7 Ao 10/2021

Plný text

7 Ao 10/2021 - 311
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelky: nezl. K. S., zastoupena Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou se sídlem [adresa] Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) nezl. M. H., zast. zák. zást. A. S., II) nezl. Š. K., zast. zák. zást. Ing. P. K., III) nezl. J. L., zast. zák. zást. Ing. J. L., V) nezl. L. J., zast. zák. zást. Ing. T. J., V) nezl. J. Ž., zast. zák. zást. J. Ž., VI) nezl. D. K., zast. zák. zást. M. K., VII) nezl. K. H., zast. zák. zást. Ing. K. H. a K. H., VIII) nezl. R. M., zast. zák. zást. Ing. R. M., IX) nezl. M. J., X) nezl. D. M., oba zast. zák. zást. M. M., XI) nezl. A. S., zast. zák. zást. D. S., XII) nezl. F. J., XIII) nezl. V. J., oba zast. zák. zást. Ing. F. J., XIV) nezl. J. V., zast. zák. zást. K. H. a M. V., XV) nezl. K. Š., zast. zák. zást. S. Š. a M. Š., XVI) nezl. T. F., zast. zák. zást. M. F., XVII) nezl. L. P., XVIII) nezl. L. P., oba zast. zák. zást. J. P., XIX) nezl. T. R., zast. zák. zást. J. R., XX) nezl. M. M., zast. zák. zást. L. A., XXI) nezl. V. K., XXII) V. K., obě zast. zák. zást. J. K., XXIII) nezl. E. K., zast. zák. zást. V. K., v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi),

takto:

I. Změna návrhu, spočívající v jeho rozšíření o požadavek, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi), se nepřipouští.

II. Změna návrhu, spočívající v jeho rozšíření o požadavek, aby Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi) bylo v rozporu se zákonem, se nepřipouští.

III. Změna návrhu, spočívající v jeho rozšíření o požadavek, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN, v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi), se nepřipouští.

IV. Návrh na předběžné opatření s žádostí, aby Základní škole waldorfské, se sídlem [adresa] Praha 5, byla uložena povinnost strpět účast navrhovatelky na prezenční výuce, a to bez použití ochranného prostředku dýchacích cest v průběhu výuky a při pobytu ve třídě, se zamítá.
Odůvodnění:

[1] Navrhovatelka se návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 22. 4. 2021 domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní mimořádné opatření“) v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi), pro nezákonnost. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest. Současně navrhovatelka navrhla předběžné opatření, jímž mimo jiné požadovala, aby Nejvyšší správní soud uložil Základní škole waldorfské, se sídlem [adresa] Praha 5, povinnost strpět účast navrhovatelky na prezenční výuce, a to bez použití ochranného prostředku dýchacích cest v průběhu výuky a při pobytu ve třídě.

[2] Přípisem ze dne 3. 5. 2021 upozornil Nejvyšší správní soud navrhovatelku na to, že původní mimořádné opatření bylo ke dni 19. 4. 2021 změněno mimořádným opatřením č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, a následně s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno. Zrušení původního mimořádného opatření je obsaženo v čl. II opatření obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN (dále též „druhé mimořádné opatření“). Nejvyšší správní soud navrhovatelku poučil o tom, že zrušení původního mimořádného opatření nebrání dalšímu postupu v řízení, jak plyne z § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 (dále též „pandemický zákon“). Není však již možné vyhovět návrhu na jeho zrušení. Současně navrhovatelku vyzval k tomu, aby soudu sdělila, zda si přeje reagovat na zrušení původního mimořádného opatření obecné povahy a jakým způsobem upravuje svůj návrh (petit).

[3] Podáním ze dne 3. 5. 2021 navrhovatelka navrhla, aby soud připustil změnu návrhu tak, že namísto zrušení části původního mimořádného opatření vysloví v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, že původní mimořádné opatření bylo v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi) v rozporu se zákonem. Zároveň doplnila svůj návrh o požadavek, aby Nejvyšší správní soud zrušil druhé mimořádné opatření v čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi).

[4] Podáním ze dne 10. 5. 2021 se navrhovatelka domáhala, aby soud připustil další změnu návrhu s ohledem na to, že druhé mimořádné opatření bylo zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 4. 5. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-50/MIN/KAN (dále též „třetí mimořádné opatření“). Navrhla, aby Nejvyšší správní soud vyslovil, že původní mimořádné opatření a druhé mimořádné opatření bylo v rozsahu čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi) v rozporu se zákonem, a dále, aby zrušil třetí mimořádné opatření v rozsahu čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi).

[5] Nejvyšší správní soud vzal na vědomí, že navrhovatelka po zrušení původního mimořádného opatření v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona upravila svůj návrh tak, aby soud vyslovil nezákonnost tohoto mimořádného opatření. O zbylých návrzích na změnu návrhu uvážil soud následovně.

[6] Obdobnou žádostí o změnu návrhu v situaci, kdy bylo původní mimořádné opatření zrušeno, se Nejvyšší správní soud zabýval v usnesení ze dne 22. 4. 2021, č. j. 4 Ao 1/2021 - 56. V uvedené věci se navrhovatel domáhal rozšíření svého původního návrhu o další v mezidobí vydaná mimořádná opatření. Nejvyšší správní soud tuto změnu návrhu nepřipustil. Poukázal především na to, že pandemický zákon obsahuje speciální ustanovení umožňující přezkum těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho i účinnosti). Není proto důvod prolomit zásadu koncentrace vyplývající z § 101b odst. 2 věty druhé zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“).

[7] Se závěry uvedenými v usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56 se nyní rozhodující senát plně ztotožňuje a přebírá je i pro posuzovanou věc. Nepřehlédl přitom, že navrhovatelka vyjádřila s tímto usnesením nesouhlas a uvedla, že jeho závěry nelze aplikovat s ohledem na hospodárnost řízení a ekonomické dopady na případné navrhovatele. Ti by museli opakovaně platit soudní poplatek v situaci, kdy odpůrce během jednoho měsíce čtyřikrát vydá mimořádné opatření stanovující obdobné povinnosti. Přestože nyní rozhodující senát nijak nezlehčuje ekonomickou náročnost postupu, pro nějž se navrhovatelka rozhodla (tj. brojit proti všem opatřením, která regulují povinnost nosit ochranu dýchacích cest), nelze přehlédnout, že navrhovatelka napadá tři samostatná opatření obecné povahy a požaduje individuální přezkum každého z nich (deklaraci nezákonnosti u původního a druhého mimořádného opatření, zrušení třetího mimořádného opatření). Nelze přitom přehlédnout, že v případě jednotlivých mimořádných opatření dochází ke změnám (byť v případě původního a druhého mimořádného opatření se jednalo o změnu minimální), tato je tedy třeba v souladu s relevantními předpisy posuzovat jednotlivě. Vždy je totiž dán konkrétní předmět řízení, který je možné podrobit soudnímu přezkumu, a to i v případě zrušených mimořádných opatření. Za takového stavu neshledal Nejvyšší správní soud prostor pro prolomení zásad soudního řízení, jak bude vysvětleno níže. Povinnost úhrady soudního poplatku v soudním řízení správním nelze obecně považovat za natolik významnou překážku, která by takový postup odůvodňovala. Pro krajní případy, kdy by tato povinnost představovala odepření práva na přístup k soudu, je zaveden institut osvobození od soudních poplatků dle § 11 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

[8] Ve shodě se čtvrtým senátem tedy neshledal Nejvyšší správní soud ani v posuzované věci splnění předpokladů pro aplikaci postupu podle § 95 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „o. s. ř.“), jenž se v soudním řízení správním užije přiměřeně ve smyslu § 64 s. ř. s.

[9] Podle § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s., obsahuje-li návrh tyto náležitosti (obecné náležitosti podání podle § 37 odst. 2 a 3 s. ř. s., poznámka soudu), nelze již v dalším řízení návrh rozšiřovat na dosud nenapadané části opatření obecné povahy nebo jej rozšiřovat o další návrhové body.

[10] Z citovaného § 101b odst. 2 s. ř. s. mimo jiné vyplývá, že návrh nelze rozšiřovat o další návrhové body. Právě toho se však navrhovatelka svými návrhy ze dne 3. 5. 2021 a ze dne 10. 5. 2021 domáhá. Uplatňuje přitom shodnou argumentaci, kterou uvedla ve svém návrhu proti původnímu mimořádnému opatření.

[11] Jakkoliv Nejvyšší správní soud chápe snahu navrhovatelky brojit i proti navazujícím mimořádným opatřením, nelze přehlédnout, že odpůrce přistoupil k úpravě zákazu pohybu a pobytu na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest s účinností od 3. 5. 2021 a původní mimořádné opatření k tomuto dni zrušil (viz čl. II druhého mimořádného opatření). Toto druhé mimořádné opatření odpůrce posléze s účinností od 10. 5. 2021 rovněž zrušil třetím mimořádným opatřením (viz čl. II třetího mimořádného opatření). Předchozí judikatura Nejvyššího správního soudu v takovém případě (zrušení opatření obecné povahy, kterým je i původní mimořádné opatření) dovozovala nedostatek podmínek řízení, jehož důsledkem bylo odmítnutí návrhu podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu přezkumu (viz usnesení ze dne 26. 9. 2012, č. j. 8 Ao 6/2010 - 98, nebo usnesení ze dne 19. 5. 2011, č. j. 8 Ao 8/2011 - 129).

[12] Právní úprava přezkumu mimořádných opatření, kterou Nejvyšší správní soud uskutečňuje v souladu s § 13 odst. 1 věty první pandemického zákona podle hlavy II, dílu sedmého soudního řádu správního však na rozdíl od obecné úpravy obsažené v soudním řádu správním obsahuje speciální ustanovení týkající se přezkumu těch mimořádných opatření, která v průběhu řízení o nich pozbydou platnosti (v důsledku toho i účinnosti).

[13] A právě taková situace nastala i v souzené věci ve vztahu k původnímu mimořádnému opatření. V průběhu nynějšího řízení o jeho zrušení zahájeného návrhem navrhovatelky ze dne 22. 4. 2021 bylo toto mimořádné opatření ke dni 3. 5. 2021 zrušeno. V takovém případě však přesto lze v řízení týkajícím se tohoto zrušeného mimořádného opatření pokračovat, a to v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, jak ostatně Nejvyšší správní soud navrhovatelku poučil. Tedy ačkoliv byl předmět soudního přezkumu zrušen a pozbyl platnosti i účinnosti, stále je možné dosáhnout meritorního přezkumu takového opatření. Navrhovatelka se totiž může domoci vyslovení jeho nezákonnosti (v širším slova smyslu). Nejvyšší správní soud tedy i zrušené mimořádné opatření (na rozdíl od obecné úpravy přezkumu opatření obecného povahy) může přezkoumat a posoudit je z toho pohledu, zda bylo (nebo jeho část byla) v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Zjištěný nedostatek může svým rozhodnutím deklarovat. Jinými slovy, i v případě pozbytí platnosti určitého mimořádného opatření, na něž se vztahuje pandemický zákon, stále existuje předmět soudního přezkumu. Změna nastává pouze v tom, jakým způsobem o něm soud může rozhodnout. Není-li již mimořádné opatření platné a bylo zrušeno, nemůže je výrokem svého rozhodnutí zrušit, ale může deklarovat jeho nezákonnost, nezákonnost jeho vydání či překročení mezí pravomoci a působnosti ze strany toho, kdo je vydal. Zrušení mimořádného opatření samo o sobě tedy nebrání pokračování v řízení.

[14] Z uvedeného důvodu má Nejvyšší správní soud za to, že v nynější věci nelze prolomit zásadu koncentrace vyplývající z již zmíněného § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. a připustit změnu návrhu spočívající v nahrazení původního předmětu přezkumu jiným mimořádným opatřením.

[15] Nejvyšší správní soud si je vědom závěrů, k nimž dospěl ohledně změny návrhu  opatření obecné povahy v případě opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření odpůrce v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, č. j. 6 As 114/2020 - 63 (shodně rozsudky ze dne 4. 6. 2020, č. j. 6 As 88/2020 - 44 a ze dne 18. 9. 2020, č. j. 5 As 191/2020 - 45). V něm pro takové případy nevyloučil možnost prolomení koncentrační zásady vyplývající z § 101b odst. 2 s. ř. s. a vyslovil, že „nepřipuštění změny původního návrhu stěžovatelů a jeho případné odmítnutí pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení by za této situace představovalo porušení práva na spravedlivý proces a práva na účinnou soudní ochranu práv ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.“

[16] V posuzované věci, jak již výše uvedeno, je tomu však poněkud jinak. Je zde totiž speciální právní úprava týkající se některých otázek přezkumu mimořádných opatření podle § 13 pandemického zákona, podle níž ani se zrušením mimořádného opatření v důsledku § 13 odst. 4 uvedeného zákona předmět řízení neodpadá. Právě v uvedeném je situace odlišná oproti té, kterou posuzoval šestý senát ve výše citovaném rozsudku. Navrhovatelce zůstává zachováno právo na přístup k soudu ohledně původního mimořádného opatření (v průběhu řízení zrušeného) a v takovém případě má soud povinnost toto mimořádné opatření věcně posoudit. Navrhovatelka však současně má možnost se bránit i proti novým mimořádným opatřením, tentokrát samostatnými návrhy. I zde je její právo na přístup k soudu dáno.

[17] Právě pro tuto odlišnost nenachází nyní Nejvyšší správní soud důvod, aby shodně, jako to učinil šestý senát ve výše zmíněném rozsudku, připustil odchýlení se od pravidla vyplývajícího z opakovaně zmiňovaného § 101b odst. 2 s. ř. s. Ostatně i šestý senát svoje závěry, kterými odůvodňoval potřebu připuštění změny žaloby v případě v krátké době po sobě jdoucích mimořádných opatření s obdobným předmětem úpravy, doplnil tak, že „jím prezentovaný právní názor bez dalšího neznamená obecné prolomení koncentrační zásady v řízení o zrušení opatření obecné povahy, nýbrž se jedná o výklad vztahující se k přezkumu pouze úzce vymezeného typu opatření obecné povahy  opakovaně rušených a nahrazovaných mimořádných opatření stěžovatele, u nichž navrhovatelé nemohli bez svého zavinění skutečnosti uvedené v žádosti o změnu návrhu sdělit soudu již v původním návrhu.“

[18] Jak již bylo výše uvedeno, mimořádná opatření (svojí povahou opatření obecné povahy) podle § 2 pandemického zákona, resp. podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, k jejichž přezkumu je v souladu s § 13 odst. 1 pandemického zákona povolán Nejvyšší správní soud, je možno podrobit soudní kognici i poté, co pozbyla své platnosti.

[19] Důvody pro prolomení koncentrační zásady vyplývající z § 101b odst. 2 věty druhé s. ř. s. tedy v souzeném případě Nejvyšší správní soud nedovodil, a proto neshledal ani podmínky pro aplikaci § 95 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. Změna návrhu na zrušení opatření obecné povahy musí být institutem zcela mimořádným a výjimečným, korespondujícím výjimečnosti případu, v němž je tohoto institutu užito, zejména je-li toho třeba k zamezení odepření práva navrhovatele na přístup k soudu. A o takový výjimečný případ se zde nejedná.

[20] Nejvyšší správní soud tudíž uzavírá, že neshledal důvody pro připuštění změny návrhu, a proto tuto změnu nepřipustil. Lze dodat, že obdobně Nejvyšší správní soud postupoval i ve věcech vedených pod sp. zn. 8 Ao 3/2021, či 8 Ao 6/2021. Současně však soud podotýká (stejně jako v usnesení ze dne 4. 5. 2021, č. j. 8 Ao 15/2021 - 49), že nelze předvídat, jaký postup odpůrce zvolí při vydávání dalších mimořádných opatření. Nelze proto do budoucna vyloučit, že tyto závěry bude třeba v dalších věcech přehodnotit v návaznosti na novou skutkovou a procesní situaci. V nynějším řízení bude soud nicméně po právní moci tohoto usnesení pokračovat o původním návrhu ve smyslu jeho úpravy tak, aby soud vyslovil nezákonnost původního mimořádného opatření.

[21] Navrhovatelka se společně s podáním návrhu domáhala také vydání předběžného opatření. Odůvodnila je tím, že od uzavření školy v březnu 2020 se účastnila výuky ve škole pouze po dobu 37 dní. Nyní je jí odpírána prezenční výuka při nesplnění opatřením stanovených povinností, přičemž škola již nemá povinnost pro tyto případy zabezpečit výuku distanční, která se však stejně nemůže výuce prezenční rovnat. Navrhovatelka se přitom nemůže podřídit povinnostem stanoveným mimořádným opatřením, neboť celodenní nošení ochrany dýchacích cest zasahuje do jejího práva na zdraví i práva na vzdělání.

[22] Odpůrce k návrhu na vydání předběžného opatření uvedl, že proti újmě navrhovatelky stojí hrozba újmy na zdraví všech ostatních žáků, zaměstnanců školy, a následně jejich rodinných příslušníků, případně dalších osob. Poukázal rovněž na princip předběžné opatrnosti a zdůraznil, že návrhem na předběžné opatření nelze dosáhnout téhož výsledku, jaký je žádán ve věci samé.

[23] Podle § 38 odst. 1 s. ř. s.: Byl-li podán návrh na zahájení řízení a je potřeba zatímně upravit poměry účastníků pro hrozící vážnou újmu, může usnesením soud na návrh předběžným opatřením účastníkům uložit něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco snášet. Ze stejných důvodů může soud uložit takovou povinnost i třetí osobě, lze-li to po ní spravedlivě žádat.

[24] Nejvyšší správní soud v usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56 uvedl, že „může o předběžném opatření rozhodovat pouze tehdy, je-li vztaženo k tomu návrhu, který je předmětem přezkumu. Tím je však v souzené věci původní mimořádné opatření, které ale bylo ke dni 12. 4. 2021 zrušeno, není již účinné, a tudíž nevyvolává žádné právní následky v právní sféře navrhovatele. Přítomnost dětí v mateřské škole nadále neupravuje. Současně je třeba z obecnějšího úhlu pohledu upozornit na to, že Nejvyšší správní soud nemůže uložit odpůrci obecnou povinnost k nějakému konání (jak požaduje navrhovatel), nýbrž tato povinnost se musí vztahovat k předmětu řízení a musí s ním mít bezprostřední souvislost. Tak tomu ovšem právě i vzhledem ke zrušení původního mimořádného opatření není. Současně je třeba mít na zřeteli také to, že předběžné opatření je svojí povahou opatřením mimořádným a především dočasným. Jak správně připomněl odpůrce, zpravidla nelze dosáhnout stejného výsledku, jakého se účastník domáhá ve věci samé, předběžným opatřením. Tím by totiž byla popřena zmíněná povaha tohoto institutu jako dočasného, prozatímního a naopak rozhodování o věci samé by bylo takovým předběžným opatřením předurčeno, ze své podstaty by ztratilo smysl a bylo by pouze formálním rozhodováním. (…) S ohledem na výše uvedené se proto Nejvyšší správní soud blíže nezabýval, byť obecně tvrzenou, hrozící újmou na straně navrhovatele. Požadavek uplatněný předběžným opatřením nelze vzhledem ke zrušení původního mimořádného opatření již z podstaty věci uložit. Nejvyšší správní soud tudíž návrh na nařízení předběžného opatření zamítl jako nedůvodný“ (důraz přidán).

[25] V usnesení ze dne 13. 4. 2021, č. j. 6 Ao 6/2021 - 85, pak Nejvyšší správní soud uvedl: „K tomu, aby bylo možno návrhu na vydání předběžného opatření vyhovět, je především třeba v souladu s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu trvat na tom, že povinností účastníka navrhujícího předběžné opatření je dostatečně konkrétně tvrdit hrozící vážnou újmu, resp. takovou újmu odpovídajícím způsobem osvědčit. K definici vážné újmy se Nejvyšší správní soud vyjádřil například v usnesení ze dne 24. 5. 2006, č. j. Na 112/2006 - 37, v němž výslovně uvedl, že »vážnou újmou je nutno zejména rozumět takový zásah do právní sféry účastníka, (…) který představuje natolik zásadní narušení této jeho sféry, že po účastníkovi nelze spravedlivě požadovat, aby jej, byť dočasně, snášel. Vážnou újmou tedy budou zejména intenzivní zásahy do intimní sféry navrhovatele, do jeho vlastnických práv či do jiných jeho subjektivních práv, zejména těch, která mají povahu práv ústavně zaručených«. (…) Z povahy předběžného opatření pak vyplývá, že se soud musí při rozhodování o něm zabývat takovou újmou hrozící navrhovateli, třetím osobám či veřejnému zájmu, která nastane v období do rozhodnutí ve věci samé. Při tom samozřejmě musí vzít v potaz i případnou nevratnost takto vzniklé újmy“ (důraz přidán).

[26] V nyní posuzované věci nastala prakticky totožná situace, jako v případě usnesení č. j. 4 Ao 1/2021 - 56. Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno, nevyvolává tudíž nadále žádné účinky. Ve vztahu k původnímu mimořádnému opatření, které je v projednávané věci napadeno, již tedy nemůže navrhovatelce fakticky vzniknout žádná újma. Také v nynějším případě proto již není možné uložit Základní škole waldorfské, se sídlem [adresa] Praha 5, určitou povinnost či zákaz, neboť zde již z podstaty věci není dána bezprostřední souvislost s předmětem řízení. Původní mimořádné opatření totiž nevyvolává žádné účinky a uvedená škola se jím při posuzování povinností jednotlivých žáků v oblasti ochrany dýchacích cest neřídí. Není proto z podstaty věci možné nařídit navrhované předběžné opatření.

[27] S ohledem na výše uvedené se Nejvyšší správní soud nezabýval otázkou hrozící újmy na straně navrhovatelky. Nejvyšší správní soud tudíž návrh na nařízení předběžného opatření výrokem IV. tohoto usnesení zamítl jako nedůvodný.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 19. května 2021

JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu

Plný text

7 Ao 10/2021 - 376
pokračování

USNESENÍ

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Lenky Krupičkové a Mgr. Davida Hipšra v právní věci navrhovatelky: nezl. K. S., zastoupena Mgr. Zuzanou Candigliota, advokátkou se sídlem [adresa] Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem [adresa] Praha 2, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) nezl. M. H., zast. zák. zást. A. S., II) nezl. Š. K., zast. zák. zást. Ing. P. K., III) nezl. J. L., zast. zák. zást. Ing. J. L., IV) nezl. L. J., zast. zák. zást. Ing. T. J., V) nezl. J. Ž., zast. zák. zást. J. Ž., VI) nezl. D. K., zast. zák. zást. M. K., VII) nezl. K. H., zast. zák. zást. Ing. K. H. a K. H., VIII) nezl. R. M., zast. zák. zást. Ing. R. M., IX) nezl. M. J., X) nezl. D. M., oba zast. zák. zást. M. M., XI) nezl. A. S., zast. zák. zást. D. S., XII) nezl. F. J., XIII) nezl. V. J., oba zast. zák. zást. Ing. F. J., XIV) nezl. J. V., zast. zák. zást. K. H. a M. V., XV) nezl. K. Š., zast. zák. zást. S. Š. a M. Š., XVI) nezl. T. F., zast. zák. zást. M. F., XVII) nezl. L. P., XVIII) nezl. L. P., oba zast. zák. zást. J. P., XIX) nezl. T. R., zast. zák. zást. J. R., XX) nezl. M. M., zast. zák. zást. L. A., XXI) nezl. V. K., XXII) V. K., obě zast. zák. zást. J. K., XXIII) nezl. E. K., zast. zák. zást. V. K., v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi),

takto:

I. Návrh se odmítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává.

IV. Navrhovatelce se vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám zástupkyně navrhovatelky Mgr. Zuzany Candigliota, advokátky, a to do 30 dnů od právní moci tohoto usnesení.

Odůvodnění:

[1] Navrhovatelka se návrhem ze dne 22. 4. 2021 doručeným Nejvyššímu správnímu soudu téhož dne domáhala zrušení opatření obecné povahy Ministerstva zdravotnictví České republiky ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN (dále též „původní mimořádné opatření“) v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi), pro nezákonnost. Toto mimořádné opatření bylo vydáno na základě § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o ochraně veřejného zdraví“) k ochraně obyvatelstva a prevenci nebezpečí vzniku a rozšíření onemocnění covid-19 způsobené koronavirem SARS-CoV-2. Uvedené opatření zjednodušeně řečeno zakazuje všem osobám od dvou let věku pohyb a pobyt na stanovených místech bez předepsaných ochranných prostředků dýchacích cest.

[2] Původní mimořádné opatření bylo s účinností ke dni 3. 5. 2021 zrušeno opatřením obecné povahy ze dne 27. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-49/MIN/KAN, na což Nejvyšší správní soud navrhovatelku upozornil přípisem ze dne 3. 5. 2021. Podáním z téhož dne navrhovatelka navrhla, aby soud namísto zrušení napadené části původního mimořádného opatření vyslovil v souladu s § 13 odst. 4 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“), že napadené mimořádné opatření bylo v dané části nezákonné.

[3] Usnesením ze dne 19. 5. 2021, č. j. 7 Ao 10/2021 - 308, Nejvyšší správní soud nepřipustil návrhy navrhovatelky směřující k rozšíření původního návrhu o přezkum dalších v mezidobí vydaných mimořádných opatření. Rozhodl tedy, že po právní moci tohoto usnesení bude pokračovat v řízení o původním návrhu ve smyslu jeho úpravy v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, tj. o tom, zda bylo původní mimořádné opatření v napadené části nezákonné.

[4] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda lze vyhovět uvedenému návrhu na vyslovení nezákonnosti části napadeného mimořádného opatření odpůrce s ohledem na to, že rozsudkem ze dne 27. 5. 2021, č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, již vyslovil (na návrh jiného navrhovatele) v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona, že celé napadené mimořádné opatření odpůrce bylo v rozporu se zákonem.

[5] K otázce, jak postupovat v případě, že návrh směřuje proti opatření, u kterého již byla deklarována nezákonnost, se přitom Nejvyšší správní soud již vyjádřil, a to v usnesení ze dne 11. 6. 2021, č. j. 8 Ao 9/2021 - 43. Zde konstatoval, že takový návrh je třeba odmítnout pro odpadnutí předmětu řízení.

[6] Nejvyšší správní soud neshledal důvod odchýlit se od uvedeného usnesení a v zájmu zachování jednotnosti judikatury jeho závěry přebírá i pro tuto věc.

[7] Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[8] Pokud je vedeno řízení o zrušení opatření obecné povahy, pak k odpadnutí předmětu řízení může dojít tím, že správní soud v jiném řízení zruší návrhem napadené opatření obecné povahy nebo jeho část (§ 101d odst. 2 s. ř. s.). Zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části soudem má totiž účinky erga omnes (vůči všem). Ačkoliv se jedná o správní akt konkrétní co do předmětu, okruh jeho adresátů je vymezen obecně (viz rozsudek tohoto soudu ze dne 15. 12. 2010, č. j. 7 Ao 6/2010 - 44). Tomu v případě řízení souvisejících s pandemickým zákonem ostatně odpovídá i povinnost soudu přerušit řízení, rozhoduje-li ve věci, jejíž rozhodnutí závisí na posouzení zákonnosti mimořádného opatření, jestliže probíhá řízení o návrhu na zrušení tohoto mimořádného opatření, a vyčkat rozhodnutí o návrhu na jeho zrušení (§ 13 odst. 5 pandemického zákona).

[9] Pandemický zákon umožňuje soudu přezkoumat mimořádné opatření vydané podle pandemického zákona nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, které v průběhu řízení o jeho zrušení pozbylo platnosti (§ 13 odst. 4 pandemického zákona). V takovém případě neodpadá předmět řízení, pokud jde o přezkum zákonnosti napadeného opatření, přestože již bylo zrušeno novým opatřením obecné povahy, protože soud může vynést deklaratorní výrok určující jeho nezákonnost (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021 - 133).

[10] Nicméně i deklaratorní výrok, jímž soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy nebo jeho část bylo v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 13 odst. 4 pandemického zákona), má účinky erga omnes (vůči všem), shodně jako v případě zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části. To je dáno zejména obecně vymezeným okruhem adresátů opatření obecné povahy. Byť soud nezákonnost deklaruje v rámci řízení zahájeného na návrh konkrétního navrhovatele, který tvrdí, že bylo opatřením obecné povahy zasaženo do jeho práv, účinky rozhodnutí dopadají na všechny potenciální adresáty daného opatření obecné povahy. Je-li totiž opatření obecné povahy v rozporu se zákonem, nebo byla-li překročena pravomoc nebo působnost při jeho vydání, nebo nebylo-li vydáno zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady nejen konkrétního navrhovatele, nýbrž všech jeho adresátů.

[11] Účinky deklaratorního výroku proto také dopadají na ty adresáty daného opatření obecné povahy, kteří proti němu podali souběžně u soudu návrh na vyslovení jeho nezákonnosti, pakliže se domáhali deklarace nezákonnosti v rozsahu, který odpovídá výroku rozsudku deklarujícímu nezákonnost napadeného opatření obecné povahy. V případě dalších řízení o návrhu na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy nebo jeho části, jehož nezákonnost již byla vyslovena, proto materiálně dojde k vyprázdnění předmětu řízení, neboť žádný navrhovatel by již nemohl dosáhnout lepšího výsledku, než je právě již dříve učiněné prohlášení nezákonnosti s účinky erga omens (viz obdobně k materiálnímu vyprázdnění přezkumu správního rozhodnutí rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2014, č. j. 3 As 133/2013 - 60). Jak již totiž bylo řečeno, deklaratorní výrok ve smyslu § 13 odst. 4 pandemického zákona působí erga omnes, a tedy i vůči dalším navrhovatelům. Proto je třeba tyto návrhy odmítnout stejně jako v případě zrušení opatření obecné povahy v jiném řízení pro odpadnutí předmětu řízení podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., protože nezákonnost daného opatření či jeho části již byla deklarována s účinky vůči všem jeho adresátům.

[12] Takto soud může postupovat pouze tehdy, jestliže se navrhovatel domáhá deklarace nezákonnosti v rozsahu, v jakém soud nezákonnost opatření obecné povahy již deklaroval. Je v tomto ohledu nerozhodné, zda soud deklaroval nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části pro nedostatek pravomoci nebo působnosti pro jeho přijetí, pro procesní pochybení při jeho přijímání nebo z hmotněprávních důvodů. Nebyla-li totiž dána pravomoc či působnost pro jeho přijetí nebo nebylo-li opatření přijato zákonem stanoveným způsobem, dotýkají se tyto vady i toho navrhovatele, který namítá nezákonnost opatření obecné povahy nebo jeho části z hmotněprávních důvodů, případně jeho nepřiměřenost, a naopak. Ve všech těchto případech by totiž v případě existujícího opatření vedl tento závěr ke zrušení napadeného opatření, a proto odpadnutí předmětu řízení bez ohledu na konkrétní tvrzenou nezákonnost dalšími navrhovateli. Není proto důvod nevztáhnout shodné účinky i na deklaraci nezákonnosti. Tento postup je i v souladu se zásadou hospodárnosti soudního řízení, neboť v opačném případě by mohly být posuzovány i tisícovky obdobných návrhů, aniž by to navrhovatelům mohlo přinést jakékoliv lepší postavení v jejich právech, než kterého bylo docíleno již první deklarací nezákonnosti (viz usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43).

[13] V nyní projednávané věci navrhovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud rozhodl o tom, že opatření obecné povahy odpůrce ze dne 6. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-47/MIN/KAN, ve znění mimořádného opatření odpůrce ze dne 19. 4. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-48/MIN/KAN, bylo v části čl. I. odst. 1 písm. a) a čl. I. odst. 2 písm. a) bod vi) v rozporu se zákonem. Jak však bylo výše uvedeno, Nejvyšší správní soud již rozsudkem č. j. 7 Ao 6/2021 - 112, deklaroval nezákonnost celého uvedeného mimořádného opatření odpůrce, tedy včetně částí napadených navrhovatelkou. Účinky tohoto rozsudku proto dopadají i na navrhovatelku v nyní projednávané věci. Jelikož došlo materiálně k vyprázdnění předmětu řízení, rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem I. tak, že návrh navrhovatelky odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. pro odpadnutí předmětu řízení. Obdobně postupoval soud i v usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43.

[14] O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud výrokem II. shodně jako v uvedeném usnesení č. j. 8 Ao 9/2021 - 43, tedy v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byl-li návrh odmítnut. Ani v tomto ohledu neshledal Nejvyšší správní soud důvod se jakkoliv odchýlit.

[15] Výrok III. ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z § 60 odst. 5 s. ř. s., podle něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. Z důvodů hodných zvláštního zřetele jí může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele. Nejvyšší správní soud proto rozhodl, že osobám zúčastněným na řízení se náhrada nákladů řízení o návrhu nepřiznává.

[16] Podle § 10 odst. 3 věty poslední zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, platí, že byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku IV. tohoto usnesení, tedy že navrhovatelce vrací soudní poplatek ve výši 5 000 Kč ve lhůtě stanovené v souladu s § 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích.

Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 17. června 2021

JUDr. Tomáš Foltas
předseda senátu