8 As 51/2006

Plný text

8 As 51/2006 - 115

[OBRÁZEK]

ČESKÁ REPUBLIKA

R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y

Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra Příhody a soudců JUDr. Michala Mazance a JUDr. Jana Passera v právní věci žalobce: Ing. D. Š., proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 14. 10. 2004, čj. JMK 29423/2004 OD Ko, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004  44,

t a k t o :

Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004  44, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.

O d ů v o d n ě n í :

I.
Obecní úřad Drnovice rozhodnutím ze dne 12. 6. 2002, čj. Su–1/2002, uložil žalobci pokutu ve výši 10 000 Kč za spáchání přestupku podle § 23 odst. 1 písm. p) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, kterého se dopustil tím, že na místní komunikaci III. třídy dne 16. 5. 2002 neoprávněně zabudoval do krajnice této komunikace pevnou překážku v podobě dvou ocelových trubek. Žalovaný rozhodnutím ze dne 14. 10. 2004, čj. JMK 29423/2004 OD Ko, zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí obecního úřadu jako opožděné [§ 60 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“)]. Neshledal přitom ani důvody k obnově řízení nebo k přezkoumání mimo odvolací řízení, přičemž ve vztahu k § 65 správního řádu podrobně rozebral odvolací námitky směřující proti pravomoci správního orgánu prvního stupně, proti odpovědnosti za přestupek i námitky směřující proti procesnímu postupu.

II.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 17. 5. 2006, čj. 57 Ca 70/2004  44, zrušil rozhodnutí žalovaného i jemu předcházející rozhodnutí obecního úřadu pro vady řízení a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud především uzavřel, že rozhodnutí obecního úřadu nebylo řádně doručeno, proto odvolání žalobce nebylo opožděné, a dále zaujal názor, že obecní úřad byl příslušný k projednání přestupku, ale dopustil se v řízení řady pochybení, neumožnil žalobci vyjádřit se k věci, nezjistil řádně skutečný stav věci a vydané rozhodnutí neobsahovalo některé ze zákonem stanovených náležitostí.

III.1
Žalovaný (stěžovatel) brojil proti rozsudku krajského soudu kasační stížností, opírající se o stížní důvody podle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tj. nesprávné posouzení právní otázky soudem, a podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Stěžovatel zejména namítl, že při posouzení odvolání jako opožděného mohl žalobce brojit žalobou jen proti posouzení včasnosti odvolání a krajský soud se mohl zabývat právě jen touto otázkou. Stěžovatel věcně posuzoval právě jen otázku postupu podle § 65 správního řádu. V žalobě přitom byly o doručování vyjádřeny jen obecné pochybnosti a žalobce sám své podání označil jako odvolání podle § 60 správního řádu. Rozhodnutí krajského soudu, který porušil § 75 odst. 2 s. ř. s., je proto nepřezkoumatelné. Krajský soud neměl oporu ve spisu pro závěr, že bylo doručování vadné. Ze skutečnosti, že se ve spisu nachází rozstřižená obálka, nelze dovodit, že v ní nebyla doručována listina, která se v ní nachází. Neexistují žádné důkazy opaku a takto by bylo možné zpochybnit jakékoliv doručení. Stěžovatel poukázal i na hmotnost zásilky odpovídající rozhodnutí. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že se krajský soud nemohl zabývat meritem věci a zrušit současně s rozhodnutím stěžovatele i rozhodnutí obecního úřadu.

III.2
Žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti a ztotožnil se se závěry krajského soudu. Dále uvedl, že za stěžovatele jedná v řízení o kasační stížnosti osoba, která k tomu není oprávněna. Rovněž tvrdil, že je rozhodnutí obecního úřadu nicotné a že by Nejvyšší správní soud měl této otázce věnovat pozornost. V té souvislosti žalobce konstatoval, že jediné pochybení krajského soudu spatřuje v tom, že o této nicotnosti nerozhodl. Žalobce kasační stížnosti vytkl také opožděnost s tím, že „o celé záležitosti již dříve rozhodoval krajský soud v rámci nezákonného výkonu rozhodnutí … a došel k závěru, že mi rozhodnutí nebylo doručeno tak, jak účelově uvádí stěžovatel. V tomto rozhodování byl krajský soud vázán tímto předchozím rozhodnutím, a tedy nemohl rozhodnout jinak. Správní orgán mohl zde napadnout první rozhodnutí krajského soudu ve věci a nikoli až toto druhé.“.

III.3
Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).

Především je třeba uvést, že stěžovatel nerozhodoval věcně. Posoudil totiž odvolání žalobce proti rozhodnutí obecního úřadu jako opožděné, a přestože toto odvolání přezkoumal podle § 60 správního řádu i z hlediska, zda neodůvodňuje obnovu řízení nebo zrušení rozhodnutí mimo odvolací řízení, zamítl je právě pro opožděnost. Toto vymezení pak bylo určující i pro přezkum rozhodnutí stěžovatele krajským soudem. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v této souvislosti uvedl, že rozhodnutí podle § 60 správního řádu je sice rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., ale soud je oprávněn zkoumat v mezích žalobních bodů pouze to, zda se skutečně jednalo o opožděné odvolání a zda byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu (usnesení ze dne 26. 8. 2008, čj. 8 As 51/2006  105). Jinými slovy, nepřezkoumal-li stěžovatel k odvolání žalobce rozhodnutí obecního úřadu věcně, neměl prostor k takovému přezkumu ani krajský soud. Toto omezení jistě krajskému soudu nebránilo, aby se nad rámec nutného odůvodnění vyjádřil i k některým otázkám zákonnosti řízení, jež vydání rozhodnutí stěžovatele předcházelo, tyto úvahy se však nemohly projevit ve výroku jeho rozsudku. Úvaha, zda je namístě zrušit s napadeným rozhodnutím i jemu předcházející rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně je totiž sice vyhrazena soudu (§ 78 odst. 3 s. ř. s.), ale i ten je ve svém rozhodování omezen předmětem řízení, resp. rozsahem, v němž se může napadeným rozhodnutím zabývat. Zrušil-li tedy krajský soud spolu s rozhodnutím stěžovatele i rozhodnutí obecního úřadu, jako správního orgánu prvního stupně, pochybil. Odpovídající stížní námitka je proto důvodná.

Nejvyšší správní soud naopak nepřisvědčil stěžovateli v argumentaci, kterou zpochybnil závěry krajského soudu o včasnosti odvolání žalobce proti rozhodnutí obecního úřadu. Stěžovatel v zásadě namítl, že údaj o obsahu zásilky není náležitostí obálky, v níž se doručují písemnosti vyhotovené ve správním řízení a že obálka, v níž je taková písemnost doručována, je dokladem o doručení, resp. veřejnou listinou, i tehdy, není-li na ní vyznačen její obsah.

Především je třeba uvést, že veřejná listina je taková listina, u níž se předpokládá správnost jí uváděných údajů, není-li prokázán opak. Není-li na obálce, resp. doručence, označen obsah zásilky, nemůže tato obálka, resp. doručenka, bez dalšího prokazovat, že byla určitá písemnost doručována nebo doručena. Tento závěr přitom platí nezávisle na tom, zda je obálka považována za veřejnou listinu. Nachází-li se ve spisu otevřená, resp. rozstřižená obálka, která se vrátila jako nedoručená, a na níž není vyznačen obsah doručované listiny, nelze opět bez dalšího učinit závěr, že jí byla doručována právě listina, která je v takto otevřené obálce vložená. Namítl-li v tomto směru stěžovatel, že „KS v Brně nevěří tvrzení správních orgánů“, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu než konstatovat, že soud nerozhoduje na základě víry, ale na základě prokázaných skutečností. Krajský soud v nyní posuzované věci nevzal za prokázané, že rozhodnutí obecního úřadu bylo doručeno žalobci dne 27. 6. 2002, jak uzavřel stěžovatel v napadeném rozhodnutí, a Nejvyšší správní soud v tomto závěru krajskému soudu přitakal.

Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud uvádí k vyjádření žalobce ke kasační stížnosti, že tato stížnost byla podána včas. Skutečnost, že se krajský soud již dříve zabýval zákonností doručování žalobci na půdorysu jiné věci, není překážkou, aby tuto otázku stěžovatel napadl v nyní posuzované věci. Lhůta pro podání kasační stížnosti se odvíjela od doručení napadeného rozsudku krajského soudu, nikoliv od rozhodnutí krajského soudu v jiné věci, jakkoliv by v jejím rámci byly řešeny podobné právní otázky. Namítl-li žalobce, že je rozhodnutí obecního úřadu nicotné, Nejvyšší správní soud pouze v obecné rovině připomíná, že nicotný je správní akt, který trpí natolik intenzivními vadami, že jej vůbec za rozhodnutí ani považovat nelze. Takovými vadami jsou např. absolutní nedostatek pravomoci, absolutní nepříslušnost rozhodujícího správního orgánu, zásadní nedostatky projevu vůle vykonavatele veřejné správy (absolutní nedostatek formy, neurčitost, nesmyslnost), požadavek plnění, které je trestné nebo absolutně nemožné, uložení povinnosti nebo založení práva něčemu, co v právním smyslu vůbec neexistuje, či nedostatek právního podkladu k vydání rozhodnutí (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2005, čj. 6 A 76/2001  96, č. 793/2006 Sb. NSS). Krajský soud se otázkou pravomoci obecního úřadu zabýval (str. 11, 12 rozsudku), jeho závěry pak nebyly kasační stížností zpochybněny. Konečně pak zpochybnil-li žalobce oprávnění osoby, která kasační stížnost podala, jednat za stěžovatele, Nejvyšší správní soud uzavírá, že pověření této osoby (čl. 63 soudního spisu) shledal v posuzované věci dostatečným, v tomto směru vycházel i z repliky stěžovatele k vyjádření žalobce ke kasační stížnosti ze dne 23. 8. 2006.

Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost zčásti důvodnou, proto napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). V něm krajský soud rozhodne vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vysloveným v tomto rozsudku (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).

Krajský soud rozhodne v novém rozhodnutí rovněž o nákladech řízení o této kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).

Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 30. září 2008

JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu

8 As 51/2006 - 117

Plný text

8 As 51/2006 - 108

U S N E S E N Í

Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Elišky Cihlářové, JUDr. M. K., JUDr. M. M., JUDr. M. T. a JUDr. J. V. v právní věci žalobce: Ing. D. Š., proti žalovanému: Krajský úřad Jihomoravského kraje, se sídlem [adresa] proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 5. 2006, č. j. 57 Ca 70/2004 - 44,

t a k t o :

Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí osmému senátu.

O d ů v o d n ě n í :

Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalovaný jako stěžovatel domáhá zrušení shora uvedeného rozsudku, jímž bylo zrušeno rozhodnutí odboru dopravy tohoto úřadu ze dne 14. 10. 2004, č. j. JMK 29423/2004 OD Ko a rozhodnutí Obecního úřadu Drnovice, Silničního správního úřadu, ze dne 12. 6. 2002, č. j. Su 1/2002 a věc byla žalovanému vrácena k dalšímu řízení. Obecní úřad Drnovice označeným rozhodnutím vyslovil, že se žalobce dopustil přestupku podle § 23 odst. 1 písm. p) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích tím, „že na místní komunikaci III. třídy, parc. č. [parcela] v k. ú. [k.ú.], spojující obec Drnovice a Lysice, okres Blansko, v blízkosti obytného domu č. 190, dne 16. 5. 2002 neoprávněně zabudoval - umístil do krajnice této komunikace pevnou překážku, v podobě dvou ocelových trubek“ a za to mu uložil pokutu ve výši 10 000 Kč. Žalovaný svým rozhodnutím odvolání přestupce podle § 60 správního řádu (z. č. 71/1967 Sb.) zamítl jako opožděně podané. Neshledal důvody ani k obnově řízení ani k přezkoumání mimo odvolací řízení, přičemž ve vztahu k § 65 správního řádu podrobně rozebral odvolací námitky směřující proti pravomoci prvostupňového orgánu, proti odpovědnosti za přestupek i námitky směřující proti procesnímu postupu.

Krajský soud v rozsudku zaujal názor, že Obecní úřad Drnovice sice byl příslušný k projednání přestupku, ovšem dopustil se v řízení řady pochybení. Neumožnil přestupci vyjádřit se k věci, nezjistil řádně skutečný stav věci a vydané rozhodnutí neobsahovalo některé ze zákonem stanovených náležitostí. Rozhodnutí pak nebylo řádně doručeno, proto odvolání přestupcem podané nebylo opožděné, jak je posoudil žalovaný. V tom shledal důvody pro zrušení rozhodnutí obou stupňů.

V kasační stížnosti opřené o ust. § 103 odst. 1 písm. a), d) s. ř. s. stěžovatel namítá, že při posouzení odvolání jako opožděného, mohl žalobce žalobou brojit jen proti posouzení jeho včasnosti a jen tím se mohl zabývat krajský soud. Věcné posouzení žalovaného se týkalo jen nutnosti postupu podle § 65 spr. řádu; přitom v žalobě byly o doručování vyjádřeny jen obecné pochybnosti a žalobce také sám své podání označil jako odvolání podle § 60 spr. řádu. Krajský soud tak porušil ust. § 75 odst. 2 s. ř. s., a proto je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné. Soud označil doručování za vadné, aniž měl pro takový závěr ve spise podklad. Z toho, že obálka byla rozstřižena, nelze dovodit, že v ní nebyla doručována listina, která se v ní nachází. Důkazy opaku žádné nejsou a takto by bylo možné zpochybnit jakékoliv doručení. K tomu dále poukazuje na hmotnost zásilky odpovídající rozhodnutí. Zdůrazňuje, že krajský soud se nemohl zabývat meritem věci, a proto nemohl zrušit i současně rozhodnutí obecního úřadu.

Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti zpochybnil její včasnost i oprávněnost osoby za žalovaného jednající. Požádal Nejvyšší správní soud o nové posouzení pravomoci Obecního úřadu v Drnovicích k rozhodování o předmětném přestupku, který ostatně nespáchal, a o vyslovení nicotnosti správních rozhodnutí. S rozhodnutím krajského soudu jinak vyjádřil souhlas.

Stěžovatel replikoval vyvrácením pochybností o kasační stížnosti.

Osmý senát příslušný podle rozvrhu práce k rozhodnutí o této kasační stížnosti při jejím předběžném projednání dospěl k závěru, že právní závěry krajského soudu obstojí jen zčásti, a že pro takový případ existuje ohledně dalšího procesního postupu rozporná judikatura tohoto soudu.

Jeden názorový proud je obsažen v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 23/2005 - 93, podle něhož je předmětem přezkumu především zákonnost výroku rozhodnutí krajského soudu. Vyslovil, že „skutečnost, že v řízení obstál jen jeden z kasačních důvodů, pro který krajský soud zrušil správní rozhodnutí, nemusí vždy vést ke zrušení rozsudku krajského soudu (§ 110 odst. 1 s. ř .s.)“. V souladu s ním jsou i rozsudky ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51, ze dne 26. 2. 2007, č. j. 8 As 36/2005 - 75 a ze dne 17. 4. 2007 a č. j. 8 Afs 6/2007 - 57 (všechny dostupné na www.nssoud.cz). Předkládající osmý senát je tedy rovněž zastáncem tohoto názoru.

Oproti tomu v rozsudku ze dne 21. 12. 2007, č. j. 7 Afs 82/2007 - 87 (dostupný na www.nssoud.cz) bylo konstatováno, že je třeba v takovém případě rozsudek krajského soudu vždy zrušit. Sedmý senát zde vyslovil, že „Pokud by Nejvyšší správní soud za tohoto stavu kasační stížnost zamítl, spojil by nepřípustně výrok krajského soudu se zcela novým odůvodněním, založeném na jiném posouzení otázky kauce a důsledků jejího nesložení. Takový postup však odporuje principům kasace.“

Osmý senát proto věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu a označil za sporné, zda v případě, kdy obstojí zákonnost výroku rozhodnutí krajského soudu, nikoliv však jeho odůvodnění (část odůvodnění), je na místě zrušení rozsudku krajského soudu a vrácení věci k dalšímu řízení, nebo zda lze nahradit odůvodnění rozsudku krajského soudu (jeho část) odůvodněním Nejvyššího správního soudu.

Rozšířený senát v prvé řadě zkoumal, zda je oprávněn ve věci rozhodovat. Podle § 17 odst. 1 s. ř. s. dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.

Rozšířený senát tak rozhoduje za splnění dvou podmínek:
- existuje rozporná judikatura, nebo se senát hodlá od stávající judikatury odchýlit,
- předložená sporná otázka má význam pro řešení věci, kterou předkládající senát má rozhodovat.

Rozpornost stávající judikatury je v daném případě namítána, ve skutečnosti však neexistuje. Rozpor totiž musí existovat v právním názoru na identickou právní otázku.

V rozsudcích ze dne 26. 10. 2005, č. j. 2 Afs 23/2005 - 93, ze dne 16. 2. 2005, č. j. 1 Afs 20/2004 - 51, ze dne 26. 2. 2007, č. j. 8 As 36/2005 - 75 a ze dne 17. 4. 2007, č. j. 8 Afs 6/2007 - 57 jsou shodně řešeny případy, kdy je kasační stížností napadeno ve výroku správné zrušující rozhodnutí krajského soudu, v důvodech však zčásti správné a zčásti nesprávné. Tedy případy, kdy krajský soud shledal více než jeden důvod pro zrušení správního rozhodnutí a alespoň jeden z těchto důvodů obstál a tedy činil zrušující rozhodnutí odůvodněným.

V rozsudku ze dne 21. 12. 2007, č. j. 7 Afs 82/2007 - 87 však je řešen případ, v němž krajský soud zrušil správní rozhodnutí z určitého důvodu a celý tento důvod shledal Nejvyšší správní soud nesprávným. Přesto, že zrušení správního rozhodnutí bude zřejmě i nadále na místě, veškeré důvody neobstojí.

To je procesně zcela jiná situace a nelze ji překlenout tím, že předkládající osmý senát uvádí alternativu řešení nesprávného odůvodnění či jeho části. Právní úvahy v obou případech jsou zcela jiné a označená rozhodnutí spolu nejsou v rozporu.

První podmínka, za níž by byla dána pravomoc rozšířeného senátu k rozhodnutí tak není naplněna; označená rozporná judikatura ve skutečnosti rozpornou není a osmý senát svým návrhem nepožaduje popření správnosti některého z názorů v těchto rozsudcích uvedených.

Byť nenaplnění této podmínky samo o sobě stačí k tomu, aby se rozšířený senát věcí nezabýval, je třeba zmínit, že nebyla naplněna ani podmínka druhá - nezbytnost posouzení právní otázky pro další rozhodnutí předkládajícího senátu. Jak rozšířený senát již dříve vyslovil v usnesení ze dne 12. 6. 2007, č. j. 2 Afs 52/2006 - 86 (dostupné na www.nssoud.cz), je jeho úkolem sjednocovat judikaturu Nejvyššího správního soudu a je dle § 17 odst. 1 s. ř. s. oprávněn rozhodovat tam, kde mu byla věc postoupena jeho senátem, který dospěl k závěru odlišnému od závěru dříve vysloveného. Postoupit rozšířenému senátu lze jak celou právní věc k rozhodnutí, tak i některou z jednotlivých sporných otázek. Rozšířený senát však neřeší abstraktní právní otázky bez ukotvení ke skutkovým zjištěním posuzovaných případů (…).

V daném případě totiž ke kasační stížnosti žalovaného osmý senát řeší případ, kdy krajský soud zrušil jeho rozhodnutí i rozhodnutí správního orgánu I. stupně, aniž by podle žalovaného byl oprávněn posuzovat věcnou správnost rozhodnutí o přestupku a procesní postup obecního úřadu, neboť odvolání žalobce bylo žalovaným zamítnuto jako opožděně podané. Rozhodnutí podle § 60 správního řádu je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. (k tomu srovnej např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 12. 2003, č. j. 5 A 14/2002 - 35, zveřejněn pod č. 287/2005 Sb. NSS), soud však je oprávněn v mezích žalobních bodů zkoumat pouze to, zda se skutečně jednalo o odvolání opožděné a zda byl žalobce zkrácen na svých právech neprovedením odvolacího přezkumu.

Za takové situace ovšem zjevně nemůže obstát část výroku rozsudku krajského soudu zrušující rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Oproti všem označeným rozsudkům zde nemůže nastat shodná procesní situace, a to, že by zrušující výrok krajského soudu jako celek obstál a problém by byl pouze ve správnosti důvodů, které k takovému výroku vedly. Stranou pak je ponecháno, zda by obstála zbývající část zrušujícího rozsudku krajského soudu, neboť toto posouzení přísluší rozhodujícímu osmému senátu. Předkládající senát nepředložil rozšířenému senátu k posouzení právní otázku dělitelnosti výroku zrušujícího rozsudku krajského soudu, neoznačil žádný existující právní názor, který by považoval za nesprávný.

Lze tak jen uzavřít, že právní otázka předložená k posouzení rozšířenému senátu ani nedopadá na případ, který je osmý senát v dané věci oprávněn řešit.

Proto rozšířený senát věc vrátil osmému senátu k projednání a rozhodnutí.

P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.

V Brně dne 26. srpna 2008

JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu