Usnesení ze dne 25. 3. 2021
Plný text
k § 37 odst. 5, § 46 a § 120 soudního řádu správního, ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
k § 6a odst. 4 a § 10 odst. 3 a 5 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění zákonů č. 36/1995 Sb., č. 255/2000 Sb., č. 151/2002 Sb. a 218/2011 Sb. (v textu jen „zákon o soudních poplatcích“)
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 3. 2021, čj. 8 As 287/2020-33)
V projednávané věci podal žalobce (stěžovatel) blanketní kasační stížnost, současně s jejím podáním zaplatil soudní poplatek. Nejvyšší správní soud následně usnesením ze dne 15. 12. 2020, čj. 8 As 287/2020-14, stěžovatele vyzval k doplnění kasační stížnosti. Toto usnesení mu bylo doručeno dne 16. 12. 2020. Stěžovatel kasační stížnost ve lhůtě jednoho měsíce od doručení tohoto usnesení nedoplnil, proto ji Nejvyšší správní soud podle § 37 odst. 5 ve spojení s § 120 s. ř. s. odmítl (viz usnesení ze dne 17. 2. 2021, čj. 8 As 287/2020-22). O vrácení zaplaceného soudního poplatku však nerozhodl.
Sporným v předložené věci byl výklad § 10 odst. 3 věty třetí (případně ve spojení s § 10 odst. 5) zákona o soudních poplatcích, podle nějž soud vrátí zaplacený soudní poplatek, byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním (vydáním rozhodnutí o věci samé) odmítnut.
Dle dosavadního výkladu shora uvedených ustanovení soud při odmítnutí kasační stížnosti vrací zaplacený soudní poplatek v plné výši (viz např. usnesení NSS ze dne 6. 1. 2015, čj. 4 As 154/2013-51, ze dne 27. 8. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-58, nebo ze dne 24. 9. 2020, čj. 8 As 116/2020-22).
Osmý senát dospěl při předběžném posouzení věci k odlišnému právnímu názoru.
Vrácení zaplaceného soudního poplatku zákon spojuje s odmítnutím návrhu na zahájení řízení. Jde o legislativní zkratku definovanou v § 4 odst. 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích, podle níž se jím rozumí žaloba nebo jiný návrh na zahájení řízení. V následujících písmenech tohoto odstavce jsou vyjmenovány další druhy podání, které tudíž pod tuto legislativní zkratku nespadají, a to především dovolání [písm. c)] a kasační stížnost [písm. d)]. Toto odlišení není nahodilé, neboť zákon o soudních poplatcích rozlišuje návrh na zahájení řízení v prvním stupni a návrhy na zahájení řízení o různých opravných prostředcích i na jiných místech (např. § 6a odst. 3, § 7 odst. 2 či § 9 odst. 1; viz usnesení ÚS ze dne 22. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2075/15, bod 12).
Uvedeným způsobem vykládají zákon o soudních poplatcích civilní soudy. Pro řízení o kasační stížnosti je zejména významné, že civilní soudy (Nejvyšší soud nebo soudy prvního stupně provádějící přípravné úkony) nevrací zaplacený soudní poplatek za dovolání, je-li dovolání odmítnuto. Důvod odmítnutí není podstatný.
Tuto praxi aproboval Ústavní soud v usneseních ze dne 21. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 2188/14, ze dne 22. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2075/15, a ze dne 21. 3. 2017, sp. zn. III. ÚS 506/16. Svůj závěr podpořil odkazem na komentář R. Waltra k § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích (Waltr, R. Zákon o soudních poplatcích. Komentář. 2. vydání. Praha : C. H. Beck, 2012), podle nějž by bylo protismyslné motivovat účastníky k podávání subjektivně a objektivně nepřípustných či opožděných návrhů, aniž by měli povinnost zaplatit soudní poplatek.
Při opačném výkladu by byli zvýhodněni účastníci podávající neprojednatelné návrhy v rámci různých obstrukcí, od účastníků podávajících „jen“ neúspěšné návrhy. Logiku nemá ani odlišení procesního a kvazimeritorního odmítání, protože při kvazimeritorním přezkumu se účastníku dostane určitého posouzení věci soudem, zatímco při procesním odmítnutí k posouzení věci vůbec nedojde.
Ani komentářová literatura nicméně není ohledně sporné otázky jednotná. Komentář J. Večeři k § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích (Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související. Komentář. Praha : Wolters Kluwer, 2015) upozorňuje na zvýhodnění účastníků soudního řízení správního, jelikož poplatek vracený soudem se snižuje při zastavení řízení, nikoli však při odmítnutí návrhu. Nesouhlasí s praxí civilních soudů, podle níž je návrh na zahájení řízení legislativní zkratka, jež neobsahuje mj. odvolání a dovolání. Byť tento výklad odpovídá doslovnému textu zákona, odporuje zásadě, že poplatková povinnost je vázána teprve na posouzení věci samé. Měl by být překlenut celkovým pohledem na § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích. Při odmítání opravných prostředků by proto měl být vracen soudní poplatek ve stejné výši jako při zastavení řízení (snížený o 20 %, nejméně o 1 000 Kč). V civilních řízeních nadto mohou poplatky dosahovat značné výše.
Předkládající senát s uvedeným výkladem nesouhlasil. Poukázal na novelu zákona o soudních poplatcích provedenou zákonem č. 218/2011 Sb., která s účinností od 1. 9. 2011 zakotvila § 10 odst. 3 (a § 6a odst. 4) v současném znění. V souladu s důvodovou zprávou bylo smyslem novely posílení všech funkcí soudních poplatků (fiskální, regulační i motivační). Proto má soud v případě opravných prostředků nejprve řešit vyjasnění zcela nejasných podání a následně se zabývat zaplacením soudního poplatku. Pokud jej účastník nezaplatí, řízení usnesením zastaví, aniž by se věcí zabýval. Poplatková povinnost účastníka nabytím právní moci tohoto usnesení zaniká (§ 9 odst. 7 zákon o soudních poplatcích). Pokud účastník poplatek zaplatí, nese již určité riziko. I nadále je však motivován vzít svůj opravný prostředek zpět, neboť se mu část (zpravidla 80 %) poplatku vrátí.
Poplatková povinnost není vázána na posouzení věci samé, ale je spojena s podáním návrhu [§ 4 odst. 1 písm. a) až d) zákona o soudních poplatcích]. Jakkoli by vznik poplatkové povinnosti bylo možné spojit s věcným projednáním návrhu [viz např. návrh na nařízení předběžného opatření podle § 4 odst. 1 písm. h) zákona o soudních poplatcích], zákon tak nečiní. Při odmítnutí opravného prostředku není ani namístě postupovat podle pravidel pro zastavení řízení, neboť podání např. předčasné kasační stížnosti by bylo postaveno na roveň jejímu zpětvzetí.
Zákon o soudních poplatcích přiznává účastníkům zvláštní výhodu v podobě vrácení celého poplatku za řízení před soudem prvního stupně, pokud byl jejich návrh odmítnut, což má určitý význam z hlediska přístupu k soudu. Není však žádného věcného důvodu nad rámec znění zákona zvýhodňovat účastníky i v řízení o opravných prostředcích, neboť taková úvaha míří přímo proti regulační funkci soudních poplatků.
Není ani žádný důvod, aby tomu v řízení o kasační stížnosti bylo jinak než v řízení o dovolání. Je třeba současně upozornit, že civilní soudy primárně vždy vyzývají dovolatele k zaplacení soudního poplatku. Podle názoru Nejvyššího soudu lze totiž například zastavit řízení o dovolání z důvodu nedostatku zastoupení až v případě, že byl zaplacen poplatek, není-li možné v řízení pokračovat bez zaplacení poplatku podle § 9 odst. 4 zákona o soudních poplatcích (usnesení NS ze dne 27. 1. 2012, sp. zn. 29 NSCR 6/2012, č. 57/2012 Sb. NS).
Ostatně také úprava platná od roku 2011 požaduje, aby byl účastník nejprve vyzván k zaplacení soudního poplatku. Získá tak dodatečný prostor v délce patnácti dnů, aby svůj postup uvážil. Teprve zaplacením soudního poplatku za podání opravného prostředku se účastník vystavuje finančnímu riziku, což je ovšem v souladu s cíli právní úpravy.
Současná praxe Nejvyššího správního soudu přinesla řadu paradoxů. Příkladem je i projednávaná věc. Kasační stížnost je třeba podat do dvou týdnů od doručení rozhodnutí krajského soudu. Pokud účastník nezaplatí s podáním kasační stížnosti soudní poplatek, vyzve jej soud k zaplacení v patnáctidenní lhůtě. Jestliže poplatek zaplatí a zároveň podá blanketní kasační stížnost, vyzve jej k doplnění kasační stížnosti ve lhůtě 1 měsíce. Pokud ji nedoplní, Nejvyšší správní soud ji odmítne a podle současné praxe též účastníkovi vrátí celý soudní poplatek. Účastník si tak o celý měsíc „zdarma“ prodloužil lhůtu k úvaze, zda podat kasační stížnost. Takové prodloužení sice nabízí v délce patnácti dnů již samotný zákon o soudních poplatcích, soudu tím však alespoň nevzniká administrativní zátěž spojená se zbytečným vracením soudního poplatku.
Procesních paradoxů se nabízí více. Místo zpětvzetí kasační stížnosti by účastník mohl vypovědět zastoupení a následně nereagovat na výzvu, aby předložil plnou moc pro jiného zástupce. Získal by tak zpět celý soudní poplatek, oproti 80 % vraceným při zpětvzetí kasační stížnosti. Smysl zpětvzetí kasační stížnosti s motivací získání části zaplaceného soudního poplatku, je takovým postupem zcela popřen.
Předkládající senát zastával názor, že § 10 odst. 3 větu třetí zákona o soudních poplatcích nelze vykládat tak, že má Nejvyšší správní soud vracet již zaplacený soudní poplatek při odmítnutí kasační stížnosti, s výjimkou zaplaceného poplatku za podání, která nelze vůbec považovat za kasační stížnost.
Protože se hodlal odchýlit od dosavadní rozhodovací praxe, předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí otázku: Má Nejvyšší správní soud při odmítnutí kasační stížnosti vracet podle § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích již zaplacený soudní poplatek?
S ohledem na široký aplikační dopad předložené otázky předkládající senát žádá o přednostní projednání věci.
Stěžovatel ani žalovaný se k předložené otázce nevyjádřili.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku za kasační stížnost.
Z odůvodnění:
(…)
III. 2. Právní názor rozšířeného senátu
[23] Podle § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích: „Poplatek za návrh na zahájení řízení se nevybírá, jestliže soud návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítne.“
[24] Podle § 10 odst. 3 věty první zákona o soudních poplatcích: „Soud vrátí z účtu soudu i zaplacený poplatek za řízení, který je splatný podáním návrhu na zahájení řízení, odvolání, dovolání nebo kasační stížnosti, snížený o 20 %, nejméně však o 1.000 Kč, bylo-li řízení zastaveno před prvním jednáním.“
[25] Podle § 10 odst. 3 věty třetí zákona o soudních poplatcích: „Byl-li návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítnut, soud vrátí z účtu soudu zaplacený poplatek.“
[26] Podle § 10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích: „V řízení, v němž lze rozhodnout bez jednání, postupuje soud obdobně podle odstavců 3 a 4, dokud nebylo vydáno rozhodnutí o věci samé.“
[27] Z citovaných ustanovení plyne, že soud poplatek za návrh na zahájení řízení nevybírá, popř. již zaplacený poplatek vrátí, byl-li návrh před prvním jednáním (vydáním rozhodnutí o věci samé) odmítnut. Bylo-li řízení o návrhu zastaveno, vrátí soud poplatek též, avšak ve sníženém rozsahu.
[28] Podstatou posuzované otázky je, zda se návrhem na zahájení řízení rozumí pouze návrh, jímž se zahajuje řízení v prvním stupni, nebo i návrh, jímž se zahajuje řízení o opravných prostředcích. Přeneseno na oblast správního soudnictví, zda se návrhem na zahájení řízení rozumí (zjednodušeně) žaloba, nebo i kasační stížnost.
[29] Text zákona o soudních poplatcích připouští dvě výkladová východiska.
[30] Obecný význam pojmu „návrh na zahájení řízení“ nepochybně zahrnuje veškeré návrhy, jimiž se zahajuje řízení, nevyjímaje tedy kasační stížnost, jíž se zahajuje řízení o tomto mimořádném opravném prostředku před Nejvyšším správním soudem.
[31] Pojem „návrh na zahájení řízení“ je však zároveň legálně definován jako žaloba nebo jiný návrh na zahájení řízení [§ 4 odst. 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích], přičemž tato definice nezahrnuje odvolání, dovolání a kasační stížnost, neboť o těchto opravných prostředcích pojednává zákon samostatně [viz především § 4 odst. 1 písm. b) až d) a § 10 odst. 3 věta první zákona o soudních poplatcích].
[32] Praxe civilních soudů, kterou aproboval Ústavní soud, se přiklonila k druhému východisku. Soudy odlišují mezi odmítnutím toho kterého podání z důvodu neodstraněných vad a jiných důvodů (viz usnesení ÚS sp. zn. II. ÚS 2188/14, body 2 a 10). Z kontextu § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích dovozují i úmysl zákonodárce odlišit návrh na zahájení řízení v prvním stupni a návrh na zahájení řízení o opravných prostředcích, přičemž by bylo „protismyslné motivovat účastníky k podávání subjektivně a objektivně nepřípustných či opožděných návrhů“ (viz usnesení ÚS sp. zn. II. ÚS 2188/14, body 9 a 10, sp. zn. III. ÚS 2075/15, body 12 a 13, a sp. zn. III. ÚS 506/16, body 14 až 16, vždy včetně odkazu na citovaný komentář R. Waltra k § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích).
[33] Naopak praxe správních soudů staví na prvním východisku. To platí i pro ustálenou a konzistentní rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu, která byla navíc v relativně nedávné době jednoznačně potvrzena rozhodnutím rozšířeného senátu ve věci placení poplatku za opakovanou kasační stížnost (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 12. 2016, čj. 10 Afs 186/2014-60, č. 3396/2016 Sb. NSS). Od jakkoliv ustálené judikatury se lze odklonit, jsou-li tu závažné důvody na straně ochrany ústavního pořádku a jednoty právního řádu (viz usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 10 Afs 186/2014-60, bod 44). Pokud jde o řízení o kasační stížnosti, předkládající senát žádá, aby se rozšířený senát od praxe malých senátů Nejvyššího správního soudu i své vlastní odklonil. Svůj odchylný právní názor však v tomto kontextu nereflektuje, přičemž výše uvedené usnesení rozšířeného senátu ani nezmiňuje.
[34] Rozšířený senát dospěl k závěru, že zde nejsou jasně převažující nebo zcela pádné důvody, pro něž by bylo třeba se odklonit od dlouhodobé a ustálené soudní praxe.
[35] Pokud jazyková východiska připouštějí vícero možných výkladů, je třeba vzít v úvahu funkci a smysl právní úpravy.
[36] Soudní poplatky plní tři funkce: fiskální (úhradovou), regulatorní a motivační (viz usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 10 Afs 186/2014-60, bod 33 a tam citovaná judikatura rozšířeného senátu). Fiskální funkce je pouze podpůrná (bod 34 tamtéž), což odpovídá poslání správního soudnictví, jež poskytuje ochranu veřejným subjektivním právům proti činnosti veřejné správy, a nachází svůj odraz v relativně velmi nízkých částkách soudních poplatků (viz položky 18 a 19 Sazebníku poplatků). Stejně tak motivace účastníků k mimosoudnímu řešení sporů je v porovnání s civilním řízením z povahy věci omezená.
[37] Klíčovou funkcí soudních poplatků je jejich funkce regulatorní. Rozšířený senát nicméně v souvislosti s odmítnutím opakované kasační stížnosti podle § 104 odst. 3 písm. a) a § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 120 s. ř. s. již dospěl k závěru, že tato funkce „ve vztahu k nepřípustné kasační stížnosti absentuje, protože soud je povinen zaplacený soudní poplatek vrátit“ (viz usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 10 Afs 186/2014-60, body 35 až 37).
[38] V obecné rovině tedy soudní řízení správní zásadně podléhá poplatkové povinnosti s tím, že poplatek plní především regulatorní funkci. Stanoví-li však zákon výjimku z poplatkové povinnosti, jako např. v § 10 odst. 3 větě třetí nebo § 6 odst. 4, poplatek tuto funkci neplní.
[39] Pokud jde o srovnání s praxí civilních soudů, nelze předně odhlédnout od toho, že zákon o soudních poplatcích byl a zůstal spojen s občanským soudním řízením a nikdy nebyl plně přizpůsoben potřebám soudního řízení správního (za vše srov. zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, část desátou). To je ostatně patrné i z diskuse komentářové literatury.
[40] Komentář R. Waltra v podstatě především odmítá, že by se vracení (nevybírání) soudního poplatku mělo týkat daleko širšího okruhu případů než pouze odmítnutí podání pro vady (§ 43 odst. 2 o. s. ř. a § 37 odst. 5 s. ř. s.), tedy praxi před novelou zákona o soudních poplatcích provedenou zákonem č. 218/2011 Sb., jež zakotvila stávající pravidla. Uvádí, že by to bylo v rozporu s funkcemi soudních poplatků i „s věcným důvodem uvedené úpravy, která vychází z myšlenky, že odmítnutí návrhu pro vady jednak představuje podstatně menší zátěž soudu než projednání věci, a zejména u návrhu trpícího závažnými vadami bránícími jeho věcnému projednání je zpravidla obtížné či dokonce nemožné určit, pod kterou položku sazebníku poplatků by měl být podřazen. Bylo by však protismyslné motivovat účastníky k podávání subjektivně a objektivně nepřípustných či opožděných návrhů, aniž by je stíhala povinnost zaplatit i za ně soudní poplatek“ (viz komentář R. Waltra k § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích).
[41] Naopak podle komentáře J. Večeři i jiné důvody odmítnutí návrhu zakládají povinnost vrátit soudní poplatek. Jde o případy, které by měly být postaveny na roveň zastavení řízení podle § 10 odst. 3 větě první zákona o soudních poplatcích. Proto i při odmítnutí návrhu by měl soud vracet poplatek ve sníženém rozsahu, a tím zohlednit „zájem na tom, aby nedocházelo k nadbytečnému zatěžování soudů návrhy, které nedospějí k věcnému přezkumu“. Jinak „by bylo nutné vybrat [a nevrátit – pozn. rozšířeného senátu] poplatek vždy, a to i při absenci elementárních podmínek řízení s následkem odmítnutí návrhu jednoduchým usnesením bez meritorního projednání“ (viz komentář J. Večeři k § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích).
[42] Pro správní soudnictví z uvedeného neplyne žádný přesvědčivý důvod, proč by se § 10 odst. 3 věta třetí zákona o soudních poplatcích měl týkat pouze správní žaloby, nikoli kasační stížnosti. Je-li totiž „protismyslné motivovat účastníky k podávání subjektivně a objektivně nepřípustných či opožděných“ kasačních stížností, není zřejmé, proč by totéž nemělo platit i pro podávání správních žalob. V takovém případě by však bylo nutné vybrat a nevrátit poplatek vždy, a to např. i tehdy nejsou-li splněny podmínky řízení [§ 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] a civilní soud by za obdobné procesní situace řízení zastavil (§ 104 o. s. ř.) a poplatek ve sníženém rozsahu vrátil.
[43] Jinak řečeno odlišují-li civilní soudy věcně návrh na zahájení řízení v prvním stupni a návrh na zahájení řízení o opravných prostředcích v kontextu § 10 odst. 3 vět první a třetí zákona o soudních poplatcích, není takové srovnání pro oblast správního soudnictví přiléhavé. Správní soudnictví se ve dvou ohledech liší. Zaprvé správní soud je již v prvním stupni soudem přezkumným (byť přezkoumává činnost veřejné správy), nikoli nalézacím. Za druhé v situacích, kdy civilní soud v prvním stupni řízení zastaví, správní soud návrh (žalobu) odmítne. Jedinou výjimkou je zpětvzetí návrhu, kdy § 10 odst. 3 věta první zákona o soudních poplatcích dopadá shodně na oba procesy.
[44] Rozšířený senát dbá o zajišťování jednoty a bezrozpornosti právního řádu. Bylo by „absurdní, aby tentýž institut byl vykládán jinak v judikatuře civilních a jinak v judikatuře správních soudů, a to způsobem méně příznivým pro účastníky řízení před správními soudy ve srovnání s řízením civilním“ (viz usnesení rozšířeného senátu NSS čj. 10 Afs 186/2014-60, bod 42). Rozšířený senát si je vědom, že potvrzení dosavadní rozhodovací praxe prohlubuje rozdíly mezi civilním a správním soudnictvím při výkladu téže právní normy. Jejich zacelení ze strany rozšířeného senátu však brání nejen výše uvedené odlišnosti obou procesů, ale znamenalo by též narušení poslání správní justice, jež chrání práva fyzických a právnických osob před zásahy veřejné moci, a odporovalo by i ústavní zásadě in dubio pro libertate přikazující dát v konkurenci vícero srovnatelně přesvědčivých výkladových alternativ přednost takové, která je pro jednotlivce nejvýhodnější. Dosavadní praxe správních soudů je zkrátka pro navrhovatele nejpříznivější možná. Pádný důvod pro její zpřísnění rozšířený senát neshledal.
[45] Rozšířený senát nepřesvědčily ani praktické důsledky stávající praxe.
[46] Z hlediska administrativní zátěže soudu je její vliv přinejmenším nejednoznačný. Byť je soud povinen již zaplacený soudní poplatek vrátit, není na druhou stranu povinen jej vybírat (§ 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích). Proto Nejvyšší správní soud nyní nevybírá poplatek za kasační stížnost, je-li např. podána opožděně nebo není-li stěžovatel zastoupen advokátem. Zrcadlově k tomu by při změně praxe sice soudu odpadla administrativní zátěž s vracením poplatků, přibyla by však v souvislosti s jejich vybíráním.
[47] Poukazuje-li předkládající senát na některá procesní úskalí spojená s vracením poplatků v plné výši, vyvěrají jednak z toho, že regulatorní funkce poplatku při odmítnutí návrhu absentuje (viz bod [37] shora), jednak z toho, že při zastavení řízení je tato funkce pouze omezená. Zákon reguluje návrhy, které nedospějí k věcnému přezkumu i v důsledku realizace dispozičního oprávnění navrhovatele vzít návrh zpět tím, že soud vrací poplatek jen v omezeném rozsahu (snížený o pětinu, nejméně o 1 000 Kč; § 10 odst. 3 věty první zákona o soudních poplatcích). De lege lata a s ohledem na ustálenou rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu však rozšířenému senátu nepřísluší konzistentní závěr soudu přehodnocovat a nově (přinejmenším pro část případů) pravidla zpřísnit a zakotvit regulatorní funkci poplatku a stanovit její míru jen proto, že její důsledky nejsou vždy žádoucí. To samozřejmě nevylučuje, že de lege ferenda by bylo vhodnější, aby o návrzích, které nedospějí k věcnému přezkumu, stanovil zákon o soudních poplatcích v obdobných situacích stejně. Ruku v ruce s tím by otázkou de lege ferendabylo určení spravedlivé míry regulace těchto návrhů, tedy rozsahu vrácení poplatku, popř. zjednodušení procesu vybírání de facto částí nezaplacených poplatků.
III. 3. Shrnutí
[48] Rozšířený senát nenalezl jasně převažující či pádné důvody, pro něž by bylo třeba se odklonit od dosavadní dlouhodobé a ustálené soudní praxe spočívající ve vracení soudních poplatků při odmítnutí kasační stížnosti. Dojde-li k odmítnutí kasační stížnosti bez věcného projednání, je Nejvyšší správní soud povinen již zaplacený soudní poplatek ve smyslu § 10 odst. 3 věty třetí zákona o soudních poplatcích vrátit.
III. 4. Související úvahy
[49] Jak již bylo uvedeno, zákon o soudních poplatcích byl koncipován zejména pro řízení před civilními soudy. Při jeho výkladu pro řízení před správními soudy je proto nutno přihlédnout zejména k účelu vykládaného pravidla. Účelem § 10 odst. 3 věty třetí (popř. ve spojení s § 10 odst. 5) zákona o soudních poplatcích je vrátit poplatek v případě, kdy soud před prvním jednání (vydáním rozhodnutí o věci samé) návrh odmítne, tj. i) soud ve věci nezačal jednat a ii) návrh je odmítnut bez věcného posouzení.
[50] V řízení před Nejvyšším správním soudem je takovou procesní situací odmítnutí kasační stížnosti pro neodstranění vad podání ve smyslu § 37 odst. 5 s. ř. s. či odmítnutí kasační stížnosti pro důvody stanovené v § 46 s. ř. s. (např. nedostatek podmínek řízení, opožděnost, nedostatek aktivní legitimace, nepřípustnost). Společným znakem těchto nedostatků je jejich závažnost, která brání věcnému posouzení kasační stížnosti soudem, a proto musí být stížnost odmítnuta.
[51] Kromě odmítnutí kasační stížnosti pro výše uvedené nedostatky však může řízení před Nejvyšším správním soudem skončit i odmítnutím kasační stížnosti ze zcela odlišných důvodů, mimo jiné pro nepřijatelnost podle § 104a s. ř. s. Z pohledu přezkumné činnosti soudu jde o diametrálně odlišný postup.
[52] Nepřijatelnost je zvláštní procesní kategorií k posouzení kasační stížnosti upravenou v soudním řízení toliko ve větvi správního soudnictví pro řízení před Nejvyšším správním soudem. Jiné soudní procesní řády ji neupravují. Aby mohla být posuzována přijatelnost, musí jít o přípustnou, včasnou a projednatelnou kasační stížnost podanou oprávněnou osobou. Nepřijatelnost žádný případ ze soudního přezkumu nevylučuje. K odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost dochází na základě věcného, byť zjednodušeného, ale stabilní judikaturou vytvořeného (srov. rozsudek NSS ze dne 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006-39, č. 933/2006 Sb. NSS) kriteriálního posouzení případu. Při odmítnutí kasační stížnosti pro nepřijatelnost musí soud dospět k jednomyslnému závěru (srov. § 104a odst. 2 s. ř. s.), že kasační stížnost svým významem nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pro tento procesní výsledek musí shledat neexistenci výše zmíněných kritérií přijatelnosti. Jinak řečeno, shledá-li existenci alespoň jednoho z nich, je kasační stížnost „přijata“ k dalšímu již věcnému posouzení a rozhodnutí. I když je shledání nepřijatelnosti kasační stížnosti pojmově vyjádřeno shodně „odmítnutím“, obsah a rozsah přezkumné činnosti soudu je kvalitativně i kvantitativně zcela odlišný od jiných případů odmítnutí kasační stížnosti, které se děje bez jakéhokoliv meritorního posuzování její důvodnosti.
[53] Jde o „jemný filtr“, který zajišťuje obě role Nejvyššího správního soudu, tj. poslání sjednocovatele judikatury, zaručujícího právní jistotu a efektivitu práva, a poslání ochránce spravedlnosti každého jednotlivého případu, zajišťujícího posouzení dopadů napadeného rozhodnutí do subjektivních veřejných práv člověka a umožňujícího mu domoci se nápravy. Na straně druhé, dospěje-li soud k závěru, že ani jednoho není v konkrétní věci třeba, postačí, odůvodní-li svůj závěr na věc jen stručným odkazem na judikaturu, která se již obdobnou věcí zabývala. Na meritorní přezkum soudem (byť zjednodušený) však dojde vždy, a není tak naplněn předpoklad ve smyslu § 10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích, s nímž zákonodárce spojil povinnost soudní poplatek vrátit.
IV. Aplikace právního názoru na projednávanou věc
[54] Rozšířený senát vztáhl výše uvedené závěry na nyní projednávanou věc. Jelikož po rozhodnutí o odmítnutí kasační stížnosti šlo o jedinou zbývající právní otázku, posoudil věc sám (§ 71 Jednacího řádu Nejvyššího správního soudu).
[55] Stěžovatel zaplatil soudní poplatek za kasační stížnost ve výši 5 000 Kč, avšak jeho návrh na zahájení řízení byl před prvním jednáním (vydáním rozhodnutí o věci samé) odmítnut. Rozšířený senát proto rozhodl o vrácení zaplaceného soudního poplatku. Uvedená částka bude stěžovateli vrácena z účtu Nejvyššího správního soudu k rukám jeho zástupce, Mgr. Václava Voříška, advokáta se sídlem [adresa] Praha 6, a to ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto usnesení (§ 10a odst. 1 zákona o soudních poplatcích).
Právní věta
Odmítne-li Nejvyšší správní soud kasační stížnost bez věcného projednání (§ 37 odst. 5 nebo § 46 ve spojení s § 120 s. ř. s.), soudní poplatek za kasační stížnost se nevybírá (§ 6a odst. 4 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích) a již zaplacený poplatek je soud povinen vrátit (§ 10 odst. 3 věta třetí, případně ve spojení s § 10 odst. 5 citovaného zákona).
Usnesení ze dne 17. 2. 2021 (ECLI:CZ:NSS:2021:8.As.287.2020.24)
Plný text
8 As 287/2020 - 27
pokračování
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy P. M. a soudců Jitky Zavřelové a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: R. P., zastoupený Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 6, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. JMK 93914/2018, sp. zn. S-JMK 74774/2018/OD/Sz, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2020, čj. 32 A 54/2018-40,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) se domáhal u Krajského soudu v Brně přezkumu rozhodnutí žalovaného, kterým bylo změněno rozhodnutí Magistrátu města Brna tak, že se mění výše pořádkové pokuty za bezdůvodné odepření podání vysvětlení ohledně dopravního přestupku z 3 500 Kč na 1 000 Kč. Krajský soud žalobu zamítl.
[2] Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel blanketní kasační stížnost. Zároveň s podáním kasační stížnosti stěžovatel zaplatil soudní poplatek za podání kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud následně usnesením z 15. 12. 2020, čj. 8 As 287/2020-14, stěžovatele vyzval k doplnění kasační stížnosti o její důvody. Toto usnesení bylo stěžovateli doručeno 16. 12. 2020, načež stěžovatel kasační stížnost ve stanovené lhůtě jednoho měsíce od doručení tohoto usnesení nedoplnil. Nejvyšší správní soud tedy kasační stížnost podle § 37 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s. odmítl. Nerozhodl však dosud o vrácení soudního poplatku, ač podle dosavadní rozhodovací praxe se zaplacený soudní poplatek v také situaci vrací v plné výši.
II. Důvod postoupení rozšířenému senátu
[3] Nejvyšší správní soud vrací při odmítnutí kasační stížnosti zaplacený soudní poplatek v plné výši. Právní základ pro tuto praxi Nejvyšší správní soud dovozuje z § 10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále „zákon o soudních poplatcích“), podle nějž soud vrátí zaplacený soudní poplatek, pokud byl „návrh na zahájení řízení před prvním jednáním“ odmítnut, přičemž podle § 10 odst. 5 zákona o soudních poplatcích se v řízení, v němž lze rozhodnout bez jednání, takto postupuje do vydání rozhodnutí ve věci samé (z celé řady usnesení lze poukázat např. na usnesení z 6. 1. 2015, čj. 4 As 154/2013-51, z 27. 8. 2015, čj. 5 Afs 91/2012-58, a z 24. 9. 2020, čj. 8 As 116/2020-22).
[4] Při předběžném posouzení věci dospěl osmý senát k právnímu názoru, který je odlišný od závěru již vyjádřeného v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu a domnívá se, že pro odklon od dosud zastávaného názoru existuje řada podstatných důvodů.
[5] Prvním z těchto důvodů je výklad samotného § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích. Vrácení zaplaceného poplatku toto ustanovení spojuje s odmítnutím „návrhu na zahájení řízení“. Návrh na zahájení řízení je legislativní zkratka definovaná v § 4 odst. 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích, podle nějž jde o žalobu nebo jiný návrh na zahájení řízení. V dalších písmenech tohoto odstavce jsou pak vyjmenovány další druhy návrhů, které tudíž pod tuto legislativní zkratku nespadají, a to především dovolání [písm. c)] a kasační stížnost [písm. d)]. Jak upozorňuje Ústavní soud v usnesení z 22. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2075/15, bod 12, toto odlišení není nahodilé, zákon o soudních poplatcích rozlišuje návrh na zahájení řízení v I. stupni a následně návrhy na zahájení řízení o různých opravných prostředcích i na jiných místech zákona o soudních poplatcích, např. § 6a odst. 3, § 7 odst. 2 či § 9 odst. 1.
[6] Uvedeným způsobem vykládají zákon o soudních poplatcích civilní soudy. Pro řízení o kasační stížnosti je zejména významné, že civilní soudy nevrací zaplacený soudní poplatek za podání dovolání, pokud Nejvyšší soud dovolání odmítne (ať už z čistě procesních či kvazimeritorních důvodů pro nesplnění důvodů přípustnosti podle § 237 o. s. ř.). Tuto praxi aproboval Ústavní soud v usneseních z 22. 10. 2015, sp. zn. III. ÚS 2075/15, z 21. 4. 2015, sp. zn. II. ÚS 2188/14, a ještě explicitněji v usnesení z 21. 3. 2017, sp. zn. III. ÚS 506/16. Z narace těchto usnesení sice vyplývá, že Nejvyšší soud ve všech případech odmítl dovolání jako nepřípustná z procesních důvodů, nicméně Ústavní soud své závěry na tuto okolnost neváže. Naopak se plně ztotožňuje s výše uvedeným výkladem § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích, a ve všech usneseních odkazuje na publikaci Waltr, R. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související: komentář. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, konkrétně na její výklad § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích („[p]oplatek za návrh na zahájení řízení se nevybírá, jestliže soud návrh na zahájení řízení před prvním jednáním odmítne.“). Podle tohoto komentáře by totiž bylo protismyslné motivovat účastníky k podávání subjektivně a objektivně nepřípustných návrhů na zahájení řízení o opravném prostředku, aniž by účastníci měli povinnost zaplatit soudní poplatek. K tomu 8. senát dodává, že by tak byli ostatně zvýhodněni účastníci, podávající neprojednatelné návrhy v rámci různých obstrukcí, od účastníků, podávajících „jen“ neúspěšné návrhy. Logiku nemá ani rozlišovat procesní odmítání od toho kvazimeritorního, protože při kvazimeritorním přezkumu se účastníku dostane určitého posouzení věci soudem, zatímco při procesním odmítnutí k posouzení věci vůbec nedojde.
[7] Nejvyšší soud ostatně při odmítání dovolání skutečně nerozlišuje, z jakého důvodu je dovolání odmítnuto, a zaplacený poplatek se nevrací, ať už ze strany Nejvyššího soudu, či soudů I. stupně provádějících přípravné úkony u dovolání (§ 241b o. s. ř.). V případě návrhu na vrácení soudního poplatku o tomto návrhu rozhodují právě soudy I. stupně, a proti jejich rozhodnutí je přípustné odvolání (výše uvedená usnesení Ústavního soudu tedy byla vydána v řízeních o ústavních stížnostech proti usnesením vrchního soudu, resp. krajského soudu v druhém a třetím případě).
[8] V rámci přípravných úkonů tedy může soud I. stupně zastavit řízení pro nedostatek zastoupení (§ 241b odst. 2 o. s. ř.) či jej odmítnout jako opožděné (§ 241b odst. 1 ve spojení s § 208 odst. 1 o. s. ř.). Pokud tak však soud I. stupně nerozhodl, učiní tak Nejvyšší soud (§ 243c odst. 3 ve spojení s § 218a o. s. ř.). K uvedeným situacím se posléze přidává i možnost odmítnutí dovolání podaného zjevně neoprávněnou osobou a pro neodstranění jiných vad (§ 243f odst. 2 o. s. ř.). Byl-li v těchto případech zaplacen soudní poplatek, nevrací se. Není přitom důvodu, aby v řízení o kasační stížnosti tomu v obdobných situacích bylo jinak. Je třeba současně upozornit na skutečnost, že civilní soudy primárně vždy vyzývají dovolatele k zaplacení soudního poplatku. Podle názoru Nejvyššího soudu totiž například lze zastavit řízení o dovolání z důvodu nedostatku zastoupení až v případě, že byl zaplacen soudní poplatek za dovolání, nebo pokud je možné v řízení pokračovat bez zaplacení poplatku pro jeden z důvodů uvedených v § 9 odst. 4 zákona o soudních poplatcích (usnesení Nejvyššího soudu z 27. 1. 2012, sp. zn. 29 NSCR 6/2012, uveřejněné pod č. 57/2012 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek). Tato argumentace je totiž postavena na tom, že, poplatková povinnost zaniká jen tehdy, je li řízení zastaveno pro nezaplacení soudního poplatku (§ 9 odst. 7 zákona o soudních poplatcích), zatímco v případě zastavení pro nedostatek zastoupení od 1. 9. 2011 nic takového neplatí, a dovolatel by byl zatížen poplatkovou povinností, přestože řízení o jeho dovolání bylo zastaveno. Lze dodat, že Nejvyšší soud v tomto usnesení z důvodu, že poplatková úprava účinná od 1. 9. 2011, kterou přinesl zákon č. 218/2011 Sb., je metodologicky srovnatelná s úpravou účinnou před 1. 1. 2001, odkazuje na stanovisko občanskoprávního kolegia a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 4. 7. 1996, Cpjn 68/95 a Opjn 1/95, uveřejněné pod č. 49/1996 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, ve kterém se pod písm. j) konstatuje, že zastavení řízení z důvodu pro zpětvzetí návrhu na zahájení řízení přichází v úvahu jen tehdy, byl-li zaplacen soudní poplatek, nebo nelze-li řízení zastavit pro nesplnění poplatkové povinnosti proto, že soud již začal jednat ve věci samé. Tento závěr vychází z toho, že splnění poplatkové povinnosti je jednou z podmínek řízení že poplatková povinnost má přednost před zpětvzetím. V praxi to znamená, že vezme-li navrhovatel návrh na zahájení řízení zpět dříve, než byl zcela zaplacen splatný soudní poplatek, soud navrhovatele vyzve, aby poplatek zaplatil v dodatečné lhůtě, kterou mu současně stanoví (§ 9 odst. 1). Nebude-li pak poplatek zaplacen ani dodatečně ve lhůtě stanovené soudem, soud řízení zastaví pro nezaplacení soudního poplatku a dnem právní moci tohoto usnesení poplatková povinnost zanikne (§ 9 odst. 5).
[9] Vedle výše citovaného Waltrova komentáře se k této problematice vyjadřuje též publikace Večeřa, J. Zákon o soudních poplatcích a předpisy související (č. 549/1991 Sb.) – komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015 (cit. z aktualizovaného textu v systému ASPI). Ten ohledně § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích upozorňuje na zvýhodnění účastníků podle s. ř. s. nad účastníky řízení podle o. s. ř. To má spočívat v odmítání návrhu podle s. ř. s., pokud nejsou splněny podmínky řízení (§ 46 s. ř. s.), oproti zastavení řízení v obdobné situaci podle o. s. ř. (§ 104 a § 104b odst. 1 o. s. ř.). Jelikož se podle § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích poplatek vracený soudem I. stupně krátí při zastavení řízení, ale nikoliv při odmítnutí návrhu, obdrží účastníci soudního řízení správního „neférově“ zpět celý soudní poplatek, na rozdíl od svých civilních protějšků.
[10] Tento komentář dále zmiňuje výše popsanou praxi nevracení zaplacených soudních poplatků za odvolání či dovolání civilními soudy, pokud je příslušný návrh odmítnut, ať už z jakýchkoliv důvodů. Zmiňuje rovněž aprobaci této praxe Ústavním soudem. Autor komentáře však s touto praxí nesouhlasí. Podle něj je nesprávný argument, že „návrh na zahájení řízení“ je legislativní zkratka, jež neobsahuje mj. odvolání a dovolání. Tento výklad totiž odporuje obecné zásadě zákona o soudních poplatcích, že poplatková povinnost je vázána teprve na posouzení věci samé. Byť tak praktikovaný výklad odpovídá doslovnému textu zákona, měl by být tento výklad překlenut celkovým pohledem na § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích, a při odmítání opravných prostředků by měl být vracen soudní poplatek ve stejné výši, jako při zastavení řízení (tedy snížený o 20 %, nejméně však o 1 000 Kč). S tím souvisí autorem upřednostňovaný výklad legislativní zkratky „návrh na zahájení řízení“ v § 4 odst. 1 písm. a) zákona o soudních poplatcích: pro účely vracení poplatků by za takové návrhy považoval i opravné prostředky. Na podporu svého výkladu uvádí komentář argument ad absurdum. Při současném výkladu by musely soudy vyšších stupňů vybírat (a ani z části nevracet) soudní poplatky i při očividném nedostatku podmínek řízení (konkrétně uvádí předčasně podanou kasační stížnost). V civilních řízeních přitom mohou poplatky dosahovat značné výše, a soud by je tak měl vybírat (a ani z části nevracet) i při podání dovolání proti rozhodnutí, vůči nimž to není přípustné.
[11] Na tyto argumenty snesenými v uvedeném komentáři je třeba reagovat. Nejprve proto 8. senát poukazuje na historii právní úpravy. Nejvyšší správní soud rozhoduje ve věcech poplatku za podání kasační stížnosti od účinnosti tzv. velké novely s. ř. s., vydané jako č. 303/2011 Sb. s účinností od 1. 1. 2012. Před tímto datem rozhodovaly v těchto věcech krajské soudy (tehdejší § 3 odst. 4 zákona o soudních poplatcích). Pro řešenou problematiku má nicméně větší význam velká novela zákona o soudních poplatcích č. 218/2011 Sb., která s účinností od 1. 9. 2011 přinesla § 10 odst. 3 (a také § 6a) zákona o soudních poplatcích v současném znění. Před účinností této novely se při zastavení řízení vždy vracel celý soudní poplatek, pokud k zastavení došlo před prvním jednáním, popřípadě před rozhodnutím ve věci samé, jestliže v daném řízení bylo možné rozhodnout bez jednání (tehdejší § 10 odst. 3 ve spojení s odst. 5 s. ř. s.).
[12] Komplikovanější otázkou bylo nakládání s poplatkem v případě odmítání. V zákoně chybělo jednoznačné ustanovení, neboť současné znění § 10 odst. 3 poslední věty bylo do zákona doplněno právě až zde diskutovanou velkou novelou. Podle výše citovaného komentáře R. Waltra k § 6a se tehdy postupovalo s odkazem na poznámku pod čarou číslo 1) k sazebníku soudních poplatků, na základě níž se poplatek za návrh na zahájení řízení v případě odmítnutí návrhu nevybíral pouze tehdy, byl-li návrh odmítnut pro vady (tedy podle 43 odst. 2 o. s. ř. nebo 37 odst. 5 s. ř. s.), a toto ustanovení soudy extenzivně vztahovaly i na řízení o opravných prostředcích (rozlišovaly tedy odmítání pro vady a kvazimeritorní odmítání v řízení o dovolání). Citovaný komentář ale přiléhavě upozorňuje na jednoznačný záměr novely č. 218/2011 Sb., jejíž důvodová zpráva explicitně zdůrazňuje posílení všech funkcí soudních poplatků (fiskální, regulační i motivační). Podle R. Waltra je tak po novele namístě jednoznačně vracet poplatek při odmítnutí jen u soudu I. stupně vzhledem k legislativní zkratce „návrh na zahájení řízení“ použité v nově formulovaném § 6a odst. 4 zákona o soudních poplatcích. Připouští nicméně výjimku: pokud bude podání formulováno natolik nejasně, že ani po jeho opravě nebude jasné, zda jde o odvolání, dovolání či kasační stížnost, takové podání poplatkové povinnosti podléhat nebude, protože takové podání opravný prostředek ani obsahově nepředstavuje.
[13] Novela zákona o soudních poplatcích č. 218/2011 Sb. tedy jednoznačně zamýšlela na jedné straně posílit regulační funkci soudních poplatků odrazením účastníků od podávání návrhů bez naděje na úspěch, a zároveň motivovat účastníky ke smírnému řešení sporů. Podle této logiky mají soudy v případě opravných prostředků nejprve řešit vyjasnění zcela nejasných podání (pokud je takový postup vzhledem k okolnostem věci na místě), a následně se zabývat zaplacením soudního poplatku. Pokud jej účastník v 15denní lhůtě nezaplatí, řízení je usnesením zastaveno, aniž by se soud věcí zbytečně zabýval. Jeho poplatková povinnost nabytím právní moci tohoto usnesení zaniká (§ 9 odst. 7 zákon o soudních poplatcích). Jestliže účastník soudní poplatek zaplatí, nese již určité riziko. Nadále je však motivován vzít svůj opravný prostředek zpět, načež může získat 80 % poplatku zpět.
[14] Nelze tak akceptovat názor vyslovený v komentáři J. Večeřou, že poplatková povinnost je vázána na posouzení věci samé a tudíž by bylo namístě překlenout doslovný text zákona pomocí paralely odmítání se zastavením. Účastník podávající předčasné kasační stížnosti či dovolání v případech, kdy je dovolání vyloučeno, by se totiž tímto výkladem mimo text zákona ocitl ve stejném postavení, jako účastník, který vzal svůj návrh zpět. Ostatně nic nenasvědčuje ani tvrzení tohoto komentáře, že by soudní poplatky byly vázány teprve na posouzení věci samé. Zákon o soudních poplatcích v § 4 odst. 1 písm. a) až d) jednoznačně spojuje poplatkovou povinnost s podáním tam uvedených návrhů, a nikoli až s jejich věcným projednáním. Zákon by tak jistě mohl učinit a technicky spojit vznik poplatkové povinnosti s věcným projednáním návrhů tak, jako je tomu například u návrhu na nařízení předběžného opatření (analogicky i návrhu na přiznání odkladného účinku), v jejichž případě poplatková povinnost vzniká až uložením povinnosti zaplatit poplatek v souvislosti s rozhodnutím soudu o těchto návrzích [§ 4 odst. 1 písm. h) zákon o soudních poplatcích]. To však nečiní.
[15] Zákon o soudních poplatcích sice přiznává účastníkům zvláštní výhodu v podobě vracení celého poplatku za řízení před soudem I. stupně, pokud byl jejich návrh odmítnut, což má určitý význam z hlediska přístupu k soudu, není však žádného věcného důvodu nad rámec znění zákona zvýhodňovat takové účastníky i v řízení o opravných prostředcích, neboť taková úvaha míří přímo proti regulační funkci soudních poplatků: odbřemenit soudy od sporů nemajících významu ani pro samotné účastníky. Je také třeba upozornit, že i úprava platná od roku 2011 požaduje, aby byl účastník nejprve vyzván k zaplacení soudního poplatku. Získá tak dodatečný prostor v délce patnácti dnů, aby svůj postup uvážil. Teprve zaplacením soudního poplatku za podání opravného prostředku se účastník vystavuje finančnímu riziku, což je ovšem v souladu s cíli právní úpravy.
[16] Současná praxe uplatňovaná Nejvyšším správním soudem tedy přináší řadu paradoxů. V současnosti Nejvyšší správní soud vrací soudní poplatek při každém odmítnutí návrhu. Nejjednodušší příklad praktického využití tohoto přístupu představuje případ, který je základem tohoto usnesení. Kasační stížnost je třeba podat do dvou týdnů od doručení rozhodnutí krajského soudu (§ 106 odst. 2 s. ř. s.). Pokud účastník nezaplatí s podáním kasační stížnosti soudní poplatek, vyzve jej soud k zaplacení v 15 denní lhůtě. Jestliže však soudní poplatek zaplatí a zároveň podá blanketní kasační stížnost, vyzve jej soud k doplnění kasační stížnosti ve lhůtě 1 měsíce (§ 106 odst. 3 s. ř. s.). Pokud ji účastník nedoplní, Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítne (§ 37 odst. 5 ve spojení s § 120 s. ř. s) a podle současné praxe mu taktéž vrátí celý soudní poplatek. Účastník si tak o celý měsíc „zdarma“ prodloužil lhůtu k úvaze, zda podat kasační stížnost. Takové prodloužení sice nabízí v délce 15 dnů již samotný zákon o soudních poplatcích, soudu tím však alespoň nevzniká administrativní zátěž spojená se zbytečným vracením soudního poplatku. Procesních paradoxů se pak nabízí daleko více: místo zpětvzetí kasační stížnosti by účastník mohl vypovědět zastoupení, a následně nereagovat na výzvu, aby předložil plnou moc pro jiného zástupce. Získal by tak zpět celý soudní poplatek, oproti 80 % vraceným při zpětvzetí kasační stížnosti. Smysl zpětvzetí kasační stížnosti s motivací získání části zaplaceného soudního poplatku, je takovým postupem zcela popřen.
[17] Jak plyne z výše uvedeného, předkládající senát zastává názor, že § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích nelze vykládat tak, že má Nejvyšší správní soud vracet již zaplacený soudní poplatek při odmítnutí kasační stížnosti, s výjimkou zaplaceného poplatku za podání, která nelze vůbec považovat za kasační stížnost.
[18] Protože se osmý senát hodlá odchýlit od dosavadní rozhodovací praxe, předkládá rozšířenému senátu k rozhodnutí otázku, která zní:
„Má Nejvyšší správní soud při odmítnutí kasační stížnosti vracet podle § 10 odst. 3 zákona o soudních poplatcích již zaplacený soudní poplatek?“
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., K. Š., F. D., B. P., A. R. a P. M.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně 17. února 2021
P. M.
předseda senátu
Usnesení ze dne 17. 2. 2021 (ECLI:CZ:NSS:2021:8.As.287.2020.22)
Plný text
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Jitky Zavřelové a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: R. P., zastoupený Mgr. Václavem Voříškem, advokátem se sídlem [adresa] Praha 6, proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. JMK 93914/2018, sp. zn. S-JMK 74774/2018/OD/Sz, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. 10. 2020, čj. 32 A 54/2018-40,
takto:
I. Kasační stížnost se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Žalobce (dále „stěžovatel“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Krajského soudu v Brně, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti shora označenému rozhodnutí žalovaného.
[2] Kasační stížnost podal stěžovatel v blanketní podobě 10. 12. 2020. Nejvyšší správní soud následně stěžovatele usnesením čj. 8 As 287/2020-14 vyzval, aby ve lhůtě jednoho měsíce od doručení tohoto usnesení doplnil důvody kasační stížnosti. Toto usnesení bylo stěžovateli (prostřednictvím jeho zástupce) doručeno 15. 12. 2020, kdy nabylo právní moci. Lhůta k doplnění kasační stížnosti tedy uplynula 15. 1. 2021. Stěžovatel byl v usnesení poučen, že pokud důvody kasační stížnosti nedoplní, Nejvyšší správní soud kasační stížnost odmítne podle § 37 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.
[3] Stěžovatel ve stanovené lhůtě kasační stížnost o žádné důvody nedoplnil. Nepožádal ani o prodloužení lhůty podle § 106 odst. 3 s. ř. s. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbylo, než kasační stížnost odmítnout podle § 37 odst. 5 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s.
[4] O nákladech řízení bylo rozhodnuto v souladu s § 60 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s § 120 s. ř. s., podle kterého nemá žádný z účastníků právo na náhradu nákladů řízení, byla-li kasační stížnost odmítnuta.
[5] O vrácení soudního poplatku Nejvyšší správní soud nerozhodl, neboť s otázkou, zda se zaplacený soudní poplatek má v dané situaci v plné výši vrátit, se samostatným usnesením obrátil na rozšířený senát Nejvyššího správního soudu. O případném vrácení soudního poplatku proto Nejvyšší správní soud rozhodne samostatným usnesením až v návaznosti na rozhodnutí rozšířeného senátu.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně17. února 2021
Petr Mikeš
předseda senátu