Pl. ÚS 18/96

Odůvodnění

chybí, ačkoliv tuto náležitost v konkrétní věci procesní předpis stanoví, jakož i případy, kdy správní orgán mohl a měl užít volné úvahy, ale potřebná zjištění k této úvaze neprovedl.

Podle názoru Ministerstva spravedlnosti ČR není smyslem § 250f o.s.ř. odnětí práva na veřejné projednání věci tam, kde může být přímá účast sporných stran jakkoliv ku prospěchu věci, ale účelem je omezit projednávání věci tam, kde je nepochybné, že jednání by bylo bezúčelné a nemohlo by mít žádný vliv na výsledek soudního řízení. Z tohoto pohledu proto lze toto ustanovení považovat za zákonnou výjimku ve smyslu ustanovení čl. 96 odst. 2 Ústavy ČR, aniž by bylo v rozporu s účelem práv garantovaných čl. 38 odst. 2 Listiny. Přitom je nepochybné, že systém správního soudnictví ČR není v plném souladu s čl. 6 odst. 1 Úmluvy, kterou je ČR jako členský stát Rady Evropy vázána, neboť přezkum zákonnosti rozhodnutí správních orgánů obecnými soudy podle části páté o.s.ř. je nepostačující, pokud mu nepředchází rozhodování nezávislého a nestranného orgánu, který by měl pravomoc rozhodovat nejen z hlediska právního, ale i z hlediska skutkového. Řešení tohoto problému je však mimořádně náročné, souvisí s fungováním celé exekutivy, s její strukturou, s územním uspořádáním státu i s vymezením působnosti Nejvyššího správního soudu. Je tedy nesporné, že zrušení samotného ustanovení § 250f o.s.ř. by samo o sobě nevedlo k posílení zásad spravedlivého procesu ve správním soudnictví, ale vedlo by často pouze k formálním úkonům, které by však značně zatížily soudy. Ze všech těchto důvodů doporučuje Ministerstvo spravedlnosti ČR pečlivě zvážit návrh IV. senátu Ústavního soudu. V případě, že Ústavní soud dospěje k závěru o neústavnosti napadeného ustanovení, považuje Ministerstvo spravedlnosti ČR za nezbytné vytvořit delší časový prostor pro to, aby bylo možno vytvořit podmínky pro řádný výkon správního soudnictví.

III. Po vyhodnocení všech výše uvedených stanovisek a vyjádření dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že návrh IV. senátu je důvodný. Neústavnost ustanovení § 250f o.s.ř. přitom nevyplývá z rozboru tohoto ustanovení samotného, ale zejména z podstaty existující úpravy správního soudnictví v České republice. Správní soudnictví ČR je koncipováno jako jednoinstanční řízení, bez možnosti řádných či mimořádných opravných prostředků. Správní senáty obecných soudů všech stupňů jsou tedy prvním, ale také jediným soudním tribunálem, u kterého je realizováno právo na soudní ochranu. Pokud platná právní úprava, konkrétně pak § 250f o.s.ř., umožňuje při této organizaci správního soudnictví jednání nenařídit, přičemž záleží jen na úvaze soudu, a názor účastníků na potřebnost či nutnost jejich slyšení je právně bezvýznamný, pak takový stav nerespektuje ustanovení čl. 38 odst. Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Na tomto názoru Ústavního soudu nemůže nic změnit ani skutečnost, že ve správním soudnictví soudy přezkoumávají pouze zákonnost rozhodnutí a jsou vázány skutkovým stavem tak, jak byl zjištěn správními orgány. Ve správním soudnictví nelze odhlédnout od skutkových zjištění, resp. nelze se omezit jen na zkoumání zákonnosti rozhodnutí, aniž by se soud zabýval také otázkami skutkovými. To vyplývá mimo jiné i z ustanovení § 250j odst. 2 o.s.ř., který ukládá soudu posoudit, zda zjištění skutkového stavu je dostačující k posouzení věci a zda zjištění skutkového stavu, ze kterého vycházelo správní rozhodnutí, není v rozporu s obsahem spisů. Pokud tomu tak není, je soud povinen napadené správní rozhodnutí zrušit a věc vrátit správnímu orgánu k dalšímu řízení. Při takovém hodnocení a zjišťování může být přímá účast sporných stran pouze ku prospěchu věci. V tomto směru lze odkázat též na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku l994 ve věci Fredin (A - 280), kde soud přes námitku státu, že Nejvyšší správní soud může rozhodnutí pouze anulovat, nemůže je však nahradit jiným rozhodnutím a tedy může věc rozhodnout jen na základě spisů a bez vyslechnutí stěžovatele, jasně uvedl, že je-li Nejvyšší správní soud prvním a jediným soudním tribunálem, který ve věci rozhodoval, je neveřejné projednání věci porušením čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Soud rovněž konstatoval, že posouzení právních otázek není možné bez toho, aniž by bylo přihlédnuto k relevantním otázkám skutkovým. Veřejnost řízení chrání strany před tajnou justicí vymykající se kontrole veřejnosti a je také jedním z prostředků pro vytvoření a zachování důvěry k soudům (rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Pretto z roku l983, A - 71). Z hlediska ústavního lze připustit, aby jednání nebylo nařizováno v případech, kdy se strany výslovně nebo mlčky tohoto práva vzdaly (viz podobně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Hakansson a Sturesson z roku l990, A - 171) - např. způsobem, jakým tuto věc řeší zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v ustanovení § 44 odst. 2.

Plénum Ústavního soudu se ztotožňuje rovněž s názorem, který IV. senát vyslovil v závěru svého usnesení o přerušení řízení, tj. že neveřejné projednání věci a absence jakéhokoli opravného prostředku proti rozhodnutí, které bylo v takovém řízení vydáno, zbavuje účastníka možnosti dožadovat se respektování zásad fair procesu, tedy např. namítnout podjatost soudce, požadovat tlumočení do mateřského jazyka atd. V této souvislosti plénum Ústavního soudu pouze poznamenává, že tento ústavněprávní problém vzniká i u neveřejných jednání v jiných oborech soudnictví.

Na druhé straně si je Ústavní soud vědom toho, že z hlediska dodržování základních lidských práv je problematický především existující systém správního soudnictví v ČR, ve kterém neexistence nezávislého orgánu, který by rozhodoval "o právu samém", ve spojení s omezenou jurisdikcí soudů, je v rozporu se závazky, které pro Českou republiku vyplývají z ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Ústavní soud si je plně vědom, že takovým orgánem se těžko mohou stát správní senáty obecných soudů v dnešní podobě. Nedomnívá se rovněž, že nápravu existujícího stavu může přinést jen samotné zrušení ustanovení § 250f či jiného dílčího ustanovení o.s.ř. Je si rovněž vědom toho, že zřejmě bude nezbytná úprava pozitivní, když z hlediska ústavního nepochybně obstojí zrušení správního rozhodnutí bez jednání ve věcech nepřezkoumatelných a postrádajících odůvodnění, stejně jako řízení konané tímto způsobem s výslovným či jinak vyjádřeným souhlasem účastníků. V neposlední řadě pak je zřejmé i to, že zrušení napadeného ustanovení bude pro soudy znamenat zvýšení jejich zatížení, a to i v případě, bude-li doprovázeno výše uvedenou pozitivní úpravou.

Všechny výše naznačené problémy a souvislosti však jsou podle názoru Ústavního soudu pouze důvodem k odložení vykonatelnosti výroku o zrušení ustanovení § 250f o.s.ř. Nic však nemění na zásadním názoru, že z důvodů výše uvedených je toto ustanovení jako neústavní třeba zrušit.

P o u č e n í : Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.

V Brně dne 24. září 1996