7 As 79/2010

Plný text

č. j. 7 As 79/2010 - 167

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: H. P., zastoupená JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Policie České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, Odbor cizinecké policie se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74,

t a k t o :

Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74, zamítl žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň, Inspektorátu Domažlice (dále jen „orgán policie“), ze dne 4. 3. 2010, č. j. CPPL-6565-/ČJ-2009-034061-KP-SA, kterým bylo rozhodnuto o zajištění stěžovatelky podle ust. § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) za účelem jejího předání podle mezinárodní smlouvy, tj. Dohody mezi Evropským společenstvím a Ukrajinou o předávání a přebírání osob, platné od 1. 1. 2008, publikované dne 18. 12. 2007 v Úř. věst., L 332, str. 48-65 (dále jen „Dohoda“). V odůvodnění svého rozsudku krajský soud uvedl, že pro zajištění cizince podle citovaného ustanovení musí být vždy splněny dvě základní podmínky: 1. neoprávněný vstup nebo pobyt cizince na území České republiky a 2. existence mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství upravující vzájemné předávání a přebírání občanů svých států, a další podmínky, pokud je stanoví mezinárodní smlouva, resp. přímo použitelný právní předpis. Podle názoru krajského soudu se orgán policie nemohl zabývat dopadem zajištění stěžovatelky do jejího soukromého a osobního života, neboť zákon o pobytu cizinců v hlavě XI (zajištění cizinců) takovou povinnost orgánu policie nestanoví. Krajský soud poukázal na to, že správní spis obsahuje listiny, z nichž je patrné, že se stěžovatelkou bylo dne 4. 3. 2010 pod č. j. CPP6565-13/ČJ-2010-034061.KP-SA zahájeno řízení o správním vyhoštění a i když předmětem tohoto soudního přezkumu nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky, jsou v řízení o správním vyhoštění ze zákona posuzovány případné nepřiměřené zásahy do rodinného a soukromého života cizince (§ 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). V uvedeném druhu řízení také musí mít příslušný policejní orgán před vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění k dispozici závazné stanovisko ministerstva vnitra, že nebyl shledán důvod znemožňující vycestování cizince do země jeho státního občanství (§ 179 zákona o pobytu cizinců). Stěžovatelka, která je státní občankou Ukrajiny, tak přestala ode dne 10. 11. 2008 splňovat zákonné podmínky stanovené pro pobyt cizinců na území České republiky. Vzhledem k tomu, že ji nebylo možné předat na Ukrajinu v lhůtě stanovené v ust. § 129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, policejní orgán opodstatněně stěžovatelku podle ust. § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zajistil na dobu nezbytně nutnou za účelem jejího předání podle Dohody.

Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatelky je napadené správní rozhodnutí nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje všechny náležitosti a není řádně odůvodněno ve smyslu ust. § 68 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Stěžovatelka má za to, že její námitka ohledně nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života je důvodná. Trvá na tom, že právo na soukromý a rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny je nadřazeno normám obecných zákonů, a proto orgány veřejné moci měly v řízení, v kterém uplatňovaly normy obecných zákonů, posuzovat jejich soulad se základními lidskými právy osoby, proti které řízení vedly, a to zvláště za situace, když stěžovatelka na tato svoje práva poukazovala. V době zajištění byla stěžovatelka ve 4.-5. měsíci těhotenství (dle lékařské zprávy ve spisu). K otcovství i osobě stěžovatelky jako partnerky a matky se hlásila konkrétní osoba, a to občan státu Evropské unie, což jsou podle stěžovatelky všechno okolnosti svědčící pro důvodnost uplatnění norem základních lidských práv v předmětném řízení. Na místě bylo zvažovat i humanitární a obyčejně lidské důvody, že stěžovatelka – mladá těhotná žena  byla vyhoštěna do své rodné země, otec dítěte zůstal v jiné zemi a tuto situaci, se všemi konsekvencemi, bude muset stěžovatelka řešit. Tím, že se orgán policie, a ani krajský soud, touto námitkou nezabývaly a neuznaly ji za důvodnou, zatížily řízení vadou způsobující nepřezkoumatelnost a nezákonnost jejich rozhodnutí. Stěžovatelka proto navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.

Orgán policie se vyjádřil ke kasační stížnosti tak, že zákon o pobytu cizinců upravuje v ust. § 129 obligatorně zajištění cizince podle mezinárodních dohod nebo podle přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství, ale nestanoví policii povinnost, aby se při zajištění cizince za účelem jeho zpětného předání do domovského státu podle mezinárodní dohody zabývala zkoumáním dopadů zajištění do soukromého a rodinného života cizince. Mezinárodní dohoda žádné další podmínky také nestanovila. Zásah do rodinného života je předmětem zkoumání v samostatně vedeném řízení o správním vyhoštění. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka měla platný cestovní doklad, její totožnost byla zastupitelským úřadem Ukrajiny ověřena v brzké době a podle závazného stanoviska odboru azylové a migrační politiky ministerstva vnitra nebyly shledány důvody znemožňující její vycestování do domovského státu, byla dne 17. 3. 2010 předána zpět na Ukrajinu. Orgán policie nemá žádné zákonné prostředky podle zákona o pobytu cizinců jak cizinci, který pobývá neoprávněně na území České republiky, jeho pobyt legalizovat. Cizinec má možnost po návratu do svého domovského státu učinit kroky k legalizaci a nápravě svého pobytu na území České republiky stanovenými postupy v souladu se zákonem o pobytu cizinců. Orgán policie proto navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta.

Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu s ust. § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnila stěžovatelka, přičemž neshledal vady uvedené v odstavci 3 citovaného ustanovení, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.

Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že původně žalovaný správní orgán Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň v důsledku nabytí účinnosti zákona č. 427/2010 Sb. ke dni 1. 1. 2011 zanikl, přičemž jeho pravomoc přešla na Policii České republiky, Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, Odbor cizinecké policie [§ 129 odst. 1 a 3 ve spojení s § 161 odst. 1 písm. b) a § 164 odst. 1 písm. v) zákona o pobytu cizinců, v nyní účinném znění].

Jednou z rozhodných právních otázek pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je, zda bylo třeba v řízení o zajištění stěžovatelky za účelem předání zkoumat zásah do práva na soukromý a rodinný život. Tato otázka byla v dané věci postoupena k posouzení rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu, který v usnesení ze dne 23. 11. 2011, č. j. 7 As 79/2010 - 1, zdůraznil, že zajištění cizince znamená omezení, nebo dokonce v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění, zbavení jeho osobní svobody. Jedná se tedy o velmi citelný zásah do jednoho z nejvýznamnějších základních práv jednotlivce. Takový zásah může být přípustný jen za přísně vymezených podmínek definovaných nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem České republiky. Podle čl. 8 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je osobní svoboda zaručena. Podle odst. 2 věta první citovaného ustanovení nesmí být nikdo zbaven svobody jinak než z důvodů a způsobem, který stanoví zákon. Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod má každý právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem: …f) zákonné zatčení nebo jiné zbavení osobní svobody osoby, aby se zabránilo jejímu nepovolenému vstupu na území, nebo osoby, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání (srov. též čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie).

Ze všech citovaných právních dokumentů vyplývá podle rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu zákaz svévolného zbavení či omezení osobní svobody. Podle čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy a k ní se vztahující judikatury Evropského soudu pro lidská práva může zajištění nebo jiné zbavení osobní svobody cizince, např. vydávací nebo vyhošťovací vazba, proběhnout jednak pouze v souladu s řízením stanoveným zákonem, přičemž tato právní úprava musí mít určitou kvalitu tak, aby jasně a předvídatelným způsobem vymezovala podmínky zajištění nebo jiného zbavení osobní svobody, a jednak toto zbavení osobní svobody musí sledovat Úmluvou vymezený účel, tedy zabránit nepovolenému vstupu cizince na území nebo realizovat jeho vyhoštění či vydání (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ze dne 18. 12. 1986 Bozano proti Francii, ze dne 25. 3. 1995 Quinn proti Francii, ze dne 25. 6. 1996 Amuur proti Francii, ze dne 5. 2. 2002 Čonka a další proti Belgii, ze dne 27. 11. 2003 Shamsa proti Polsku, ze dne 25. 1. 2005 Singh proti ČR, ze dne 27. 1. 2008 Rashed proti ČR, ze dne 12. 2. 2009 Nolan a ostatní proti Rusku, ze dne 19. 2. 2009 A. a ostatní proti Spojenému království ad.). Rovněž podle čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“) mohou členské státy zajistit pouze státního příslušníka třetí země, o jehož navrácení probíhá řízení, a to za účelem přípravy návratu nebo výkonu vyhoštění, zejména v případech, kdy hrozí nebezpečí skrývání nebo státní příslušník třetí země se vyhýbá přípravě návratu či uskutečňování vyhoštění nebo je jinak ztěžuje, přičemž lze k zajištění přikročit pouze tehdy, nemohou-li být v konkrétním případě účinně uplatněna jiná dostatečně účinná, avšak mírnější donucovací opatření. Jakékoli zajištění musí trvat co nejkratší dobu, a pouze dokud jsou s náležitou pečlivostí činěny úkony směřující k vyhoštění. Ukáže-li se, že reálný předpoklad pro vyhoštění přestal z právních nebo jiných důvodů existovat nebo že přestaly existovat podmínky uvedené v odstavci 1, ztrácí zajištění odůvodnění a dotčená osoba musí být bezodkladně propuštěna (čl. 15 odst. 4 návratové směrnice). Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu s ohledem na uvedené vyslovil závěr, že v případech, kdy bude již v době rozhodování správního orgánu o zajištění cizince zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění, tj. správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince, nebude moci být realizován, nebylo by možné zbavení či omezení osobní svobody cizince považovat za souladné s ústavním pořádkem, s mezinárodními závazky České republiky v oblasti ochrany základních práv a podle současného právního stavu ani s citovanými ustanoveními návratové směrnice. Správní orgán má proto povinnost se zabývat v řízení o zajištění cizince možnými překážkami správního vyhoštění, předání nebo vycestování tohoto cizince v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo kdy před rozhodnutím o zajištění cizince vyšly najevo. V takové situaci je správní orgán povinen možné překážky správního vyhoštění, předání nebo vycestování cizince před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek, zda je správní vyhoštění, předání nebo vycestování cizince alespoň potenciálně možné (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 – 61, publikovaný pod č. 1850/2009 Sb. NSS a na www.nssoud.cz). Podle názoru rozšířeného senátu dospěje-li správní orgán po předběžném zhodnocení všech jemu známých skutečností, jež by mohly vylučovat správní vyhoštění, vycestování či předání cizince, k závěru, že správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince je i přes tyto skutečnosti alespoň potenciálně možné, je oprávněn rozhodnout o zajištění cizince. V opačném případě je však povinen cizince neprodleně propustit na svobodu, neboť zásah do jeho osobní svobody by nemohl být považován za odůvodněný v situaci, kdy by bylo předem zřejmé či pravděpodobné, že zákonný účel omezení osobní svobody nebude moci být naplněn.

V daném případě byla stěžovatelka zajištěna za účelem předání podle mezinárodní smlouvy, tj. Dohody mezi Evropským Společenstvím a Ukrajinou o zpětném přebírání osob, podle níž dožádaný stát na žádost žádajícího státu a bez dalších formalit kromě těch, jež jsou uvedeny v této dohodě, převezme zpět na své území všechny osoby, jež nesplňují nebo přestaly splňovat platné podmínky pro vstup nebo pobyt na území žádajícího členského státu. Do Protokolu o vyjádření účastníka řízení ze dne 4. 3. 2010, č. j. CPPL656514/ČJ2010034061-KP-SA stěžovatelka uvedla, že je těhotná se svým přítelem, občanem Evropské unie žijícím v České republice. Tato skutečnost tedy nasvědčovala tomu, že by stěžovatelka mohla případně po posouzení dalších skutkových okolností spadat do kategorie rodinného příslušníka občana EU ve smyslu ust. § 15a odst. 3 písm. b) zákona o pobytu cizinců, resp. čl. 3 odst. 2 písm. b) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. V dané věci tedy nebylo postaveno na jisto, zda stěžovatelka není z tohoto titulu oprávněna k pobytu na území EU, respektive České republiky. Orgán policie se tedy při rozhodování o zajištění stěžovatelky měl těmito informacemi zabývat a hodnocení těchto skutečností pak mělo být součástí odůvodnění rozhodnutí o zajištění. Pokud by bylo zjištěno, že stěžovatelka je rodinným příslušníkem občana EU, nemohl by být účel zajištění za účelem předání bez dalšího realizován.

Zajištění rodinného příslušníka občana EU by v takovém případě představovalo porušení principu proporcionality a základních práv cizince, která vyplývají z výše citovaných ústavních a mezinárodních právních dokumentů. V úvahu by připadalo případně pouze zajištění za účelem správního vyhoštění podle ust. § 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců a to pouze v tom případě, kdy by při zajištění byly dány kvalifikované zákonné důvody pro správní vyhoštění ve smyslu usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010  151, tedy pokud rodinný příslušník občana EU svým jednání závažným způsobem narušil veřejný pořádek. Tím spíše tak nelze provést jeho zajištění bez toho, aby byly dány tyto kvalifikované důvody. Závěr krajského soudu, že se orgán policie nemohl zabývat dopadem zajištění stěžovatelky do jejího rodinného života, tak s ohledem na uvedené není správný a nekoresponduje se závěry rozšířeného senátu vyslovené přímo ve vztahu ke stěžovatelce.

Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu podle ust. § 110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 citovaného ustanovení vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. O věci bylo rozhodnuto bez jednání postupem podle § 109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož o kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.

O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 23. prosince 2011

JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu

Plný text

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150)

Rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 3. 2010 byla žalobkyně zajištěna podle § 129 zákona o pobytu cizinců v tehdejším znění za účelem jejího předání podle mezinárodní smlouvy, v daném případě Dohody mezi Evropským společenstvím a Ukrajinou o zpětném přebírání osob, publikované dne 18. 12. 2007 v Úředním věstníku EU, L 332, s. 48–65 (dále jen „readmisní dohoda s Ukrajinou“).

V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobkyně pobývala na území ČR od 10. 11. 2008 neoprávněně, že její předání podle readmisní dohody s Ukrajinou nelze uskutečnit ve lhůtě 48, resp. 72 hodin a že žalobkyně nechce vycestovat dobrovolně.

Téhož dne vydal žalovaný rozhodnutí, jímž podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 2 zákona o pobytu cizinců žalobkyni uložil správní vyhoštění z území ČR s tím, že doba, po kterou nelze žalobkyni umožnit vstup na území ČR, byla stanovena na 1 rok. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, ovšem vzhledem k tomu, že podepsala po převzetí rozhodnutí o správním vyhoštění prohlášení, podle něhož se měla vzdát práva na odvolání, považovaly správní orgány její odvolání za nepřípustné, a rozhodnutí o správním vyhoštění tudíž za pravomocné. Nicméně odvolací orgán, Policie ČR, Ředitelství služby cizinecké policie, pojal odvolání žalobkyně jako podnět k přezkumnému řízení a rozhodnutím ze dne 20. 4. 2010 ve zkráceném přezkumném řízení podle § 98 správního řádu rozhodnutí ze dne 4. 3. 2010 o správním vyhoštění žalobkyně zrušil a věc vrátil žalovanému k novému projednání. Důvodem zrušení byla zejména skutečnost, že se žalovaný nevypořádal s tvrzeními žalobkyně o jejím partnerském vztahu s panem Teodorem G., občanem Slovenské republiky pobývajícím na území ČR, který měl být dle vlastního prohlášení i tvrzení žalobkyně otcem dítěte, jehož narození žalobkyně očekávala (v době rozhodování správního orgánu o jejím zajištění a vyhoštění byla žalobkyně ve čtvrtém měsíci těhotenství). Žalovaný tedy měl podle nadřízeného správního orgánu v řízení o správním vyhoštění zkoumat, zda je žalobkyně v postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie.

Proti rozhodnutí o zajištění podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Plzni, s níž spojila rovněž návrh na vydání předběžného opatření. Tomuto návrhu krajský soud usnesením ze dne 17. 3. 2010, čj. 57 A 19/2010-21, vyhověl a přikázal žalovanému zdržet se do právní moci rozhodnutí soudu o žalobě jakékoli činnosti směřující k předání žalobkyně z území ČR. Toto usnesení bylo žalovanému doručeno dne 18. 3. 2010, nicméně předání žalobkyně již bylo realizováno dne 17. 3. 2010. Z tohoto důvodu nerozhodoval ani rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této věci přednostně, neboť tím, že byla žalobkyně dne 17. 3. 2010 předána přes území Slovenské republiky na Ukrajinu, bylo její zajištění v každém případě ukončeno.

Následně krajský soud rozsudkem ze dne 10. 5. 2010, čj. 57 A 19/2010-74, žalobu zamítl. Dospěl k závěru, že byly splněny podmínky pro zajištění žalobkyně podle § 129 zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně pobývala na území ČR neoprávněně a zároveň zde existovala příslušná mezinárodní smlouva, tj. readmisní dohoda s Ukrajinou, která žádné další podmínky předání ani zajištění nestanovila. Podle krajského soudu není možné při zajištění cizince za účelem předání zjišťovat dopady zajištění cizince do jeho soukromého a rodinného života, neboť v takovém případě by nebylo možné readmisní dohodu vůbec provádět. Žalovaný tedy podle názoru krajského soudu nepochybil, když se touto otázkou v souvislosti se zajištěním žalobkyně nezabýval. Zákon o pobytu cizinců nevyžaduje, aby tyto otázky byly zkoumány v řízení o zajištění cizince, neboť mají být posuzovány, stejně jako případné důvody podle § 179 zákona o pobytu cizinců znemožňující vycestování cizince, v řízení o správním vyhoštění.

Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž opětovně namítala, že rozhodnutí o jejím zajištění představuje nepřiměřený zásah do jejího osobního a rodinného života, přičemž právo na ochranu osobního a rodinného života je garantováno právními předpisy vyšší síly, než je zákon o pobytu cizinců, a tedy toto právo musí dostat přednost. Stěžovatelka upozornila na to, že byla správnímu orgánu známa její gravidita v době zajištění i to, že se k otcovství hlásila konkrétní osoba, navíc občan Evropské unie. Podle stěžovatelky bylo namístě zvažovat i humanitární a obyčejné lidské důvody, neboť žalobou napadené rozhodnutí vedlo k tomu, že devatenáctiletá těhotná dívka byla vyhoštěna na Ukrajinu, přičemž otec jejího dítěte zůstal v jiné zemi.

Sedmý senát Nejvyššího správního soudu při rozhodování o podané kasační stížnosti dospěl k závěru, že hodlá zaujmout odlišný právní názor, než k jakému dospěl tentýž senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, čj. 2 As 22/2006-135.

V uvedené věci ovšem správní soudy přezkoumávaly rozhodnutí správního orgánu o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Nejvyšší správní soud v dané věci vyjádřil právní názor, podle něhož námitky cizince týkající se jeho vztahu k příbuzným žijícím v ČR je třeba řešit v řízení o správním vyhoštění, nikoliv v řízení o zajištění cizince. O zajištění cizince má být podle tohoto rozsudku rozhodnuto v případě splnění zákonných podmínek pro zajištění, naproti tomu přiměřenost zásahu do soukromého a rodinného života je třeba posuzovat v řízení o správním vyhoštění. Jde o samostatná řízení, která mají odlišný předmět, a rozdílné jsou i zákonné podmínky pro zajištění a pro vyhoštění.

Sedmý senát usnesením ze dne 11. 11. 2010, čj. 7 As 79/2010-134, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu. Uvedl, že ač v daném případě jde o zajištění za účelem předání, a nikoliv za účelem správního vyhoštění, musí být i tak při splnění podmínek pro vyhoštění vydáno zároveň i rozhodnutí o správním vyhoštění. Jde o obligatorní důsledek toho, že jsou splněny zákonné podmínky pro vyhoštění. Rozhodnutí o správním vyhoštění je totiž ve smyslu § 119 a násl. zákona o pobytu cizinců vydáno orgánem policie vždy, pobývá-li cizinec na území ČR bez platného oprávnění k pobytu.

Předkládající senát také poukázal na to, že řízení o správním vyhoštění představuje vnitrostátní záruku toho, že budou šetřena práva na osobní a rodinný život cizince zaručená čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) a také že budou posouzeny případné důvody podle § 179 zákona o pobytu cizinců znemožňující vycestování cizince. Sedmý senát rovněž připomněl tvrzení stěžovatelky, že je družkou občana EU a čeká s ním dítě. Správní orgán se měl tedy i při rozhodování o vyhoštění stěžovatelky zabývat tím, zda stěžovatelka doložila, že má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti, a zda tak byla v postavení rodinného příslušníka občana EU [viz § 15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Pokud ano, měl správní orgán posuzovat, zda je i za těchto okolností možné stěžovatelku vyhostit (§ 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců).

K samotnému důvodu předložení věci rozšířenému senátu sedmý senát uvedl, že, i když zákon o pobytu cizinců soustředil posuzování přiměřenosti zásahu do rodinného a soukromého života do řízení o správním vyhoštění, je třeba již v řízení o zajištění cizince zkoumat, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný. Pokud by bylo již v řízení o zajištění zřejmé, že důsledkem vyhoštění by byl nepřiměřený zásah do soukromého a rodinného života cizince, anebo pokud by bylo zřejmé, že nejsou dány zákonné podmínky pro vyhoštění rodinného příslušníka občana EU, nesmí docházet k bezdůvodnému omezování osobní svobody cizince. Předkládající senát v daném ohledu odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4. 2009, čj. 1 As 12/2009-61, č. 1850/2009 Sb. NSS, podle něhož správní orgány při rozhodovaní o zajištění cizince musí zvážit, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný.

Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že správní orgán má povinnost zabývat se v řízení o zajištění cizince podle § 124, § 124b nebo § 129 zákona o pobytu cizinců možnými překážkami správního vyhoštění, vycestování nebo předání tohoto cizince podle mezinárodní smlouvy v případech, kdy jsou mu tyto překážky v době rozhodování o zajištění známy nebo v řízení vyšly najevo. V takové situaci je povinen možné překážky před rozhodnutím o zajištění cizince předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění, vycestování nebo předání cizince alespoň potenciálně možné. O zajištění cizince nelze rozhodnout, pokud zákonný účel omezení osobní svobody cizince nebude pravděpodobně možné uskutečnit. Správní orgán je naopak povinen v takovém případě cizince neprodleně propustit na svobodu.

Plný text

č. j. 7 As 79/2010 - 134
U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Jaroslava Hubáčka v právní věci žalobkyně: H. P., zastoupena JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Policie České republiky, Oblastní ředitelství cizinecké policie Plzeň, se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74,

t a k t o :

Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

I. Dosavadní řízení před správním orgánem a Krajským soudem v Plzni

Krajský soud v Plzni rozsudkem ze dne 10. 5. 2010, č. j. 57 A 19/2010 – 74, zamítl žalobu podanou žalobkyní (dále jen „stěžovatelka“) proti rozhodnutí Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Plzeň, Inspektorátu Domažlice (dále jen „oblastní ředitelství“), ze dne 4. 3. 2010, č. j. CPPL-6565-/ČJ-2009-034061-KP-SA, kterým byla stěžovatelka zajištěna podle ust. § 129 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“) za účelem jejího předání podle mezinárodní smlouvy, tj. Dohody mezi Evropským společenstvím a Ukrajinou o předávání a přebírání osob, platné od 1. 1. 2008, publikované dne 18. 12. 2007 v Úř. věst., L 332, str. 48 - 65 (dále jen „Dohoda“).

V odůvodnění svého rozsudku krajský soud uvedl, že pro zajištění cizince podle ust. § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců musí být splněny vždy dvě základní zákonné podmínky: 1. neoprávněný vstup nebo pobyt cizince na území České republiky a 2. existence mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství upravující vzájemné předávání a přebírání občanů svých států, a dále pak splnění dalších podmínek, pokud je stanoví mezinárodní smlouva, resp. ustanovení přímo použitelného právního předpisu. Krajský soud dále uvedl, že orgán policie se nemohl zabývat dopadem zajištění stěžovatelky do jejího soukromého a osobního života. Ostatně ani zákon o pobytu cizinců v hlavě XI (zajištění cizinců) nestanoví orgánu policie povinnost, aby se při zajištění cizince za účelem jeho zpětného předání do domovského státu podle Dohody zabýval dopadem zajištění do soukromého a rodinného života cizince. Krajský soud také poukázal na to, že správní spis obsahuje listiny, z nichž je patrné, že se stěžovatelkou bylo dne 4. 3. 2010, pod č. j. CPP656513/ČJ-2010-034061.KP-SA, zahájeno řízení o správním vyhoštění. I když předmětem tohoto soudního přezkumu nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatelky, jsou v řízení o správním vyhoštění ze zákona posuzovány případné nepřiměřené zásahy do rodinného a soukromého života cizince (§ 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců). V uvedeném druhu řízení také musí mít příslušný policejní orgán před vydáním rozhodnutí o správním vyhoštění k dispozici závazné stanovisko Ministerstva vnitra, že nebyl shledán důvod znemožňující vycestování cizince do země jeho státního občanství (§ 179 zákona o pobytu cizinců). V posuzované věci tak stěžovatelka, státní občanka Ukrajiny, přestala ode dne 10. 11. 2008 splňovat zákonné podmínky stanovené pro pobyt cizinců na území České republiky a vzhledem k tomu, že ji nebylo možné předat na Ukrajinu v lhůtě stanovené v ust. § 129 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, policejní orgán ji opodstatněně podle ust. § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců zajistil na dobu nezbytně nutnou za účelem jejího předání podle Dohody.

II. Stížní námitky k rozhodné právní otázce

Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka v zákonné lhůtě kasační stížnost z důvodů uvedených v ust. § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Podle stěžovatelky je rozhodnutí správního orgánu nepřezkoumatelné, neboť neobsahuje všechny náležitosti a není řádně odůvodněno ve smyslu ust. § 68 zákona č. 500/2004 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Stěžovatelka má za to, že její námitka ohledně nepřiměřeného zásahu do soukromého a rodinného života je důvodná a trvá na tom, že právo na soukromý a rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 7 odst. 1, čl. 10 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny, je nadřazeno normám obecných zákonů, a proto orgány veřejné moci měly v řízení, v kterém uplatňovaly normy obecných zákonů, posuzovat jejich soulad se základními lidskými právy osoby, proti které řízení vedly, a to zvláště za situace, když stěžovatelka na tato svoje práva poukazovala.

V době zajištění byla stěžovatelka ve 4. - 5. měsíci těhotenství (podle lékařské zprávy ve spisu). K otcovství i osobě stěžovatelky jako partnerky a matky se hlásila konkrétní osoba, a to navíc občan státu Evropské unie, což jsou všechno okolnosti svědčící pro důvodnost uplatnění norem základních lidských práv v předmětném řízení.

Na místě bylo zvažovat i humanitární a obyčejně lidské důvody, že stěžovatelka – mladá těhotná žena – byla vyhoštěna do své rodné země, otec dítěte zůstal v jiné zemi a tuto situaci, se všemi konsekvencemi bude muset stěžovatelka řešit. Tím, že se orgán policie, a ani krajský soud, touto námitkou poukazující na porušení základních lidských práv stěžovatelky nezabývaly a neuznaly ji za důvodnou, zatížily řízení vadou způsobující nepřezkoumatelnost a nezákonnost jejich rozhodnutí. Stěžovatelka proto navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

III. Vyjádření správního orgánu ke stížním námitkám k rozhodné právní otázce

Oblastní ředitelství se vyjádřilo ke kasační stížnosti tak, že zákon o pobytu cizinců upravuje v ust. § 129 obligatorně zajištění cizince podle mezinárodních dohod nebo podle přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství, ale nestanoví policii povinnost, aby se při zajištění cizince ze účelem jeho zpětného předání do domovského státu podle mezinárodní dohody zabývala zkoumáním otázky dopadů zajištění do soukromého a rodinného života cizince. Mezinárodní dohoda žádné další podmínky také nestanovila. Zásah do rodinného života je předmětem zkoumání v samostatně vedeném řízení o správním vyhoštění. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka měla svůj platný cestovní doklad, její totožnost byla zastupitelským úřadem Ukrajiny ověřena v brzké době a podle závazného stanoviska odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra nebyly shledány důvody znemožňující její vycestování do domovského státu, byla dne 17. 3. 2010 předána zpět na Ukrajinu. Policie ČR nemá žádné zákonné prostředky podle zákona o pobytu cizinců jak cizinci, který pobývá neoprávněně na území České republiky, jeho pobyt zlegalizovat. Cizinec má možnost po návratu do svého domovského státu učinit kroky k legalizaci a nápravě svého pobytu na území České republiky stanovenými postupy v souladu se zákonem o pobytu cizinců. Oblastní ředitelství je přesvědčeno o správnosti rozsudku krajského soudu, a proto navrhuje zamítnutí kasační stížnosti.

IV. Sporná právní otázka a prejudikatura k ní

Jednou z rozhodných právních otázek v projednávané věci je, zda je třeba v řízení o zajištění cizince za účelem předání zkoumat zásah do jeho práva na soukromý a rodinný život. Při předběžném posouzení věci sedmý senát Nejvyššího správního soudu zjistil, že shodnou právní otázkou na podobném skutkovém podkladu řešil sedmý senát Nejvyššího správního soudu již v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 2 As 22/2006 – 135, a tehdy zaujal následující právní názor:
„Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem městského soudu vyjádřeným v napadeném rozsudku, že námitky týkající se příbuzných v České republice je na místě řešit v rozhodnutí o správním vyhoštění, a nikoliv v rozhodnutí o zajištění cizince. Účelem institutu zajištění cizince podle ust. § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je do doby, než bude vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, případně než bude toto rozhodnutí vykonáno, zabránit cizinci v jednáních v tomto ustanovení specifikovaných. Z toho důvodu nemohou být důvodné stížní námitky týkající se rodinných poměrů stěžovatele. V případě splnění zákonných podmínek (§ 124 zákona o pobytu cizinců) bude o zajištění cizince, tedy v podstatě o omezení jeho osobní svobody, rozhodnuto bez ohledu na případný zásah do jeho soukromého nebo rodinného života, který je předmětem případného posuzování v rozhodnutí o správním vyhoštění. Nejvyšší správní soud považuje za důležité poznamenat, že skutečnost, že s cizincem bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, nemůže sama o sobě odůvodnit zajištění cizince, ale je vázáno na splnění výše uvedených podmínek (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 209/2005 - 32, publikovný pod. č. 855/2006 Sb. NSS, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 4. 2006, č. j. 4 Azs 234/2005 – 59, publikovaný na www.nssoud.cz). V dané věci však lze souhlasit s názorem Policie ČR i městského soudu, že stěžovatel vzhledem ke svému chování, kdy se na území České republiky zdržoval vědomě po dobu více než pět let nelegálně, a to i po uložení trestu vyhoštění v trestním řízení, dále vzhledem k tomu, že vstoupil do azylového řízení pod falešným jménem (neboť byl již soudně trestán pro krádež a byl mu uložen trest vyhoštění), splňuje podmínky stanovené v ust. § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.“

V citovaném případě bylo předmětem přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění, tedy jedné ze tří v současné platné právní úpravě zakotvených variant zajištění cizince. V daném případě se jedná o zajištění ve smyslu ust. § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, které stanoví, že policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy nebo přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství; policie na dobu nezbytně nutnou zajistí i prováženého cizince v případě, že jeho průvoz nelze z objektivních důvodů dokončit bez nutné přestávky. Podle ust. § 129 odst. 3 téhož zákona pak v případech, kdy předání cizince nebo dokončení jeho průvozu nelze uskutečnit ve lhůtě do 48 hodin, a jde-li o průvoz leteckou cestou podle § 152 ve lhůtě do 72 hodin, policie vydá rozhodnutí o jeho zajištění a cizince umístí do zařízení. Rozhodnutí nabývá právní moci doručením nebo odmítnutím cizince rozhodnutí převzít. Doba zajištění nesmí překročit 180 dnů a počítá se od okamžiku omezení osobní svobody.

Podle názoru sedmého senátu Nejvyššího správního soudu i když je v daném případě účelem zajištění předání, musí být zároveň za předpokladu splnění všech podmínek pro vyhoštění vydáno i rozhodnutí o správním vyhoštění. Rozhodnutí o správním vyhoštění je totiž ve smyslu ust. § 119 a násl. zákona o pobytu cizinců vydáno orgánem Policie ČR vždy, pobývá-li cizinec na území bez víza, ač k tomu není oprávněn, nebo bez platného oprávnění k pobytu. Zákon o pobytu cizinců tak stanoví ve všech případech neoprávněného pobytu cizince povinnost orgánů policie ex offo zahájit správní řízení za účelem správního vyhoštění. Podle čl. 10 Ústavy vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu, přičemž pokud stanoví mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Jak již Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Azs 343/2004 – 56 (publikovaný pod č. 721/2005 Sb. NSS), vyslovil, aplikační přednost mezinárodních smluv zahrnutých do vymezení čl. 10 Ústavy znamená, že pokud by se v konkrétním případě dostala do rozporu aplikace ustanovení zákona a aplikace, která by vyplynula z mezinárodní smlouvy, musela by být podle čl. 10 Ústavy použita přímo a přednostně mezinárodní smlouva. Pravidlo o aplikační přednosti mezinárodního práva přitom lze vztáhnout nejen na hmotněprávní vnitrostátní normy, ale i na normy procesní. V daném případě se však aplikace vnitrostátních procesních norem (konkrétně § 119 násl. zákona o pobytu cizinců) a aplikace, která plyne z Dohody, do rozporu nedostává, neboť dohoda nijak neformalizuje řízení o předání a ani nevylučuje, aby bylo rozhodováno i o vyhoštění cizince, který pobývá v České republice neoprávněně. V posuzovaném případě proto není třeba od ustanovení upravujících řízení o vyhoštění odhlížet. Navíc nelze přehlédnout, že v Dohodě chybí ustanovení, která by upravovala řízení o předání tak, aby v řízení o předání byl zkoumán možný zásah do práva na soukromý a rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy. Na rozdíl od toho podle ust. § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců rozhodnutí o správním vyhoštění podle ust. § 119 citovaného zákona nelze vydat, jestliže jeho důsledkem by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince. V řízení o správním vyhoštění tedy poskytuje vnitrostátní právní úprava záruku toho, že postupem České republiky vůči cizinci neoprávněně na jejím území pobývajícímu nedojde k nepřiměřenému zásahu do jeho rodinného života ve smyslu čl. 8 Úmluvy, podle nějž má každý právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.

Sedmý senát Nejvyššího správního soudu odkazuje na rozsudek ze dne 22. 7. 2010, č. j. 9 As 5/2010 -74, dostupný na www.nssoud.cz, ve kterém se Nejvyšší správní soud rovněž zabýval vztahem rozhodnutí o zajištění podle ust. § 129 zákona o pobytu cizinců a rozhodnutím o vyhoštění. Nejvyšší správní soud zde uvedl, že „(s)kutečnost, že správní orgán se stěžovatelem zahájil řízení o správním vyhoštění, byla s ohledem na zjištěné okolnosti jeho případu zcela v pořádku a v souladu se zákonem, který v tomto směru nerozlišuje, zda někteří cizinci podléhají některé z tzv. readmisních smluv, tj. mezinárodních smluv o předávání a zpětném přebírání nelegálně pobývajících osob, které je možné rozdělit na bilaterální readmisní smlouvy a na komunitární readmisní smlouvy; blíže viz jejich přehled, který je dostupný na www.mvcr.cz/soubor/readmisni-smlouvy-prehled-pdf.aspx. Naopak zákon o pobytu cizinců stanoví, že policie cizinci vydá rozhodnutí o správním vyhoštění až na 10, 5 či 3 roky vždy, nastane-li některá ze skutkových situací předvídaných v ustanovení § 119 odst. 1, a to za předpokladu splnění případných dalších požadavků zakotvených v navazujících ustanoveních citovaného zákona, mezi které patří např. to, že důsledkem rozhodnutí o správním vyhoštění nesmí být nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince (§ 119a odst. 2) nebo to, že nejsou dány důvody znemožňující vycestování cizince (§ 120a v návaznosti na § 179). (…) Stejně tak považuje Nejvyšší správní soud jako zcela v pořádku následný postup žalovaného správního orgánu spočívající v tom, že nebyl pro zajištění stěžovatele zvolen postup podle § 124 zákona o pobytu cizinců, nýbrž postup podle § 129 zákona o pobytu cizinců, který je třeba brát jako postup speciální, vztahující se na cizince, na které se vztahuje některá z tzv. readmisních smluv, případně přímo použitelný právní předpis ES, jež mají v tomto ohledu přednost. Rozhodující správní orgán si tedy nemůže vybírat, který z uvedených postupů zvolí, a tudíž z jeho strany nemůže jít ani o žádné zneužití správního uvážení či diskriminaci těch cizinců, kteří podléhají některé z tzv. readmisních smluv, jak dovozuje stěžovatel v kasační stížnosti.“

Sedmý senát Nejvyššího správního soudu proto ve shodě s výše citovaným judikatorním názorem zdůrazňuje, že i v případě cizince, rodinného příslušníka občana EU, neoprávněně pobývajícího na území České republiky, který podléhá takové readmisní dohodě, jež nemá autonomní plnohodnotný systém rozhodování o vyhoštění orgány žádajícího (vyhošťujícího) státu odlišný od obecných vnitrostátních pravidel o vyhoštění a pro jejíž účely tedy žádající stát používá při rozhodování o vyhoštění svých obecných vnitrostátních pravidel (readmisní dohodou tohoto typu je i Dohoda, neboť její čl. 2 odst. 1 žádnou takovou relativně ucelenou proceduru neobsahuje), mu musí být vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění ve smyslu zákona o pobytu cizinců. Ze samotného znění ust. § 129 zákona o pobytu cizinců sice tato podmínka nevyplývá, ovšem citované ustanovení je nutno interpretovat s ohledem na ustanovení zákona o pobytu cizinců jako celku, s ohledem na smysl a účel právní úpravy řízení o správním vyhoštění jako řízení ex offo, které musí zajistit ochranu práva na spravedlivý proces, zejména práva na to, aby o subjektivních právech a povinnostech bylo rozhodnuto v proceduře stanovené zákonem, v níž má ten, v jehož věci je rozhodováno, možnost vyjadřovat se k ní a navrhovat důkazy na podporu svých tvrzení, a zejména s ohledem na nutnost realizace ochrany práva na rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy a také Listiny základních práv a svobod (čl. 14 ve spojení s čl. 32).

Stěžovatelka v kasační stížnosti poukázala na to, že je družkou občana EU, s nímž je těhotná (tyto skutečnosti tvrdila i ve správním řízení – viz čl. 35 správního spisu). Podle ust. § 120 odst. 2 písm. b) zákona o pohybu cizinců lze rozhodnutí o správním vyhoštění občana Evropské unie nebo jeho rodinného příslušníka, který na území pobývá přechodně, vydat pouze v případě, že občan Evropské unie nebo jeho rodinný příslušník závažným způsobem narušuje veřejný pořádek; to neplatí, jde-li o občana Evropské unie, který pobývá na území nepřetržitě po dobu nejméně 10 let. Podle ust. § 15a odst. 4 písm. b) zákona o pobytu cizinců se ustanovení tohoto zákona týkající se rodinného příslušníka občana Evropské unie obdobně použijí i na cizince, který hodnověrným způsobem doloží, že má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti. Posledně uvedeným ustanovením byl do vnitrostátního práva promítnut čl. 3 odst. 2 písm. b) Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, podle něhož členský stát usnadňuje v souladu s vnitrostátními předpisy vstup a pobyt „partnerovi, se kterým má občan Unie řádně doložený trvalý vztah“. Z těchto ustanovení vyplývá, že skutečnost, zda se v konkrétním případě jedná o osobu, která splňuje podmínku trvalého vztahu s občanem Evropské unie, musí tato osoba správnímu orgánu doložit. Správní orgán se proto měl při rozhodování o vyhoštění zabývat tím, zda stěžovatelka doložila, že má s občanem Evropské unie trvalý vztah obdobný vztahu rodinnému a žije s ním ve společné domácnosti (případně ji měl k doložení těchto skutečností vyzvat) a v souvislosti s tím měl zkoumat, zda pouze neoprávněný pobyt stěžovatelky naplňuje kriteria závažného narušení veřejného pořádku.

Sedmý senát Nejvyššího správního soudu odkazuje na rozsudek ze dne 15. 4. 2009, č. j. 1 As 12/2009 - 61, publ. pod č. 1850/2009 Sb. NSS, ve kterém zdejší soud již dříve zdůraznil, že „(v) tomto bodě je třeba odmítnout názor městského soudu, že zajištění a vyhoštění jsou zcela odlišné instituty s rozdílnými podmínkami aplikace. Naopak, je třeba trvat na tom, aby správní orgány při rozhodování o zajištění cizince zvážily, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný.“

Podle názoru sedmého senátu Nejvyššího správního soudu i když zákon o pobytu cizinců legitimně soustředil posuzování otázky rodinného a soukromého života do řízení o správním vyhoštění, je třeba již v řízení o zajištění cizince zkoumat, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný. Pokud by totiž již v řízení o zajištění bylo zřejmé, že důsledkem vyhoštění by byl nepřiměřený zásah do soukromého nebo rodinného života cizince, anebo pokud by bylo zřejmé, že rodinný příslušník občana Evropské unie se nedopustil závažného narušení veřejného pořádku, postrádalo by zákonem aprobovaného smyslu i zajištění cizince.

V. Právní názor sedmého senátu

Sedmý senát proto má za nesprávný svůj vlastní právní názor vyjádřený v rozsudku ze dne 13. 8. 2009, č. j. 2 As 22/2006 – 135, že námitky týkající se příbuzných v České republice (problematika zásahu do soukromého nebo rodinného života) je na místě řešit (až) v rozhodnutí o správním vyhoštění. Již v řízení o zajištění cizince je totiž třeba zkoumat, zda je výkon správního vyhoštění alespoň potenciálně možný, aby nedocházelo k bezdůvodnému zbavení osobní svobody, a tedy k zásahu do základních lidských práv a svobod cizince v situacích, kdy samotné správní vyhoštění a ani předání nelze realizovat.

S ohledem na mezinárodní závazek České republiky dostát garanci faktické realizace ochrany práva na rodinný život ve smyslu čl. 8 Úmluvy je třeba zkoumání toho, zda je vůbec možné následně cizince skutečně vyhostit, vztáhnout i na rozhodování o zajištění cizince za účelem předání ve smyslu ust. § 129 zákona o pobytu cizinců.

VI. Procesní vyústění

Protože sedmý senát Nejvyššího správního soudu dospěl při předběžném projednání věci k právnímu závěru, který je opačný, než jaký sám zaujal v právně obdobné kauze dříve, rozhodl v souladu s ust. § 17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 11. listopadu 2010

JUDr. Eliška Cihlářová předsedkyně senátu