Rozsudek ze dne 12. 2. 2015
Plný text
9 Azs 66/2014 - 85
pokračování
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., a JUDr. Radana Malíka v právní věci žalobce: V. M., zast. JUDr. D. K., advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013, č. j. OAM-288/LE-BE02-PS-2013, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 1. 2014, č. j. 44 A 61/2013 – 17,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 3. 1. 2014, č. j. 44 A 61/2013 - 17, se zrušuje.
II. Rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 13. 11. 2013, č. j. OAM-288/LE-BE02-PS-2013, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Ustanovenému zástupci žalobce, JUDr. D. K., advokátovi se přiznává odměna za zastupování ve výši 4 114 Kč. Tato částka mu bude uhrazena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako nedůvodná podle ustanovení § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví, jímž byla stěžovateli podle ustanovení § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném v posuzované době (dále jen „zákon o azylu“), uložena povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové (dále jen „ZZC“) až do vycestování, maximálně do 13. 3. 2014.
[2] Stěžovatel poprvé přicestoval do České republiky v roce 1997 na základě pozvání, jehož délka není známá, pod identitou M. V., nar. X. V roce 2000 byl na základě kontroly Policií České republiky zjištěn jeho nelegální pobyt a bylo nařízeno jeho správní vyhoštění a spolu s ním byl mu vydán výjezdní příkaz, který však nerespektoval. Dne 25. 3. 2003 s ním bylo zahájeno další řízení o správním vyhoštění, tentokrát vedené pod jménem Č. V., nar. X, o němž bylo rozhodnuto dne 21. 7. 2003. Mezitím, dne 10. 4. 2003 požádal o udělení mezinárodní ochrany pod identitou Č. V., nar. X. Jeho žádost byla zamítnuta jako zjevně nedůvodná a rozhodnutí o zamítnutí uvedené žádosti bylo potvrzeno i příslušným krajským soudem. Na základě rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany dostal další výjezdní příkaz, přesto území České republiky neopustil a pobýval zde neoprávněně až do 4. 11. 2013.
[3] Uvedeného dne byl v silně podnapilém stavu kontrolován hlídkou Městského ředitelství policie Plzeň, jíž se identifikoval jako B. H., nar. X a nepředložil žádný doklad totožnosti. Policií byl následně ztotožněn jako C. V., nar. X, jehož legální pobyt na území České republiky skončil k 19. 10. 2003. Zároveň byl na základě otisků prstů ztotožněn jako M. V., nar. X. Dne 5. 11. 2013 bylo vydáno rozhodnutí, č. j. KRPP-179200-11/ČJ-2013-030022, o zajištění stěžovatele dle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném v posuzované době (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), délka zajištění byla stanovena na 30 dní, a téhož dne s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jelikož učinil dne 11. 11. 2013 prohlášení o mezinárodní ochraně na území České republiky, které je předpokladem pro zahájení správního řízení ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany, bylo vydáno nové rozhodnutí o zajištění označené v záhlaví, které vycházelo z výše uvedených skutečností ze stěžovatelovy minulosti a z dalších informací, které poskytl policii a následně je měnil. Žalovaný proto rozhodl, že stěžovatel by mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem a opakovaným nevycestováním z jejího území a shledal naplnění podmínek § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Zároveň mu uložil povinnost setrvat v ZZC až do vycestování, maximálně však do 13. 3. 2014, tedy v maximální možné délce 120 dní.
[4] Krajský soud se v napadeném rozsudku po podrobném vymezení věci a stanovisek účastníků řízení zabýval primárně žalobní námitkou směřující vůbec do možnosti uplatnění institutu povinnosti setrvat v ZZC. Pro naplnění podmínek pro zajištění cizince a uložení povinnosti setrvat v ZZC musí cizinec představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, a to za předpokladu, že uplatněný postup nebude v rozporu s mezinárodními závazky státu. Soud dospěl k názoru, že obě podmínky byly splněny.
[5] V žalobě byla dále namítána nedostatečnost odůvodnění rozhodnutí žalovaného, ani tuto námitku nepovažoval krajský soud za důvodnou. Uvedl, že není závadou rozhodnutí, že žalovaný do něj převzal skutkový stav popsaný v rozhodnutí Policie České republiky ze dne 5. 11. 2013 o zajištění stěžovatele dle zákona o pobytu cizinců. Dle soudu z odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaného vyplývá, že nebezpečí, jež stěžovatel představuje pro veřejný pořádek, je spatřováno v opakovaném porušování právních předpisů České republiky a porušení rozhodnutí o správním vyhoštění. Není přiměřenější cesty, než takovou osobu zajistit. S ohledem na jeho dosavadní chování a jeho osobní situaci není důvodné se domnívat, že by méně závažná opatření splnila účel rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC.
[6] Krajský soud se rovněž ztotožnil se způsobem stanovení délky trvání povinnosti setrvat v ZZC a nesouhlasí s přesvědčením obsaženým v žalobě, že stanovená doba je nepřiměřená. Žalobní námitka, že v rozhodnutí žalovaného zcela absentuje odůvodnění ohledně stanovení maximální zákonné délky povinnosti setrvat v ZZC, není dle krajského soudu důvodná, neboť stanovení délky je obsaženo ve výroku napadeného rozhodnutí a je stanoveno zákonem o azylu.
[7] Závěrem shrnul, že neshledal napadené rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným ani nezákonným a žalobu tak zamítl jako nedůvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti, vyjádření žalovaného, replika stěžovatele
[8] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel ve výroku I. blanketní kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s. Současně požádal o ustanovení zástupce pro řízení o kasační stížnosti, který mu byl zdejším soudem ustanoven, a jeho prostřednictvím doplnil kasační stížnost. Má za to, že soud vydal napadené rozhodnutí na základě nesprávného právního posouzení věci, dále je názoru, že skutková podstata, ze které správní orgán vycházel, nemá oporu ve spisu, a rovněž označil napadený rozsudek za nepřezkoumatelný z důvodu nedostatku odůvodnění.
[9] Stěžovatel namítá, že krajský soud nesprávně právně posoudil otázku přiměřenosti zajišťovacího prostředku a vycházel pouze z obecné úvahy o možném narušení veřejného pořádku. Poukázal na to, že není vyloučeno, aby řízení o mezinárodní ochraně bylo vedeno, aniž by byl zajištěn a rozhodnutí žalovaného vnímá spíše jako trest za předchozí jednání a nikoli jako zajišťovací prostředek, pro jehož použití by musela být dána skutečná a odůvodněná obava, že bude mařit případné správní vyhoštění.
[10] Dále uvádí, že soud převzal pouze zjištění správního orgánu. Oba tyto orgány poukazují na to, že stěžovatel „nerespektoval vědomě a opakovaně požadavky, které na něj klade právní řád České republiky“ a dále, že byl „při zadržení silně opilý a rovněž neuvedl svou pravou identitu“. Dle stěžovatele nemohl být jeho slovním projevům v podnapilém stavu kladen žádný důraz, navíc „být opilý je čas od času lidské a samo o sobě neznamená narušení veřejného pořádku“.
[11] Upozornil, že soud poukázal na jím uvedené čtyři identity, tato skutečnost nemá ale oporu ve spise. Anglickou transkripci nelze považovat za novou identitu, užití jména s příjmením matky (jak dle svého tvrzení udělal) je možné a identitu uvedenou v opilosti nelze považovat za vyjádření míněné vážně.
[12] Závěrem odkázal na judikaturu uvádějící, že zahájení řízení o správním vyhoštění nemůže odůvodnit zajištění cizince, a judikaturu Ústavního soudu ohledně principu přiměřenosti, a konstatoval, že zajištění je nejzávažnějším zásahem do svobody člověka a jako takové musí být řádně odůvodněno. K nedostatku odůvodnění uvedl, že soud pouze převzal argumentaci žalovaného, a proto nelze odůvodnění považovat za řádné a stejně tak nelze považovat za správné právní názory učiněné na základě pochybných předpokladů.
[13] Posledním odstavcem vyjádřil svůj názor, že kasační stížnost přesahuje jeho vlastní zájem, tudíž je splněna podmínka § 104a s. ř. s. a kasační stížnost je přijatelná.
[14] Z uvedených důvodů Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[15] Žalovaný ve svém vyjádření v prvé řadě zpochybnil dodržení lhůty pro podání kasační stížnosti. K jejímu obsahu potom uvedl, že je nedůvodná, nadále považuje své rozhodnutí za správné a zákonné. Žalovaný odkázal na rozhodnutí soudu a uvedl, že jelikož jsou kasační námitky v podstatě totožné s žalobními, jimiž se již ve vyjádření k žalobě zabýval, stejně jako se jim věnoval krajský soud v napadeném rozhodnutí, odkazuje na uvedené písemnosti a správní spis.
[16] Na vyjádření žalovaného reagoval stěžovatel replikou, v níž vyjádřil svůj nesouhlas s námitkou opožděného podání kasační stížnosti. Z opatrnosti pak uvedl, že má právo jednat v mateřském jazyce a lhůty by proto nemohly skončit dříve, než by mu byl poskytnut překlad rozhodnutí, zejména poučení. Jinak trvá na svých námitkách vyjádřených v kasační stížnosti a dodává, že žalovaný ve svém vyjádření neuvádí nic k otázce narušení veřejného pořádku a je na zvážení, zda se žalovaný a krajský soud touto otázkou vůbec zabývali.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[17] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem (§ 105 odst. 2 s. ř. s.). K otázce včasnosti podání, kterou ve vyjádření zpochybnil žalovaný, zdejší soud uvádí, že kasační stížnost musí být podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení rozhodnutí krajského soudu, proti kterému kasační stížnost směřuje. Napadený rozsudek byl stěžovateli doručen v úterý 7. 1. 2014. Jelikož dle § 40 odst. 2 s. ř. s. končí lhůta určená podle týdnů uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty, uplynula lhůta pro podání kasační stížnosti v úterý 21. 1. 2014. Platí, že lhůta pro podání kasační stížnosti je zachována, byla-li kasační stížnost v poslední den lhůty předána soudu nebo jemu zaslána prostřednictvím držitele poštovní licence (nejčastěji pošty) anebo předána orgánu, který má povinnost ji doručit. Ze spisu vyplývá, že kasační stížnost byla předána k poštovní přepravě 21. 1. 2014, tedy poslední den lhůty, a tudíž lhůta byla zachována.
[18] Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§ 109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), ověřil při tom, zda napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost je částečně důvodná.
[19] Při předběžném posouzení věci se devátý senát nejprve zabýval otázkou, zda je třeba posuzovat přijatelnost této kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s., a zjistil, že pokud jde o kasační stížnost související s řízením o udělení mezinárodní ochrany, nikoli přímo o kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, existuje ohledně aplikace § 104a s. ř. s. rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
[20] Usnesením ze dne 21. 1. 2015, č. j. 9 Azs 66/2014 - 69, které nabylo právní moci dne 2. 2. 2015, rozšířený senát posoudil spornou otázku a věc vrátil devátému senátu zpět k dalšímu řízení. Podle závěrů rozšířeného senátu platí, že „Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.“ To tedy znamená, že institut nepřijatelnosti nemůže být aplikován „ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle § 2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům.“ S ohledem na výsledek řízení před rozšířeným senátem nebyla tedy nepřijatelnost kasační stížnosti posuzována.
[21] Následně se Nejvyšší správní soud musel zabývat námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu, kterou vznesl v kasační stížnosti stěžovatel a kterou by se musel kasační soud zabývat dle § 109 odst. 4 s. ř. s. i z úřední povinnosti. Je-li rozhodnutí nepřezkoumatelné, lze jen stěží uvažovat o jeho přezkumu kasačním soudem, což ostatně vyplývá již z lingvistické stránky věci, kdy nepřezkoumatelné rozhodnutí nelze věcně přezkoumat.
[22] Nepřezkoumatelnost spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud pouze přejal zjištění a argumentaci žalovaného, a proto nelze jeho odůvodnění považovat za řádné. Dále uvedl, že zajištění je nejzávažnějším zásahem do svobody člověka a jako takové musí být řádně odůvodněno. Z toho, a z obsahu žalobních námitek, Nejvyšší správní soud dovozuje, že stěžovatel považuje za nedostatečně odůvodněné rovněž rozhodnutí žalovaného.
[23] Nejvyšší správní soud po prostudování napadeného rozsudku a rozhodnutí žalovaného spatřuje nedostatečnost odůvodnění v rozhodnutí žalovaného, a to konkrétně v naprosté absenci odůvodnění uložení maximální délky doby zajištění, na což stěžovatel upozorňoval v žalobě. Ustanovení § 46a odst. 1 zákona o azylu dává explicitně možnost omezit žadatele o mezinárodní ochranu na svobodě na dobu do vycestování, maximálně na 120 dnů. Z jazykového výkladu uvedeného ustanovení lze dovodit, že správní orgán má možnost správního uvážení, aby v jednotlivých případech stanovil dobu kratší, tato doba však nesmí překročit zákonné maximum. Pokud zákon dává správnímu orgánu možnost správního uvážení, jeho rozhodnutí musí být náležitě odůvodněno, aby bylo možné přezkoumat, zda tyto meze nepřekročil nebo správní uvážení nezneužil.
[24] Institut zajištění dle § 46a odst. 1 zákona o azylu lze porovnat s obdobným institutem zajištění cizince za účelem vyhoštění dle § 124 zákona o pobytu cizinců. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, č. j. 1 As 93/2011 – 79 k odůvodnění délky zajištění cizince dle zákona o pobytu cizinců uvádí: „vedlejší ustanovení výroku rozhodnutí o zajištění cizince za účelem jeho vyhoštění, jímž se stanoví doba trvání zajištění (§ 124 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), musí být řádně odůvodněno ve smyslu § 68 odst. 3 správního řádu z roku 2004, aby bylo možné přezkoumat, zda správní orgán nezneužil správní uvážení či nepřekročil jeho meze“. V odůvodnění citovaného rozsudku se dále uvádí, že „…řádně odůvodněny musí být všechny části výroku správního rozhodnutí, tj. i jeho vedlejší ustanovení. Tím spíše tehdy, jestliže stanovení doby trvání zajištění je ovládáno správním uvážením, při jehož výkonu se bere v úvahu zejména předpokládaná složitost přípravy výkonu správního vyhoštění (§ 124 odst. 3 zákona o pobytu cizinců), ale rovněž další meze vlastní pro výkon veřejné moci v právním státě, jako je zákaz libovůle, zákaz diskriminace, příkaz zachovávat lidskou důstojnost, respekt principu proporcionality a rovnosti atd. (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 – 42, publ. pod č. 906/2006 Sb. NSS; všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou přístupná na www.nssoud.cz). Výkon správního uvážení musí nalézt odraz v odůvodnění rozhodnutí, aby mohl soud přezkoumat, zda správní orgán správního uvážení nezneužil, či nepřekročil jeho meze (viz rozsudek NSS ze dne 22. 9. 2004, č. j. 2 As 19/2004 – 92, publ. pod č. 430/2005 Sb. NSS, srov. též rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2004, č. j. 3 As 24/2004 – 79)“.
[25] Nejvyšší správní soud konstatuje, že v posuzovaném případě sice není účelem zajištění správní vyhoštění, závěry judikatury ohledně nezbytnosti odůvodnění stanovení délky zajištění lze však analogicky vztáhnout i na rozhodování o povinnosti setrvat v ZZC podle ustanovení § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Požadavek na odůvodnění délky této povinnosti je možné dovodit i z toho, že se jedná o zásah do osobní svobody jednotlivce a musí být zaručen soulad s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak uvádí Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 9. 2013, č. j. 5 Azs 13/2013 – 30, „Dosavadní judikatura Evropského soudu pro lidská práva týkající se omezení svobody žadatelů o mezinárodní ochranu v ČR potvrzuje, že se na taková omezení svobody vztahuje čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy (viz rozsudek ESLP ze dne 25. 10. 2012, Buishvili vs. ČR, stížnost č. 30241/11, § 49; rozsudek ESLP ze dne 27. 11. 2008, Rashed vs. ČR, stížnost č. 298/07, § 70). Byť se Evropský soud pro lidská práva v uvedených případech zabýval rozhodnutím o nepovolení vstupu žadatele na území ČR, resp. podle předchozí právní úpravy faktickým umístěním žadatele do přijímacího střediska na mezinárodním letišti podle § 73 zákona o azylu, je Nejvyšší správní soud přesvědčen o tom, že tyto závěry lze vztáhnout i na rozhodnutí o povinnosti žadatele setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a zákona o pobytu cizinců.“ S ohledem na výše uvedené, musí být z rozhodnutí správního orgánu zcela zřejmé, z jakých důvodů rozhodl o uložení povinnosti setrvat v ZZC po dobu, jež představuje nejzazší zákonný limit. Žalovaný ve svém rozhodnutí stanovil povinnost stěžovatele setrvat v ZZC až do vycestování, maximálně však do 13. 3. 2014., tedy na dobu maxima, jež zákon povoluje. V rozhodnutí však neodůvodnil, z jakého důvodu tak učinil, proto je toto rozhodnutí o stanovení doby zajištění nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
[26] Jen řádně a srozumitelně odůvodněné výroky správního rozhodnutí mohou být po věcné stránce podrobeny soudnímu přezkumu. Z ustanovení § 75 odst. 2 s. ř. s. vyplývá, že soud v mezích žalobních bodů přezkoumává napadené výroky rozhodnutí a nikoliv jejich odůvodnění. Jen z odůvodnění přezkoumávaného rozhodnutí však lze dovozovat, z jakých skutkových a právních důvodů vycházel správní orgán při formulaci výroku soudem přezkoumávaného rozhodnutí. Z odůvodnění musí být proto jednoznačně patrno, jaký skutkový stav vzal správní orgán za rozhodný, z jakých důkazních prostředků při tom vycházel, jakou jim přikládal důkazní sílu a jak věc právně kvalifikoval. Pokud by tomu tak nebylo, a krajský soud by nepřezkoumatelné správní rozhodnutí přesto „přezkoumal“, byl by i jeho rozsudek nepřezkoumatelný. Krajský soud by tak de facto nepřípustným způsobem předjímal rozhodnutí správních orgánů, tedy činil něco, co mu ze zákona nepřísluší.
[27] Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, například v rozsudku ze dne 13. 6. 2007, č. j. 5 Afs 115/2006 – 91: „Přezkoumal - li Městský soud v Praze rozhodnutí žalovaného, které pro absenci odůvodnění, nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti rovněž své rozhodnutí.“ Zdejší soud proto považuje z výše uvedených důvodů rozhodnutí žalovaného i napadený rozsudek za nepřezkoumatelné. Nedostatečnost odůvodnění dalších žalobních námitek v napadeném rozsudku, jež namítal stěžovatel, zdejší soud neshledal. Krajský soud se dostatečným způsobem vypořádal s ostatními žalobními námitkami, a pokud u toho vyšel ze skutkových zjištění žalovaného, která nebyla v žalobě rozporována, nemohlo to být na škodu. Takový postup je naopak žádoucí.
[28] Vzhledem k tomu, že další kasační námitky se nedotýkají výše uvedeného důvodu nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí a rozsudku krajského soudu, mohl se jimi Nejvyšší správní soud zabývat. Druhou námitkou byla zpochybněna přiměřenost užitého zajišťovacího prostředku, tedy vůbec použití § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Stěžovatel již v žalobě upozornil, že pro aplikaci uvedeného ustanovení, ve znění účinném od 1. 5. 2013, musí být splněny dvě podmínky, a to a) žadatel o mezinárodní ochranu musí představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek; b) takový postup nesmí být v rozporu s mezinárodními závazky České republiky. K výkladu uvedeného ustanovení se Nejvyšší správní soud vyjádřil v již citovaném rozsudku ve věci sp. zn. 5 Azs 13/2013, v němž uvádí, že posuzované ustanovení zákona o azylu bylo: „s účinností od 1. 5. 2013 změněno zákonem č. 103/2013 Sb., a to tak, že za současného stavu právní úpravy je Ministerstvo vnitra oprávněno zajistit žadatele o udělení mezinárodní ochrany i v případě, že je důvodné se domnívat, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nadto lze takové zajištění realizovat nejen v přijímacím středisku, ale i v zařízení pro zajištění cizinců. K tomu přistupuje i nový odstavec 2 citovaného ustanovení, podle něhož v případě cizince, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců a který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra podle odstavce 1, a to do 5 dnů ode dne učinění prohlášení o mezinárodní ochraně cizincem. Jak vyplývá z důvodové zprávy k zákonu č. 103/2013 Sb., novelizace § 46a zákona o azylu představuje reakci zákonodárce na předběžnou otázku položenou zdejším soudem Soudnímu dvoru EU ve věci Arslan (C-534/11), jež se týkala podmínek pro zajištění příslušníka třetí země neoprávněně pobývajícího na území členského státu EU za situace, kdy podal žádost o mezinárodní ochranu (blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, č. j. 1 As 90/2011 – 59, dostupné na www.nssoud.cz)“ (k uvedenému rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci Arslan a výkladu pojmu „veřejný pořádek“ blíže rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci sp. zn. 5 Azs 13/2013).
[29] Namístě tedy bylo zkoumat podmínky uložení povinnosti dle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Krajský soud v napadeném rozhodnutí dovodil, že jestliže dle rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 7. 2011, č. j. 3 As 4/2010 – 151 může být narušením veřejného pořádku (dle § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců) jen takové jednání, které bude představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti a i v takovém případě je nutno zohlednit individuální okolnosti života cizince a přihlédnout k jeho celkové životní situaci, pak se v posuzovaném případě o narušení veřejného pořádku jedná. Stěžovatel po mnoho let pobýval v České republice bez jakéhokoli povolení k pobytu, tedy dlouhodobě porušoval právní předpisy České republiky, a vědomě se vyhýbal výkonu opakovanému rozhodnutí o správním vyhoštění. Nejvyšší správní soud se s argumentací krajského soudu ztotožňuje.
[30] Jak plyne i ze zmíněného rozhodnutí rozšířeného senátu, pojem „veřejný pořádek“ nelze zobecňovat, naopak je třeba ho vykládat v kontextu konkrétního ustanovení, jež stanoví „narušení veřejného pořádku“ jako podmínku svého použití. Stěžovatel v kasační stížnosti namítá, že krajský soud vycházel pouze z obecných úvah o možném narušení veřejného pořádku, Nejvyšší správní soud však považuje jeho chování za dostatečně konkrétní. Samotný nelegální pobyt na území České republiky by za určitých okolností ještě neznamenal tak závažné narušení veřejného pořádku (srov. rozhodnutí rozšířeného senátu, který říká, že: „skutečným, aktuálním a závažným ohrožením některého ze základních zájmů společnosti jistě není např. fakt samotného nelegálního vstupu či nelegálního pobytu na území ČR.“), avšak spolu s opakovaným nerespektováním rozhodnutí o správním vyhoštění a nevycestováním ani poté, když bylo negativně rozhodnuto o jeho žádosti o udělení mezinárodní ochrany, považuje zdejší soud v kontextu ustanovení § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu stěžovatelovo jednání za natolik závažné, aby dosáhlo intenzity narušení veřejného pořádku ve smyslu citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu (k tomu obdobně Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Azs 30/2013 – 56 či v rozsudku ze dne 25. 9. 2014, č. j. 9 Azs 201/2014 - 48). Za uvedené situace proto rozhodnutí o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců dle § 46a zákona o azylu plnilo preventivní funkci, neboť žalovaný neměl záruku, že stěžovatel začne plnit povinnosti jím uložené a nebude mařit průběh správního řízení.
[31] K vydání rozhodnutí dle § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu postačují již samotné důvodné obavy, že by cizinec mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek. Žalovaný v řízení zjistil, a to i na základě výpovědi stěžovatele, existenci konkrétních skutečností, které ve svém souhrnu představují skutečné, aktuální nebezpečí závažného ohrožení veřejného pořádku, zejména zájmu společnosti na respektování a výkonu pravomocných rozhodnutí a respekt k právnímu řádu a pobytovým právním předpisům České republiky.
[32] Stěžovatel dále poukázal na skutečnost, že řízení může být provedeno bez toho, aby byl zajištěn, vzhledem k výše uvedenému však považuje Nejvyšší správní soud tuto námitku za nedůvodnou. Samozřejmě, že řízení ve věcech mezinárodní ochrany může být vedeno, zatímco se žadatel o mezinárodní ochranu nachází „na svobodě“. Pokud jsou však naplněny podmínky § 46a zákona o azylu a hrozí nebezpečí, že se cizinec bude vyhýbat plnění uložených povinností a bude mařit průběh správního řízení (řízení o udělení mezinárodní ochrany), jako tomu bylo v nynějším případě, bylo namístě ho zajistit.
[33] Pokud kasační stížnost obsahovala odkaz na rozsudek Městského soud v Praze ze dne 6. 1. 2006, č. j. 7 Ca 209/2005 - 32, publ. pod č. 855/2006 Sb. NSS, jež mimo jiné uvádí, že: „Skutečnost, že s cizincem bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění, nemůže sama o sobě odůvodnit zajištění cizince:“, je nutno uvést, že uvedené se na posuzovanou věc nevztahuje. Předně v současném řízení se jedná o povinnost setrvat v ZZC, nikoli o správní vyhoštění. Navíc stěžovatel byl zajištěn z důvodu, že by mohl představovat nebezpečí pro veřejný pořádek, nikoli z důvodu zahájení správního řízení. Okolnosti odůvodňující obavu, že by mohlo dojít k narušení veřejného pořádku, byly naplněny, jak je zdůvodněno výše. Uvedený rozsudek Městského soudu proto není přiléhavý.
[34] Zdejší soud dále nepovažuje za relevantní vyjádření, že zajištění je pojímáno jako trest za předchozí jednání a že správní orgán i soud předjímají vyhoštění. Tyto skutečnosti z přezkoumávaného rozsudku ani žádným způsobem nevyplývají. Navíc se tyto námitky poprvé objevují až v kasační stížnosti, a proto jsou v souladu s § 104 odst. 4 s. ř. s. nepřípustné.
[35] Stejně tak je nerelevantní sdělení, že „Být opilý je čas od času lidské a samo o sobě to neznamená narušení veřejného pořádku, když alkohol je „povolená droga či omamná látka“. Správní orgán ani krajský soud narušení veřejného pořádku na tom, že byl stěžovatel při poslední kontrole hlídkou policie opilý, nestavěly.
[36] Poslední kasační námitkou je, že soud poukazuje na údajné 4 identity stěžovatele. Dle Nejvyššího správního soudu je tato námitka zcela irelevantní, krajský soud tuto skutečnost pouze zmiňuje, ale nijak z ní nevychází a nebere ji jako podklad pro své rozhodnutí, a tedy tato skutečnost nemá na napadený rozsudek žádný vliv. Zaměňování identity by navíc mohlo být oprávněně přičítáno stěžovateli k tíži: „Praxe řízení ve věcech udělení mezinárodní ochrany naopak ukazuje, že skrývání skutečné identity a tvrzení identity jiné (cizí či zcela smyšlené) je častou metodou ekonomických migrantů, jak se bez skutečných důvodů pokusit získat výhody plynoucí z mezinárodní ochrany.“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38).
IV. Závěr a náklady řízení
Rozhodnutí žalovaného je v části, v níž se zabývalo stanovením délky povinnosti stěžovatele setrvat v ZZC, nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Krajský soud nedostatečné odůvodnění aproboval, ačkoliv měl napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení. Nejvyšší správní soud podle § 110 odst. 1 s. ř. s. zrušil kasační stížností napadený rozsudek. S ohledem na to, že v posuzovaném případě byly již v řízení před krajským soudem důvody pro to, aby bylo rozhodnutí žalovaného zrušeno, nevrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení, neboť by při respektování názoru vysloveném Nejvyšším správním soudem v tomto rozhodnutí a vzhledem k charakteru vytýkaných pochybení nemohl vady napadeného rozhodnutí žalovaného nikterak zhojit. Nejvyšší správní soud proto současně se zrušením rozhodnutí krajského soudu rozhodl postupem podle § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s. a zrušil i rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení [§ 109 odst. 4 ve spojení s § 110 odst. 2 písm. a) s. ř. s., za přiměřeného použití § 78 odst. 4 s. ř. s.]. Právním názorem, který vyslovil soud ve zrušujícím rozsudku, je správní orgán vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).
[37] V případě, že Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek krajského soudu a současně zrušil i rozhodnutí správního orgánu dle § 110 odst. 2 s. ř. s., je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§ 110 odst. 3, věta druhá, s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě jeden celek a Nejvyšší správní soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z § 60 s. ř. s. (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2008, č. j. 1 As 61/2008 98).
[38] Žalovaný ve věci úspěch neměl, náhrada nákladů řízení mu proto nenáleží (§ 60 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Stěžovatel sice ve věci úspěšný byl, nicméně ze spisu je patrno, že mu žádné náklady řízení nevznikly.
[39] Podle § 35 odst. 8 s. ř. s., ve spojení s § 120 s. ř. s., zástupci stěžovatele, který mu byl soudem ustanoven k ochraně jeho práv, hradí hotové výdaje a odměnu za zastupování stát. Ustanovený zástupce stěžovatele, JUDr. D. K., advokát, provedl ve věci v řízení před Nejvyšším správním soudem jeden úkon právní služby, a to písemné podání soudu nebo jinému orgánu ve věci samé, kterým bylo doplnění kasační stížnosti [§ 11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“)]. Za jeden úkon právní služby náleží mimosmluvní odměna ve výši 3 100 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5. advokátního tarifu], která se zvyšuje o 300 Kč paušální náhrady hotových výdajů dle § 13 odst. 3 advokátního tarifu. Celkem tedy za jeden úkon právní služby náleží 3 400 Kč. JUDr. D. K. je plátcem DPH. K nákladům řízení se tedy přičítá DPH v sazbě platné ke dni ukončení řízení o kasační stížnosti, tj. ve výši 714 Kč. Náhrada nákladů řízení tak činí 4 114 Kč a bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů ode dne právní moci tohoto rozhodnutí.
[40] Nejvyšší správní soud naopak nepřiznal odměnu za úkon právní služby dle § 11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu, a to vzhledem k tomu, že ustanovený zástupce neprokázal a ani netvrdil, že proběhla první porada s klientem, která je nutnou součástí takového úkonu právní služby [dle § 11 odst. 1 písm. b) advokátního tarifu je úkon právní služby vymezen jako: „první porada s klientem včetně převzetí a přípravy zastoupení nebo obhajoby, je-li klientovi zástupce nebo obhájce ustanoven soudem“], srov. např. usnesení zdejšího soudu ze dne 11. 4. 2012, č. j. 6 Azs 8/2012 - 40, či usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 8. 2011, sp. zn. I. ÚS 1879/10 (dostupné z http://nalus.usoud.cz). Lze poznamenat, že v případech, kdy se z objektivních příčin (např. protože je klient neznámého pobytu) nemůže první porada s klientem uskutečnit, lze tuto poradu nahradit jinou přiměřenou aktivitou advokáta (např. studiem spisu); to však v nynější věci, kdy při převzetí věci bylo místo pobytu stěžovatele známo, nemá význam, navíc ze spisu nijak nevyplývá, že advokát učinil jakýkoli úkon, který by byl s to nahradit poradu s klientem. Podání vyjádření k vyjádření žalovaného Nejvyšší správní soud rovněž nepovažuje za kvalifikovaný úkon právní služby, tj. písemné podání soudu ve věci samé ve smyslu § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu, a to zejména z důvodu jeho stručnosti, jakož i pro argumentační strohost vyjádření. Za takový úkon proto náhradu nákladů řízení taktéž nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. února 2015
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 21. 1. 2015
Plný text
k § 104a odst. 1 soudního řádu správního ve znění zákonů č. 350/2005 Sb. a č. 165/2006 Sb.
k § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 350/2005 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 379/2007 Sb., č. 427/2010 Sb. a č. 103/2013 Sb.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014-69)
Věc: V. M. proti Ministerstvu vnitra o uložení povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců, o kasační stížnosti žalobce.Žalovaný rozhodnutím ze dne 13. 11. 2013 uložil žalobci povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové (dále jen „ZZC“) až do vycestování, maximálně do 13. 3. 2014, podle § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona o azylu. V odůvodnění svého rozhodnutí žalovaný uvedl, že žalobce by mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem a opakovaným nevycestováním z jejího území, a shledal naplnění podmínek § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu. Po kontrole hlídkou policie byl totiž žalobce dne 5. 11. 2013 zajištěn dle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, přičemž délka zajištění byla stanovena na 30 dní, a téhož dne s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jelikož žalobce učinil dne 11. 11. 2013 prohlášení o mezinárodní ochraně, bylo vydáno nové rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle zákona o azylu, jak uvedeno výše.
Proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013 se žalobce bránil žalobou podanou u Krajského soudu v Praze. Krajský soud žalobu zamítl rozhodnutím ze dne 3. 1. 2014, čj. 44 A 61/2013-17. V rozsudku konstatoval, že pro naplnění podmínek pro zajištění cizince a uložení povinnosti setrvat v ZZC musí cizinec představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, a to za předpokladu, že uplatněný postup nebude v rozporu s mezinárodními závazky státu, přičemž obě tyto podmínky byly splněny. Shledal rozhodnutí žalovaného dostatečně odůvodněným, a to včetně odůvodnění stanovené délky povinnosti setrvat v ZZC, a konstatoval, že v žalobcově případě by nebylo vhodné užít mírnějšího opatření než právě zajištění.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Stěžovatelovy kasační námitky se týkaly zejména přiměřenosti užití zajišťovacího prostředku a napadaly nedostatečné odůvodnění rozsudku krajského soudu.
Při předběžném posouzení věci se devátý senát nejprve zabýval otázkou, zda je třeba posuzovat přijatelnost kasační stížnosti v této věci dle § 104a s. ř. s., a dospěl k závěru, že pokud jde o kasační stížnost ve věci související s řízením o udělení mezinárodní ochrany, nikoli ovšem přímo ve věci mezinárodní ochrany, existuje ohledně aplikace § 104a s. ř. s. rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
K závěru, že § 104a s. ř. s., který podmiňuje meritorní projednání věci posouzením přijatelnosti, tj. podstatného přesahu vlastních zájmů stěžovatele, se užije pouze v případech, kdy má Nejvyšší správní soud rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, nikoli v řízeních souvisejících s mezinárodní ochranou, dospěl ve svém rozsudku ze dne 22. 5. 2013, čj. 6 Azs 11/2013-18, nejprve šestý senát a následně i sedmý senát v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, čj. 7 Azs 19/2013-38, č. 2971/2014 Sb. NSS. Z uvedených závěrů vyšly ve svém rozhodnutí i třetí senát (rozsudek ze dne 5. 3. 2014, čj. 3 Azs 24/2013-42) a druhý senát (rozsudek ze dne 16. 1. 2014, čj. 2 Azs 10/2013-62). Obě posléze uvedená rozhodnutí se taktéž zabývají přezkoumáním rozhodnutí o uložení povinnosti setrvat v ZZC cizinci dle § 46a zákona o azylu.
Opačným způsobem vyhodnotil otázku aplikovatelnosti § 104a s. ř. s. první senát v rozsudku ze dne 19. 3. 2009, čj. 1 Azs 5/2009-35, a následně i desátý senát v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, čj. 9 Azs 30/2013-56. Rozhodnutí prvního senátu se zabývalo kasační stížností směřující proti usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým byl cizinci ustanoven zástupce, desátý senát opět rozhodoval ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. V obou citovaných rozsudcích soud před meritorním projednáním kasační stížnosti posoudil její přijatelnost dle § 104a s. ř. s.
Devátý senát proto dospěl v usnesení ze dne 15. 5. 2014, čj. 9 Azs 66/2014-60, k závěru, že je povinen předložit věc rozšířenému senátu Nejvyššího správního soudu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. Otázka, jež je v dosavadní judikatuře NSS řešena rozdílně a kterou předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je v případech rozhodování o kasační stížnosti ve věci související s mezinárodní ochranou cizince, pokud nejde přímo o rozhodnutí ve věci udělení či neudělení mezinárodní ochrany, třeba nejprve posoudit přijatelnost kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s. a zkoumat, jestli kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, nebo se § 104a s. ř. s. v uvedených případech neaplikuje?
V předkládacím usnesení se devátý senát ztotožnil s právním názorem sedmého senátu uvedeným v rozsudku čj. 7 Azs 19/2013-38 s odkazem na rozsudek šestého senátu čj. 6 Azs 11/2013-18. Použití § 104a s. ř. s. pouze na kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, ale nikoli na kasační stížnosti podávané ve věcech souvisejících s mezinárodní ochranou, považuje devátý senát za přiléhavé, vyčerpávající a správné.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu, a věc vrátil k projednání a rozhodnutí devátému senátu.
Z odůvodnění:
III. Posouzení věci rozšířeným senátem
(...)
III.2 Posouzení věci
[14] Podle § 104a odst. 1 s. ř s. „[j]estliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost“.
[15] Ustanovení § 104a bylo do soudního řádu správního vloženo zákonem č. 350/2005 Sb., a to s účinností od 13. 10. 2005. Z historie projednávání tohoto zákona lze zjistit, že původní vládní návrh zákona (sněmovní tisk č. 882/0, ke stažení v digitálním repozitáři Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky na www.psp.cz, volební období 2002–2006) počítal s úplným vyloučením kasačních stížností v těchto věcech, srov. novelizační bod 27 a navrhované znění § 32 odst. 7 zákona o azylu: „Kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu není přípustná.“ (zvýraznění zde i níže doplnil nyní rozšířený senát). S tím korespondovala i legální definice obsažená v navrženém znění § 2 odst. 8 zákona o azylu (novelizační bod 3): „Rozhodnutím ministerstva ve věci azylu se pro účely tohoto zákona rozumí rozhodnutí o udělení nebo neudělení azylu, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení azylu jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu.“
[16] V důvodové zprávě se navrhovaná úprava vysvětlovala především kritickým zatížením Nejvyššího správního soudu „azylovými“ kasačními stížnostmi: „V roce 2004 již napadlo 4 722 kasačních stížností (ostatních věcí téměř 1 000); z kasačních stížností bylo ale 3 124 azylových, tj. 66 %. Vyřízeno bylo celkem 2 859 kasačních stížností, z nich 1 849 azylových. Zůstalo nevyřízeno 2 800 kasačních stížností, z toho 1 474 azylových. Počtem nevyřízených věcí je soud s ohledem na své personální obsazení prakticky ochromen a nutně nemůže poskytovat ochranu právům v ostatních správních věcech v rozumné lhůtě. Z dalších statistických údajů je patrné, že úspěšnost azylových kasačních stížností je mizivá a stížnosti jsou podávány jen účelově ve snaze protáhnout řízení. Zatímco úspěšnost kasačních stížností např. ve věcech sociálních práv (důchodové, zdravotní a nemocenské pojištění apod.) dosahuje 12,6 %, ve věcech jednotlivých zvláštních úseků správního práva (stavební, vodní, dopravní, lesní apod.) je úspěšnost průměrně 17 % a ve věcech práva finančního dokonce 33 %, ve věcech azylových nedosahuje úspěšnost ani 6 %; nadto i úspěšné stížnosti se netýkají azylové problematiky samotné, ale problémů procesních (nedostatky v doručování, pochybení při ustanovení advokáta, vady ve vyrozumívání účastníků řízení o úkonech soudu – často způsobené i tím, že žadatelé se doručení soudních písemností vyhýbají ve snaze řízení protáhnout atd.). Po odstranění nedostatků před krajským soudem v dalším řízení dochází zpravidla k věcnému zamítnutí žaloby pro nedůvodnost, spočívající v neexistenci zákonných důvodů pro udělení azylu. Nutno dodat, že posledně uvedený údaj má zřetelně sestupný vývoj, v posledním období dochází ke zrušení rozhodnutí krajských soudů spíše ojediněle.“
[17] Vládní návrh zákona byl ovšem schválen ve znění pozměňovacího návrhu ústavněprávního výboru sněmovny (srov. tisk 882/4), který pod bodem 16 nahradil původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu v § 32 odst. 7 zákona o azylu novelizací soudního řádu správního zavedením institutu nepřijatelnosti u kasačních stížností „ve věcech azylu“. K pozměňovacímu návrhu nelze z veřejných zdrojů dohledat žádné odůvodnění a ani stenografický záznam z jednání Poslanecké sněmovny, která pozměňovací návrh schválila ve třetím čtení, neobsahuje žádné vysvětlení této změny.
[18] Současné znění § 104a s. ř. s. je výsledkem novely provedené zákonem č. 165/2006 Sb., která v § 104a s. ř. s. změnila pojem „ve věcech azylu“ na „ve věcech mezinárodní ochrany“. Současně i definice tohoto pojmu dosud obsažená v § 2 odst. 9 zákona o azylu byla stejným zákonem nahrazena novou definicí obsaženou v § 2 odst. 11 zákona o azylu, který zní: „Rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany se pro účely tohoto zákona rozumí rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.“ Dalšími novelami bylo změněno číslování odstavců § 2 zákona o azylu, takže nyní je toto ustanovení v nezměněném znění označeno jako § 2 odst. 15.
[19] Novelou zákona o azylu (později vyhlášenou pod č. 350/2005 Sb.) byla původně navrhována úplná nepřípustnost kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, která byla v původním návrhu poměrně jasně vymezena (rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu; přičemž pojem rozhodnutí ministerstva ve věcech azylu byl jasně definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu). V průběhu projednávání ve sněmovně byl na základě pozměňovacího návrhu tento záměr nahrazen institutem nepřijatelnosti implantovaným do soudního řádu správního. Navzdory tomu, že formulace § 104a odst. 1 s. ř. s. obsahovala méně pregnantní označení věcí, na které dopadá (ve věcech azylu), nelze z ničeho dovozovat, že by zákonodárce zamýšlel vymezit věcnou působnost nepřijatelnosti jinak (šíře) než v původním návrhu znění § 32 odst. 7 zákona o azylu, který vylučoval přípustnost kasační stížnosti. Tento závěr podporuje i novela č. 165/2006 Sb., která v souvislosti se změnou zákonné definice obsažené tehdy v § 2 odst. 11 zákona o azylu změnila zároveň i terminologii použitou v § 104a odst. 1 s. ř. s. („ve věcech mezinárodní ochrany“).
[20] Pojem „ve věcech mezinárodní ochrany“ je obsažen i ve výčtu věcí rozhodovaných u krajských soudů specializovanými samosoudci podle § 31 odst. 2 s. ř. s. Výkladem této kategorie v § 31 odst. 2 s. ř. s. (a v § 56 odst. 3 s. ř. s.) se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. 11. 2007, čj. 9 Aps 5/2007-63, č. 1459/2008 Sb. NSS, kde dospěl k závěru, že „v daném případě se pojmově nejedná o žalobu ve věci mezinárodní ochrany, za kterou lze podle názoru zdejšího soudu považovat toliko žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž podle § 2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí, která jsou výsledkem řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany, přičemž shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje možná procesní vyústění předmětného správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci nerozhodoval specializovaný samosoudce, nýbrž tříčlenný senát městského soudu (§ 31 odst. 1 a 2 s. ř. s.).“ I tento názor je v souladu se závěrem plynoucím z historického a systematického výkladu provedeného shora.
[21] K jinému závěru nevede ani analýza účelu právní úpravy nepřijatelnosti. Jak vyplývá i z výše uvedeného, institut nepřijatelnosti kasační stížnosti byl zaveden především s cílem čelit zneužívání kasační stížnosti proti rozhodnutí krajských soudů o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci azylu (respektive nyní ve věci mezinárodní ochrany). Taková kasační stížnost má totiž ze zákona odkladný účinek (§ 32 odst. 5 zákona o azylu), proto i v případech zcela jasně nedůvodných žádostí o azyl byli žadatelé motivováni k podání kasační stížnosti proti zamítavému rozhodnutí krajského soudu, neboť tak mohli dosáhnout prodloužení pobytového oprávnění na území České republiky a odvrátit hrozící vyhoštění. Prostřednictvím nepřijatelnosti tak bylo umožněno zjednodušeným postupem takové (typové) kasační stížnosti odmítat, což vedlo k podstatnému zkrácení řízení o kasačních stížnostech v těchto věcech. V případě jiných kasačních stížností, než jsou kasační stížnosti proti rozhodnutí krajského soudu o žalobě proti rozhodnutí ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, však aplikace institutu nepřijatelnosti nedává smysl. Kasační stížnosti proti procesním usnesením krajského soudu v řízení o žalobě (typicky proti usnesení o neustanovení zástupce žalobci) takovým způsobem zneužívány nejsou, jejich počet je naprosto zanedbatelný, odkladný účinek ze zákona nemají ani nevykazují typizovaný charakter.
[22] Dalším argumentem pro neaplikování nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajského soudu (byť vydaným v řízení o žalobě proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany) je to, že v těchto rozhodnutích nejsou řešeny otázky, na něž by bylo možné dost dobře vztáhnout kritérium „přijatelnosti“, tj. přesah vlastních zájmů stěžovatele. V procesních rozhodnutích jsou řešeny zpravidla skutkové otázky individuální věci relevantní pro rozhodnutí o ustanovení zástupce v řízení (zda je žalobce nemajetný, zda je zde potřeba zastoupení). Aplikace institutu nepřijatelnosti na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů by proto byla nevhodná.
[23] Pokud by zákonodárce zamýšlel nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr v § 104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba výjimky omezující standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně (srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013-25, bod 18; rozsudek rozšířeného senátu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS). Nelze zde ani shledat žádné důležité důvody, které by ospravedlňovaly opačný postup: počet kasačních stížností proti procesním rozhodnutím vydaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany v minulých letech nepřekračoval jednotky případů, nelze tedy usuzovat, že by podmínění jejich projednatelnosti „přijatelností“ ve smyslu § 104a s. ř. s. významným způsobem přispělo k naplnění účelu tohoto ustanovení, tj. k uvolnění kapacity Nejvyššího správního soudu a omezení zneužívání soudní ochrany proti rozhodnutím ve věcech mezinárodní ochrany.
[24] Použitelnost § 104a s. ř. s. nelze spojovat ani se „závažností“ věci či intenzitou zásahu do práv jednotlivce, který je předmětem přezkumu. Rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany, tj. zpravidla její zamítnutí, může mít pro životní poměry žadatele naprosto osudové dopady (v extrémních případech i jeho ohrožení na životě v případě následného předání do země původu), naproti tomu některé věci, v nichž je účastníkům zaručen opravný prostředek v neomezené míře, mohou být svojí povahou spíše bagatelní, např. pokuta 1 000 Kč uložená za správní delikt. Důvodem pro přijetí právní úpravy nepřijatelnosti kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany tedy nebyla úvaha o malé závažnosti těchto věcí, nýbrž jejich určitá typová charakteristika a vysoké procento zjevně neopodstatněných žalob a kasačních stížností, které azylové věci vykazovaly. Právě a pouze v kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o žalobách proti rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany jde ostatně o posouzení „věcí mezinárodní ochrany“, na něž se nepřijatelnost dle výslovného znění § 104a odst. 1 s. ř. s. vztahuje. Na důvod přijetí právní úpravy nepřijatelnosti lze usuzovat i z tehdejších odborných článků publikovaných k novele (srov. Š., V. Přijatelnost kasační stížnosti ve věcech azylu – jedna z cest k efektivitě práva. Soudní rozhledy, 2006, č. 6, s. 201 a násl.). K účelu nové právní úpravy autor uvedl: „Je přitom veřejným tajemstvím, že skutečným důvodem podávání kasačních stížností v těchto případech zpravidla vůbec není přesvědčení stěžovatelů o tom, že by byli pronásledováni ve své zemi původu pro některý ze zákonných důvodů, nýbrž snaha prodloužit legální pobyt v České republice. Podání kasační stížnosti, spojené s návrhem na odkladný účinek, totiž s sebou přináší režim pobytu za účelem strpění podle § 78b odst. 1, 2 zákona o azylu. Není proto vůbec náhodou, že prakticky každý neúspěšný žadatel o azyl, který není úspěšný se svojí následnou žalobou u krajského soudu, podává kasační stížnost spojenou vždy s návrhem na odkladný účinek, zatímco po zamítnutí kasační stížnosti již nejsou podávány ústavní stížnosti k Ústavnímu soudu“. Autor zjevně vůbec nepočítal s možností zahrnutí jiných věcí než kasačních stížností proti rozhodnutím soudu o žalobách proti rozhodnutím ministerstva ve věcech azylu (jak byl tento pojem definován v § 2 odst. 9 zákona o azylu) do působnosti § 104a s. ř. s. Autor dále jasně uvedl, že přijatá úprava v podobě institutu nepřijatelnosti kasační stížnosti je náhradou za původně zamýšlenou nepřípustnost kasační stížnosti v těchto věcech.
[25] Nepřijatelnost nelze použít na kasační stížnosti proti procesním rozhodnutím krajských soudů, tím spíše nemůže být aplikována ve věcech žalob proti jiným rozhodnutím vydávaným správními orgány podle zákona o azylu, která nejsou rozhodnutími ministerstva ve věci mezinárodní ochrany podle § 2 odst. 15 zákona o azylu, např. tedy ani ve věci žaloby proti rozhodnutí o povinnosti setrvat v ZZC podle § 46a zákona o azylu. Právě v těchto věcech, kde jde o omezení osobní svobody žadatele o mezinárodní ochranu, je třeba zachovat vysoký standard soudní ochrany včetně plnohodnotného přístupu k opravným prostředkům.
[26] Pojem kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany použitý v § 104a odst. 1 s. ř. s. je třeba vykládat tak, že dopadá pouze na kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů, kterými se končí řízení o žalobách proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu, tj. proti rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany.
III.3 Shrnutí
[27] Rozšířený senát tedy shrnuje, že Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona o azylu.
Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s. soudce JUDr. Zdeňka Kühna
[1] S takto pojatým výrokem bohužel nemohu souhlasit. Na rozdíl od většiny se domnívám, že institut nepřijatelnosti se vztahuje nikoliv jen na rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra o mezinárodní ochraně, ale rovněž na procesní rozhodnutí, která v průběhu téhož žalobního řízení vznikají a jsou eventuálně přezkoumávána Nejvyšším správním soudem v řízení o kasační stížnosti (typicky to bude rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). S většinou naproti tomu souhlasím v tom, že přezkum rozhodnutí krajského soudu ve věci rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v ZZC již pod § 104a s. ř. s. nespadá.
[2] Dle názoru většiny budou testu nepřijatelnosti před NSS podrobena finální rozhodnutí krajského soudu ve věci mezinárodní ochrany, nikoliv však různé procesní „výhonky“ v tomto řízení před krajským soudem vznikající a zdejším soudem přezkoumávané ještě předtím, než krajský soud dospěje k finálnímu rozhodnutí (typicky půjde o rozhodnutí o ne/ustanovení advokáta). Takovýto závěr mi přijde absurdní již jen s ohledem na to, že tzv. „vyšší“ procesní standard se přizná něčemu, co je méně významné a ve vztahu k meritu v podstatě předběžné (procesní rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany), zatímco „nižší“ procesní standard je paradoxně aplikován na věc nesrovnatelně významnější (finální vyústění řízení před krajským soudem, ať již ve formě meritorní, nebo ve formě procesní, nicméně formálně zakončující žalobní řízení – zastavení řízení nebo odmítnutí žaloby). Chce se mi říci, že správně by měla být aplikována stará právnická zásada arg. a fortiori (zde arg. a maiori ad minus, tedy argumentu od většího k menšímu).
[3] Jinými slovy, procesní otázky typu, zda krajský soud správně rozhodl o ne/ustanovení advokáta, přezkoumáme vždy, jsou-li jinak dány podmínky řízení, zatímco v téže věci přezkoumáme finální rozhodnutí jen tehdy, dovodíme-li, vedle podmínek řízení, též podmínky přijatelnosti vymezené judikaturou. Skutečně k tomuto (naprosto absurdnímu) závěru mohl směřovat jakýkoliv racionální zákonodárce? Podle mne nikoliv, a tomuto závěru nijak nesvědčí ani slova samotného zákona.
[4] Dikce § 104a odst. 1 s. ř. s. podle mne nijak nesvědčí závěru většiny (připomínám, že toto ustanovení zní: „Jestliže kasační stížnost ve věcech mezinárodní ochrany svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost.“).
[5] Úvahy rozšířeného senátu úpravou, která nebyla přijata (viz body [15] a násl.), jsou jistě zajímavé, o úpravě, která nakonec v roce 2005 přijata byla, však neříkají zhola nic. Vyvozovat záměr zákonodárce způsobem, kterým činí většina, podle mne stojí zcela na vodě. Argumentace doktrinální (článkem V. Š. cit. v bodu [24]) pak k věci naší neříká naprosto nic, neb V. Š. o nyní řešeném problému vůbec neuvažoval.
[6] Ani argument uvedený v bodu [20] se věci nyní řešené netýká. Zde citované rozhodnutí totiž řeší otázku různého vymezení žalobních typů, a potažmo otázky pravomoci specializovaných samosoudců o takovýchto žalobách rozhodovat. Věci naší se nedotýká ani náznakem, zde se nepohybujeme v různých žalobních typech. O tom, že nepřijatelnost se neaplikuje na rozhodnutí krajského soudu o zásahové žalobě, samozřejmě nijak nepochybuji.
[7] Argumentace účelem zákona (bod [21]) jde podle mne přesně proti tomu, co říká většina. Racionální zákonodárce se jistě snažil urychlit soudní řízení jako celek, z čehož nutně plyne, že stejný postoj musel mít i k nejrůznějším rozhodnutím procesního charakteru, která celkovou délku řízení rovněž ovlivňují.
[8] Argument o tom, že odkladný účinek nemá kasační stížnost proti procesním rozhodnutím vznikajícím v průběhu řízení o žalobě (opět bod [21]), je úsměvný – o jakém odkladném účinku tu většina uvažuje? Smyslem takovéto kasační stížnosti je přece prodloužit celkovou dobu řízení, žádný odkladný účinek tu rozumně vůbec nepřichází v úvahu. Soudní spis se postoupí zdejšímu soudu, krajský soud rozhodovat věcně fakticky nemůže. Odkladný účinek navíc v hypotéze právní normy § 104a odst. 1 s. ř. s. vůbec nefiguruje.
[9] Troufám si navíc říci z vlastní rozhodovací praxe, že kasační stížnosti proti rozhodnutí o neustanovení advokáta typizovaný charakter vykazují (opačně bod [22] většinového stanoviska). Takovéto kasační stížnosti jsou tedy excelentním kandidátem na aplikaci institutu nepřijatelnosti: zdejší soud by tedy mohl jen stručně vymezit judikáty, s nimiž je napadené usnesení o ne/ustanovení advokáta v souladu.
[10] Podotýkám, že při posuzování ne/přijatelnosti kasační stížnosti proti procesnímu, nikoliv finálnímu, rozhodnutí krajského soudu zdejší soud vůbec neřeší otázku meritorní (tedy důvodnost rozhodnutí o nepřiznání mezinárodní ochrany), ale naopak jen a pouze otázku řešenou v procesním rozhodnutí krajským soudem. To ostatně není jev výjimečný ani u finálních rozhodnutí krajských soudů – nezřídka tam bude posuzována otázka procesní vady řízení před soudem, aniž se zdejší soud jakkoliv dotkne merita.
[11] V podstatě jediným relevantním argumentem ve prospěch modifikace doslovného výkladu § 104a odst. 1 s. ř. s. je metapravidlo rozhodovat o výjimkách restriktivně. Toto metapravidlo je sice ustálenou částí našeho právního řádu, nesmí však směřovat k absurditám toho typu, které předestírá rozšířený senát. Pokud bychom měli aplikovat toto metapravidlo tímto stylem, dospějeme ve stejném gardu k závěru, že pokud zákon stanovil povinnost vlastníka strpět bezplatné užívání své věci v nouzi, někdo jiný než vlastník již tuto povinnost neměl (viz § 128 odst. 1 občanského zákoníku z roku 1964 a naproti tomu již textově naprosto jednoznačný § 1037 občanského zákoníku z roku 2012). Stejně jako u nyní řešené věci jde samozřejmě o učebnicovou ukázku aplikace argumentu a fortiori.
[12] Restriktivní výklad rozšířeného senátu vytváří i obtížně řešitelné praktické problémy. Podle § 11 odst. 3 písm. f) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, se osobní osvobození ve věcech mezinárodní ochrany [odstavec 2 písm. i)] vztahuje též na řízení o kasační stížnosti. Pokud vyložíme „věci mezinárodní ochrany“ tak úzce, jak to nyní činí rozšířený senát, vede to logicky k závěru, že cizinec není osvobozen od poplatku za kasační stížnost proti procesnímu (nikoliv finálnímu) rozhodnutí krajského soudu. To by byl zásadní průlom do dosavadní rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu. Podotýkám, že zde nám nedávný rozsudek rozšířeného senátu čj. 4 Ans 11/2013-25 nepomůže, neb ten se vztahuje jen na různé žalobní typy, nikoliv však na různá rozhodnutí vznikající uvnitř řízení o téže žalobě.
[13] Krom právě uvedeného je rozdíl mezi názorem mým a názorem většiny spíše názorem filozofickým, bez větších praktických konsekvencí. Tento rozdíl však není nepodstatný. Stojí totiž před námi dvojí cesta. Na jedné straně pokračování v údělu soudu, který se spíše podobá odvolacímu soudu, který rozhoduje mechanicky naprosto vše, co se před ním objeví, který je spíše pásovou továrnou vydávající tisíce rozhodnutí, často však v podstatě zbytečných, neboť již dávno vyjudikovaných. Druhá cesta je naopak cesta dalšího posilování institutu nepřijatelnosti, tedy utváření skutečně nejvyššího soudu uvnitř dané jurisdikce. Nynější rozhodnutí je dalším krokem prvním směrem, směrem, který je však dle mého nejniternějšího přesvědčení pomýlený.
[14] Skutečným důvodem nynějšího rozhodnutí je právě to, že v praxi není vidět reálný rozdíl mezi nepřijatelností a nedůvodností kasační stížnosti. Je to samozřejmě chyba rozhodovací praxe náš všech, nikoliv chyba zákona.
[15] Předminulý rok jsem v oblasti doktrinální reflektoval judikaturu Nejvyššího správního soudu v oblasti institutu nepřijatelnosti takto: „V roce 2006 jsme [společně s M. B.] psali, že institut ,nepřijatelnosti ve věcech azylových je jedním z dalších pokusů o redefinici role nejvyšších soudů a působení jejich judikatury v českém právním řádu, a to podle našeho názoru pokusem seriózním. V případě, že by se stal projektem zdařilým, znamenal by další zásadní vzestup významu judikatury v českém právním řádu: jak stěžovatelé a jejich právní zástupci, tak soudci samotní by byli nuceni číst a znát judikaturu a být schopni se s ní argumentačně vypořádat. Změna by však měla zásadní dopad i na judikaturu samotnou: jejím leitmotivem by byla nikoliv kvantita, ale kvalita judikatury nejvyšších soudu.‘ [...] S odstupem času je bohužel patrné, že judikatura Nejvyššího správního soudu smysl novely z roku 2005 naprosto popřela. Ustálené mody myšlení kontinentální justice jsou natolik silné, že přebijí i jasnou dikci zákona“ (viz Kühn, Z. Role judikatury v českém právu. In: Bobek, M.; Kühn, Z. Judikatura a právní argumentace. 2. vyd. Praha: Auditorium, 2013, s. 138–139).
[16] Jsem přesvědčen, že nynější rozhodnutí většiny jde přesně ve stopách tohoto trendu a nepochopení smyslu a účelu institutu nepřijatelnosti.
Právní věta
Nejvyšší správní soud může odmítnout pro nepřijatelnost podle § 104a odst. 1 s. ř. s. pouze kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu, kterým se končí řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 15 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu.
Usnesení ze dne 15. 5. 2014
Plný text
pokračování 9 Azs 66/2014 - 62
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Petra Mikeše, Ph.D., v právní věci žalobce: V. M., zast. JUDr. Davidem Kojzarem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, odbor azylové a migrační politiky, Nad Štolou 3, Praha 7, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2013, č. j. OAM-288/LE-BE02-PS-2013, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 3. 1. 2014, č. j. 44 A 61/2013 – 17,
takto:
Věc se postupuje rozšířenému senátu.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), kterým byla jako nedůvodná podle ustanovení § 78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného specifikovanému v záhlaví, jímž byla stěžovateli podle ustanovení § 46a odst. 1 písm. c) a § 46a odst. 2 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“), uložena povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců v Bělé pod Bezdězem – Jezové (dále jen „ZZC“) až do vycestování, maximálně do 13. 3. 2014.
[2] V odůvodnění napadeného správního rozhodnutí žalovaný uvedl, že stěžovatel by mohl svým chováním představovat nebezpečí pro veřejný pořádek v rámci České republiky, který již narušil svým nelegálním pobytem a opakovaným nevycestováním z jejího území a shledal naplnění podmínek § 46a odst. 1 písm. c) zákona o azylu.
[3] Po kontrole hlídkou policie byl stěžovatel dne 5. 11. 2013 zajištěn dle § 124 odst. 1 písm. b) a c) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, přičemž délka zajištění byla stanovena na 30 dní, a téhož dne s ním bylo zahájeno řízení o správním vyhoštění. Jelikož stěžovatel učinil dne 11. 11. 2013 prohlášení o mezinárodní ochraně na území České republiky, které je předpokladem pro zahájení správního řízení ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany, bylo vydáno nové rozhodnutí o zajištění označené v záhlaví.
[4] Krajský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že pro naplnění podmínek pro zajištění cizince a uložení povinnosti setrvat v ZZC musí cizinec představovat nebezpečí pro bezpečnost státu nebo veřejný pořádek, a to za předpokladu, že uplatněný postup nebude v rozporu s mezinárodními závazky státu, přičemž obě tyto podmínky byly splněny. Shledal rozhodnutí žalovaného dostatečně odůvodněným, a to včetně odůvodnění stanovené délky povinnosti setrvat v ZZC, a konstatoval, že ve stěžovatelově případě by nebylo vhodné užít mírnějšího opatření než právě zajištění. Závěrem shrnul, že neshledal napadené rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným ani nezákonným a žalobu tak zamítl jako nedůvodnou.
II. Obsah kasační stížnosti
[5] Rozsudek krajského soudu napadl stěžovatel ve výroku I. blanketní kasační stížností ze dne 20. 1. 2014 z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) b) a d) s. ř. s. Kasační stížnost byla doplněna ustanoveným zástupce dne 10. 3. 2014. Stěžovatelovy kasační námitky směřují zejména do otázky přiměřenosti užití zajišťovacího prostředku a napadají nedostatečné odůvodnění rozsudku krajského soudu. K otázce, jež má být předmětem jednání rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu se vztahuje stěžovatelova poslední poznámka, v níž konstatuje, že „kasační stížnost přesahuje jeho vlastní zájem, když je třeba rozhodnout, zda odůvodnění použití zajišťovacího prostředku může být postaveno na tom, že stěžovatel v minulosti porušil právní řád. Pak by totiž takové pojetí mohlo znamenat, že zajištění je fakticky trestem, který, ač nebyl udělen, je cestou omezení na osobní svobodě formou zajištění vykonán.“ Tudíž je podle stěžovatele splněna podmínka § 104a s. ř. s. a kasační stížnost je přijatelná.
[6] Stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu navrhuje, aby napadený rozsudek krajského soudu zrušil a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
[7] Ve vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti, stejně jako v reakci stěžovatele na toto vyjádření, strany netvrdí skutečnosti podstatné pro rozhodnutí rozšířeného senátu.
III. Důvod pro postoupení věci rozšířenému senátu
[8] Při předběžném posouzení věci se devátý senát nejprve zabýval otázkou, zda je třeba posuzovat přijatelnost této kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s., a zjistil, že pokud jde o kasační stížnost související s řízením o udělení mezinárodní ochrany, nikoli přímo o kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, existuje ohledně aplikace § 104a s. ř. s. rozporná judikatura Nejvyššího správního soudu.
[9] K závěru, že ustanovení § 104a s. ř. s., kdy Nejvyšší správní soud zkoumá přijatelnost kasační stížnosti před samotným meritorním projednáním věci, se užije pouze v případech, kdy má Nejvyšší správní soud rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, nikoli v řízeních souvisejících s mezinárodní ochranou, dospěl ve svém rozsudku ze dne 22. 5. 2013, č. j. 6 Azs 11/2013 – 18 nejprve šestý senát a následně i sedmý senát v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38.
[10] V prvním uvedeném rozsudku šestý senát Nejvyššího správního soudu k předmětné problematice uvedl:
„Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda je v dané věci namístě vést úvahu ve smyslu § 104a s. ř. s. o přijatelnosti kasační stížnosti, tj. zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Dospěl k závěru, že toto ustanovení svým smyslem dopadá jen na případy, kdy se má rozhodnout o kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, nikoli na tento speciální případ, kdy jde o řešení procesní otázky opatrovnictví cizince, jenž se mezinárodní ochrany, resp. zrušení správního rozhodnutí, jímž mu mezinárodní ochrana nebyla poskytnuta, teprve žalobou u krajského soudu dovolává.“
[11] Sedmý senát neaplikovatelnost ustanovení § 104a s. ř. s. podrobněji odůvodnil a dospěl k totožnému závěru. V citované rozhodnutí sedmého senátu je přitom řešena otázka zajištění cizince dle § 46a zákona o azylu, jako v případě nyní posuzovaném devátým senátem:
„Po konstatování přípustnosti kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud zabýval její přijatelností ve smyslu ust. § 104a s. ř. s. Přijatelnost jako podmínka, aby přípustná kasační stížnost mohla být věcně projednána, byla v s. ř. s. upravena proto, že ve věcech, jejichž meritem bylo posouzení právní otázky, zda má být žadateli o udělení mezinárodní ochranu (resp. dříve žadateli o azyl) tato ochrana udělena, se objevovala řada případů typově obdobných, nevyžadujících složitějšího posuzování konkrétní kauzy a obsahujících pouze právní otázky, které již byly judikaturou dostatečně řešeny. V takových opakujících se případech bylo na místě řízení o kasační stížnosti zjednodušit, odkázat v rozhodnutí v konkrétní věci na prejudikaturu, a tím omezit meritorní přezkum věci a zrychlit tak soudní řízení. Nelze však opomenout, že přijatelnost kasační stížnosti je dodatečná a z hlediska postavení stěžovatele a dopadu do jeho práva na soudní ochranu zpřísňující procesní podmínka přezkumu kasační stížnosti a že jde o výjimku z pravidla, že před zkoumáním věci samé se zkoumá jen přípustnost kasační stížnosti. Takové zpřísňující ustanovení proto musí být v pochybnostech či v hraničních situacích vykládáno ve prospěch stěžovatele. Znamená to, že zkoumání přijatelnosti kasační stížnosti je na místě pouze u věcí, jejichž meritem je posouzení otázky udělení nebo neudělení některé z forem mezinárodní ochrany včetně posouzení, zda správní řízení ve věci této otázky bylo vedeno v souladu se zákonem). Pokud je meritem věci něco jiného, byť s mezinárodní ochranou souvisejícího nebo se jí třeba i blízce dotýkajícího, Nejvyšší správní soud není vůbec oprávněn se otázkou přijatelnosti kasační stížnosti zabývat, jelikož na tyto věci se ust. § 104a s. ř. s. vůbec nevztahuje. Proto, jako je tomu v dané věci, není důvodu se zabývat otázkou přijatelnosti kasační stížnosti v případě, je-li meritem otázka setrvání cizince v přijímacím středisku, pokud se tento domáhá udělení mezinárodní ochrany, včetně případného přezkumu rozhodnutí správního orgánu ve správním soudnictví (shodně k otázce opatrovnictví u žadatele o mezinárodní ochranu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 5. 2013, č. j. 6 Azs 11/2013 – 18, www.nssoud.cz).“
[12] Z uvedených závěrů vyšly ve svém rozhodnutí i třetí senát zdejšího soudu (rozsudek ze dne 5. 3. 2014, č. j. 3 Azs 24/2013 – 42) a druhý senát zdejšího soudu (rozsudek ze dne 16. 1. 2014, č. j. 2 Azs 10/2013 – 62). Obě uvedená rozhodnutí se taktéž zabývají otázkou zajištění cizince dle § 46a zákona o azylu.
[13] Opačným způsobem vyhodnotil situaci první senát v rozsudku ze dne 19. 3. 2009, č. j. 1 Azs 5/2009 – 35 a následně i desátý senát v rozsudku ze dne 6. 3. 2014, č. j. 9 Azs 30/2013 - 56. Rozhodnutí prvního senátu se zabývalo kasační stížností směřující proti usnesení Krajského soudu v Ostravě, kterým byl cizinci ustanoven zástupce. První senát před meritorním projednáním věci posoudil přijatelnost kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s.:
„Následně se soud dle § 104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda je dán důvod přijatelnosti kasační stížnosti. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Zákonný pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“, který je podmínkou přijatelnosti kasační stížnosti, představuje typický neurčitý právní pojem, jehož výklad provedl Nejvyšší správní soud již ve svém usnesení z 26. 4. 2006, čj. 1 Azs 13/2006 39, publ. pod č. 933/2006 Sb. NSS. Nejvyšší správní soud shledal, že krajský soud se dopustil pochybení, jejichž závažnost a možný vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí nebylo lze vyřešit v rámci usnesení dovozujícího nepřijatelnost, neboť o této otázce nebylo doposud zdejším soudem judikováno. Proto nutno věc posoudit meritorně, ostatně již s ohledem na možný význam takovéhoto pochybení v obecné rovině ve srovnatelných věcech. Proto byla kasační stížnost shledána přijatelnou.“
[14] Rovněž desátý senát v rozhodnutí specifikovaném v předchozím odstavci bez bližšího odůvodnění posoudil přijatelnost kasační stížnosti, jejímž předmětem byla otázka zajištění cizince dle § 46a zákona o azylu. Desátý senát tedy nezkoumal povinnost přijatelnost kasační stížnosti hodnotit, ale bez dalšího kasační stížnost z hlediska její přijatelnosti posoudil a shledal ji přijatelnou:
„Vzhledem k okolnosti, že se v dané věci jedná o kasační stížnost ve věci mezinárodní ochrany, Nejvyšší správní soud se ve smyslu ustanovení § 104a s. ř. s. zabýval otázkou, zda kasační stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele. Pokud by tomu tak nebylo, musela by být podle citovaného ustanovení odmítnuta jako nepřijatelná. Pro vlastní vymezení institutu nepřijatelnosti a jeho dopadů do soudního řízení správního Nejvyšší správní soud odkazuje na své usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 – 39 (dostupné na www.nssoud.cz, stejně jako veškerá dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu), v němž vyložil neurčitý právní pojem „přesah vlastních zájmů stěžovatele“. Nejvyšší správní soud dovodil, že „přesahem vlastních zájmů stěžovatele je jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je – kromě ochrany veřejného subjektivního práva jednotlivce – pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní názor k určitému typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu. Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních stížnostech ve věcech azylu je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů.“ Z citovaného usnesení je zřejmé, že přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán, pokud se kasační stížnost dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či plně vyřešeny judikaturou Nejvyššího správního soudu, nebo se dotýká právních otázek, které jsou dosavadní judikaturou řešeny rozdílně. Další případy přijatelnosti kasační stížnosti mohou nastat, pokud bude potřeba učinit tzv. judikaturní odklon, nebo bude v rozhodnutí krajského soudu shledáno zásadní pochybení, které mohlo mít dopad do hmotněprávního postavení stěžovatele. Za takové zásadní pochybení lze považovat nerespektování ustálené a jasné soudní judikatury či hrubé pochybení při výkladu hmotného nebo procesního práva v konkrétním jednotlivém případě. Nejvyšší správní soud v projednávané věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je přijatelná.“
[15] Devátý senát se ztotožňuje s právním názorem sedmého senátu uvedeným v rozsudku ze dne 31. 7. 2013, č. j. 7 Azs 19/2013 – 38, s odkazem na rozsudek šestého senátu ze dne 22. 5. 2013, č. j. 6 Azs 11/2013 – 18. Hodnocení otázky dopadu ustanovení § 104a s. ř. s. nejen na kasační stížnosti ve věci mezinárodní ochrany, ale i na kasační stížnosti podávané ve věcech souvisejících s mezinárodní ochranou, považuje devátý senát za přiléhavé, vyčerpávající a správné.
[16] S ohledem na uvedené má rozhodující senát za to, že závěry učiněné v případě aplikace § 104a s. ř. s. jsou rozporné. Dle názoru devátého senátu jsou proto dány zákonné důvody pro předložení věci rozšířenému senátu dle ustanovení § 17 s. ř. s.
[17] Otázka, jež je v dosavadní judikatuře Nejvyššího správního soudu řešena rozdílně a kterou předkládá devátý senát rozšířenému senátu k rozhodnutí, zní: Je v případech rozhodování o kasační stížnosti ve věci související s mezinárodní ochranou cizince, pokud nejde přímo o rozhodnutí ve věci udělení či neudělení mezinárodní ochrany, třeba nejprve posoudit přijatelnost kasační stížnosti dle § 104a s. ř. s. a zkoumat, jestli kasační stížnost přesahuje vlastní zájmy stěžovatele, nebo se ustanovení § 104a s. ř. s. v uvedených případech neaplikuje?
P o u č e n í : Proti tomuto usnesení n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: J. B., Z. K., J. P., B. P., P. P., K. Š., J. V.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců (§ 8 odst. 1 s. ř. s.) do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení.
V téže lhůtě mohou účastníci rovněž podat svá vyjádření k právní otázce předkládané rozšířenému senátu.
V Brně dne 15. května 2014
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu