hodnota pro tuto výjimku. Trestnost stěžovatelových skutků tak do vydání napadeného rozsudku nezanikla.
[41] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 s. ř. s.).
[42] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle § 60 odst. 1 věty první s. ř. s. za použití § 120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Žalované, jíž by jinak právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti příslušelo, v řízení o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 2. října 2026
David Hipšr
předseda senátu